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N. 55 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 aprile 2010. |
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 6 aprile 2010 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
(GU n. 18 del 5-5-2010) |
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici e'
legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la
Regione Molise, in persona del suo Presidente pro tempore per la
declaratoria della illegittimita' costituzionale degli articoli 18,
commi 4 e 7, e 19, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7 della legge della Regione
Molise n. 3 del 22 gennaio 2010, pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Molise del 26 gennaio 2010, n. 2, come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 12 marzo 2010.
Fatto
In data 26 gennaio 2010 e' stata pubblicata, sul n. 2 del
Bollettino ufficiale della Regione Molise, la legge regionale n. 3
del 22 gennaio 2010, recante la «Legge finanziaria regionale 2010».
Alcune delle disposizioni contenute nella detta legge, come
meglio si andra' a precisare in prosieguo, eccedono dalle competenze
regionali e sono violative di previsioni costituzionali e
illegittimamente invasive delle competenze dello Stato; se ne deve
pertanto procedere all'impugnazione con il presente atto affinche' ne
sia dichiarata la illegittimita' costituzionale, con conseguente
annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in punto di
Diritto
1.1 - Il Titolo VIII della legge finanziaria regionale per il
2010 della Regione Molise contiene disposizioni per il contenimento
della spesa.
L'art. 18, per quanto qui particolarmente interessa, e' volto al
contenimento delle spese per il personale, e, «in armonia con quanto
previsto dalla piu' recente legislazione in materia di finanza
pubblica che ha introdotto per gli enti sottoposti al Patto di
stabilita' interno un articolato livello di restrizioni ed obblighi
procedurali», al comma 4 prevede che «la Giunta regionale adotta con
proprio atto una nuova disciplina riguardante le spese per i buoni
pasto spettanti al personale dipendente dell'Amministrazione
regionale, prevedendo annualmente l'utilizzo di non piu' di 120 buoni
pasto per ogni dipendente. Al personale con mansioni di autista e'
assegnata una quota aggiuntiva calcolata su base storica in relazione
al servizio svolto».
La norma incide illegittimamente nelle competenze statali e deve
essere dichiarata incostituzionale.
1.2 - Essa, infatti, pretende di disciplinare una materia (spese
per i buoni pasto) rientrante nel trattamento economico da
ricollegare all'orario di lavoro dei dipendenti dell'Amministrazione
regionale: materia pero' riservata alla contrattazione collettiva.
La norma si pone pertanto in contrasto con le disposizioni
contenute nel Titolo III (Contrattazione collettiva e
rappresentativita' sindacale) del d.lgs. n. 165/2001 (articoli 40-50,
e in particolare art. 45), che complessivamente individua le
procedure da seguire in sede di contrattazione e sancisce per tutte
le Amministrazioni l'obbligo del rispetto della normativa
contrattuale.
La norma in esame, pertanto, violando i principi contenuti nel
d.lgs. n. 165/2001 (norma interposta), in particolare nel Titolo III
(art. 40 e ss.), contrasta con l'art. 117, comma 2, lett. l) della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la
materia dell'ordinamento civile e, quindi i rapporti di diritto
privato regolabili dal Codice civile, tra i quali certamente la
materia del rapporto di impiego privatizzato e dei contratti
collettivi.
2.1. - Illegittimamente invasivo della sfera di competenza della
legislazione statale appare anche il successivo comma 7 dell'art. 18
della legge finanziaria regionale per il 2010 della Regione Molise
(legge regionale n. 3/2010).
Detto comma, nel sostituire il comma 6 dell'art. 3 della legge
regionale 13 gennaio 2009, n. 1 (legge finanziaria regionale 2009),
cosi' testualmente dispone: «nelle more della revisione dei sistemi
di incentivazione della qualita' delle prestazioni lavorative di cui
al decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, con effetto dal 1°
gennaio 2010 e fino al 30 giugno 2010 sono ripristinate le misure
percentuali delle indennita' dell'istituto di cui all'articolo 29-bis
della legge regionale 8 aprile 1997, n. 7, cosi' come rideterminate
dall'articolo 1 della legge regionale 2 ottobre 2006, n. 33». La
norma incide dunque, temporaneamente rideterminandola, sulla
indennita' dell'Area Quadri - istituita dal richiamato art. 29-bis -,
relativamente al personale inquadrato nella categoria D nei profili
professionali D1 e D3.
Cosi' disponendo, tuttavia, anche la presente disposizione
contrasta con le norme contenute nel Titolo III del d.lgs. n.
165/2001 (da artt. 40 a 50), le quali, come visto, obbligano tutte le
pubbliche Amministrazioni al rispetto della normativa contrattuale e
delle procedure da seguire in sede di contrattazione, e quindi incide
nella competenza legislativa statale esclusiva di cui alla lettera l)
del comma 2 dell'art. 117 Cost. in materia di ordinamento civile.
2.2. - E' ipotizzabile che il personale regionale cui la
disposizione fa riferimento, che svolge attivita' di stretta
collaborazione con il personale dirigenziale, possa esser ritenuto
allo stesso equiparabile.
E non ignora questa difesa che, secondo la ricostruzione
sistematica contenuta nella nota pronunzia n. 2/2004 di codesta
ecc.ma Corte (riferita in particolare al personale dirigenziale),
l'avvenuta privatizzazione dei rapporti di lavoro alle dipendenze
delle pubbliche Amministrazioni, pur determinando l'attrazione della
relativa disciplina nell'ambito della materia ordinamento civile,
riservata alla competenza esclusiva dello Stato secondo quanto
dispone il comma 2, lettera l) dell'art.117 Cost., non esclude,
tuttavia, che le Regioni, «dotate, ai sensi del quarto comma
dell'art. 117 della Costituzione, di poteri legislativi propri in
tema di organizzazione amministrativa e di ordinamento del
personale», conservano «una, seppur ridotta, competenza normativa...
in materia», dal momento che lo stesso art. 27, comma 1, del d.lgs.
n. 165/2001 prevede espressamente che «le Regioni a statuto
ordinario, nell'esercizio della propria potesta' statutaria,
legislativa e regolamentare (...) adeguano ai principi dell'art. 4 e
del presente Capo i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative
peculiarita'».
Ma se pure non fosse «implausibile» un'interpretazione che
riservi le procedure e le modalita' della contrattazione collettiva
all'autonomia degli enti direttamente interessati, da ritenersi non
lesiva della riserva di cui all'art. 117, comma 2, lettera l), nella
fattispecie in esame il legislatore regionale non si limita a
disciplinare con provvedimenti normativi il regime procedimentale
della contrattazione, ovviamente per la parte di sua competenza, ma
incide sulla misura percentuale delle indennita' da corrispondere al
personale inquadrato nell'area D: materia che deve invece essere
regolata in sede di contrattazione collettiva.
La disposizione regionale lede, pertanto, sotto altro profilo,
l'art. 117, lett. l) della Costituzione, il quale riserva allo Stato
la competenza esclusiva in materia di ordinamento civile.
3. - Incostituzionali appaiono altresi', sotto svariati profili,
diverse disposizioni poste dall'art. 19 della legge della Regione
Molise n. 3 del 22 gennaio 2010, che pone disposizioni
sull'organizzazione del servizio sanitario regionale.
3.1.1. - La richiamata norma, ai commi 1, 2 e 3 (che per
comodita' espositiva possono essere contestualmente esaminati)
prevede che: «1. I contratti del personale di tutto il Servizio
sanitario regionale, utilizzato ai sensi del comma 2 dell'articolo 36
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, o assunto a tempo
determinato oppure con rapporto di collaborazione coordinata e
continuativa, possono essere prorogati, in caso di riscontrata
carenza di organico, per la durata massima del Piano di rientro cosi'
come prevista dall'intesa tra il Governo, le Regioni e le Province
autonome concernente il nuovo patto per la salute per gli anni
2010/2012, nel rispetto dei relativi limiti annuali di spesa. 2. Ai
fini dello svolgimento temporaneo delle funzioni di direttore di
unita' operativa complessa, in mancanza della copertura del posto a
tempo indeterminato, per il periodo corrispondente al Piano di
rientro e per un termine di sei mesi rinnovabile una sola volta,
l'Azienda sanitaria regionale per il Molise puo' prorogare gli
incarichi gia' conferiti a seguito di apposita selezione. 3.
L'Azienda sanitaria regionale del Molise predispone, entro trenta
giorni dall'entrata in vigore della presente legge, un piano di
riorganizzazione del personale coerente con il piano di riassetto
della rete ospedaliera e con il Piano di rientro, anche ai fini
dell'applicazione dell'art. 3 della legge regionale 13 gennaio 2009,
n. 1».
3.1.2. - Le disposizioni sopra riportate prevedono dunque una
serie di interventi (proroga del rapporto con personale dipendente;
predisposizione di un piano di riorganizzazione del personale)
correlati al Piano di rientro sanitario (riferito agli anni dal 2007
al 2009) la cui prosecuzione (essendo i relativi obiettivi riferiti
all'anno 2009) presuppone l'adozione di specifici programmi
operativi. Tutto cio', nell'ambito di previsione, da ultimo,
dell'art. 2, comma 88, della legge finanziaria per il 2010 (legge n.
191/2009): «Per le regioni gia' sottoposte ai piani di rientro e gia'
commissariato alla data di entrata in vigore della presente legge
restano fermi l'assetto della gestione commissariale previgente per
la prosecuzione del piano di rientro, secondo programmi operativi,
coerenti con gli obiettivi finanziari programmati, predisposti dal
commissario ad acta, nonche' le relative azioni di supporto contabile
e gestionale. E' fatta salva la possibilita' per la regione di
presentare un nuovo piano di rientro ai sensi della disciplina recata
dal presente articolo. A seguito dell'approvazione del nuovo piano
cessano i commissariamenti, secondo i tempi e le procedure definiti
nel medesimo piano per il passaggio dalla gestione straordinaria
commissariale alla gestione ordinaria regionale».
Ma le iniziative del Legislatore regionale precostituiscono
vincoli alla futura adozione dei programmi operativi, incidendo sugli
stessi e potenzialmente pregiudicandone gia' fin d'ora la coerenza
con gli obiettivi programmati. In tal modo il Legislatore regionale
finisce con il compromettere la piena attuazione dell'art. 2, comma
88, della Finanziaria statale per il 2010, che costituisce norma di
coordinamento di finanza pubblica ai sensi dell'art.117, comma 3,
della Carta. Tale disposizione costituzionale risulta pertanto
violata dalla disposizione in discorso.
3.1.3. - Sotto ulteriore profilo, i singoli interventi previsti
per il personale di cui ai commi 1, 2 e 3 non sono in linea con
quanto disposto nel Tavolo tecnico per i programmi operativi del
nuovo Patto per la salute sottoscritto, in data 3 dicembre 2009, in
sede di Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province Autonome di Trento e Bolzano.
Infatti, il programma prevede, per l'anno 2010, il contenimento
del costo del personale con il conseguente blocco del turn-over, la
rideterminazione dei fondi della contrattazione collettiva nonche' la
diminuzione delle posizioni organizzative.
Il Legislatore regionale, invece, come visto, al comma 1
dell'art. 19 prevede la possibilita' di prorogare i rapporti di
lavoro flessibile, a tempo determinato e di co.co.co per la durata
massima del piano di rientro nel rispetto dei limiti annuali di
spesa; al comma 2 dispone la proroga di incarichi gia' conferiti per
lo svolgimento di direttore di unita' operativa complessa in mancanza
della copertura del posto a tempo indeterminato per il periodo
corrispondente al piano di rientro; al comma 3 prevede la
predisposizione da parte dell'azienda sanitaria di un piano di
riorganizzazione del personale coerente con il riassetto della rete
ospedaliera e con il piano di rientro anche ai fini dell'applicazione
di cui all'art. 3 della legge regionale n. 1/2009.
Quanto ai contratti di co.co.co., va precisato che, come chiarito
anche dalla Circolare n. 2 dell'11 marzo 2008 della Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento della Funzione pubblica, gli
stessi non possono ritenersi prorogabili, se non limitatamente al
compimento di un'attivita' avviata, in quanto la loro durata e'
predeterminata in relazione allo specifico aspetto o fase
dell'attivita'.
Inoltre, il rinvio diretto all'applicazione dell'art. 3 della
legge regionale n. 1/2009 si concretezza, di fatto, nell'attuazione
di procedure di stabilizzazione del personale precario non
dirigenziale in modo difforme da quelle previste dal Legislatore
statale di cui all'art. 17, commi da 10 a 13 del d.l. n. 78/2009,
conv. in legge n. 102/2009.
Pertanto, per le ragioni che precedono, i commi 1, 2 e 3
dell'art. 19 della Finanziaria 2010 della Regione Molise, oltre che
l'art. 117, comma 3 della Costituzione in materia di coordinamento di
finanza pubblica come illustrato al numero che precede, violano
altresi' gli artt. 3 e 97 della Costituzione in riferimento ai
principi di imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione e il
principio di leale collaborazione Stato-Regioni.
3.2.1. - Incostituzionale e' anche il comma 4 del medesimo art.
19 della legge finanziaria 2010 della Regione Molise, anch'essa
recante la previsione della stipula di contratti di lavoro.
La norma in discorso prevede che «la Regione Molise, ai fini
dell'attuazione di progetti di ricerca sanitaria o di progetti
finalizzati alla realizzazione degli obiettivi di carattere
prioritario e di rilievo nazionale ex articolo 1, commi 34 e 34-bis,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e per gli interventi finanziati
ai sensi dell'articolo 79, comma 1-sexies, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni ed integrazioni, puo'
stipulare i contratti previsti dall'articolo 15-octies del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502». Tale ultima disposizione
consente appunto la stipula di Contratti per l'attuazione di progetti
finalizzati non sostitutivi dell'attivita' ordinaria, con i quali «le
aziende unita' sanitarie locali e le aziende ospedaliere possono, nei
limiti delle risorse di cui all'art. 1, comma 34-bis della legge 23
dicembre 1996, n. 662, a tal fine disponibili, assumere con contratti
di diritto privato a tempo determinato soggetti in possesso di
diploma di laurea ovvero di diploma universitario, di diploma di
scuola secondaria di secondo grado o di titolo di abilitazione
professionale nonche' di abilitazione all'esercizio della
professione, ove prevista» (art. 15-octies citato).
3.2.2. - Il Legislatore regionale, come e' agevole desumere dalla
piana lettura delle norme richiamate, ha dunque illegittimamente
ampliato l'ambito applicativo della norma statale, estendendo la sua
applicazione anche a fattispecie non contemplate dall'art. 15-octies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502. La stipula dei
contratti e' infatti consentita dalla norma che si censura non solo
per i progetti di cui all'art. 1, comma 34-bis della legge 23
dicembre 1996, n. 662 (nell'ottica del perseguimento degli obiettivi
di carattere prioritario e di rilievo nazionale indicati nel Piano
sanitario nazionale), ma anche per le fattispecie previste
dall'articolo 1, comma 34 della medesima legge (progetti sulla tutela
della salute materno-infantile, della salute mentale, della salute
degli anziani nonche' per quelli finalizzati alla prevenzione, e in
particolare alla prevenzione delle malattie ereditarie) e per gli
interventi finanziati ai sensi dell'art. 79, comma 1-sexies, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (interventi diretti a garantire
la disponibilita' di dati economici, gestionali e produttivi delle
strutture sanitarie).
Le previsioni poste dalla normazione statale, e in primis
dall'art. 15-octies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502,
devono essere considerate principi fondamentali in materia di tutela
della salute. Conseguentemente la disposizione regionale impugnata
invade la competenza del Legislatore statale violando l'art. 117,
comma 3, in materia di tutela della salute e viola il principio di
leale collaborazione Stato-Regioni.
3.2.3. - Nella parte in cui la norma della cui costituzionalita'
si dubita disciplina i contratti di diritto privato previsti
dall'articolo 15-octies d.lgs. n. 502/1992 cit. ampliando la sfera di
applicazione dello stesso, essa deve infine ritenersi invasiva anche
della competenza prevista dal comma 2, lett. l) dell'art. 117 della
Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in
materia di ordinamento civile.
3.3.1. - Uguale vizio di incostituzionalita' affligge il
successivo comma 5 dell'art. 19 della legge finanziaria 2010 della
Regione Molise, che prevede che, «ai fini del controllo della spesa
farmaceutica e di una corretta informazione sulle prescrizioni
farmaceutiche da parte dei medici, la Giunta regionale promuove e
disciplina le funzioni dell'informatore medicoscientifico aziendale».
La norma crea dunque una nuova figura professionale nell'ambito
delle professioni sanitarie.
3.3.2. - In materia di professioni e di tutela della salute
l'art. 117, terzo comma, Cost. prevede una competenza legislativa
concorrente dello Stato e della Regione: la determinazione dei
principi fondamentali e' pertanto riservata al Legislatore statale.
In particolare, costituisce consolidato orientamento della
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte che «la potesta' legislativa
regionale nella materia concorrente delle "professioni" deve
rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle figure
professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, e'
riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato,
rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli
aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realta'
regionale. Tale principio, al di la' della particolare attuazione ad
opera dei singoli precetti normativi, si configura infatti quale
limite di ordine generale, invalicabile dalla legge regionale.
(sentenza n. 153 del 2006, nonche', ex plurimis, sentenze n. 57 del
2007, n. 424 del 2006). Da cio' deriva che non e' nei poteri delle
Regioni dar vita a nuove figure professionali». (cosi' Corte cost. n.
300/2007, in una ipotesi di costituzione degli operatori delle
«discipline bionaturali»).
3.3.3. - L'istituzione della figura di informatore nell'ambito
dell'Azienda sanitaria regionale, individuando di fatto una figura
professionale non contemplata dal vigente assetto ordinamentale del
Servizio Sanitario Nazionale, si pone dunque in contrasto con l'art.
6, comma 3 del d.lgs. n. 502/1992 («Il Ministro della sanita'
individua con proprio decreto le figure professionali da formare ed i
relativi profili»), legge che pone i suddetti «principi fondamentali»
in materia (art. 19, comma 1), violando sotto duplice profilo
(professioni; tutela della salute) il disposto dell'art. 117, comma
3, della Costituzione, ed eccede dall'ambito di competenza attribuita
all'Ente territoriale.
3.4.1. - Incostituzionale e', infine, il comma 7 dell'art. 19
della legge finanziaria 2010 della Regione Molise, che prevede che,
«in attuazione di quanto stabilito dall'art. 4, comma 2, del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, relativamente alle modalita'
organizzative dell'attivita' del commissario ad acta e del
subcommissario, nominati dal Consiglio dei ministri per il Piano di
rientro, e' applicabile l'art. 8 della legge regionale 12 settembre
1991, n. 15, come modificata dalla legge regionale 6 aprile 2009, n.
15. E' autorizzata l'imputazione della spesa per il compenso
spettante al subcommissario ad acta alla UPB n. 198, capitolo 2100».
3.4.2.- L'art. 8 della legge regionale 12 settembre 1991, n. 15,
concernente la disciplina delle segreterie particolari, prevede, tra
l'altro, la possibilita' di assumere nuovo personale per
l'organizzazione amministrativa.
Per tale aspetto, quindi, la disposizione regionale si pone in
contrasto con l'articolo 4, comma 2, del d.l. 1º ottobre 2007, n.
159, nella parte in cui dispone che le Regioni provvedono agli
adempimenti relativi alla gestione commissariale con le risorse
umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.
Viola, conseguentemente, i principi fondamentali di cui all'art.117,
comma 3 della Costituzione in materia di coordinamento di finanza
pubblica.
P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente
annullare, per i motivi sopra specificati, gli artt.18, commi 4 e 7,
e 19, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7 della legge della Regione Molise n. 3
del 22 gennaio 2010, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Molise del 26 gennaio 2010, n. 2, come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 12 marzo 2010.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1) estratto della delibera del Consiglio dei ministri 12
marzo 2010;
2) copia della legge regionale impugnata;
3) rapporto del Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, addi' 25 marzo 2010
L'Avvocato dello Stato: Massimo Salvatorelli
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