Ricorso n. 56 del 27 aprile 2006 (Regione Emilia-Romagna)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 aprile 2006 , n. 56
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 aprile 2006 (della Regione Emilia-Romagna)
(GU n. 21 del 24-5-2006)
Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 547 del 19 aprile 2006 (doc. 1),
rappresentata e difesa - come da procura rogata dal notaio dott.
Claudio Viapiana in data 21 aprile 2006, n. rep. 27738 (doc. 2) -
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv. prof. Franco
Mastragostino di Bologna e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma nello studio dell'avv. Manzi, via
Gonfalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale previa sospensione del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, "Norme in materia
ambientale", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 14 aprile
2006, supplemento ordinario n. 96/2006, con riferimento agli
articoli:
63 e 64, concernenti le nuove Autorita' di bacino;
101, comma 7, concernente gli scarichi derivanti dalle
imprese agricole;
154, concernente la tariffa del servizio idrico integrato;
155, concernente la tariffa del servizio fognatura e
depurazione;
181, commi da 7 a 11, concernente il c.d. recupero dei
rifiuti;
183, comma 1, concernente la definizione dei rifiuti;
186, concernente le terre e rocce da scavo;
189, comma 3, concernente gli obblighi di comunicazione
relativi a certe categorie di rifiuti;
214, commi 3 e 5, concernenti le procedure semplificate per i
rifiuti;
per violazione degli artt. 76, 117, 118 Cost., del principio di leale
collaborazione, del principio di ragionevolezza, nonche' dei principi
e delle norme del diritto comunitario, nei modi e per i profili di
seguito indicati.
Si premette che il presente ricorso si riferisce unicamente alle
disposizioni del decreto legislativo n. 152 del 2006 per le quali la
Regione Emilia-Romagna ha deciso di richiedere altresi' la
sospensione delle norme impugnate, e che la stessa Regione con la
delibera sopra richiamata si e' espressamente riservata di impugnare,
sempre nel rispetto dei termini costituzionali, altre disposizioni
lesive delle competenze regionali contenute nello stesso decreto
legislativo.
F a t t o
Il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, "Norme in materia
ambientale" costituisce attuazione della delega legislativa contenuta
nella legge 15 dicembre 2004, n. 308, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 302 del 27 dicembre 2004, supplemento ordinario n. 187.
Questa autorizzava il Governo ad emanare entro 18 mesi - quindi entro
l'11 luglio 2006 - uno o piu' decreti "di riordino, coordinamento e
integrazione delle disposizioni legislative nei seguenti settori e
materie, anche mediante la redazione di testi unici".
A norma dell'art. 1, comma 4, della legge, i decreti legislativi
avrebbero dovuto essere adottati "sentito il parere della Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281".
Il comma 8 dello stesso articolo richiede ai decreti legislativi
il "rispetto dei principi e delle norme comunitarie e delle
competenze per materia delle amministrazioni statali, nonche' delle
attribuzioni delle regioni e degli enti locali, come definite ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione, della legge 15 marzo 1997,
n. 59, e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e fatte salve
le norme statutarie e le relative norme di attuazione delle Regioni a
statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, e
dei principio di sussidiarieta".
Lo schema di decreto e' stato approvato, a seguito dei pareri
delle Commissioni parlamentari, nella seduta del Consiglio dei
ministri del 18 novembre 2005. Nel corso della seduta della
Conferenza unificata del 24 novembre 2005, i rappresentanti delle
regioni e degli enti locali chiedevano di essere informati sullo
stato di attuazione della delega legislativa: ed in risposta il
Ministro La Loggia comunicava che, data la lunghezza, la Relazione al
decreto non sarebbe stata illustrata oralmente ma depositata agli
atti, "in modo che possa essere visionata e vi sia tutto il tempo
necessario a fare eventuali osservazioni".
Il testo del decreto legislativo e' stato trasmesso alle regioni
con nota della Presidenza del Consiglio dei ministri in data 29
novembre 2005, cui ha fatto seguito una nota del successivo 7
dicembre che avvertiva che gli allegati tecnici, "a causa della loro
voluminosita", venivano resi disponibili soltanto in rete (ed anche
cio' su personale richiesta al Ministro da parte del presidente della
Conferenza dei presidenti delle regioni).
Nonostante la mole del testo e degli allegati, il parere sul
decreto legislativo e' stato iscritto nell'ordine del giorno della
seduta della Conferenza unificata del 15 dicembre 2005: ma gia' in
vista della riunione in sede tecnica del 12 dicembre dello stesso
anno il presidente della Conferenza delle regioni ne chiedeva la
sospensione, in ragione dell'estrema complessita' della materia e
dell'esiguita' del tempo concesso per l'esame, chiedendo il rinvio
del termine per l'espressione del parere: alla riunione erano assenti
le regioni, L'ANCI e l'UNCEM.
Con telegramma del 13 dicembre il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio comunicava che "il Governo non intende
concedere deroghe al termine fissato dalla legge per l'esame delle
commissioni competenti, considerata la durata dei termini previsti
dalla legge n. 308 del 2004 e valutato altresi' il periodo di
attivita' residua del Parlamento".
Nella seduta della Conferenza Unificata del 15 dicembre 2005 il
rinvio del punto all'ordine del giorno e' oggetto di un "appello
accorato" del Presidente Errani, a nome della Conferenza dei
presidenti delle regioni, al quale si associano i rappresentanti
degli altri enti locali: l'appello e' motivato dall'estrema
complessita' della materia, "che non attiene solo alle questioni
ambientali, ma anche alla difesa del suolo, ed altro", e che "tratta
di una serie di politiche fondamentali che incrociano in modo forte,
tutta l'articolazione legislativa delle regioni e le politiche
amministrative degli enti locali" (punto 25 del verbale 13/05: doc.
3).
Ma il Viceministro Nucara e' rigido nel rifiuto della proroga
argomentando, da un lato, che la "tutela dell'ambiente" e' materia di
competenza esclusiva dello Stato, dall'altro che la delega sarebbe
scaduta - come dichiara esplicitamente - il giorno stesso, il 15
dicembre 2005, "desumendo cio' da quanto di sua conoscenza":
dimostrando, in tal modo, che non solo le regioni e gli enti locali
ma lui stesso non aveva fatto in tempo ad informarsi correttamente
del punto all'ordine del giorno.
Da un lato il Viceministro ignora - come gli viene fiuto
osservare - quanto la giurisprudenza costituzionale aveva gia'
ampiamente osservato attorno alla natura "trasversale" della materia
e all'intreccio di competenze che su di essa si accentra; dall'altro
ignora i termini stessi della delega, la cui scadenza era fissata nel
giorno 11 luglio 2006, come del resto emergeva della stessa scheda
elaborata dalla Presidenza del Consiglio, come gli faceva notare il
Presidente Errani.
Ma il Viceministro ribatte a questo punto che l'urgenza di
adottare definitivamente il decreto non cambia, in ragione delle
elezioni politiche previste per il 9 aprile 2006. Il Ministro La
Loggia, che presiede la riunione, propone di rimandare il punto alla
successiva seduta della Conferenza, prevista per il 20 gennaio 2006;
ma il Viceministro si oppone. Il Presidente Errani fa presente che,
sulla base di quanto affermato quel giorno stesso dalla Commissione
parlamentare, senza il parere della Conferenza unificata il
procedimento di emanazione non puo' essere proseguito, ma il
Viceministro Nucara ribatte che la Conferenza era stata "sentita", e
che non si trattava di un parere vincolante. Il Ministro La Loggia
conclude "prendendo atto del mancato parere" e annunciando che il
Viceministro "fara' le opportune valutazioni e continuera' la
discussione con le regioni e le autonomie locali": "laddove si
verificasse l'indispensabilita' di questo passaggio, sara' nuovamente
iscritto il punto in argomento all'o.d.g. della prossima Conferenza"
(tutto cio' emerge vividamente dal citato verbale: v. sempre doc. 3).
Nella divergenza delle posizioni, il parere non pote' essere
espresso. Ciononostante il Consiglio dei ministri, il 19 gennaio 2006
(n. 40), approvava "in via definitiva" il testo del decreto
legislativo.
Nella successiva riunione della Conferenza Unificata del 26
gennaio 2006, i presidenti delle regioni e delle province autonome,
dell'ANCI, dell'UNPI e dell'UNCEM presentavano un ordine del giorno
recante il parere negativo sullo schema di decreto (doc. 4),
motivandolo sia nel merito che nel metodo, parere del quale il
rappresentante del Governo si limitava a dichiarare di "prendere
atto". Il 10 febbraio il Consiglio dei ministri riapprovava, di nuovo
"in via definitiva" il decreto legislativo (Consiglio dei ministri
n. 43); evidentemente senza alcun riesame di merito, stante
l'asserita (ma inesistente) urgenza.
Il 15 marzo 2006 il Presidente della Repubblica chiedeva al
Governo alcuni chiarimenti nel merito e in relazione al procedimento
di formazione del decreto legislativo sospendendo l'emanazione del
provvedimento; a seguito di questa richiesta di chiarimenti, il
decreto legislativo e' stato ulteriormente riapprovato con alcune
modifiche dal Consiglio dei ministri il 29 marzo 2006 (anche se non
se ne fa menzione nell'ordine del giorno della seduta n. 51 di quella
data, ne' nel comunicato pubblicato nel sito del Governo a seguito
della riunione). E' stato dunque approvato in un testo formalmente
(sia pure parzialmente) diverso da quello sottoposto all'esame delle
Commissioni parlamentari e della Conferenza Unificata. Esso e' stato
poi emanato il 3 aprile e pubblicato il 14 aprile. Entrera' dunque in
vigore il 29 aprile.
Con il presente ricorso la Regione Emilia-Romagna contesta la
legittimita' costituzionale delle disposizioni impugnate per ragioni
che attengono da un lato al decreto legislativo nel suo complesso,
dall'altro alle singole norme.
Nel suo complesso il decreto appare viziato da gravi difetti di
procedimento, attinenti in particolare alla violazione della
procedura di "leale collaborazione". Come meglio si dira', il Governo
non ha rispettato i contenuti minimi della garanzia di partecipazione
della Conferenza unificata, rendendo consapevolmente impossibile un
informato esame del nuovo testo normativo. La Conferenza unificata
non ha avuto modo di esprimere formalmente il proprio parere, e sulle
posizioni da essa assunte in merito al decreto legislativo il Governo
non ha aperto alcuna discussione, violando quanto disposto dalla
legge di delega e ribadito dalla Commissione parlamentare.
Inoltre - benche' questo profilo non incida direttamente nelle
attribuzioni regionali non puo' essere sottaciuto - anche formalmente
il procedimento appare gravemente carente, essendo il testo emanato
diverso da quello precedentemente adottato sulla base del parere
della Commissione parlamentare.
Nel merito, il decreto legislativo n. 152 del 2006 appare in
molte parti eccedere la delega legislativa e porsi in contrasto con
la disciplina comunitaria, con grave ricaduta sulle attribuzioni
costituzionali delle regioni; inoltre e' direttamente lesivo delle
competenze regionali in molte sue disposizioni.
Come e' stato osservato nell'ordine del giorno presentato dalle
regioni in sede di Conferenza unificata, il decreto "contrasta con
diverse direttive comunitarie, viola, per eccesso di delega, la
stessa legge delega n. 308/2004, stravolge l'assetto delle competenze
definite dall'art. 117 e 118 Cost. e dal decreto legislativo
n. 112/1998 consolidate da numerose pronunce della Corte
costituzionale" (v. sempre doc. 4).
L'opposizione che le regioni hanno manifestato nei confronti del
decreto e' quindi motivata da ragioni assai gravi, sia in ordine al
rispetto della normativa comunitaria, sia in ordine al mantenimento
degli attuali presidi legislativi, anche regionali, posti a tutela
dell'ambiente. Le disposizioni del decreto producono infatti - ad
avviso delle regioni - il risultato "di indebolire le politiche
ambientali nel nostro Paese e la loro coerenza con le direttive
dell'Unione europea, nonche' quelle di determinare l'abbassamento dei
livelli di tutela dell'ambiente e della salute a danno di tutti i
cittadini senza, peraltro, che a questo possa corrispondere
l'auspicata semplificazione delle procedure e dei processi attuativi
per gli operatori e le imprese". Inoltre le nuove norme determinano
"la totale paralisi dell'azione delle regioni e degli enti locali in
campo ambientale data l'incompatibilita' delle norme regionali
vigenti con quelle dello schema di decreto".
Come sopra anticipato, trattandosi di un corpus normativo di ben
318 articoli, cui si aggiungono centinaia di pagine di allegati
tecnici, la Regione Emilia-Romagna si riserva di proporre nei termini
di legge un'impugnazione attenta e precisa di tutte le disposizioni
viziate che non abbiano una decorrenza immediata, per le quali dunque
la ricorrente regione non ravvisa l'esigenza di intervento cautelare.
Infatti una consistente parte delle disposizioni ha un'efficacia
differita di centoventi giorni dall'entrata in vigore del decreto
stesso. Del resto, sono previsti almeno 41 decreti attuativi, con
scadenze varie, la cui emanazione, pur non avendo ovviamente termini
iniziali, richiedera' comunque una rilevante elaborazione.
Le norme oggetto del presente ricorso hanno, invece, un'efficacia
immediata: talvolta prevista con un termine preciso dallo stesso
decreto, ma comunque in ogni caso ravvicinata.
Cosi', per esempio, l'art. 63 sopprime "a far data dal 30 aprile
2006" le Autorita' di bacino istituite dalla legge n. 183/1989,
trasferendone le funzioni alle istituende Autorita' di bacino
distrettuale, senza precisare quale sia il regime transitorio,
rinviato ad un atto amministrativo del Governo che ha un solo giorno
per essere emanato, come poi si dira'. Come si vede, la frettolosita'
di preparazione del testo normativo e la volonta' di ottenerne
comunque l'immediata entrata in vigore comportano conseguenze
paradossali in ordine alla possibilita' di dare, in sole 24 ore,
un'attuazione ragionevole e congrua al decreto in presenza della
notevolissima complessita' dei temi trattati.
In altri casi - in particolare in materia di rifiuti - il decreto
legislativo introduce una disciplina innovativa che ha l'effetto
immediato di smantellare l'attuale normativa ambientale, rendendo
meno rigorosa la normativa vigente e favorendo comportamenti che
attualmente, anche per precisa richiesta delle norme comunitarie,
costituirebbero un illecito amministrativo o penale.
E' contro queste disposizioni che muove l'impugnazione proposta
nel presente ricorso, rivolta, come detto, avverso le norme che hanno
una decorrenza immediata e rischiano di provocare danni gravi e,
irreparabili all'interesse pubblico alla tutela dell'ambiente,
all'ordinamento giuridico nazionale e regionale nonche' ai diritti
dei cittadini alla salute e alla salubrita' dell'ambiente: per queste
ragioni la regione ricorrente avanza anche istanza di sospensione
dell'esecuzione delle disposizioni stesse, in applicazione dell'art.
35 della legge n. 87/1953, come modificato dall'art. 9, comma 4,
della legge n. 131/2003.
D i r i t t o
A) Illegittimita' costituzionale degli artt. 63, comma 3, e 64,
relativi all'Autorita' di bacino, per violazione degli art. 117,
comma terzo, 118 e 76 della Costituzione.
1) Illegittimita' costituzionale dell'accorpamento delle funzioni
in macrodistretti e della sostituzione delle Autorita' di bacino con
le nuove Autorita' di distretto.
L'art. 63, comma 3, dispone: "Le autorita' di bacino previste
dalla legge 18 maggio 1989, n. 183, sono soppresse a far data dal 30
aprile 2006 e le relative funzioni sono esercitate dalle Autorita' di
Bacino distrettuale di cui alla parte terza del presente decreto". Il
riferimento generico alla "terza parte" (alla quale in realta' la
disposizione appartiene) e' in effetti curioso, dato che le autorita'
distrettuali sono istituite dal comma 1 dello stesso articolo, in
corrispondenza degli otto distretti idrografici individuati nel
successivo art. 64.
Tale norma riaccorpa in otto distretti i numerosi bacini che la
legge n. 183/1989 istituiva, suddividendoli in bacini nazionali,
interregionali e regionali. Tra gli otto distretti figurano il
distretto della Sardegna, quello della Sicilia, ed il distretto
idrografico pilota del Serchio, di ridottissime dimensioni.
L'intero territorio nazionale e' dunque suddiviso grossolanamente
nei rimanenti cinque distretti, vagamente corrispondenti a delle
macro-regioni. Questa suddivisione e' decisa "dall'alto" senza alcuna
partecipazione alla decisione da parte delle regioni.
Gli organi dei nuovi distretti sono individuati dall'art. 63,
comma 2, nella Conferenza istituzionale permanente, nel Segretario
generale, nella Segreteria tecnico-operativa e nella Conferenza
operativa di servizi. La stessa disposizione rinvia la definizione
dei criteri e delle modalita' per l'attribuzione di trasferimento del
personale e delle risorse patrimoniali e finanziarie ad un decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi suproposta del
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per la
funzione pubblica, "sentita la Conferenza permanente Stato-Regioni",
entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto.
Ancora, lo stesso d.P.C.m. "disciplina il trasferimento di funzioni e
regolamenta il periodo transitorio".
Le disposizioni impugnate appaiono da un lato gravemente lesive
delle attribuzioni regionali, dall'altro - e proprio percio' - lesive
dell'oggetto e dei principi e criteri direttivi della delega.
Sotto il primo profilo va osservato che la Sezione in cui trovano
collocazione le disposizioni impugnate evoca con chiarezza sin dal
titolo - "Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla
desertificazione" - che la disciplina contenuta insiste sulla materia
"governo del territorio", che l'art. 117, comma terzo, Cost., assegna
alla competenza concorrente.
Come codesta ecc.ma Corte ha ripetutamente affermato, nelle
materie concorrenti lo Stato puo' intervenire esclusivamente con
norme legislative di principio, e non puo' riservare a se' e alle
proprie strutture decentrate funzioni amministrative che non siano
giustificate dalla "chiamata in sussidiarieta"; e che, anche qualora
l'attrazione al centro di funzioni "unitarie" possa essere
giustificato in nome del principio di sussidiarieta' o qualora il
particolare intreccio di competenze (coinvolgente anche competenze
esclusive dello Stato, ex art. 117, comma 2, Cost.) consentisse allo
Stato di esercitare determinate funzioni amministrative incidenti in
materie di competenza regionale, tuttavia cio' non puo' avvenire che
nel rispetto del principio di leale collaborazione, inteso in senso
"forte" (e quindi attraverso procedure di codecisione, non
semplicemente "sentendo" la Conferenza Stato-regioni), e del
principio di proporzionalita'.
Commisurate a tali parametri, le norme che sopprimono le
Autorita' di bacino e istituiscono le nuove Autorita' distrettuali si
rivelano affette da illegittimita' costituzionale sotto diversi
profili.
In primo luogo, l'unificazione sotto un'unica Autorita' di bacini
che non hanno in realta' alcuna correlazione realizza un
accentramento privo di qualunque giustificazione ed espropria le
regioni delle proprie naturali competenze, in violazione sia della
competenza legislativa di cui all'art. 117 Cost. che del principio di
sussidiarieta'.
In secondo luogo, i distretti stessi sono configurati come enti
amministrativi sovraregionali, distorcendo completamente la
fisionomia delle Autorita' di bacino, cosi' come impostate dalla
legge n. 183/1989. Queste infatti erano modellate con riferimento a
dimensioni idrogeografiche "naturali", che ne giustificavano la
competenza pianificatoria e decisionale, mentre le Autorita'
distrettuali istituite dalle disposizioni impugnate rappresentano
delle semplici articolazioni burocratico-amministrative, che
costituiscono in realta' una sorta di amministrazione decentrata
dello Stato in cui la centralizzazione amministrativa e' appena
temperata da elementi di partecipazione minoritaria delle regioni.
Si consideri che, ai sensi della legge n. 183/1989, le regioni
erano contitolari del governo dei bacini nazionali (configurati come
organismi a partecipazione mista Stato-regioni) e titolari esclusive
delle funzioni relative ai bacini regionali e interregionali. Oggi,
all'opposto, rappresentanti delle regioni sono presenti in netta
minoranza nel fondamentale organo decisionale, la Conferenza
istituzionale permanente (che nomina anche il Segretario generale),
nonche' nella Conferenza operativa, le cui competenze sono peraltro
piuttosto oscure.
La regola secondo la quale si decide a maggioranza, espressamente
enunciata al comma 4, data la composizione sperequata dell'organo (in
cui il numero dei rappresentanti dello Stato e' sempre sette, mentre
quello dei rappresentanti delle regioni dipende da quante regioni
sono concretamente coinvolte, ma queste non sono mai pari a sette),
appare espropriare le regioni da qualsiasi garanzia giuridica delle
loro prerogative.
Infine, se pure fosse giustificata secondo il principio di
sussidiarieta' la suddivisione del territorio in distretti privi di
corrispondenza con precisi bacini fluviali interconnessi, le regioni
non sono state chiamate ad esercitare alcun ruolo nella
determinazione dell'ambito dei distretti. Va considerato che, sotto
questo profilo, il decreto legislativo non contiene norme generali ed
astratte, ma opera come legge provvedimento, in materia di competenza
regionale. Secondo la stessa giurisprudenza di codesta Corte,
l'assunzione in legge di decisioni concrete non puo' privare delle
garanzie previste dalla Costituzione: il che vale ugualmente, ed a
maggiore ragione, per le competenze delle regioni, alle quali viene
cosi' sottratta ogni possibilita' di codecisione.
2) Specifica illegittimita' del potere normativo attribuito al
decreto del Presidente del Consiglio dall'art. 63, commi 2 e 3.
Si deve poi specificamente evidenziare, come detto, che al
d.P.C.m. e' attribuita anche una funzione regolamentare (v. art. 63,
commi 2 e 3).
Innanzitutto, si tratta di un'attribuzione connessa
all'accorpamento dei distretti, illegittima per le stesse ragioni
sopra esposte.
Se essa potesse essere giustificata in nome del principio di
sussidiarieta', il corrispondente potere andrebbe comunque esercitato
d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, la quale non puo'
semplicemente essere "sentita".
3) Specifica illegittimita' della soppressione delle Autorita' di
bacino a partire dal 30 aprile, in relazione all'impossibilita' dl
dettare entro tale termine la disciplina transitoria.
Inoltre, tale potere normativo risulta dover essere esercitato
... in un solo giorno: non prima del 29 aprile 2006, perche' la norma
autorizzativa del decreto legislativo non sarebbe ancora in vigore,
ma neppure dopo il 30 aprile, perche' le norme transitorie
interverrebbero ... ad Autorita' di bacino gia' venute meno ai sensi
del comma 3. Dietro tale assurdita', tuttavia, si cela la ben piu'
sostanziale illegittimita' della norma che prevede la soppressione
delle Autorita' di bacino a partire dal 30 aprile, prima che possano
essere definite le fasi di transizione, se pure il nuovo sistema
fosse legittimo.
Da qui il pericolo di un irreparabile pregiudizio all'interesse
pubblico, ed il rischio di un pregiudizio grave ed irreparabile per i
diritti dei cittadini, che induce la Regione Emilia-Romagna a
chiedere la sospensione della esecuzione della norma: la soppressione
delle Autorita' di bacino decorre dallo stesso 30 aprile, per cui e'
evidente che l'emanazione di una normativa transitoria diviene
pressoche' impossibile, dato che l'emanazione del d.P.C.m. e'
soggetta ad una procedura complessa, descritta dall'art. 63, comma 2,
nel corso della quale deve essere sentita la Conferenza permanente
Stato-Regioni.
A prescindere dalla gia' lamentata insufficienza di una forma
cosi' tenue di "cooperazione", vi e' il rischio - ma si dovrebbe dire
la certezza - che la soppressione immediata delle Autorita' di
bacino, in assenza di una regolazione transitoria - apra un periodo
di incertezza sulle competenze ad emanare gli atti e a svolgere le
funzioni di gestione, vigilanza e controllo che le autorita' svolgono
da tempo a tutela degli interessi pubblici fondamentali che hanno in
cura.
Attualmente le Autorita' di bacino regionali operano in base a
diverse leggi della Regione Emilia-Romagna: la l.r. 24 marzo 2000,
n. 21, "Norme per il funzionamento dell'Autorita' di bacino del
Marecchia e del Conca"; la l.r. 25 maggio 1992, n. 25, "Norme per il
funzionamento dell'Autorita' di bacino del Reno"; la l.r. 29 marzo
1993, n. 14, "Istituzione dell'Autorita' dei bacini regionali". Esse
verrebbero abrogate a decorrere dal termine del 30 aprile,
paralizzando le attivita' delle Autorita' di bacino.
Proprio per evitare che insorgano situazioni di paralisi
amministrativa o di grave rottura dell'ordinamento costituzionale,
che si rifletterebbero immediatamente sull'esercizio delle funzioni
attribuite alla Regione e sulla tutela degli interessi urbanistici,
ambientali e di governo del territorio che la Regione ha in cura, si
chiede a codesta ecc.ma Corte di intervenire in fase cautelare
ordinando la sospensione dell'esecuzione di queste disposizioni, in
attesa del definitivo giudizio sulla loro illegittimita'
costituzionale, che la ricorrente Regione confida di avere
illustrato.
4) Illegittimita' costituzionale degli articoli 63 e 64 sotto il
profilo della violazione della legge di delega.
Va altresi' evidenziato l'eccesso di delega in relazione sia
all'oggetto di essa che ai principi e criteri direttivi fissati dalla
legge di delega.
Infatti, quanto all'oggetto, va sottolineato che la dizione
"riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni
legislative..., anche mediante la redazione di testi unici" (art. 1,
comma. 1, legge n. 308/2004), fa riferimento alle classiche funzioni
di coordinamento normativo, preordinate ad una mera razionalizzazione
della legislazione vigente. Come codesta ecc.ma Corte ha
sistematicamente ripetuto (cfr. da ultimo le sent. nn. 303/2005,
66/2005, 280/2004), "la revisione e il riordino, ove comportino
l'introduzione di norme aventi contenuto innovativo rispetto alla
disciplina previgente, necessitano della indicazione di principi e di
criteri direttivi idonei a circoscrivere le diverse scelte
discrezionali dell'esecutivo, mentre tale specifica indicazione puo'
anche mancare allorche' le nuove disposizioni abbiano carattere di
sostanziale conferma delle precedenti" (sent. n. 66/2005, che cita il
precedente della sent. n. 354/1998). Nel presente caso l'oggetto
della delega prevede solo il "riordino", neppure la "revisione", per
cui la massima espressa dalla giurisprudenza costituzionale va
applicata con ancora maggiore rigore.
Accanto a cio', nel definire i contorni del potere legislativo
delegato, la legge n. 308 (art. 1, comma 8) indica innanzi ad ogni
altro criterio "il rispetto... delle competenze per materia delle
amministrazioni statali, nonche' delle attribuzioni delle regioni e
degli enti locali, come definite ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112": e' percio' evidente che il
legislatore delegato era tenuto a non modificare il quadro delle
attribuzioni regionali - quadro che invece, come si e' visto, risulta
gravemente compromesso dalle scelte compiute dalle disposizioni
censurate.
D'altro canto, nessuno dei "principi e criteri direttivi" poi
elencati dall'art. 1, comma 8, autorizza un'innovazione legislativa e
amministrativa come quella apportata dalla sovversione del sistema
delle Autorita' di bacino. Tra i principi e criteri direttivi piu'
specifici dettati dal comma 9 si trova invece questa indicazione:
"c) rimuovere i problemi di carattere organizzativo,
procedurale e finanziario che ostacolino il conseguimento della piena
operativita' degli organi amministrativi e tecnici preposti alla
tutela e al risanamento del suolo e del sottosuolo, superando la
sovrapposizione tra i diversi piani settoriali di rilievo ambientale
e coordinandoli con i piani urbanistici; valorizzare il ruolo e le
competenze svolti dagli organismi a composizione mista statale e
regionale; adeguare la disciplina sostanziale e procedurale
dell'attivita' di pianificazione, programmazione e attuazione di
interventi di risanamento idrogeologico del territorio e della messa
in sicurezza delle situazioni a rischio; prevedere meccanismi
premiali a favore dei proprietari delle zone agricole e dei boschi
che investono per prevenire fenomeni di dissesto idrogeologico, nel
rispetto delle linee direttrici del piano di bacino; adeguare la
disciplina sostanziale e procedurale della normativa e delle
iniziative finalizzate a combattere la desertificazione, anche
mediante l'individuazione di programmi utili a garantire maggiore
disponibilita' della risorsa idrica e il riuso della stessa;
semplificare il procedimento di adozione e approvazione degli
strumenti di pianificazione con la garanzia della partecipazione di
tutti i soggetti istituzionali coinvolti e la certezza dei tempi di
conclusione dell'iter procedimentale".
Come si vede, la legge di delega presuppone piuttosto il
mantenimento ed il miglioramento della funzionalita' degli organismi
esistenti, fondati sull'unita' dei bacini idrografici, senza
prevederne o consentirne affatto la soppressione e la sostituzione
con un sistema radicalmente diverso, ispirato a principi divergenti,
che avrebbero dovuto in ogni caso essere enunciati.
La legge di delega, dunque, non consente una legislazione
delegata che sovverte l'ordinamento amministrativo introdotto dalla
legge n. 183/l989 e lo sostituisce con un sistema centralistico di
gestione delle politiche di tutela idrogeologica del territorio, per
lo piu' causando un periodo di grave incertezza nella fase
transitoria e esautorando le regioni, sostituendo il sistema della
Autorita' di bacino con una "zonizzazione" del territorio nazionale
dominata da un sistema di gestione affidato ad un complesso di organi
collegiali inediti e sperequanti.
Si consideri che la violazione della legge di delega si
identifica in questo caso con la lesione delle prerogative regionali,
e che il motivo e' dunque perfettamente ammissibile.
B) Illegittimita' costituzionale degli artt. 181, commi 7-11,
183, comma 1, lettere g), h), m), 186, 189, comma 3, per violazione
degli artt. 117, comma primo, terzo e quinto, 118, 11 e 76 Cost.
La parte quarta del decreto legislativo, che detta "Norme in
materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati",
reca ad avviso della ricorrente regione numerose deviazioni dagli
obblighi assunti in sede comunitaria, che la regione si riserva di
censurare in un successivo ricorso, la' dove incidano anche sulle
attribuzioni regionali.
Nel presente ricorso urgente, l'impugnazione e' invece
circoscritta alle sole disposizioni che producono effetti immediati
pregiudizievoli per le attribuzioni regionali e costituiscono un
pericolo grave e immediato per gli interessi pubblici che la regione
ha in cura.
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 181, commi da 7 a 11,
e dell'art. 183, comma 1, lettere g), h), m), n), q), ed u).
Illegittimita' costituzionale per le stesse ragioni dell'art. 214,
commi 3 e 5. Illegittimita' costituzionale dell'art. 186.
L'art. 181, settimo comma, prevede che "soggetti economici" non
meglio identificati (ma potenzialmente comprensivi di chiunque
gestisca attivita' d'impresa) o le associazioni di categoria
rappresentative dei settori interessati, anche con riferimento ad
interi settori economici e produttivi, possano "stipulare con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio... appositi
accordi di programma ...per definire i metodi di recupero dei rifiuti
destinati all'ottenimento di materie prime secondarie, di
combustibili o di prodotti". Secondo la stessa disposizione tali
accordi "fissano le modalita' e gli adempimenti amministrativi per la
raccolta, per la messa in riserva, per il trasporto dei rifiuti, per
la loro commercializzazione, anche tramite il mercato telematico, con
particolare riferimento a quello del recupero realizzato dalle Camere
di commercio, e per i controlli delle caratteristiche e i relativi
metodi di prova"; gli accordi "fissano altresi' le caratteristiche
delle materie prime secondarie, dei combustibili o dei prodotti
ottenuti, nonche' le modalita' per assicurare in ogni caso la loro
tracciabilita' fino all'ingresso nell'impianto di effettivo impiego".
I commi successivi, dall'8 all'11, disciplinano le modalita'
procedurali per la stipulazione, l'approvazione e la pubblicazione di
tali accordi di programma.
Le parole utilizzate dalla disposizione ora richiamata trovano il
loro significato nelle definizioni dettate dall'art. 183, comma
primo. In particolare, vengono in considerazione le definizioni dei
termini: g) ("smaltimento"); h) ("recupero"); m) ("deposito
temporaneo"); n) ("sottoprodotto"); q) "materia prima secondaria",
definita con riferimento alle caratteristiche stabilite ai sensi
dell'art.181); u) ("materia prima secondaria per attivita'
siderurgiche e metallurgiche", al cui proposito la disciplina sara'
integrata da un decreto ministeriale "senza valore regolamentare").
Tali disposizioni, considerate nella loro sostanza, operano una
deregolamentazione "mascherata" del settore, in pieno contrasto con
le normative europee, piu' volte ribadite dalle decisioni della Corte
di giustizia.
In particolare, si introducono definizioni di smaltimento e
recupero non completamente conformi con quanto indicato nella
direttiva 75/442/CEE art. 1, lettere e) e f), nonche' definizioni di
sottoprodotto e di materia prima secondaria (MPS) non coerenti con le
indicazioni fornite dalle sentenze della Corte di giustizia europea
(sentenze C-418/1997 e C-419/1997 - "Arco"; C-9/2000 - "Palim
Granit"; C-1 14/2001, "AvestaPolarit Chrome"; e in particolare
C-457/2002, "Niselli").
Viene infatti riproposto ancora una volta l'"approccio normativo
italiano", consistente nella sottrazione dei sottoprodotti e delle
cosiddette materie prime secondarie alla disciplina dei rifiuti. Tale
"approccio" e' gia' stato oggetto di una prima sentenza di condanna a
seguito di procedura d'infrazione che ha colpito il d.m. 5 febbraio
1998, che invece l'art. 181, comma 6, del decreto legislativo
impugnato mantiene transitoriamente ma illegittimamente in vigore in
attesa di un nuovo decreto ministeriale che fissi le caratteristiche
dei materiali ottenuti come materie secondarie: la sentenza 7 ottobre
2004 (C-103/2002) ha espressamente sancito che "la Repubblica
italiana, non avendo stabilito nel decreto 5 febbraio 1998,
sull'individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle
procedure semplificate di recupero ai sensi degli artt. 31 e 33 del
decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, quantita' massime di
rifiuti, per tipo di rifiuti, che possano essere oggetto di recupero
in regime di dispensa dall'autorizzazione, e' venuta meno agli
obblighi che ad essa incombono in forza degli artt. 10 e 11, n. 1,
della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai
rifiuti, come modifica dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991,
91/156/CEE".
Ulteriore sentenza negativa e' stata poi pronunciata, in sede di
rinvio pregiudiziale, dalla Corte di giustizia, con particolare
riferimento all'art. 14 della legge n. 178/2002 (C457/2002).
La violazione del diritto comunitario e' confermata dal fatto che
i sottoprodotti e le MPS vengono si' inclusi nella "definizione" dei
rifiuti, ma in realta' la norma che cosi' li classifica restringe
fortemente l'ambito di applicazione della disciplina (stabilendo che
"non sono soggetti alle disposizioni di cui alla parte quarta del
presente decreto i sottoprodotti di cui l'impresa non si disfi, non
sia obbligata a disfarsi e non abbia deciso di disfarsi ed in
particolare..."), al punto di costituire una vasta area di
sottoprodotti esentati dalla disciplina, pur senza includerli tra i
materiali per i quali valgono specifiche esclusioni dall'applicazione
del decreto, ai sensi del successivo art. 185. E' un evidente
artifizio formale teso ad evitare che appaia evidente il conflitto
con le norme europee.
In realta', attraverso la previsione di appositi decreti
ministeriali e degli accordi di programma di cui all'art. 181,
vengono sottratti al regime dei rifiuti, e alle relative
autorizzazioni, adempimenti e controlli, molte sostanze o materiali
che nella legislazione vigente invece vi sono assoggettati.
Anche la Corte di cassazione, con sentenza n. 47269/2005 e con
ordinanza n. 1414/2006, ha appena ora sancito invece che la nozione
di rifiuto - in coerenza con la normativa comunitaria - deve essere
intesa in senso estensivo (e non restrittivo quale e' invece
l'approccio della pregressa normativa italiana, ripreso in modo ancor
piu' evidente dal decreto delegato), riportandola percio' alla
disciplina dei sottoprodotti e materie prime secondarie dettata dalle
disposizioni comunitarie, cosi' come interpretate dalla
giurisprudenza della Corte di giustizia.
Con il pretesto della semplificazione amministrativa non vengono
in realta' limitati gli oneri amministrativi, bensi' ridotta l'area
di applicazione della disciplina dei rifiuti ed eliminati i
controlli, quale risultato vuoi di una ridefinizione delle sostanze
soggette a regolamentazione restrittiva, vuoi di una
"deregolamentazione" della disciplina dei metodi di recupero dei
rifiuti, sostituita da procedure "contrattate".
Il ricorso allo strumento di accordi e contratti di programma
previsti dall'art. 181 eccede i limiti propri dell'istituto, in
quanto si sostituisce una "fonte" contrattata alla disciplina
normativa, alterando la gerarchia delle fonti del diritto.
Sostituendo alla disciplina generale una serie indeterminata di
accordi applicabili soltanto agli aderenti, si ledono i principi di
certezza del diritto, uguaglianza, generalita' e astrattezza delle
norme.
Davvero paradossale e' poi che l'impugnato art. 181, al comma 7,
richiami (rinviando al precedente comma 5) la comunicazione della
Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato delle
regioni, Com (2002) 412, del 17 luglio 2002, quale "modello" cui si
devono ispirare gli accordi di programma previsti: si tratta infatti,
come si legge nella comunicazione, di accordi "in cui le parti
interessate si impegnano ad ottenere una riduzione dei livelli di
inquinamento, come sancito dal diritto ambientale, o obiettivi di
carattere ambientale, di cui all'art. 174 del trattato", quali ad
esempio gli accordi comunitari in materia ambientale con le
associazioni di produttori di automobili europea, giapponese e
coreana sulla riduzione progressiva delle emissioni di CO2 prodotte
dalle autovetture.
Gli accordi previsti dalle disposizioni censurate, diretti a
"deregolamentare" e "privatizare" la disciplina dei rifiuti, non
corrispondono affatto a quanto ipotizzato (ed auspicato) nella
comunicazione della Commissione ossia alla possibilita' che - tramite
moduli convenzionali e non "imposti" - si raggiungano obiettivi
ambientali ulterioi rispetto a quelli gia' fissati dalle regole
comunitarie.
Il contrasto con le direttive n. 75/442/CEE e n. 91/156/CEE si
manifesta anche nel fatto che le norme europee non consentono che le
attivita' di recupero possano essere completamente escluse dal regime
autorizzatorio. Infatti l'art. 11 della direttiva n. 75/442/CE
prevede che la dispensa dall'autorizzazione sia possibile solo
fissando norme generali che fissano i tipi e le quantita' di rifiuti
(va ricordato che proprio per tale motivo lo Stato italiano e'
incorso in una procedura di infrazione comunitaria per il citato d.m.
5 febbraio 1998).
Il decreto legislativo impugnato fa al contrario venir meno il
quadro normativo generale richiesto dalle direttive europee,
sostituendolo con una vasta contrattualizzazione della disciplina;
mentre, per altro verso, la normativa europea richiede, per
"escludere" un rifiuto dal campo di applicazione della direttiva
n. 75/442, che (eccezion fatta per gli effluenti gassosi immessi in
atmosfera per cui vale l'esenzione diretta) le esenzioni siano
ammissibili soltanto se disciplinate da specifica norma speciale,
cio' che non avviene con la disciplina generale di esenzione che le
norme impugnate prevedono per MPS e sottoprodotti.
Per le stesse ragioni ora illustrate risultano costituzionalmente
illegittimi i commi 3 e 5 dell'art. 214, nella parte in cui ammettono
rispettivamente lo sfrumento dell'accordo "deregolatorio" per le
procedure semplificate di smaltimento di rifiuti e richiamano il d.m.
5 febbraio 1988 per la fase transitoria, in attesa della fissazione
delle nuove regole.
L'art. 186 introduce inoltre una ipotesi generale dl esenzione
per le terre e rocce da scavo ed i residui della lavorazione della
pietra destinati all'effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti
ecc., i quali, secondo la citata disposizione, "non costituiscono
rifiuti e sono, percio', esclusi dall'ambito di applicazione della
parte quarta del presente decreto solo nel caso in cui, anche quando
contaminati, durante il ciclo produttivo, da sostanze inquinanti
derivanti dalle attivita' di escavazione, perforazione e costruzione
siano utilizzati, senza trasformazioni preliminari, secondo le
modalita' previste nel progetto sottoposto a valutazione di impatto
ambientale ovvero, qualora il progetto non sia sottoposto a
valutazione di impatto ambientale, secondo le modalita' previste nel
progetto approvato dall'autorita' amministrativa competente, ove cio'
sia espressamente previsto, previo parere delle Agenzie regionali e
delle province autonome per la protezione dell'ambiente, sempreche'
la composizione media dell'intera massa non presenti una
concentrazione di inquinanti superiore ai limiti massimi previsti
dalle norme vigenti e dal decreto di cui al comma 3".
Anche in questo caso il contrasto con la normativa comunitaria e'
evidente, trattandosi di un'esclusione disposta in via generale al di
fuori del quadro normativo europeo. Basta ricordare che una specifica
procedura d'infrazione e' stata avviata contro la Repubblica italiana
a causa di una disposizione analoga contenuta nella legge n. 443/2001
(art. 1, comma l5).
Le norme impugnate non contrastano dunque solo con le richiamate
norme comunitarie, e, per cio' stesso, con l'art. 11 e con l'art.
117, comma primo, Cost.; esse contrastano inoltre con la legge di
delega - e quindi indirettamente con l'art. 76 Cost. - che fissa tra
i criteri direttivi (art. 1, comma 8) la "piena e coerente attuazione
delle direttive comunitarie, al fine di garantire elevati livelli di
tutela dell'ambiente e di contribuire in tale modo alla
competitivita' dei sistemi territoriali e delle imprese, evitando
fenomeni di distorsione della concorrenza (lettera e), e
l'"affermazione dei principi comunitari di prevenzione, di
precauzione, di correzione e riduzione degli inquinamenti e dei danni
ambientali e del principio "chi inquina paga" (lettera f). Tali
illegittimita' si ripercuotono, ovviamente, in modo lesivo sulle
competenze costituzionali della regione in materia di tutela
dell'ambiente, tutela della salute e governo del territorio,
pregiudicando il corretto svolgimento delle funzioni regionali in
quelle materie, come si illustra piu' ampiamente nel punto seguente.
2) Illegittimita' costituzionale delle stesse norme di cui al
punto 1) per diretta violazione delle competenze regionali.
Le stesse norme censurate al punto precedente costituiscono
altresi' diretta violazione delle attribuzioni regionali.
La materia "rifiuti" si colloca in una zona in cui si
sovrappongono gli interessi ambientali con quelli di tutela del
territorio, nonche' della tutela igienico-sanitaria e di sicurezza
della popolazione. Ma anche a ritenere che, in applicazione del
"criterio di prevalenza" elaborato dalla giurisprudenza di questa
ecc.ma Corte, debba riconoscersi allo Stato il titolo a legiferare in
base alla competenza riconosciutagli dall'art. 117, comma 2,
lettera s), cio' non significa che la legge statale possa intervenire
senza precisi limiti.
La legislazione vigente - a partire dal c.d. "decreto Ronchi"
(d.lgs. n. 22/1997) e dall'art. 85 del d.lgs. n. 112/1998, che
espressamente lo richiama - ha riconosciuto il ruolo fondamentale
delle Regioni nell'attuazione del quadro normativo nazionale,
finalmente riportato ad una disciplina organica e unitaria, in
considerazione della "vocazione" regionale - in base al principio di
sussidiarieta' - sia nella politica di tutela del territorio, sia
nell'applicazione in loco della disciplina generale, organizzando gli
apparati e le procedure amministrative necessarie e "incrociando" la
disciplina di settore con il complesso fascio delle competenze
regionali, spettanti a pieno titolo o quali potesta' concorrenti, che
incidono sull'ambiente (come e' pacifico nella giurisprudenza
costituzionale sin dalla sent. n. 407/2002).
Va da se' che rimane allo Stato il potere legislativo di
disciplinare in via generale la "materia" e i suoi settori, cosi'
come pure di introdurre quegli snellimenti amministrativi che fissino
un nuovo equilibrio tra gli interessi costituzionali di protezione
dell'ambiente, da un lato, e la liberta' d'iniziativa economica
dall'altro (sentt. nn. 116/2006, 331/2003, 307/2003). Tuttavia, se la
riforma legislativa operata dal legislatore statale - incidendo
profondamente nelle funzioni gia' attribuite alla regione e che essa
ha gia' esercitato disciplinandole con legge e con strumenti di
pianificazione generale e particolare (cfr. la l.r. n. 27/1994, e
successive modifiche, nonche' il Piano di Azione ambientale
2004-2006) - risulta viziata sia per violazione della delega (che
vincola il legislatore delegato al rispetto dell'assetto
amministrativo e al riparto di competenze vigente), che per contrasto
con il diritto comunitario, essa deve poter essere contrastata con il
ricorso per illegittimita' costituzionale: infatti, se essa dovesse
essere applicata, ne risulterebbe sconvolto l'attento assetto
normativo e amministrativo disegnato dalla legislazione regionale,
che verrebbe in molte parti abrogata dall'atto legislativo in
questione, creando uno stato di grave precarieta' normativa.
Va infatti sottolineato che la regione, a tenore dell'art. 117,
comma 5, Cost., ha il compito di dare attuazione diretta alle norme
comunitarie; per principio fondamentale del diritto comunitario,
confortato dalla sent. n. 170/1984 di codesta Corte, la supremazia
del diritto comunitario va assicurata dai soggetti dell'applicazione
del diritto anche attraverso la "non applicazione" delle norme
legislative interne contrastanti con le norme comunitarie self
executing. La conseguenza di queste premesse e' che la Regione
Emilia-Romagna sara' tenuta - per un preciso obbligo giuridico,
dunque, ora rafforzato dall'art. 117, comma 1, Cost. - a non
applicare nel proprio territorio le norme del decreto impugnato che
risultino in contrasto con le norme "ad effetto diretto" poste dal
diritto comunitario derivato e dalle sentenze della Corte di
giustizia che di esso forniscono l'interpretazione (cfr. sent.
n. 389/1989 di codesta ecc.ma Corte). Il risultato, quindi, non sara'
affatto la "semplificazione" promessa dalle disposizioni impugnate,
ma uno stato di gravissima incertezza normativa, non privo di
preoccupanti riflessi sulla repressione penale dei reati ambientali
legati alla disciplina dei rifiuti, con conseguente contenzioso
destinato a coinvolgere nuovamente - come gia' capitato nel "caso
Niselli", sia la Corte di giustizia che codesta Corte costituzionale.
Tutto cio' avra', ancora una volta, gravissime conseguenze sugli
interessi pubblici alla tutela dell'ambiente, della salute e della
sicurezza pubblica, anche perche', eluse le norme generali in vigore
e aggirate le definizioni e le procedure fissate dalla normativa
comunitaria, diventera' difficile e talvolta impossibile per le
strutture regionali rintracciare le sostanze "derubricate" dalle
disposizioni impugnate. Con l'entrata in vigore del decreto
legislativo si produrra' infatti una derubricazione di talune
categorie di rifiuti, i quali non saranno piu' considerati tali ma
verranno qualificati come sottoprodotti o combustibili o MPS, venendo
in tal modo sottratti al regime vincolistico e garantistico della
normativa sui rifiuti. La gravita' e l'irreparabilita' del danno per
gli interessi pubblici e per la salute e la sicurezza dei cittadini
appaiono percio' innegabili.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 189, comma 3.
Considerazioni in tutto analoghe a quelle svolte subito sopra ai
punti 1) e 2) valgono per l'art. 189, comma terzo: esso riguarda
l'obbligo di comunicare annualmente alle Camere di commercio le
quantita' e le caratteristiche qualitative dei rifiuti oggetto di
attivita' di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento di rifiuti
(c.d. MUD, ossia il "modello unico" introdotto dalla legge
n. 70/1994). L'ambito di applicazione di tale obbligo viene ora
delimitato restrittivamente, esentandone le imprese e gli enti che
producono rifiuti non pericolosi. Si produrra' di conseguenza una
preoccupante perdita di informazioni per quanto riguarda molteplici
categorie di rifiuti che potranno circolare liberamente, senza
consentire alle strutture chiamate a svolgere i controlli ambientali
di conoscere i dati relativi alla produzione che sono base di
conoscenza per seguire il percorso dei rifiuti. Alla gravita' del
danno si aggiunge la sua imminenza: infatti, entro il 30 aprile - e
quindi il giorno dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo - i
produttori di rifiuti non pericolosi devono predisporre il MUD;
l'entrata in vigore della disposizione censurata produrra' quindi
l'immediato effetto di esentare i soggetti precedentemente gravati da
tale obbligo per l'anno 2006.
C) Illegittimita' costituzionale dell'art. 101, comma 7, per
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 76 Cost.
L'art. 101, comma 7, derogando ad un criterio consolidato da un
trentennio, assimila alle acque reflue domestiche gli scarichi
derivanti dalle imprese agricole, includendo in esse anche quelle che
svolgono attivita' di trasformazione o valorizzazione dei prodotti
agricoli, purche' tale attivita', inserita con carattere di
normalita' e complementarieta' funzionale nel ciclo produttivo
aziendale, riguardi materia prima lavorata proveniente in misura
prevalente dall'attivita' di coltivazione dei terreni di cui si abbia
a qualunque titolo la disponibilita'.
Si tratta di attivita' i cui reflui possono avere un
considerevole impatto ambientale: si considerino, ad esempio, le
cantine vinicole o i caseifici che producono su scala industriale.
In precedenza il decreto legislativo n. 152/1999 ("Disposizioni
sulla tutela delle acque dall'inquinamento e recepimento della
direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue
urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle
acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti
agricole") fissava allart. 28, comma 7, lettera c), un criterio
certo, che imponeva un preciso rapporto minimo tra materia prima
derivante dalla propria produzione e materia prima derivante da
produzioni altrui: ora, la disposizione impugnata sostituisce il
limite minimo di 2/3 con il concetto elastico di "misura prevalente".
Si tratta di un criterio discrezionale, che nella pratica corrente
favorisce comportamenti della PA che possono determinare disparita'
di trattamento.
In mancanza di criteri certi e verificabili, l'incoerente o non
appropriata classificazione degli scarichi delle imprese agricole che
esercitano anche attivita' di trasformazione dei prodotti agricoli,
di norma caratterizzati da carichi inquinanti elevati, determina
l'applicazione di livelli di trattamento meno rigorosi, in quanto -
ad esempio - i reflui vengano classificati domestici invece che
industriali: con conseguenti effetti negativi sulle caratteristiche
di qualita' delle acque del corpo recettore (ad esempio il corso
d'acqua), il mancato raggiungimento degli obiettivi di qualita'
fissati dalle norme comunitarie e il conseguente danno all'ambiente.
La disposizione impugnata provoca dunque una riduzione del
livello di tutela delle acque e contraddice percio' i principi e
criteri direttivi fissati dalla legge di delega: quello del
"miglioramento della qualita' dell'ambiente, della protezione della
salute umana, dell'utilizzazione accorta e razionale delle risorse
naturali" (lettera a), dell'art. 1, comma 8), ma anche quello del
"pianificare, programmare e attuare interventi diretti a garantire la
tutela e il risanamento dei corpi idrici superficiali e sotterranei,
previa ricognizione degli stessi" (lettera b) del successivo comma
9).
Essa inoltre incide negativamente sulle funzioni attribuite alla
regione gia' dalla legislazione di settore e dal decreto legislativo
n. 112/1998, e cio' ancora una volta si riflette in violazione del
preciso vincolo posto dalla legge di delega.
Inoltre - e da questa considerazione trae origine la richiesta di
sospenderne l'esecuzione - la disposizione censurata minaccia di
provocare effetti irreversibili sul controllo dei reflui e sulla
qualita' delle acque, gravemente minacciando gli interessi pubblici
ambientali che la regione ha in carico, sia pure non in via
esclusiva, nonche' della tutela del territorio e della salute umana,
che rientrano nelle competenze concorrenti fissate dall'art. 117,
comma 3, Cost.
D) Illegittimita' cotituzionale degli artt. 154 e 155, per
violazione degli artt. 117, quarto comma, 119 e 76 Cost.
L'art. 154 istituisce la "Tariffa per il servizio idrico", quale
"corrispettivo del servizio idrico integrato", e fissa i parametri
con cui essa deve essere determinata, prescrivendo che debba tenersi
conto "della qualita' della risorsa idrica e del servizio fornito,
delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entita' dei costi di
gestione delle opere, dell'adeguatezza della remunerazione del
capitale investito e dei costi di gestione delle aree di
salvaguardia, nonche' di una quota parte dei costi di funzionamento
dell'autotita' d'ambito, in modo che sia assicurata la copertura
integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il
principio del recupero dei costi e secondo il principio "chi inquina
paga"".
Di seguito la disposizione determina le competenze attuative,
attribuendo: al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
su proposta dell'autorita' di vigilanza sulle risorse idriche e sui
rifiuti, il compito di definire con decreto "le componenti di costo
per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i
vari settori di impiego dell'acqua"; al Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio, "al fine di assicurare un'omogenea disciplina
sul territorio nazionale", il compito di stabilire "i criteri
generali per la determinazione, da parte delle regioni, dei canoni di
concessione per l'utenza di acqua pubblica, tenendo conto dei costi
ambientali e dei costi della risorsa e prevedendo altresi' riduzioni
del canone nell'ipotesi in cui il concessionario attui un riuso delle
acque reimpiegando le acque risultanti a valle del processo
produttivo o di una parte dello stesso o, ancora, restituisca le
acque di scarico con le medesime caratteristiche qualitative di
quelle prelevate".
Vengono cosi' previsti diversi poteri normativi ministeriali
sovraordinati a quello delle regioni, in violazione della competenza
legislativa propria spettante alle regioni a termini dell'art. 117,
quarto comma, della Costituzione.
Sorprende che il legislatore delegato abbia ignorato i rilievi
della Commissione della Camera, che avvertiva dell'esigenza di non
ignorare il potere normativo regionale.
A conferma della competenza legislativa regionale va qui
richiamata la sentenza di codesta ecc.ma Corte n. 335 del 2005,
occasionata da un ricorso governativo avverso la legge della Regione
Emilia-Romagna n. 7/2004. In tale sentenza la Corte - pur avendo
affermato che il "tributo speciale per il deposito in discarica dei
rifiuti solidi", benche' devoluto alle regioni, dovesse ritenersi
rientrante nella legislazione esclusiva in materia di sistema
tributario e contabile dello Stato (salvo che la stessa legge statale
non ne rimandi la quantificazione alla regione), in quanto istituito
con legge dello Stato, in base alla costante giurisprudenza
costituzionale in merito al regime transitorio dei tributi (in attesa
della tanto auspicata attuazione dell'art. 119 Cost.) - ha dichiarato
invece inammissibile il ricorso governativo contro l'art. 47 della
suddetta legge regionale, che istituiva e disciplinava la tariffa
relativa al servizio integrato ed alla gestione dei rifiuti, in
quanto il ricorrente non aveva ritrovato basi argomentative
sufficienti a suffragare la competenza statale.
Il fatto e' che la legge regionale citata ha introdotto in
Emilia-Romagna un metodo di tariffazione partecipato ed innovativo,
la cui sperimentazione sta dando risultati lusinghieri, perche'
basato su meccanismi incentivanti il risparmio delle risorse
ambientali per la sostenibilita' dello sviluppo, sulla qualita' del
servizio fornito e sul suo sviluppo.
In particolare, il metodo tariffario regionale ha superato le due
piu' importanti limitazioni presenti nel metodo tariffario nazionale:
la prima era costituita dall'impossibilita' di sostenere le
politiche ambientali, attraverso una tariffa che almeno non le
penalizzi (es. il risparmio idrico non e' incentivato, in quanto gli
introiti del gestore sono esclusivamente parametrizzati sul consumo
d'acqua);
la seconda e' costituita dall'assenza di strumenti di
incentivazione o di disincentivazione legati alla qualita' del
servizio reso agli utenti.
Il metodo regionale consente invece di ritrovare margini di
efficienza senza necessariamente incrementare l'attuale tariffa, di
non agire solo sul fronte della domanda, ma incentivare il sistema
dell'offerta nei comportamenti virtuosi di risparmio e conservazione,
di includere nella tariffa di riferimento strumenti di promozione
della qualita' del servizio e dell'efficienza, infine di allineare la
regolazione tariffaria agli indirizzi e obiettivi del Piano di tutela
delle acque in termini soprattutto di risparmio idrico e qualita'
degli scarichi. Inoltre, le norme regionali prevedono elementi di
"calmierazione" tariffaria per le famiglie numerose, per i soggetti
svantaggiati economicamente.
Invece, la disposizione impugnata, al contrario, si ingerisce in
materia di servizi pubblici locali, riservata alla potesta' residuale
delle regioni (sentt. nn. 272/2004 e 29/2006), delineando una
normativa che per di piu' si profila nel merito non affatto coerente
con l'evoluzione della stessa legislazione statale: e'
incomprensibile ad esempio l'omissione tra i criteri di quanto gia'
contenuto nell'art. 13 della legge n. 36/1994, concernente la
necessita' di tener conto "degli obiettivi di miglioramento della
produttivita". Una tale carenza - rinunciando all'utilizzo di uno
degli strumenti piu' efficaci per favorire il miglioramento
dell'efficienza delle gestioni, ovvero della leva tariffaria -
configura una tariffa priva del controllo sui costi di gestione e
puo' implicare il riconoscimento a pie' di lista dei costi operativi
del gestore, eliminando il miglioramento progressivo in termini di
efficienza previsto dalla normativa precedente.
Tali norme violano il riparto della potesta' legislativa tra
Stato e regioni, fissato dall'art. 117 (e, in particolare, la
competenza residuale ex art. 117, comma 4, in materia di disciplina
dei servizi pubblici locali), e l'autonomia finanziaria e tributaria
delle regioni, garantita dall'art. 119, commi 1 e 2, Cost., in quanto
incidono su un'entrata la cui disciplina ricade nella competenza
regionale.
Inoltre, le norme impugnate contrastano anche con gli stessi
criteri della delega legislativa, almeno la' dove essa vincola il
legislatore delegato: a) al rispetto "delle attribuzioni delle
regioni e degli enti locali, come definite ai sensi dell'art. 117
della Costituzione, della legge 15 marzo l997, n. 59, e del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112" (art. 1, comma 8); b) allo
"sviluppo e coordinamento, con l'invarianza del gettito, delle misure
e degli interventi che prevedono incentivi e disincentivi, finanziari
o fiscali, volti a sostenere, ai fini della compatibilita'
ambientale, l'introduzione e l'adozione delle migliori tecnologie
disponibili, come definite dalla direttiva 96/61/CE del 24 settembre
1996 del Consiglio, nonche' il risparmio e l'efficienza energetica, e
a rendere piu' efficienti le azioni di tutela dell'ambiente e di
sostenibilita' dello sviluppo, anche attraverso strumenti economici,
finanziari e fiscali" (art. 1, comma 8, lettera d); mentre, per altro
verso, essa non appare neppure rientrare negli oggetti della delega,
non essendo previsto tra essi l'introduzione ex novo dell'imposta in
questione.
A giustificare la richiesta di sospensione dell'esecuzione della
disposizione in questione milita un argomento evidente: la norma
impugnata tenderebbe a sostituirsi alla disciplina regionale sulla
tariffa relativa al servizio integrato ed alla gestione dei rifiuti
dettata dalla legge regionale n. 7/2004, interrompendo la
sperimentazione avviata e ingenerando incertezza rispetto agli oneri
tributari da assolvere, con grave danno per la certezza dei rapporti
giuridici e per i bilanci degli enti coinvolti.
Per le stesse ragioni appare illegittimo altresi' l'art. 155, in
relazione alla quota di tariffa riferite ai servizi di fognatura e di
depurazione.
E) Illegittimita' costituzionale delle norme impugnate per vizi
procedurali che inficiano l'intero decreto legislativo. Violazione
della legge di delega e del principio di leale collaborazione.
Nel suo complesso il decreto appare viziato da gravi difetti di
procedimento, attinenti in particolare alla violazione della
procedura di "leale collaborazione". Come emerge da quanto esposto in
narrativa, infatti, il Governo non ha rispettato i contenuti minimi
della garanzia di partecipazione della Conferenza unificata. Esso ha
richiesto il parere della Conferenza in termini temporali tali da
renderne impossibile l'espressione, ed ha rifiutato la legittima
richiesta di disporre del tempo necessario allegando ragioni di
urgenza inesistenti - dato che la delega veniva a scadenza oltre sei
mesi piu' tardi - e persino inducendo in errore (non si vuole qui
dire volontariamente) la Conferenza circa gli effettivi termini
temporali della delega.
Si noti che l'ordine del giorno negativo successivamente
approvato dalla Conferenza non puo' essere considerato un equivalente
di un parere effettivamente articolato e reso nel merito a seguito di
un corretto procedimento: ma del resto neppure esso e' stato
effettivamente preso in considerazione.
La Conferenza unificata non ha avuto modo di esprimere
formalmente il proprio parere, e sulle posizioni da essa assunte in
merito al decreto legislativo il Governo non ha aperto alcuna
discussione, violando quanto disposto dalla legge di delega e
ribadito dalla Commissione parlamentare. Come dispone l'art. 2, comma
3, del decreto legislativo n. 281/1997, quando la Conferenza
Stato-Regioni e' obbligatoriamente sentita ("in ordine agli schemi di
disegni di legge e di decreto legislativo o di regolamento del
Governo nelle materie di competenza delle Regioni o delle Province
autonome di Trento e di Bolzano") essa "si pronunzia entro venti
giorni". Per l'espressione del parere della Conferenza unificata non
e' indicato un termine preciso, ma certo non si puo' ritenere che per
essa - che ha una struttura ancora piu' complessa della
"Stato-Regioni" - possa valere un termine ancora piu' breve.
Se la legge di delega prevede l'obbligo del Governo delegato di
acquisire il parere della Conferenza, la Conferenza deve disporre di
un termine adeguato.
Ma tutto il comportamento tenuto dai rappresentanti del Governo
in questa vicenda - in una vicenda cosi' complessa sotto il profilo
tecnico-normativo e tanto delicata per i molteplici riflessi che il
"Codice dell'ambiente" esercita non solo sulle attribuzioni "in
astratto" delle regioni, ma sulla legislazione, a sua volta complessa
e articolata, che esse hanno prodotto - e' improntato ad uno spirito
autoritario e ostruzionistico che e' in palese con i canoni della
leale collaborazione.
"Quando si abbia a che fare con competenze necessariamente e
inestricabilmente connesse - ha osservato codesta ecc.ma Corte
costituzionale - il principio di "leale collaborazione" - che proprio
in materia di protezione di beni ambientali e di assetto del
territorio trova un suo campo privilegiato di applicazione - richiede
la messa in opera di procedimenti nei quali tutte le istanze
costituzionalmente rilevanti possano trovare rappresentazione" (sent.
n. 422/2002).
E' vero che tale principio e' "suscettibile di essere organizzato
in modi diversi, per forme e intensita' della pur necessaria
collaborazione" (sent. n. 308/2003), ma e' anche vero che esso non
puo' essere ridotto ad una ritualita' meramente formale: una delle
"sedi piu' qualificate per l'elaborazione di regole destinate ad
integrare il parametro della leale collaborazione e' attualmente il
sistema delle Conferenze Stato-Regioni e autonomie locali", al cui
interno "si sviluppa il confronto tra i due grandi sistemi
ordinamentali della Repubblica, in esito al quale si individuano
soluzioni concordate di questioni controverse" (sent. n. 31/2006). Ma
di "confronto" deve trattarsi, appunto, basato su comportamenti
corretti e "leali" delle parti, non dell'imposizione unilaterale e
della chiusura totale a qualsiasi possibilita' di dialogo.
Tale violazione della legge di delega (e dunque dell'art. 76
Cost.) e del principio di leale collaborazione si traducono
direttamente in lesione delle competenze e prerogative costituzionali
delle regioni, e costituiscono percio' illegittimita' costituzionali
che le regioni sono legittimate a fare valere.
Sulla richiesta di sospensione delle norme impugnate.
Come esposto in premessa, il presente ricorso e' presentato in
via di urgenza avverso solo alcune delle disposizioni del decreto
legislativo n. 152 del 2006 che la ricorrente regione ritiene
illegittime ed invasive, e con riserva di far valere l'illegittimita'
costituzionale di altre norme dello stesso decreto mediante ulteriore
separato ricorso presentato nei termini di impugnazione, allo scopo
di potere presentare a codesta ecc.ma Corte costituzionale tempestiva
richiesta di sospensione delle norme qui impugnate.
Le ragioni per tale richiesta sono state puntualmente esposte
nelle relative argomentazioni in diritto. Qui si puo' solo
sinteticamente aggiungere che tali ragioni consistono - secondo
quanto richiesto dall'art. 9 della legge n. 131 del 2003 - nel
pericolo di un irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico, e nel
rischio di un pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti dei
cittadini. Tale pericolo e' connesso alla distruzione del patrimonio
di buona amministrazione dovuto al sovrapporsi - a volte senza
neppure un minimo di norme transitorie - dei nuovi illegittimi
istituti a quelli legittimamente da anni messi in atto dalla
ricorrente regione, nel pieno rispetto dei vincoli costituzionali o
legislativi. Cio' sia in riferimento alla soppressione inopinata e
repentina delle Autorita' di bacino, sia in relazione alla gestione
dei rifiuti, sia in relazione al sistema tariffario per il servizio
idrico.
Vi e' dunque il rischio che, se pure le illegittimita' che la
regione lamenta venissero nel corso del tempo rimosse - il loro
provvisorio vigore produca quel danno irrimediabile cui solo una
tempestiva misura cautelare potrebbe rimediare.
P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittime e previamente sospendere le
disposizioni qui impugnate - con riserva di ulteriore impugnazione -
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, "Norme in materia
ambientale", per le ragioni e sotto i profili esposti nel presente
ricorso.
Padova-Bologna-Roma, addi' 21 aprile 2006
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. prof. Franco Mastragostino -
Avv. Luigi Manzi
