Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato il  5
agosto 2014 (del Presidente del Consiglio dei ministri).
 

(GU n. 43 del 2014-10-15)

    Ricorso  del  Presidente   del   Consiglio   dei   ministri   pt,
rappresentato e difeso, dall'Avvocatura Generale dello Stato,  presso
i cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei  Portoghesi,  n.  12,
fax … - PEC …
    Contro la Regione Abruzzo in persona del  Presidente  pt  per  la
declaratoria dell'illegittimita'  costituzionale  della  legge  della
Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32, pubblicata nel  B.U.R.  n.  22
del 4 giugno 2014 recante «Provvidenze sociali a  favore  dei  malati
oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali
20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare  alle  persone
in stato di poverta' e finalizzazione  di  risorse  e  determinazione
aliquote addizionale Irpef  per  l'anno  d'imposta  2014  e  aliquote
imposta regionale sulle attivita' produttive per il periodo d'imposta
in corso al 31 dicembre 2014».
    La proposizione del presente  ricorso  e'  stata  deliberata  dal
Consiglio  dei  Ministri  nella  seduta  del  23  luglio  2014  e  si
depositano, a tal fine, estratto conforme del verbale e relazione del
Ministro proponente.
    La legge regionale n. 32/2014 che consta di  17  articoli,  nella
sua interezza e per motivi diversi l'articolo 9, presenta profili  di
illegittimita' costituzionale per i seguenti
 
                               Motivi
 
1) Violazione dell'art. 86, terzo comma, dello Statuto della  Regione
Abruzzo (pubblicato nel BURA della Regione  Abruzzo  del  10  gennaio
2007, n. 1), come  modificato  dalla  legge  Statutaria  Regionale  9
febbraio 2012, n. 1 (pubblicata nel BURA  17  febbraio  2012,  n.  13
Speciale) e dalla legge Statutaria Regionale  2  aprile  2013,  n.  1
(pubblicata nel BURA 17 aprile 2013, n. 15) in relazione all'art. 123
della Costituzione.
    In  via  preliminare   va   sollevata   la   questione   relativa
all'esercizio del potere dell'organo legislativo regionale in casi di
scioglimento  dell'assemblea  regionale  per  fine  legislatura,  con
specifico  riferimento  all'approvazione  della  legge  regionale  in
esame.
    Con la legge costituzionale n. 1/1999 la disciplina  del  sistema
elettorale e dei casi di ineleggibilita'  e  di  incompatibilita'  e'
stata devoluta al legislatore regionale.
    In particolare detta  legge  costituzionale  ha  attribuito  allo
statuto  ordinario  la  definizione  della   forma   di   governo   e
l'enunciazione  dei  principi  fondamentali   di   organizzazione   e
funzionamento della Regione, in armonia  con  la  Costituzione  (art.
123, primo comma, Cost.). Nel contempo,  la  disciplina  del  sistema
elettorale e dei casi di ineleggibilita' e  di  incompatibilita',  e'
stata demandata allo  stesso  legislatore  regionale,  sia  pure  nel
rispetto  dei  principi  fondamentali   fissati   con   legge   della
Repubblica, «che stabilisce anche la durata, degli  organi  elettivi»
(art. 122, primo comma, Cost.).
    L'articolo 86, comma 3,  dello  Statuto  della  regione  Abruzzo,
testualmente recita: «...nei casi di  scioglimento  anticipato  e  di
scadenza della Legislatura:
        a)  le  funzioni  del  Consiglio  regionale  sono  prorogate,
secondo  le  modalita'  disciplinate   nel   Regolamento,   sino   al
completamento delle operazioni di proclamazione  degli  eletti  nelle
nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in
base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione  Europea,  a
disposizioni costituzionali o legislative statali  o  che,  comunque,
presentano il carattere della urgenza e necessita';
        b) le funzioni del Presidente e della Giunta  regionale  sono
prorogate sino alla proclamazione del nuovo Presidente della  Regione
limitatamente   all'ordinaria    amministrazione    e    agli    atti
indifferibili; in caso di impedimento permanente, morte e  dimissioni
volontarie  del  Presidente  della  Regione  le  sue  funzioni   sono
esercitate dal Vicepresidente.
    La Corte Costituzionale ha  gia'  piu'  volte  riconosciuto  che,
anche in assenza di specifiche disposizioni statutarie,  nel  periodo
antecedente alle elezioni per la loro rinnovazione e fino  alla  loro
sostituzione, i Consigli Regionali, dispongono «di  poteri  attenuati
confacenti alla loro  situazione  di  organi  in  scadenza,  analoga,
quanto a intensita' poteri, a  quella  degli  organi  legislativi  in
prorogatio» (cfr. sentt. n. 468/1991; 515/1995; 196/2003; 68/2010).
    Nel periodo pre-elettorale si verifica, in sostanza, una fase  di
depotenziamento delle funzioni del Consiglio regionale, la cui  ratio
e'  stata  individuata  dalla   giurisprudenza   costituzionale   nel
principio di rappresentativita' connaturato alle assemblee consiliari
regionali, in virtu' della loro diretta investitura popolare e  della
loro responsabilita' politica verso la comunita' regionale.
    L'istituto della prorogatio,  come  chiarito  nella  sentenza  n.
515/1995 e' volto a  coniugare  il  principio  di  rappresentativita'
politica  del  Consiglio  Regionale  «con  quello  della  continuita'
funzionale dell'organo». Questa esigenza  di  continuita'  funzionale
porta ad escludere che il  depotenziamento  possa  spingersi  fino  a
comportare un'indiscriminata e totale paralisi dell'organo stesso,  e
consente  al  Consiglio  Regionale  di  deliberare   in   circostanze
straordinarie o di urgenza, o per il compimento di atti dovuti  o  di
ordinaria amministrazione.
    Tale  orientamento  giurisprudenziale   e'   stato   ribadito   e
specificato nella  sentenza  n.  68/2010,  con  cui  la  Consulta  ha
sottolineato che «nell'immediata vicinanza al momento elettorale, pur
restando ancora titolare della rappresentanza  del  corpo  elettorale
regionale, Consiglio regionale non solo deve  limitarsi  ad  assumere
determinazioni del tutto urgenti o indispensabili, ma  deve  comunque
astenersi,  al  fine  di  assicurare  una   competizione   libera   e
trasparente,  da  ogni  intervento  legislativo  che   possa   essere
interpretato come una forma di captatio benevolentiae  nei  confronti
degli elettori».
    Pertanto, la legge in esame potrebbe  essere  ritenuta  legittima
soltanto laddove la sua adozione fosse giustificata dalla sussistenza
di presupposti di urgenza e di indifferibilita',  ovvero  laddove  la
medesima costituisse un atto dovuto.
    La Corte Costituzionale, al riguardo,  ha  affermato  che  spetta
Consiglio  Regionale  «selezionare  le  materie  da  disciplinare  in
conformita' alla natura della prorogatio, limitandole ad  oggetti  la
cui disciplina fosse oggettivamente necessaria ed urgente» e ha fatto
riferimento ai lavori preparatori per  verificare  se  fossero  state
addotte «specifiche argomentazioni in tal senso» (sentenza n. 68/2010
par. 4.5.).
    Possono quindi essere approvati in regime di prorogatio solo  gli
atti costituzionalmente dovuti, quali il recepimento di una Direttiva
comunitaria direttamente vincolante per  le  Regioni  o  progetti  di
legge che presentano i caratteri  dell'indifferibilita'  ed  urgenza,
quali ad esempio il bilancio di previsione, l'esercizio provvisorio o
una variazione di bilancio.
    L'urgenza ed indifferibilita' oltre a dover essere  adeguatamente
motivata, deve essere volta ad eliminare le situazioni di danno senza
limitare la liberta' di scelta dell'organo legislativo  quando  avra'
riacquistato la pienezza dei suoi poteri.
    Tutto  cio'  premesso  si  rileva  che   per   il   provvedimento
legislativo  in  esame   non   emerge   alcuno   dei   caratteri   di
indifferibilita' ed urgenza,  ne'  di  atto  dovuto  o  riferibile  a
situazioni di estrema gravita' da non poter essere rinviato  per  non
recare  danno  alla  collettivita'  regionale  o   al   funzionamento
dell'ente.
    Per quanto rilevato si ritiene che con riferimento alla legge  in
esame il Consiglio regionale abbia legiferato oltrepassando i  limiti
riconducibili  alla  sua  natura  di  organo  in  prorogatio  e   che
conseguentemente il provvedimento sia nella sua interezza censurabile
per violazione dell'art. 86, terzo comma, dello Statuto regionale  in
relazione all'art. 123 Cost.
2) Violazione dell'art. 117 comma 2, lettera s), della Costituzione e
dell'art. 3 Cost., in relazione all'art. 9, l.r.  Abruzzo  21  maggio
2014, n. 32.
    La legge  regionale  presenta  anche  aspetti  di  illegittimita'
costituzionale    relativamente    alla    disposizione     contenuta
nell'articolo 9, che, sostituendo l'art. 13  della  l.r.  n.  23  del
2014, prevede che «le industrie insalubri, che emettono in  atmosfera
e che abbiano  subito  un  provvedimento  di  sequestro  del  proprio
impianto per violazioni  al  Testo  Unico  Ambientale  ed  al  Codice
Penale, al fine della riattivazione e riaccensione dell'impianto sono
sottoposti a nuova procedura autorizzativa. Nelle  more  della  nuova
eventuale  autorizzazione  e'  sospesa  l'attivita'   relativa   alle
emissioni in atmosfera».
    Tale disposizione, nel sostituire l'art. 13 della l.r. n. 23  del
2014, che ha gia' formato, oggetto d'impugnativa  dinanzi  a  codesta
Corte (deliberata dal Consiglio dei  Ministri  nella  seduta  del  20
giugno  2014),  ne   riproduce   pedissequamente   la   formulazione,
presentando pertanto gli stessi vizi d'illegittimita'  costituzionale
evidenziati nel suddetto ricorso, gia' depositato.
    L'art. 9 in esame si  pone  infatti  in  contrasto,  analogamente
all'art. 13 della l.r. n.  23  del  2014,  che  sostituisce,  con  il
sistema delle autorizzazioni previsto dalla Parte V,  Titolo  I,  del
d.lgs. n.  152/2006  e,  segnatamente,  con  l'art.  278  del  Codice
dell'ambiente,  secondo  cui:  «In   caso   di   inosservanza   delle
prescrizioni   contenute    nell'autorizzazione,    ferma    restando
l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 279 e delle  misure
cautelari disposte dall'autorita' giudiziaria l'autorita'  competente
procede, secondo la gravita' dell'infrazione:
        a) alla diffida, con l'assegnazione di un  termine  entro  il
quale le irregolarita' devono essere eliminate;
        b) alla diffida ed alla  contestuale  temporanea  sospensione
dell'autorizzazione con riferimento agli impianti  e  alle  attivita'
per i quali vi e' stata violazione delle prescrizioni  autorizzative,
ove si manifestino  situazioni  di  pericolo  per  la  salute  o  per
l'ambiente;
        c)  alla  revoca  dell'autorizzazione  con  riferimento  agli
impianti e alle attivita' per i quali vi e'  stata  violazione  delle
prescrizioni autorizzative,  in  caso  di  mancato  adeguamento  alle
prescrizioni  imposte  con  la  diffida  o   qualora   la   reiterata
inosservanza   delle   prescrizioni   contenute   nell'autorizzazione
determini situazioni di pericolo o di  danno  per  la  salute  o  per
l'ambiente».
    Le funzioni di controllo esercitate dall'autorita' competente, in
caso di accertate violazioni da parte  dei  gestori  degli  impianti,
dunque, consistono nella  applicazione  di  misure  che  vanno  dalla
diffida    e    temporanea    sospensione    sino    alla     revoca,
dell'autorizzazione, con i chiusura dell'impianto in caso di  mancato
adeguamento alle prescrizioni imposte  con  la  diffida  stessa  o  a
fronte di reiterate violazioni che determinino pericolo o  danno  per
l'ambiente.
    La disposizione regionale censurata, invece, non  distingue,  tra
sospensione temporanea e revoca dell'autorizzazione,  attraverso  una
valutazione effettuata caso  per  caso  in  relazione  alla  gravita'
dell'infrazione,  ed  impone,   per   la   riattivazione-riaccensione
dell'impianto, che quest'ultimo sia sottoposto sempre  ad  una  nuova
procedura autorizzativa, determinando cosi' un inutile  aggravio  del
procedimento e un dispendio di costi per i privati.
    Pertanto, l'art. 9 in esame, analogamente all'art. 13 della  l.r.
n. 23/2014, viola pertanto l'art. 117, secondo comma lettera s) della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva  dello  Stato  la
legislazione in materia di tutela  dell'ambiente  e  dell'ecosistema,
ponendosi altresi' in contrasto con l'articolo 3 della  Costituzione,
sotto il profilo della irragionevole  parificazione  del  trattamento
riservato a situazioni potenzialmente anche assai diverse  tra  loro,
nonche' sotto il profilo del difetto di proporzionalita'.
    Pertanto anche sotto tale specifico motivo la norma impugnata  e'
affetta, da illegittimita' costituzionale. 

 
                                P.Q.M.
 
    Si confida che codesta Corte vorra' dichiarare,  l'illegittimita'
della legge regionale Abruzzo,  21  maggio  2014,  n.  32  nella  sua
interezza e' comunque dell'art. 9.
    Si allega:
        1. estratto conforme del verbale della seduta  del  Consiglio
dei Ministri del 23 luglio 2014;
        2. relazione del Ministro proponente.
          Roma, 31 luglio 2014
 
           L'Avvocato dello Stato: Marco Stigliano Messuti