Ricorso n. 57 del 31 luglio 2014 (Provincia autonoma di Bolzano)
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale n. 57 depositato
in cancelleria il 31 luglio 2014 (della provincia autonoma di
Bolzano).
(GU n. 43 del 2014-10-15)
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano (C.F. e P.I. n.
…), in persona del suo Presidente e legale rappresentante
pro tempore, dott. Arno Kompatscher, rappresentata e difesa, tanto
congiuntamente quanto disgiuntamente, in virtu' di procura speciale
rep. n. 23955 del 7 luglio 2014, rogata dal Segretario generale della
Giunta provinciale dott. Eros Magnago, nonche' in virtu' di
deliberazione della Giunta provinciale di autorizzazione a stare in
giudizio n. 822 del 1° luglio 2014, dagli avvocati Renate von
Guggenberg (c.f. .. -
…), Stephan Beikircher (c.f. ...), Cristina Bernardi
(c.f. … - …) e
Laura Fadanelli (c.f. … -
…), tutti del Foro di Bolzano, con
indirizzo di posta elettronica avvocatura@provincia.bz.it ed
indirizzo di posta elettronica certificata
… e numero fax 0471/412099, e
dall'avv. Michele Costa (c.f. …), del Foro di
Roma, con indirizzo di posta elettronica costamicheleavv@tin.it e
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Bassano del Grappa n.
24, elettivamente domiciliata (indirizzo di posta elettronica
Certificata… e numero fax
…), contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione
di illegittimita' costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 1/bis,
dell'art. 8, commi 4, 6 e 10, e dell'art. 46, commi 1, 2, 3, 4 e 6,
del decreto-legge n. 24 aprile 2014, n. 66, recante "Misure urgenti
per la competitivita' e la giustizia sociale", convertito in legge,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014,
n. 89.
Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 143 del 23 giugno
2014 e' stata pubblicata la legge 23 giugno 2014, n. 89, di
conversione del decreto-legge n. 24 aprile 2014, n. 66, recante
"Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale".
Tale decreto-legge n., pur prevedendo all'art. 50/bis, inserito
dalla legge di conversione, una clausola di salvaguardia per le
regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano, detta una serie di disposizioni riferite direttamente o
comunque riferibili, direttamente o indirettamente, alle stesse.
In particolare, l'art. 7 (Destinazione dei proventi della lotta
all'evasione fiscale) contiene riserve all'Erario di maggiori gettiti
di tributi erariali.
Tale articolo, al comma 1, primo periodo, stabilisce il termine
dell'annualita' 2013 per l'applicazione, con riferimento alla
valutazione delle maggiori entrate dell'anno 2013 rispetto a quelle
del 2012, delle disposizioni di cui all'art. 2, comma 36, terzo e
quarto periodo, del decreto-legge n. 13 agosto 2011, n. 138,
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148,
e successive modifiche.
Per precisare, l'appena citato comma 36, gia' oggetto di
impugnativa da parte della Provincia autonoma di Bolzano (Reg. Ric.
152/2011), al terzo e quarto periodo prevede che, a partire dall'anno
2013, il Documento di economia e finanza contiene una valutazione,
relativa all'anno precedente, delle maggiori entrate strutturali ed
effettivamente incassate derivanti dall'attivita' di contrasto
dell'evasione fiscale e che dette maggiori risorse, al netto di
quelle necessarie al mantenimento dell'equilibrio di bilancio e alla
riduzione del rapporto tra il debito e il prodotto interno lordo,
nonche' di quelle derivanti a legislazione vigente dall'attivita' di
recupero fiscale svolta dalle regioni, dalle province e dai comuni,
unitamente alle risorse derivanti dalla riduzione delle spese
fiscali, confluiscono in un Fondo per la riduzione strutturale della
pressione fiscale e sono finalizzate al contenimento degli oneri
fiscali gravanti sulle famiglie e sulle imprese, secondo le modalita'
di destinazione e di impiego indicate nel medesimo Documento di
economia e finanza.
Il secondo periodo del comma 1 dell'art. 7 decreto-legge n.
66/2014, qui impugnato, invece, prevede che le maggiori entrate
strutturali ed effettivamente incassate nell'anno 2013 derivanti
dall'attivita' di contrasto all'evasione fiscale, valutate ai sensi
del predetto art. 2, comma 36, in 300 milioni di euro annui dal 2014,
concorrono alla copertura degli oneri derivanti dallo stesso
decreto-legge.
Inoltre, il comma 1/bis dello stesso articolo riscrive in parte i
commi 431 e 435 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, i
quali prevedono riserve all'erario di maggiori entrate derivanti dal
contrasto all'evasione fiscale, destinate al Fondo per la riduzione
della pressione fiscale, istituito a decorrere dal 2014, commi anche
questi gia' oggetto di impugnativa da parte della Provincia autonoma
di Bolzano (Reg. Ric. 11/2014).
In particolare, con la lettera a) del comma 1/bis viene previsto
che il predetto Fondo viene alimentato tra l'altro dall'ammontare di
risorse permanenti che, in sede di Nota di aggiornamento del
Documento di economia e finanza, si stima di incassare quali maggiori
entrate rispetto alle previsioni iscritte nel bilancio dell'esercizio
in corso e a quelle effettivamente incassate nell'esercizio
precedente derivanti dall'attivita' di contrasto dell'evasione
fiscale, al netto di quelle derivanti dall'attivita' di recupero
fiscale svolta dalle regioni, dalle province e dai comuni.
Con la lettera b), invece, viene estesa all'anno 2015 la
finalizzazione alla riduzione della pressione fiscale delle entrate
incassate in un apposito capitolo, derivanti da misure straordinarie
di contrasto dell'evasione fiscale e non computate nei saldi di
finanza pubblica, mediante riassegnazione al predetto Fondo.
Quindi, con tali norme si prolunga, in sostanza, l'applicabilita'
delle riserve gia' previste ai commi 431 e 435 dell'art. 1, legge n.
147/2013.
L'art. 8 (Trasparenza e razionalizzazione della spesa pubblica
per beni e servizi), al comma 4 detta misure per la riduzione della
spesa per acquisti di beni e servizi, in ogni settore, a decorrere
dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, per un ammontare
complessivo pari a 2.100 milioni di euro per il 2014, prevedendo
altresi' che le stesse riduzioni si applicano, in ragione d'anno, a
decorrere dal 2015.
Alle regioni e alle Provincie autonome di Trento e Bolzano viene
imposto una riduzione nella misura complessiva di 700 milioni di euro
(lettera a), pur consentendo alle stesse di adottare misure
alternative di contenimento della spesa corrente al fine di
conseguire risparmi, pur che' gli stessi non siano comunque inferiori
a quelli derivanti dall'applicazione del comma 4 (comma 10).
In particolare, al comma 6 si prevede che la determinazione degli
obiettivi di riduzione di spesa per le regioni e le province autonome
e' effettuata con le modalita' di cui al successivo art. 46 (Concorso
delle regioni e delle province autonome alla riduzione della spesa
pubblica).
Tale ultimo articolo, al comma 1 dispone che «Le regioni a
statuto speciale e le province autonome, in conseguenza
dell'adeguamento dei propri ordinamenti ai principi di coordinamento
della finanza pubblica, introdotti dal presente decreto, assicurano
un contributo alla finanza pubblica pari a quanto previsto nei commi
2 e 3».
Con il comma 2 viene sostituita la tabella di cui alla lettera d)
del comma 454 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come
introdotta dalla lettera b) del comma 499 della legge 27 dicembre
2013, n. 147, anche questa gia' oggetto di impugnativa da parte della
Provincia autonoma di Bolzano (Reg. Ric. 11/2014), prevedendo ora a
carico della Provincia autonoma di Bolzano un concorso agli obiettivi
di finanza pubblica mediante la riduzione del complesso delle spese
finali in termini di competenza eurocompatibile risultante dal
consuntivo 2011 nella misura di 43 milioni di euro per l'anno 2014 e
di 61 milioni di euro per gli anni 2015-2017.
Con il comma 3, invece, viene sostituito il comma 526 dell'art. 1
della legge 27 dicembre 2013, n. 147, anch'esso gia' impugnato dalla
Provincia autonoma di Bolzano (Reg. Ric. n. 11/2014), prevedendo che
«Con le procedure previste dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n.
42, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e
di Bolzano assicurano un ulteriore concorso alla finanza pubblica per
l'importo complessivo di 440 milioni di euro per l'anno 2014 e di 300
milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2015 al 2017. Fino
all'emanazione delle norme di attuazione di cui al predetto art. 27,
l'importo del concorso complessivo di cui al primo periodo del
presente comma e' accantonato, a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali, secondo gli importi indicati,
per ciascuna regione a statuto speciale e provincia autonoma, nella
tabella seguente».
Per la Provincia autonoma di Bolzano sono previsti accantonamenti
di 41.833 migliaia di euro per l'anno 2014 e di 23.523 migliaia di
euro per gli anni 2015-2017.
Il comma 4 dell'art. 46 dispone poi che «Gli importi delle
tabelle di cui ai commi 2 e 3 possono essere modificati, ad
invarianza di concorso complessivo alla finanza pubblica, mediante
accordo tra le regioni e province autonome interessate da sancire
entro il 30 giugno 2014, in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano. Tale riparto e' recepito con successivo decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze. Il predetto accordo puo'
tener conto dei tempi medi di pagamento dei debiti e del ricorso agli
acquisti centralizzati di ciascun ente interessato».
Infine, il comma 6 prevede che «Le regioni e le Province autonome
di Trento e Bolzano, in conseguenza dell'adeguamento dei propri
ordinamenti ai principi di coordinamento della finanza pubblica
introdotti dal presente decreto e a valere sui risparmi derivanti
dalle disposizioni ad esse direttamente applicabili ai sensi
dell'art. 117, comma secondo, della Costituzione, assicurano un
contributo alla finanza pubblica pari a 500 milioni di euro per
l'anno 2014 e di 750 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2015
al 2017, in ambiti di spesa e per importi proposti in sede di
autocoordinamento dalle regioni e province autonome medesime, tenendo
anche conto del rispetto dei tempi di pagamento stabiliti dalla
direttiva 2011/7/UE, nonche' dell'incidenza degli acquisti
centralizzati, da recepire con Intesa sancita dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 maggio 2014, con
riferimento all'anno 2014 ed entro il 31 ottobre 2014, con
riferimento agli anni 2015 e seguenti. In assenza di tale Intesa
entro i predetti termini, con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, da adottarsi, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, entro 20 giorni dalla scadenza dei predetti termini, i
richiamati importi sono assegnati ad ambiti di spesa ed attribuiti
alle singoli regioni e Province autonome di Trento e Bolzano, tenendo
anche conto del Pil e della popolazione residente, e sono
eventualmente rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti
individuati e le modalita' di acquisizione delle risorse da parte
dello Stato.».
Quindi, i commi richiamati dell'art. 46 determinano, in maniera
unilaterale da parte dello Stato, il contributo della Provincia
autonoma di Bolzano alla finanza pubblica, sia in termini di
miglioramento del patto di stabilita' (comma 2), sia di ulteriore
accantonamento a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi
erariali (comma 3), nonche' una procedura di modifica di tali
importi, ad invarianza di concorso complessivo alla finanza pubblica
(comma 4), sia di ulteriore concorso derivante da risparmi di spesa
(comma 6).
Con il presente ricorso la Provincia autonoma di Bolzano solleva
questione di legittimita' costituzionale delle sopracitate
disposizioni statali, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Illegittimita' costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 1/bis,
dell'art. 8, commi 4, 6 e 10, e dell'art. 46, commi 1, 2, 3, 4 e 6,
del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, recante «Misure urgenti per
la competitivita' e la giustizia sociale», convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n.
89, per violazione degli articoli 8, n. 1), e 16 dello statuto
speciale di autonomia per il Trentino-Alto Adige/Südtirol (decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670), del titolo
VI dello stesso statuto, in particolare degli articoli 75, 75/bis,
79, 80, 81, 82, 83 e 84, degli articoli 103, 104 e 107 del medesimo
statuto, delle norme di attuazione allo statuto di cui al decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare degli articoli 9,
10 e 10/bis, al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in
particolare degli articoli 2 e 4, degli articoli 81, 117, 118, 119 e
120 della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, dell'art. 136 della
Costituzione, dell'art. 2, commi 106 e 108, della legge 23 dicembre
2009, n. 191, e dei principi di leale collaborazione, di
ragionevolezza e di delimitazione temporale.
Prima di analizzare nel dettaglio le singole disposizioni
impugnate, si ritiene necessario fare alcune considerazioni
introduttive di carattere generale per le quali si ritiene che le
stesse siano costituzionalmente illegittime.
In forza del titolo VI dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol (decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670), la Provincia autonoma di Bolzano gode di una
particolare autonomia in materia finanziaria, sistema rafforzato
dalla previsione di un meccanismo peculiare per la modificazione
delle disposizioni recate dal medesimo titolo VI, che ammette
l'intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo in
presenza di una preventiva intesa con la regione e le province
autonome, in applicazione dell'art. 104 dello stesso statuto.
Con l'Accordo di Milano del 2009, la regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le province autonome di Trento e di Bolzano hanno
concordato con il Governo la modificazione del titolo VI dello
statuto, secondo la procedura rinforzata prevista dal precitato art.
104.
La predetta intesa ha, quindi, portato, ai sensi dell'art. 2,
commi da 106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Legge
finanziaria 2010), ad un nuovo sistema di relazioni finanziarie con
lo Stato, anche in attuazione del processo di riforma in senso
federalista contenuto nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art.
119 della Costituzione). Il comma 106 ricorda espressamente che le
disposizioni recate dai commi da 107 a 125 sono approvate ai sensi e
per gli effetti del predetto art. 104 dello statuto, per cui vanno
rispettati i predetti parametri statutari e le relative norme
interposte.
Il quadro statutario in materia finanziaria si caratterizza, tra
l'altro, per la previsione espressa di una disposizione volta a
disciplinare il concorso della regione e delle province autonome al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarieta',
nonche' all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario
posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilita' interno e
dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite
dalla normativa statale.
E' previsto espressamente che in provincia trovano applicazione
le sole
disposizioni sull'attuazione degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta' nonche' quelle relative al rispetto degli obblighi
derivanti dal patto di stabilita' interno previste dallo statuto e
non altre definite dalla legge dello Stato, per cui non si applicano
le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante
territorio nazionale.
In particolare, l'art. 79 dello statuto definisce in modo
completo i termini e le modalita' del concorso delle province
autonome al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta', nonche' all'assolvimento degli obblighi di carattere
finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di
stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale. Fermi restando
gli obiettivi complessivi di finanza pubblica, il comma 3 stabilisce
che la Provincia concordi con il Ministero dell'economia e delle
finanze gli obblighi relativi al patto di stabilita' interno, e
attribuisce alle province la funzione di stabilire gli obblighi
relativi al patto di stabilita' interno e provvedere alle funzioni di
coordinamento con riferimento agli enti locali ed ai propri enti ed
organismi strumentali, nonche' agli altri enti ed organismi ad
ordinamento provinciale finanziati dalla provincia in via ordinaria.
In tale contesto, il medesimo comma dispone che non si applicano le
misure adottate per le regioni e per gli altri enti del restante
territorio nazionale. Inoltre il comma 4 prevede che le disposizioni
statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta', nonche' al rispetto degli obblighi derivanti dal patto
di stabilita' interno, non trovano applicazione con riferimento alla
provincia e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dallo
stesso articolo.
L'art. 75 dello statuto attribuisce alle province autonome le
quote di gettito delle entrate tributarie dello Stato indicate nello
stesso e percette nei rispettivi territori (imposte di registro e di
bollo, tasse di concessione governativa, imposte sul consumo dei
tabacchi, imposta sul valore aggiunto, accisa sulla benzina sugli oli
da gas per autotrazione e sui gas petroliferi liquefatti per
autotrazione e le accise sui prodotti energetici, nella misura dei
nove decimi, e, in ogni caso, i nove decimi di tutte le entrate
tributarie erariali, dirette o indirette, comunque denominate,
ulteriori rispetto a quelle appena elencate, nonche' i sette decimi
dell'imposta sul valore aggiunto).
Stabilisce, inoltre, l'art. 75/bis dello statuto che
nell'ammontare delle quote di tributi erariali devolute alla regione
ed alle province sono comprese anche le entrate afferenti all'ambito
regionale e provinciale ed affluite, in attuazione di disposizioni
legislative o amministrative, ad uffici situati fuori dal territorio
della regione e delle rispettive province.
L'art. 80, comma 1, dello statuto, da ultimo sostituito dall'art.
1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, attribuisce alle
predette province la potesta' legislativa primaria in materia di
finanza locale; in particolare, il comma 3, alla pari del previgente
comma 1/ter, prevede che le compartecipazioni al gettito e le
addizionali a tributi erariali che le leggi dello Stato attribuiscono
agli enti locali spettano con riguardo agli enti locali del
rispettivo territorio, alle province.
L'art. 81, comma 2, dello statuto prevede inoltre che, allo scopo
di adeguare le finanze dei comuni al raggiungimento delle finalita'
ed all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, le province
autonome corrispondono ai comuni stessi idonei mezzi finanziari da
concordare tra il presidente della relativa provincia ed una
rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni.
L'art. 82 dello statuto prevede che le attivita' di accertamento
dei tributi nel territorio delle province sono svolte sulla base di
indirizzi e obiettivi strategici definiti attraverso intese tra
ciascuna provincia e il Ministro dell'economia e delle finanze e
conseguenti accordi operativi con le agenzie fiscali.
Inoltre, l'art. 83 dello statuto prevede che la regione, le
province ed i' comuni hanno un proprio bilancio per l'esercizio
finanziario e che la regione e le province adeguano la propria
normativa alla legislazione dello Stato in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici. E nella normativa di attuazione statutaria alle
province autonome e' attribuita la potesta' di emanare norme in
materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio
e di contratti delle medesime e degli enti da esse dipendenti (art.
16, decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recante norme di
attuazione in materia di finanza regionale e provinciale).
Dette norme di attuazione disciplinano anche tassativamente
(Corte costituzionale, sentenze n. 182 del 2010 e n. 142 del 2012) le
ipotesi di riserva all'erario (articoli 9, 10 e 10/bis) e contengono
specifiche disposizioni per quanto attiene l'attivita' di
accertamento delle imposte erariali (art. 13) e l'attribuzione e
l'esercizio delle funzioni in materia di finanza locale da parte
delle province autonome (articoli 17, 18, e 19).
Il regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali
e' dominato dal principio dell'accordo (Corte costituzionale,
sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 39 del 1984, n. 98 del
2000).
In particolare, per le province autonome di Trento e di Bolzano
codesta ecc.ma Corte, con la sentenza n. 133 del 2010, ha ribadito il
principio consensuale che regola i rapporti finanziari tra lo Stato e
la regione Trentino-Alto Adige/Stidtirol e le province autonome:«Per
quanto riguarda la Provincia autonoma di Trento, bisogna osservare
che l'autonomia finanziaria della regione Trentino Alto
Adige/Südtirol e' disciplinata dal titolo VI dello statuto speciale.
Negli articoli che vanno da 69 a 86 di tale statuto sono regolati i
rapporti finanziari tra lo Stato, la regione e le province autonome,
comprese le quote di compartecipazione ai tributi erariali. Inoltre,
il primo comma dell'art. 104 dello stesso statuto stabilisce che
"Fermo quanto disposto dall'art. 103 le norme del titolo VI e quelle
dell'art. 13 possono essere modificate con legge ordinaria dello
Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva
competenza, della regione o delle due province". Il richiamato art.
103 prevede, a sua volta, che le modifiche statutarie debbano
avvenire con il procedimento previsto per le leggi costituzionali.
Dalle disposizioni citate si deduce che l'art. 104 dello statuto
speciale, consentendo una modifica delle norme relative all'autonomia
finanziaria su concorde richiesta del Governo, della regione o delle
province, introduce una deroga al-la regola prevista dall'art. 103,
che impone il procedimento di revisione costituzionale per le
modifiche statutarie, abilitando la legge ordinaria a conseguire tale
scopo, purche' sia rispettato il principio consensuale. In merito
alla norma censurata nel presente giudizio, e' indubbio che essa
incida sui rapporti finanziari intercorrenti tra lo Stato, la regione
e le province autonome, per i motivi gia' illustrati nel paragrafo
precedente a proposito della regione Valle d'Aosta, e che pertanto
avrebbe dovuto essere approvata con il procedimento previsto dal
citato art. 104 dello statuto speciale, ove e' richiesto il
necessario accordo preventivo di Stato e regione. Di conseguenza,
deve ritenersi che i periodi secondo, terzo e quarto del comma 5
dell'art. 9-bis sono costituzionalmente illegittimi, nella parte in
cui si applicano anche alla Provincia autonoma di Trento. La
conclusione appena e-nunciata deve estendersi anche alla Provincia
autonoma di Bolzano, in base alla giurisprudenza di questa Corte,
secondo cui la dichiarazione di illegittimita' costituzionale di una
norma statale, a seguito del ricorso di una provincia autonoma,
qualora sia basata sulla violazione del sistema statutario della
regione Trentino-Alto Adige, deve e-stendere la sua efficacia anche
all'altra (*ex plurimis, sentenze n. 341 e n. 334 del 2009).».
E' evidente che le disposizioni di cui all'art. 7, commi 1 e
1/bis, all'art. 8, commi 4, 6 e 10, e all'art. 46, commi 1, 2, 3, 4 e
6, del decreto-legge n. 24 aprile 2014, n. 66, come convertito dalla
legge 23 giugno 2014, n. 89, introducono unilateralmente
modificazioni nel complesso delle disposizioni concordate con il
Governo dalla regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e dalle province
autonome nel 2009 e nel 2013 al fine di definire il loro concorso
agli obiettivi di finanza pubblica e per realizzare il processo di
attuazione del c.d. federalismo fiscale, prevedendo forme di
contribuzione finanziaria ulteriori rispetto a quanto gia' definito
nello statuto di autonomia e relative norme di attuazione.
Per di piu', dette disposizioni statali che sono contenute in una
legge ordinaria e, quindi, in una fonte legislativa ordinaria,
comportano la sostanziale modifica di norme dello statuto, di norme
di attuazione statutaria, ovvero di norme autorizzate dallo statuto
in materia finanziaria, senza l'osservanza delle procedure
paritetiche prescritte dagli articoli 103, 104, e 107 dello statuto,
con conseguente violazione anche dei predetti parametri.
Proprio in quanto tali disposizioni sono fonte normativa
ordinaria, non fondata su di un'intesa, non sono abilitate a
modificare fonti sovraordinate, costituite dalle norme emanate ai
sensi degli articoli 104 e 107 dello statuto. A proposito va ribadito
che l'art. 104 prevede che le norme del titolo VI dello statuto
possono essere modificate con legge ordinaria dello Stato, solo su
concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva
competenza, della regione o delle due province.
La previsione di una disciplina statale immediatamente e
direttamente applicabile in provincia di Bolzano si pone altresi' in
contrasto con l'art. 107 dello statuto e con il principio di leale
collaborazione, in quanto determina una modificazione unilaterale da
parte dello Stato dell'ordinamento provinciale.
Certamente una simile modifica non puo' nemmeno essere
giustificata con l'asserzione che il contributo delle regioni e delle
province autonome agli obiettivi di finanza pubblica costituirebbe
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica ai
sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della
Costituzione, ovvero a tutela dell'unita' economica della Repubblica.
Le disposizioni in questione, nella parte in cui prevedono
l'immediata e diretta applicazione anche in provincia di Bolzano
della disciplina generale, si pongono anche in contrasto con l'art.
83 dello statuto, come modificato secondo la procedura dell'art. 104,
e con gli articoli 2 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), con particolare riferimento alla continuita'
assicurata all'ordinamento provinciale, anche in combinato disposto
con l'art. 16 decreto legislativo 268/1992.
La rilevanza delle predette norme come parametri del giudizio di
legittimita' costituzionale e' riconosciuta dalla consolidata
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, ove ha ritenuto che, al pari
delle norme statutarie, anche le norme di attuazione dello statuto,
nonche' quelle, adottate con lo speciale procedimento previsto
dall'art. 104, di modifica o di integrazione del titolo VI dello
statuto, possono essere utilizzate come parametro del giudizio di
costituzionalita' (per tutte sentenza n. 263 del 2005, che richiama
le sentenze n. 36, n. 356 e n. 366 del 1992, n. 165 del 1994, n. 458
del 1995, n. 520 del 2000, n. 334 e n. 419 del 2001 e n. 28 e n. 267
del 2003).
Quanto alle riserve all'Erario rileva anche l'art. 2, comma 108,
della gia' citata legge n. 191/2009, approvato - come detto - ai
sensi e per gli effetti dell'art. 104 dello statuto - come
ulteriormente precisato dal comma 106 dello stesso art. 2 - che
dispone che le quote dei proventi erariali spettanti alla regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol e alle province autonome di Trento e di
Bolzano ai sensi degli articoli 69, 70 e 75 dello statuto, a
decorrere dal 1° gennaio 2011, sono riversate dalla struttura di
gestione individuata dall'art. 22 del decreto legislativo 9 luglio
1997, n. 241, per i tributi oggetto di versamento unificato e di
compensazione, e dai soggetti a cui affluiscono, per gli altri
tributi, direttamente alla regione e alle province autonome sul conto
infruttifero, intestato ai medesimi enti, istituito presso la
tesoreria provinciale dello Stato, nei modi e nei tempi da definire
con apposito decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
adottato previa intesa con la regione e le province autonome. E con
il decreto ministeriale 20 luglio 2011 e' stata data attuazione al
predetto comma 108.
Inoltre, le previsioni contenute nel decreto-legge n. 66/2014, in
quanto destinate alle esigenze di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica, non sono riconducibili alle condizioni in cui e'
ammessa la riserva all'erario del gettito derivante da maggiorazioni
di aliquote o dall'istituzione di nuovi tributi ai sensi dell'art. 9
decreto legislativo 268/1992, ne' risultano rispettose del principio
di leale collaborazione, del principio consensuale e dei meccanismi
paritetici definiti negli articoli 10 e 10/bis del medesimo decreto e
nell'art. 79 dello statuto, che - come detto - definisce
specificamente le modalita' del concorso delle province autonome agli
obiettivi di finanza pubblica.
Inoltre, la Provincia autonoma di Bolzano e' titolare di potesta'
legislativa primaria e secondaria nelle materie di cui agli articoli
8 e 9 dello statuto.
Nello specifico la potesta' legislativa e la correlativa potesta'
amministrative (art. 16) possono essere ricondotti alle competenze in
materia di ordinamento degli uffici e del personale (art. 8, n. 1).
Nelle materie attribuite alla competenza delle province autonome
l'art. 2 decreto legislativo n. 266/1992, nel disciplinare il
rapporto tra i due ordinamenti, prevede a carico delle province
autonome un onere di adeguamento della propria legislazione alle
norme statali costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5 dello
statuto e, pertanto, nelle materie di competenza esclusiva, alle
disposizioni qualificabili norme fondamentali delle riforme
economiche e sociali, e nelle materie di competenza concorrente alle
disposizioni qualificabili principi, il che tuttavia non significa
che le norme statali devono essere assunte *talis qualis e men che
meno che le stesse possano trovare immediata applicazione.
Per quanto attiene alla fase della mancata conclusione in termini
di cui all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, con il previsto
accantonamento, a valere sulle compartecipazioni ai tributi erariali
ovvero l'immediata e diretta applicazione delle norme statali, va
altresi' rilevato che nell'ordinamento statutario non e' previsto
alcun termine per l'emanazione delle «leggi rinforzate» ai sensi
dell'art. 104 dello statuto, che sarebbero necessarie per modificare
l'attuale art. 79 dello stesso. La peculiare procedura paritetica
presuppone una necessaria preventiva intesa, che per sua natura non
puo' essere condizionata e subordinata ad alcun termine, specie se
stabilito unilateralmente in una norma ordinaria statale.
Per l'emanazione delle norme di attuazione di cui allo stesso
art. 27, legge n. 42/2009 non e', comunque, previsto alcuna
limitazione temporale, con la conseguenza che l'accantonamento a
valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali avviene a
tempo indeterminato. Sennonche' codesta ecc.ma Corte da tempo ha
sancito l'illegittimita' di ogni prescrizione di principio volta ad
imporre, agli enti territoriali, misure di contenimento finanziario a
tempo indeterminato (cfr. sentenza n. 142 del 2012).
Quindi, e' evidente che la disciplina che prevede
l'accantonamento e/o, addirittura, l'immediata e diretta applicazione
di norme statali, e' lesiva dell'assetto statuario, in quanto
definisce - in assenza del prescritto accordo - regole di dettaglio
immediatamente applicabili, in violazione dei piu' volte citati
articoli 103, 104 e 107 dello statuto.
Fatto sta, comunque, che l'accantonamento previsto in attesa
delle norme di attuazione e' gia' autonomamente lesivo, traducendosi
in diretta violazione dell'art. 75 dello statuto e in una sottrazione
delle risorse disponibili per la Provincia, al di fuori delle regole
di coordinamento finanziario stabilite dall'art. 79 del medesimo
statuto.
Inoltre, detto articolo al comma 3 attribuisce alla Provincia
autonoma di Bolzano il potere di definire gli obblighi relativi al
patto di stabilita' interno per i propri enti locali e le relative
funzioni di coordinamento, in relazione alla competenza statutaria ad
essa spettante in materia di finanza locale (articoli 80 e 81 St. e
relative norme di attuazione di cui al decreto legislativo n.
268/1992).
Il quadro sopra delineato evidenzia la peculiarita' del regime di
autonomia finanziaria provinciale, sia con riferimento
all'individuazione delle modalita' di concorrenza agli obiettivi di
stabilita', perequazione e solidarieta' - attraverso l'individuazione
tassativa delle ipotesi di assoggettabilita' della Provincia stessa
alle disposizioni recate dal legislatore statale (art. 79, statuto) -
sia rispetto alla gestione del gettito tributario realizzato
dall'Erario sul territorio provinciale e della riserva all'Erario del
gettito provinciale (art. 75, statuto e articoli 9, 10 e 10/bis
decreto legislativo n. 268/1992), con la conseguenza che risulta di
tutta evidenza che le disposizioni di cui si chiede la dichiarazione
di illegittimita' costituzionale, si pongono in contrasto con il
complesso delle disposizioni concordate con il Governo dalla regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol e dalle province autonome di Trento e di
Bolzano nel 2009 con il gia' citato Accordo di Milano e nel 2013, al
fine di definire il loro concorso agli obiettivi di finanza pubblica
e al processo di attuazione del c.d. federalismo fiscale, e ledono le
particolari prerogative riconosciute alla Provincia autonoma di
Bolzano sotto i diversi profili evidenziati.
Esaminando ora le singole disposizioni, le stesse vanno
dichiarate costituzionalmente illegittime, in particolare per le
seguenti considerazioni:
a) art. 7, commi 1 e 1/bis del decreto-legge n. 24 aprile
2014, n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89.
Come gia' esposto, l'art. 7 decreto-legge n. 66/2014, al comma 1,
primo periodo, contiene la riserva all'erario di maggiori gettiti di
tributi erariali derivanti dall'attivita' di contrasto all'evasione
fiscale, i quali confluiscono al Fondo per la riduzione strutturale
della pressione fiscale.
Tale periodo stabilisce il termine dell' annualita' 2013 per
l'applicazione, con riferimento alla valutazione delle maggiori
entrate dell'anno 2013 rispetto a quelle del 2012, delle disposizioni
contenute nel terzo e nel quarto periodo del comma 36 dell'art. 2
decreto-legge n. 138/2011, gia' impugnato da questa Provincia (Reg.
Ric. 152/2011).
Il secondo periodo del comma 1 dell'art. 7 decreto-legge n.
66/2014, invece, contiene la riserva all'erario di maggiori gettiti
di tributi erariali derivanti dall'attivita' di contrasto
all'evasione fiscale, al fine di dare copertura agli oneri derivanti
dal decreto-legge stesso.
Quanto al comma 1/bis dell'art. 7 del decreto-legge n. in
questione, lo stesso riscrive in parte le riserve gia' previste dai
commi 431 e 435 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
prolungando, in sostanza, l'applicabilita' delle stesse.
E', quindi, evidente l'illegittimita' costituzionale di queste
disposizioni, in particolare per violazione del titolo VI dello
statuto, con particolare riferimento agli articoli 75 e 79, degli
articoli 103, 104 e 107 dello stesso statuto, delle relative norme di
attuazione di cui al decreto legislativo n. 268/1992, con particolare
riferimento agli articoli 9, 10 e 10/bis, e dei principi di leale
collaborazione e di ragionevolezza, se e in quanto ritenuti
applicabili alla Provincia autonoma di Bolzano.
A riguardo va ricordato che l'art. 50/bis del decreto-legge n.
66/2014, inserito dalla legge di conversione, contiene una clausola
di salvaguardia, la quale prevede che le disposizioni del decreto
stesso si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province
autonome di Trento e di Bolzano secondo le procedure previste dai
rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione e che codesta
ecc.ma Corte, con la sentenza n. 241/2012, pronunciata proprio anche
con riferimento all'art. 2, comma 36, decreto-legge n. 138/2011, ha
specificato che una clausola di salvaguardia, «... nel richiedere la
necessita' del "rispetto" degli statuti speciali, non costituisce una
mera formula di stile, priva di significato normativo, ma ha la
precisa funzione di rendere applicabile il decreto agli enti ad
autonomia differenziata solo a condizione che siano "rispettati" gli
statuti speciali e quindi, per quanto attiene alle "maggiori entrate"
erariali derivanti dal decreto, soltanto se l'integrale riserva
quinquennale allo Stato del gettito - prevista in via generale dal
comma 36 dell'art. 2 - sia consentita da tali statuti. Pertanto,
quando il contrasto non sussista o, pur sussistendo, operi la
clausola di salvaguardia che determina l'inapplicabilita' della norma
denunciata alle regioni a statuto speciale, la questione deve essere
comunque dichiarata non fondata. E cio' perche', nel caso in cui il
contrasto non sussista, non c'e', ovviamente, alcuna violazione della
normativa statutaria e, nel caso in cui il contrasto sussista, la
clausola di salvaguardia impedisce l'applicabilita' alle ricorrenti
della normativa censurata.».
Tuttavia, la lettera dell'art. 7, decreto-legge n. 66/2014
presenta un carattere di estrema generalita', che consente
un'interpretazione del suo ambito applicativo lesiva delle competenze
provinciali di derivazione statutaria. Pertanto, ove le citate
disposizioni dovessero ritenersi applicabili anche alla Provincia
autonoma di Bolzano, le stesse non potrebbero andare esenti da
censure di incostituzionalita'.
Infatti, pare che le stesse dispongano che la globalita' delle
maggiori entrate derivanti dall'attivita' di contrasto all'evasione
fiscale venga riservata all'Erario, includendovi, quindi, anche
quelle riscosse nel territorio della Provincia autonoma di Bolzano,
con confluenza di tali maggiori somme o nel Fondo per la riduzione
strutturale della pressione fiscale di cui al comma 36 dell'art. 2
decreto-legge n. 138/2011 o nel Fondo per la riduzione della
pressione fiscale di cui al comma 431 dell'art. 1, legge n. 147/2013.
Risulta evidente che le norme in contestazione introducono
riserve all'erario di maggiori gettiti di tributi erariali in netto
contrasto con l'assetto generale dei rapporti finanziari gia'
evidenziato.
Infatti, queste disposizioni prevedono forme di contribuzione
finanziaria da parte delle province autonome ulteriori rispetto a
quanto gia' definito nello statuto e nelle relative norme di
attuazione e unilateralmente disposte dal legislatore statale, per
cui sono in contrasto con le disposizioni di rango statutario che
prevedono in modo esaustivo le forme di concorso delle province
autonome agli obiettivi della finanza pubblica statale e che affidano
ad un accordo bilaterale a carattere paritario con lo Stato la
definizione dei rapporti finanziari con lo stesso.
Come gia' ricordato, il titolo VI dello statuto definisce il
quadro della finanza della regione e delle province autonome,
riconoscendo loro autonomia finanziaria, di entrata e di spesa, sulla
base dell'accordo richiesto ai sensi dell'art. 104 dello statuto
medesimo.
Le norme in questione, che riservano all'erario quote di gettito
di tributi erariali spettanti alle province autonome, evidentemente
interferiscono con la predetta autonomia finanziaria, nel senso che
comportano maggiori spese a carico del bilancio provinciale e che
incidono sulle entrate del medesimo assicurate dalla devoluzione del
gettito di tributi erariali.
In merito rileva particolarmente l'art. 75 dello statuto, il
quale attribuisce alle province autonome le quote di gettito delle
entrate tributarie dello Stato indicate dallo statuto stesso e
percette nei rispettivi territori.
Inoltre, per quanto riguarda il sistema dei rapporti finanziari
con lo Stato, l'art. 79 dello statuto disciplina in modo completo i
termini e le modalita' del concorso della regione e delle province
autonome al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta', nonche' all'assolvimento degli obblighi di carattere
finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di
stabilita' interno e dalle al tre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale.
Con particolare riferimento alla disciplina statutaria dei
rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali, fondata
sulla base di un rapporto paritetico, le disposizioni contestate sono
in contrasto anche con gli articoli 104 e 107 dello statuto.
Specificatamente le norme in contestazione contrastano con la
normativa di attuazione allo statuto in materia di finanza regionale
e provinciale, di cui al decreto legislativo n. 268/1992, che - come
gia' evidenziato - disciplina tassativamente le ipotesi di riserva
all'erario (articoli 9, 10 e 10/bis).
Infatti, le stesse non soddisfano le condizioni poste da detta
normativa per la riserva all'Erario di tali maggiori entrate.
In particolare, l'art. 9 richiede, per la legittimita' della
riserva statale, che: 1) detta riserva sia giustificata da «finalita'
diverse da quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al comma 1,
lettera b), dell'art. 10-bis» dello stesso decreto legislativo n.
268/1992, e cioe' da finalita' diverse tanto dal «raggiungimento
degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica» (art. 10,
comma 6) quanto dalla copertura di «spese derivanti dall'esercizio
delle funzioni statali delegate alla regione» (art. 10-bis, comma 1,
lettera b); 2) il gettito derivi da maggiorazioni di aliquote o
dall'istituzione di nuovi tributi; sia temporalmente delimitato; sia
contabilizzato distintamente nel bilancio dello Stato e, quindi, sia
quantificabile; sia destinato per legge alla copertura (ai sensi
dell'art. 81 Cost.) di spese specifiche, nuove, di carattere non
continuativo, non riferibili a materie di competenza regionale o
provinciale (ivi comprese quelle relative a calamita' naturali).
In questo senso si e' espressa codesta ecc.ma Corte con la
sentenza n. 182/2010, confermata dalla gia' citata sentenza n.
142/2012.
Nel caso di specie, il maggiore gettito derivante dall'attivita'
di contrasto all'evasione fiscale, percetto nel territorio della
Provincia autonoma di Bolzano, non puo' essere attribuito
integralmente allo Stato, principalmente perche' esso non discende da
maggiorazioni di aliquote o dall'istituzione di nuovi tributi, ma da
un piu' rigoroso accertamento e da una piu' efficace esazione di
imposte e tributi gia' esistenti. Inoltre, non sussiste il requisito
della destinazione delle riserve a spese di tipo non continuativo e
le norme non finalizzano le riserve ad obiettivi di riequilibrio
della finanza pubblica.
Pertanto, in forza dell'art. 75 dello statuto il maggiore gettito
di cui all'art. 7 decreto-legge n. 66/2014 spetta alla Provincia
autonoma di Bolzano.
Le norme in questione non rispettano nemmeno i meccanismi
paritetici previsti, sia dall'art. 79 dello statuto che dai citati
articoli 10 e 10/bis decreto legislativo n. 268/1992, quale
espressione del principio di leale collaborazione che deve informare
i rapporti tra lo Stato e la Provincia autonoma di Bolzano.
Difatti, l'assetto dei rapporti in materia finanziaria e'
disciplinato dallo statuto di autonomia, fondata sulla base di un
rapporto paritetico, per cui, per eventuali modifiche dello stesso,
andrebbe osservato il peculiare meccanismo delineato dagli articoli
103 e 107 dello stesso statuto, a meno che non vi sia il preventivo
consenso della Provincia interessata (art. 104 St.);
b) art. 8, commi 4, 6 e 10, in combinato disposto con l'art.
46, commi 1, 2, 3, 4 e 6, del decreto-legge n. 24 aprile 2014, n. 66,
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 23 giugno 2014, n. 89.
Torna in evidenza la violazione dell'art. 79 dello statuto e
della procedura concordata di cui all'art. 27 della legge 5 maggio
2009, n. 42, ove l'art. 8 decreto-legge n. 66/2014, ai commi 4 e 6,
introduce specifiche misure di contenimento della spesa destinate
alle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 11, comma 1, del
decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.
Ora, tale ultima norma prevede che ai fini dello stesso decreto
legislativo per «pubbliche amministrazioni» si intendono tutte le
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, e successive modifiche.
Ne consegue che, ai fini dell'applicazione della norma di cui
all'art. 8 nella nozione «pubbliche amministrazioni» non rientrano le
regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano, in quanto non ricompresi nell'elencazione contenuta
nell'art. 1, comma 2, di tale decreto legislativo, ma menzionate
espressamente nel successivo comma 3.
Cio' nonostante, al comma 4 dell'art. 8, decreto-legge n. 66/2014
il legislatore statale, in maniera del tutto unilaterale, non solo
impone alla Provincia autonoma di Bolzano di adottare precise misure
di contenimento della spesa corrente al fine di conseguire risparmi,
ma ne determina anche l'esatto ammontare dei risparmi da conseguire,
pur riconoscendole la facolta' di adottare misure alternative, ma
solo a condizione che i limiti prestabiliti unilateralmente vengano
raggiunti (comma 10).
A riguardo rileva in particolar modo il comma 6 dello stesso art.
8 che rinvia per le modalita' della determinazione degli obiettivi di
riduzione di spesa per la Provincia autonoma al successivo art. 46.
Sennonche', tale articolo, ai commi 1, 2, 3 e 6 determina, in
maniera precisa il contributo della provincia alla finanza pubblica,
sia in termini di miglioramento del patto di stabilita' (comma 2),
sia di ulteriore accantonamento a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali (comma 3), nonche' una
procedura di modifica di tali importi, ad invarianza di concorso
complessivo alla finanza pubblica (comma 4), sia di ulteriore
concorso derivante da risparmi di spesa (comma 6).
Ora, benche' il decreto-legge in questione contenga al gia'
ricordato art. 50/bis una disposizione generale di salvaguardia,
l'indicata clausola non opera, posto che le norme in questione
prevedono espressamente, derogando alla clausola stessa, la propria
diretta ed immediata applicabilita' agli enti ad autonomia speciale,
in contrasto con lo statuto d'autonomia e con le relative norme di
attuazione.
Quindi, i commi 4, 6 e 10 dell'art. 8, commi 4, 6 e 10, in
combinato disposto dei commi 1, 2, 3 e 6 dell'art. 46 decreto-legge
n. 66/2014 sono in contrasto, in particolare, con gli articoli 8, n.
1), e 16 dello statuto, con il suo titolo VI, in particolare con gli
articoli 75, 79, 80, 81 e 83, nonche' con gli articoli 103, 104 e 107
del medesimo statuto e delle relative norme di attuazione, in
particolare decreto legislativo n. 266/1992 e decreto legislativo n.
268/1992, nonche' con gli articoli 117, terzo comma, 119 e 120 Cost.,
in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, e con i principi di leale collaborazione, di
ragionevolezza e di delimitazione temporale, perche' unilateralmente
impongono alla Provincia autonoma di Bolzano un contributo
finanziario allo Stato predeterminato nell'ammontare, da realizzare
attraverso il contenimento della spesa pubblica per beni e per
servizi in modo da determinare risparmi di corrispondente ammontare,
«distraendo» parte delle risorse affluite al bilancio provinciale e
al di fuori delle regole all'uopo previste.
Infatti, tali norme prescrivono alla Provincia autonoma di
Bolzano non soltanto un obiettivo di contenimento della rispettiva
spesa, ma anche il limite quantitativo del predetto obiettivo e la
specifica destinazione del conseguente risparmio realizzato.
Infine, non possono rivestire natura di principio, disposizioni
che prescrivano alla Provincia autonoma di Bolzano, non soltanto un
obiettivo di contenimento della propria spesa, ma anche il limite
quantitativo del predetto obiettivo e la specifica destinazione del
conseguente risparmio realizzato, quando nell'ambito delle materie
attribuite alla Provincia autonoma e dell'autonomia finanziaria ad
essa riconosciuta e' posto a carico della stessa soltanto l'obbligo
di adeguare la propria legislazione alle disposizioni di principio
costituenti vincolo ai sensi dello statuto ed e', quindi, esclusa la
immediata applicazione delle norme statali, restando applicabili le
norme provinciali gia' vigenti.
Inoltre, le norme in questione si pongono in contrasto con i
principi di autonomia finanziaria in quanto impongono un vincolo
permanente;
c) art. 46, commi 1, 2, 3, 4 e 6, del decreto-legge n. 24
aprile 2014, n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89.
Come gia' esposto, l'art. 46 decreto-legge n. 66/2014, il quale
disciplina il concorso delle regioni e delle province autonome alla
riduzione della spesa pubblica, prevede al comma 1 che le stesse, in
conseguenza dell'adeguamento dei propri ordinamenti ai principi di
coordinamento della finanza pubblica, introdotti dal decreto stesso,
assicurano un contributo alla finanza pubblica pari a quanto previsto
nei commi 2 e 3.
Tali commi 2 e 3, che modificano rispettivamente il comma 454
dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come modificato dal
comma 499 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, nonche'
il comma 526 dell'art. 1 di quest'ultima legge, commi entrambi gia'
impugnati da questa Provincia (Reg. Ric. 11/2014), prescrivono ora a
carico della Provincia autonoma di Bolzano un concorso agli obiettivi
di finanza pubblica mediante la riduzione del complesso delle spese
finali in termini di competenza eurocompatibile risultante dal
consuntivo 2011 nella misura di 43 milioni di euro per l'anno 2014 e
di 61 milioni di euro per gli anni 2015-2017 (comma 2) nonche' un
ulteriore concorso per l'importo di 41.833 migliaia di euro per
l'anno 2014 e di 23.523 migliaia di euro per ciascuno degli anni dal
2015 al 2017 (comma 3).
In particolare, al comma 3 e' nuovamente previsto il meccanismo
dell'accantonamento di tali contributi aggiuntivi, a valere sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali, in attesa
dell'emanazione delle norme di attuazione di cui all'art. 27, legge
n. 42/2009.
Il comma 4 prevede poi che gli importi delle tabelle di cui ai
commi 2 e 3 possono essere modificati, ad invarianza di concorso
complessivo alla finanza pubblica, mediante accordo tra le regioni e
province autonome interessate da sancire entro il 30 giugno 2014, in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano e che tale riparto e'
recepito con successivo decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze.
Quanto poi al comma 6, lo stesso impone alle regioni e alle
province autonome, in conseguenza dell'adeguamento dei propri
ordinamenti ai principi di coordinamento della finanza pubblica
introdotti dal decreto stesso e a valere sui risparmi derivanti dalle
disposizioni ad esse direttamente applicabili ai sensi dell'art. 117,
comma secondo, Cost., di assicurare un contributo alla finanza
pubblica pari a 500 milioni di euro per l'anno 2014 e di 750 milioni
di euro per ciascuno degli anni dal 2015 al 2017, in ambiti di spesa
e per importi proposti in sede di autocoordinamento dalle regioni e
province autonome medesime, tenendo anche conto del rispetto dei
tempi di pagamento stabiliti dalla direttiva 2011/7/UE, nonche'
dell'incidenza degli acquisti centralizzati, da recepire con Intesa
sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome, entro il 31 maggio 2014, con
riferimento all'anno 2014 ed entro il 31 ottobre 2014, con
riferimento agli anni 2015 e seguenti. In assenza di tale Intesa
entro i predetti termini, il comma 6 attribuisce allo Stato il potere
di determinare gli importi e di assegnarli ai singoli ambiti di spesa
(con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottarsi,
previa deliberazione del Consiglio dei ministri, entro 20 giorni
dalla scadenza dei predetti termini), tenendo anche conto del Pil e
della popolazione residente; con lo stesso provvedimento governativo
possono altresi' essere eventualmente rideterminati i livelli di
finanziamento degli ambiti individuati e le modalita' di acquisizione
delle risorse da parte dello Stato.
Con tali norme vengono sostanzialmente innalzati -
unilateralmente ed in modo immediatamente vincolante - gli importi
individuati a titolo di ulteriore contributo della Provincia autonoma
di Bolzano alla finanza pubblica, sia in termini di miglioramento del
patto di stabilita', sia di ulteriore accantonamento a valere sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali, sia di ulteriore
concorso derivante da risparmi di spesa.
Anche le norme qui impugnate violano le norme che regolano i
rapporti finanziari tra lo Stato e le province autonome e sono,
quindi, in stridente contrasto con il titolo VI dello statuto e
relative norme di attuazione, e, in particolare, il sistema di
finanziamento delle autonomie, garantito, in particolare, dagli
articoli 75, 75/bis, 80, 81, 82, 83 e 84 dello stesso statuto e del
sistema pattizio delle relazioni finanziarie con lo Stato, definito
negli articoli 79, 103, 104 e 107 del medesimo statuto, nonche' le
relative norme di attuazione, in particolare decreto legislativo n.
266/1992 e decreto legislativo n. 268/1992, con l'art. 2, commi 106 e
108, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, nonche' con gli articoli
117, terzo comma, 119 e 120 Cost., in combinato disposto con l'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, con i principi
di leale collaborazione, di ragionevolezza e di delimitazione
temporale nonche' con la procedura concordata di cui all'art. 27,
legge n. 42/2009, oltre che con gli articoli 8, n. 1), e 16 dello
statuto.
Con specifico riferimento ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 46, per i
quali la doverosita' del contributo alla finanza pubblica e'
rafforzata, in quanto qualificata come conseguenza dell'onere di
adeguamento ai principi di coordinamento della medesima finanza
pubblica, tali disposizioni in particolare comportano la violazione
dei predetti parametri, perche' unilateralmente impongono alle
province autonome un contributo finanziario allo Stato predeterminato
nell'ammontare, da realizzare attraverso le varie specifiche misure
di contenimento della spesa pubblica introdotte dal decreto-legge, ed
ulteriore rispetto a quelli gia' concordati con lo Stato nel rispetto
delle procedure previste dallo statuto di autonomia, «distraendo»,
peraltro, parte delle risorse affluite al bilancio provinciale ai
sensi dell'art. 75 dello statuto. Inoltre, non hanno carattere di
principio fondamentale, in quanto sono norme di dettaglio,
direttamente applicabili, che limitano puntualmente le spese e
pongono vincoli non temporanei.
Inoltre, il comma 6 dell'art. 46, del tutto illegittimamente
introduce ulteriori forme di concorso alla finanza pubblica ed una
ulteriore intesa per la quantificazione del rispettivo concorso a
livello regionale e provinciale, anche a fini perequativi. Per quanto
attiene il richiamo all'art. 117, secondo comma, Cost. la norma si
pone anche in contrasto con l'art. 10, 1.c. n. 3/2001, che dichiara
applicabili alle autonomie speciali le disposizioni della medesima
legge costituzionale solo per le parti in cui prevedono forme di
autonomia piu' ampie.
Il secondo periodo del comma 6, nella parte in cui attribuisce
allo Stato poteri sostitutivi in caso di mancata intesa tra le
regioni e province, si pone poi in violazione, anche degli articoli
117, sesto comma, e 120 Cost. nonche' del principio di leale
collaborazione.
Le norme in questione, stabilendo ulteriori concorsi alla finanza
pubblica, sono sempre in contrasto con le disposizioni di rango
statutario che prevedono in modo esaustivo le forme di concorso delle
province autonome agli obiettivi della finanza pubblica statale, e
che affidano ad un accordo bilaterale a carattere paritario con lo
Stato la definizione dei rapporti finanziari con lo stesso, in quanto
interferiscono con la predetta autonomia finanziaria e sul sistema
dei rapporti finanziari con lo Stato, come definito dall'art. 79
dello statuto. Inoltre, le stesse contrastano con gli articoli 104 e
107 dello statuto, oltre che con l'art. 75 del medesimo statuto.
Si contestano altresi' le ulteriori forme di contribuzione a
favore dello Stato, imposte al di fuori del patto di stabilita' e
dell'accordo gia' concluso ai sensi dell'art. 104 dello statuto, che
comprendono anche gli eventuali ulteriori contributi richiesti agli
enti che fanno capo all'ordinamento ed alla «finanza pubblica
allargata» della Provincia autonoma. E, quand'anche fossero dovuti
ulteriori contributi a favore dello Stato da parte dei comuni del
territorio delle province autonome va evidenziato che anche il
compito di ripartire tra i singoli comuni il relativo onere,
spetterebbe comunque alle province autonome ed ai rispettivi organi.
E' evidente che le norme interferiscono con l'autonomia
finanziaria riconosciuta alla provincia e sul sistema dei rapporti
finanziari con lo Stato, come definito dall'art. 79 dello statuto e
contrastano comunque con gli articoli 104 e 107 dello statuto, non
prevedendo alcuna forma di coinvolgimento delle autonomie
territoriali nella predisposizione degli indirizzi per la revisione
della spesa pubblica, in violazione del principio di leale
collaborazione.
Inoltre, le norme dell'art. 46 in questione sono lesive perche'
predeterminano il contenuto delle norme di attuazione in violazione
dell'art. 107 dello statuto e dell'art. 27, legge n. 42/2009 e
perche' impongono - in attesa delle predette norme - un
accantonamento delle quote di compartecipazione ai tributi erariali
di spettanza delle province autonome in violazione, in particolare,
degli articoli 75 e 104 del medesimo statuto.
In merito va ricordato che codesta ecc.ma Corte, con la sentenza
n. 193/2012, ha precisato che le norme statali che si prefiggono il
contenimento della spesa pubblica trovano applicazione nei confronti
delle regioni a statuto speciale e, quindi, delle province autonome
di Trento e di Bolzano solamente attivando la procedura prevista
dall'art. 27, legge n. 42/2009, cioe' con l'emanazione di norme di
attuazione.
Ne consegue che reiterare il gia' piu' volte constato meccanismo
dell'accantonamento fino all'emanazione delle norme di attuazione
previste dalla legge delega sul federalismo fiscale (art. 27, legge
n. 42/2009) costituisce altresi' violazione dell'art. 136 della
Costituzione.
Inoltre, dettando norme direttamente applicabili in materie di
competenza provinciale, violano altresi' l'art. 2 decreto legislativo
n. 266/1992 che stabilisce un regime di separazione tra fonti statali
e fonti provinciali nella materie di competenza provinciale. E
l'obbligo di mero adeguamento, previsto da tale articolo, e' ribadito
- per le leggi aventi finalita' di coordinamento della finanza
pubblica che concretano limiti statutari - dall'art. 79, comma 4,
secondo periodo, dello statuto di autonomia.
Riguardo agli enti locali, le stesse si pongono in contrasto
sempre con l'art. 79 dello statuto, che attribuisce alle province
autonome le funzioni di coordinamento in materia di finanza pubblica
per tutti gli enti ed organismi che fanno parte del sistema
finanziario provinciale, oltre che interferire con le potesta'
spettanti alle province autonome in materia di finanza locale, in
particolare ai sensi degli articoli 80 e 81 dello statuto, del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, nonche' dell'art. 16 del
medesimo statuto.
P.Q.M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 1/bis, dell'art. 8, commi 4, 6
e 10, e dell'art. 46, commi 1, 2, 3, 4 e 6, del decreto-legge n. 24
aprile 2014, n. 66, recante «Misure urgenti per la competitivita' e
la giustizia sociale», convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89.
Bolzano-Roma, 28 luglio 2014
L'avv. Renate von Guggenberg
L'avv. Cristina Bernardi
L'avv. Stephan Beikircher
L'avv. Laura Fadanelli
L'avv. Michele Costa
