Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria il 7  maggio  2019  (del  Presidente  del  Consiglio  dei ministri).

(GU n. 25 del 2019-06-19)

 

    Ricorso per la Presidenza  del  Consiglio  dei  ministri  (codice

fiscale n. 97163520584), in persona  del  Presidente  p.t.,  ex  lege

rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello  Stato  (codice

fiscale n. 80224030587) presso i cui  uffici  domicilia  ex  lege  in

Roma,   via   dei   Portoghesi   n.   12,   fax   06-96514000,    pec

ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it

    Nei  confronti  dalla  Regione  Lombardia  (codice   fiscale   n.

80050050154), con sede in Milano, piazza Citta' di Lombardia n. 1, in

persona  del  Presidente  pro  tempore,  per  la   dichiarazione   di

illegittimita' costituzionale della legge regionale n.  4  del  2019,

recante «Modifiche e integrazioni alla legge  regionale  30  dicembre

2009, n.  33  (Testo  unico  delle  leggi  regionali  in  materia  di

sanita'): abrogazione del Capo III «Norme in materia di  attivita'  e

servizi  necroscopici,  funebri  e  cimiteriali»  del  Titolo  VI   e

introduzione del Titolo VI bis «Norme in materia di medicina  legale,

polizia mortuaria, attivita'  funebre»,  pubblicata  sul  BUR  n.  10

dell'8 marzo 2019.

    Si impugna, come da delibera del Consiglio dei ministri  in  data

23 aprile 2019, la legge della  Regione  Lombardia  n.  4  del  2019,

recante «Modifiche e integrazioni alla legge  regionale  30  dicembre

2009, n.  33  (Testo  unico  delle  leggi  regionali  in  materia  di

sanita'): abrogazione del Capo III «Norme in materia di  attivita'  e

servizi  necroscopici,  funebri  e  cimiteriali»  del  Titolo  VI   e

introduzione del Titolo VI bis «Norme in materia di medicina  legale,

polizia mortuaria, attivita' funebre», giacche' presenta  i  seguenti

profili d'illegittimita' costituzionale.

    L'art. 1 della legge in esame, nell'introdurre il Titolo  VI  bis

nell'ambito della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33, aggiunge a

quest'ultima legge numerose norme in materia di polizia  mortuaria  e

di attivita' funebre.

    Varie  disposizioni,   tra   quelle   aggiunte,   sono   tuttavia

incostituzionali sotto  diversi  aspetti:  alcune  norme  si  pongono

infatti in contrasto  con  i  principi  fondamentali  in  materia  di

«tutela della salute», in  violazione  dell'art.  117,  terzo  comma,

Cost., altre invadono la competenza statale in materia di ordinamento

civile, violando l'art. 117, secondo comma lettera l),  Cost.,  altre

infine invadono la competenza esclusiva statale in materia  di  stato

civile e anagrafi di cui all'art. 117,  secondo  comma,  lettera  i),

della Costituzione.

    In particolare:

        1) l'art. 1 della legge regionale in  esame,  nell'aggiungere

l'art. 69 e l'art. 73 alla legge regionale n. 33 del 2009, invade  la

competenza esclusiva statale in materia di Stato civile e anagrafi di

cui all'art. 117, secondo comma, lettera i), della Costituzione.

    Infatti  l'art.  69,  comma   3,   che   prevede   la   richiesta

dell'ufficiale di stato civile per l'accertamento di morte  da  parte

del medico, e l'art. 73, che prevede autorizzazioni dell'ufficiale di

stato civile in materia di cremazione e di dispersioni delle  ceneri,

attribuiscono agli ufficiali di  stato  civile  compiti  ulteriori  e

diversi rispetto a quelli indicati negli articoli 71,  72  e  74  del

decreto del Presidente  della  Repubblica  n.  396/2000,  recante  il

«Regolamento per la revisione e la  semplificazione  dell'ordinamento

dello stato civile»;

        2) l'art. 1 della legge regionale in  esame,  nell'aggiungere

l'art. 71 alla legge regionale n. 33 del 2009, invade  la  competenza

esclusiva statale in materia di  ordinamento  civile,  in  violazione

dell'art. 117, secondo  comma  lettera  l),  della  Costituzione.  Il

precitato art. 71, commi 2, 3 e 4 prevede che «2. Nel caso in cui  la

persona deceduta ha disposto  l'utilizzo  del  proprio  cadavere  per

finalita' di studio, ricerca e insegnamento, i congiunti o conviventi

ne danno comunicazione al comune che autorizza il  trasporto,  previo

assenso e a spese dell'istituto ricevente.

    3. A seguito di interventi chirurgici  in  strutture  ospedaliere

del territorio comunale il cittadino decide se donare eventuali parti

anatomiche  riconoscibili  per  finalita'  di   studio,   ricerca   o

insegnamento o se richiederne la sepoltura.

    4. Presso ciascun comune del territorio regionale e' istituito un

registro degli  enti  autorizzati  che  abbiano  fatta  richiesta  di

utilizzare cadaveri o parti anatomiche riconoscibili per finalita' di

studio, ricerca o insegnamento. Il regolamento  di  cui  all'art.  76

disciplina le modalita' di attuazione del presente comma».

    Tale articolo, nel prevedere, tra l'altro, che  -  a  seguito  di

interventi  chirurgici  in  strutture  ospedaliere   del   territorio

comunale - il cittadino possa  decidere  se  donare  eventuali  parti

anatomiche  riconoscibili  per  finalita'  di   studio,   ricerca   o

insegnamento o se richiederne la sepoltura, incide sulle  prerogative

dello Stato in materia di «ordinamento  civile»  ai  sensi  dell'art.

117, secondo comma, lettera l), Cost.

    Da una ricostruzione del quadro normativo della  materia,  emerge

infatti che la disciplina degli aspetti in parola e'  demandata  allo

Stato,  che  ha  emanato  vari  provvedimenti  in  merito  e  ne  sta

perfezionando la regolamentazione.

    In particolare:

        il decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990,

n. 285 - recante  Regolamento  della  polizia  mortuaria  (pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale n. 239 del 12 ottobre 1990), all'  art.  40,

stabilisce  che  e'   lecito   l'utilizzo   di   cadaveri   ai   fini

dell'insegnamento e delle indagini scientifiche sia pure  nei  limiti

previsti dagli articoli 8, 9 e 10.

    Nello specifico l'art. 40 prevede che:

        «1.  La  consegna  alle  sale  anatomiche  universitarie  dei

cadaveri destinati, a norma dell'art. 32 del testo unico delle  leggi

sulla istruzione superiore, approvato con  regio  decreto  31  agosto

1933, n. 1592, all'insegnamento ed alle  indagini  scientifiche  deve

avvenire dopo trascorso il periodo di osservazione  prescritto  dagli

articoli 8, 9 e 10.

        2. Ai cadaveri di cui al presente articolo deve essere sempre

assicurata una targhetta che rechi annotate generalita'».

    Secondo il disposto dell'art. 41, comma 2, del citato decreto del

Presidente  della  Repubblica  n.   285   «il   prelevamento   e   la

conservazione di cadaveri  e  di  pezzi  anatomici,  ivi  compresi  i

prodotti  fetali,  devono  essere  di  volta  in  volta   autorizzati

dall'autorita' sanitaria locale sempreche' nulla osti da parte  degli

aventi titolo».

    In ogni caso ai sensi  dell'art.  42  del  predetto  decreto  del

Presidente della Repubblica n. 285, dopo le indagini e gli studi,  «i

cadaveri di cui all'art. 40, ricomposti per quanto possibile,  devono

essere consegnati all'incaricato del trasporto al cimitero».

    Con legge 1° aprile 1999,  n.  91  (Disposizioni  in  materia  di

prelievi e di trapianti di organi e di  tessuti),  art.  3  e'  stato

disciplinato il «Prelievo di organi e di tessuti», disponendo  quanto

segue: «Il prelievo di organi e di tessuti e' consentito  secondo  le

modalita' previste dalla  presente  legge  ed  e'  effettuato  previo

accertamento della morte ai sensi della legge 29  dicembre  1993,  n.

578, e del decreto del Ministro della  sanita'  22  agosto  1994,  n.

582».

    Fermo  restando  il  divieto   di   prelievo   delle   gonadi   e

dell'encefalo (art.  3,  comma  3)  e,  altresi',  il  divieto  della

manipolazione genetica degli embrioni ai fini del trapianto di organo

(art. 3, comma 4) e il rispetto delle prescrizioni  di  dichiarazioni

di volonta' in ordine alla donazione,  i  prelievi  di  organi  e  di

tessuti disciplinati dalla legge n. 91 - come disposto dall'art. 6  -

«sono effettuati esclusivamente a scopo di trapianto terapeutico».

    Con precedente legge 2 aprile 1968,  n.  519  recante  «Modifiche

alla legge 3 aprile 1957, n. 235, relativa ai prelievi di cadaveri  a

scopo di trapianto terapeutico», si prevedeva il prelievo «su tutti i

deceduti sottoposti a riscontro diagnostico a norma dell'art. 1 della

legge 1° febbraio 1961,  n.  83,  a  meno  che  l'estinto  non  abbia

disposto  contrariamente  invita,  in  maniera  non  equivoca  e  per

iscritto».

    A titolo  esaustivo  si  ricorda  infine  che  e'  all'esame  del

Parlamento l'Atto Senato n. 733 «Norme in materia di disposizioni del

proprio corpo e dei tessuti post mortem ai fini di studi,  formazione

e di ricerca scientifica», prossimo alla discussione in aula.

    3) Numerose norme, introdotte dall'art. 1 della legge in esame  a

modifica della citata legge regionale Lombardia n. 33/2009, non  sono

in linea con i principi fondamentali  in  materia  di  «tutela  della

salute»  contenuti  nella  normativa  statale   di   riferimento,   e

segnatamente nel decreto del Presidente della Repubblica n. 285/1990,

recante l'«Approvazione del regolamento  di  polizia  mortuaria»,  in

violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.

    In particolare:

        a) varie norme profilano fattispecie non previste dal decreto

del  Presidente  della   Repubblica   n.   285/1990   e   contrastano

principalmente con le disposizioni del Capo IX del menzionato decreto

del Presidente della Repubblica, recante «Disposizioni  generali  sul

servizio dei cimiteri».

    In particolare:

        l'art. 70-bis,  che  istituisce  le  «Case  funerarie».  Tale

articolo  introduce,  di  fatto,  una  fattispecie  attualmente   non

prevista dalla normativa statale in materia, e in  particolare  dalle

disposizioni del menzionato Capo IX del decreto del Presidente  della

Repubblica  n.  285/1990,  recanti  le  «Disposizioni  generali   sul

servizio dei cimiteri del decreto del Presidente della Repubblica  n.

285/1990»;

        l'art. 74, rubricato «Attivita' funebre», laddove,  al  comma

1, lettera e), annovera tra le prestazioni  che  l'attivita'  funebre

puo'  assicurare,   i   trattamenti   di   tanatocosmesi,   contempla

prestazioni non previste dalle norme statali;

        l'art. 74-bis, rubricato «Centri servizi», laddove  qualifica

il centro servizi come «una impresa che svolge attivita'  funebre  ai

sensi dell'art. 74», disciplina una fattispecie, della quale peraltro

non e' chiara la differenza rispetto all'impresa funebre, che non  e'

prevista a livello nazionale;

        l'art. 75, comma 8, lettera a), che  prevede  che  il  comune

possa autorizzare «la costruzione e l'uso di  aree  e  spazi  per  la

sepoltura di animali d'affezione», non e' in linea con  la  normativa

statale e in particolare con il Capo IX, «Disposizioni  generali  sul

servizio dei cimiteri», del menzionato decreto del  Presidente  della

Repubblica, che non prevede tale facolta';

        l'art. 76, comma 1, lettera  e),  rubricato  «Regolamento  di

attuazione», che prevede la tumulazione nei «loculi areati» contrasta

con la normativa statale vigente in materia. Attualmente, infatti, le

sepolture areate, nonostante  i  consistenti  vantaggi  che  ofirono,

anche in termini igienico-sanitari (quali, ad esempio, l'eliminazione

dei fenomeni percolativi, il drastico abbattimento dell'incidenza  su

esumazioni ed estumulazioni, etc.) non sono previste dalla  normativa

statale;

        b) l'art. 72, comma 1, che prevede che «Al fine di consentire

lo svolgimento dei  riti  funebri,  il  trasferimento  deve  comunque

essere  effettuato  entro  ventiquattro  ore   dal   rilascio   della

certificazione attestante il termine delle operazioni di prelievo  di

organi o di riscontro diagnostico, ovvero dal rilascio del nulla osta

al  seppellimento  o  alla   cremazione   da   parte   dell'autorita'

giudiziaria» contrasta con le  previsioni  contenute  nell'art.  8  e

nell'art. 10, nonche' nel «Capo IV -  Trasporto  dei  cadaveri»,  del

menzionato decreto del Presidente della Repubblica, secondo le  quali

il trasporto di salma puo' avvenire solo se  siano  ancora  trascorse

ventiquattro ore dal decesso. Inoltre  la  formulazione  poco  chiara

dell'art. 72  si  presta  ad  interpretazioni  ambigue,  dalle  quali

potrebbe discendere anche l'elusione della necessaria  autorizzazione

comunale al trasporto delle salme prevista dall'art. 23  del  decreto

del Presidente della Repubblica n. 285/1990;

        c) l'art. 75, laddove, al comma 4, consente di  devolvere  in

toto la gestione e la manutenzione dei cimiteri a  soggetti  privati,

contrasta con l'art. 51 del decreto del Presidente  della  Repubblica

n.  285/1990,  che  assegna  i  compiti  di  manutenzione,  ordine  e

vigilanza dei cimiteri al comune, in ragione dei rilevanti  interessi

igienico-sanitari sottesi a tali attivita';

        d) l'art. 75, comma 8, lettera c), laddove consente al Comune

di  autorizzare  «la  costruzione  di  cappelle  private  fuori   dal

cimitero, purche' contornate da un'area di rispetto» -  in  combinato

disposto  con  l'art.  76,  comma  1,  lettera  g),  che  rinvia   al

regolamento attuativo l'ampiezza minima e massima  di  dette  aree  -

diverge dall'art. 104, decreto del  Presidente  della  Repubblica  n.

285/1990 cit. che impone  specifiche  regole  e  distanze  in  ordine

all'area di rispetto che circonda le cappelle  private.  Detta  norma

statale prevede infatti la «costruzione ed il loro uso  ...  soltanto

quando siano attorniate per un  raggio  di  metri  200  da  fondi  di

proprieta' delle famiglie che ne chiedano la concessione e sui  quali

gli  stessi   assumano   il   vincolo   di   inalienabilita'   e   di

inedificabilita'»;

        e) l'art. 75,  comma  11,  laddove  prevede  che  «il  comune

autorizza la  costruzione  di  nuovi  cimiteri,  l'ampliamento  o  la

ristrutturazione  di  quelli  esistenti,  previo  parere   vincolante

dell'ATS  e  dell'ARPA,  secondo   le   rispettive   competenze.   La

soppressione di cimiteri e' autorizzata  dall'ATS»,  non  risulta  in

linea con quanto previsto sul punto  dall'art.  96  del  decreto  del

Presidente della Repubblica n.  285/1990,  secondo  il  quale  nessun

cimitero puo' essere soppresso  se  non  per  ragioni  di  dimostrata

necessita',  e  la  soppressione  viene  deliberata   dal   consiglio

comunale, sentito il coordinatore sanitario  della  unita'  sanitaria

locale competente per territorio;

        f)  l'art.  75,  comma  13,  prevede  che  «Gli  animali   di

affezione, per volonta' del  defunto  o  su  richiesta  degli  eredi,

possono essere tumulati in teca separata,  previa  cremazione,  nello

stesso loculo del defunto o  nella  tomba  di  famiglia,  secondo  le

disposizioni contenute nel regolamenta  di  cui  all'art.  76  e  nel

regolamento comunale». Tale norma, consentendo di deporre nel  loculo

del defunto o nella tomba di famiglia, sia pur  in  teca  separata  e

previa cremazione, i resti degli animali di affezione, introduce  una

facolta' assolutamente estranea alla normativa statale in  materia  e

contrasta in  particolare  con  l'art.  50  del  citato  decreto  del

Presidente della Repubblica,  secondo  il  quale  nei  cimiteri  sono

ricevuti, quando non venga richiesta altra destinazione,  i  cadaveri

delle sole persone.

    Tanto rappresentato, considerato che, per gli aspetti tecnici, la

materia in  oggetto  ricade  in  ambito  sanitario,  le  disposizioni

regionali indicate sub 3) contrastano con i principi fondamentali  in

materia di «tutela della salute», in violazione dell'art. 117,  terzo

comma, della Costituzione.

 

                                      P.Q.M.

 

    Si conclude pertanto affinche'  sia  dichiarata  l'illegittimita'

costituzionale nei sensi teste'  esposti  dell'art.  1,  nelle  parti

sopra specificate, della legge della Regione Lombardia n. 4 del 2019,

recante «Modifiche e integrazioni alla legge  regionale  30  dicembre

2009, n.  33  (Testo  unico  delle  leggi  regionali  in  materia  di

sanita'): abrogazione del Capo III «Norme in materia di  attivita'  e

servizi  necroscopici,  funebri  e  cimiteriali»  del  Titolo  VI   e

introduzione del Titolo VI bis «Norme in materia di medicina  legale,

polizia mortuaria, attivita' funebre», per violazione: dell'art. 117,

terzo comma, Cost.; dell'art. 117, secondo  comma  lett.  l),  Cost.;

dell'art. 117, secondo comma, lettera i), della Cost..

 

Roma, 30 aprile 2019

L'Avvocato dello Stato: De Giovanni