Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 14 agosto  2014  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri).
 

(GU n. 38 del 2014-09-10)

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,  rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici e'
legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
    Contro  La  Regione  Calabria,  in   persona   del   suo   legale
rappresentante pre tempore, per la declaratoria della  illegittimita'
costituzionale.
    Degli articoli 1, comma 1, lettera e) e 4, comma 1,  lettera  e),
della Legge della Regione Calabria n. 8 del 6 giugno 2014, pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 25  del  9  giugno
2014, come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 10.07.2014,
per  contrasto  con  gli  articoli  3,  48,  51,  117  e  122   della
Costituzione, norma interposta il  Decreto  Legge  13-8-2011  n.  138
(spec. art. 14).
 
                                Fatto
 
    In data 9 giugno 2014, sul n. 25 del Bollettino  Ufficiale  della
Regione Calabria, e' stata pubblicata la Legge Regionale n. 8  del  6
giugno 2014, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge  regionale
7 febbraio 2005, n. 1 (Norme  per  l'elezione  del  Presidente  della
Giunta regionale e del Consiglio regionale)».
    Le prescrizioni contenute  nella  detta  Legge,  come  meglio  si
precisera' in prosieguo, eccedono dalle competenze regionali  e  sono
violative di previsioni costituzionali  e  illegittimamente  invasive
delle competenze dello Stato; devono pertanto essere impugnate,  come
con il presente atto effettivamente le si impugna, affinche'  ne  sia
dichiarata  la   illegittimita'   costituzionale,   con   conseguente
annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in punto di
 
                               Diritto
 
    1. Con la Legge n. 8/2014, come visto, il  Legislatore  regionale
della  Calabria  ha  inteso  apportare  delle  modifiche  alla  Legge
regionale 07.02.2005, n. 1, con la quale erano state poste norme  per
l'elezione del Presidente della Giunta  e  del  Consiglio  regionale,
profondamente innovando al sistema elettorale regionale.
    1.1. In particolare, per quanto qui interessa, l'art. 1, comma 1,
lettera e) della L. n. 8/2014 ha inciso  sulla  previsione  contenuta
nell'art. 1 della L. n. 1/2005 modificandone il comma 3, il quale ora
prevede che «non sono ammesse al riparto dei seggi:
        a) le liste regionali che non  abbiano  ottenuto  nell'intera
Regione almeno il 15 per cento dei voti validi  o  almeno  il  4  per
cento, se facenti parte di una coalizione;
        b) le coalizioni che non  abbiano  ottenuto  complessivamente
nell'intera Regione almeno il 15 per cento dei voti validi espressi a
favore delle stesse». La precedente disposizione  prevedeva,  invece,
solamente che «non  sono  ammesse  al  riparto  dei  seggi  le  liste
provinciali il cui gruppo anche se collegato a  una  lista  regionale
che ha superato la percentuale del 5 per cento, non  abbia  ottenuto,
nell'intera Regione, almeno il 4 per cento dei voti validi».
    1.2. Il successivo art. 4, comma 1, lettera  e)  della  Legge  n.
8/2014 e' invece intervenuto sul testo  dell'art.  4  della  L.R.  n.
1/2005.
    La  norma,  nel  testo  modificato,  prevede  ora  quanto  segue:
«Assegnazione dei seggi con criterio maggioritario.
    1. Ai sei seggi da assegnare con  sistema  maggioritario  e  agli
eventuali seggi in sovrannumero di cui all'art.  1,  comma  2,  della
legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1, sono  proclamati  dall'Ufficio
elettorale   circoscrizionale   candidati   presenti   nelle    liste
circoscrizionali secondo il numero  di  seggi  assegnati  a  ciascuna
lista dall'Ufficio centrale regionale con  la  comunicazione  di  cui
all'art. 15, comma sedicesimo, della legge 17 febbraio 1968, n.  108.
A tal fine nella applicazione dell'art. 15 della  legge  17  febbraio
1968, n. 108, sono apportate le seguenti modificazioni:
        a) al numero 2) del tredicesimo comma sono aggiunte infine le
seguenti parole: «e proclama eletto Presidente della Giunta regionale
il candidato della medesima lista, il quale fa  parte  del  Consiglio
regionale»;
        b) il primo periodo del numero 3) del  tredicesimo  comma  e'
sostituito dai seguenti: «3) qualora il gruppo di liste o i gruppi di
liste provinciali collegate alla lista regionale di cui al numero  2)
abbiano conseguito un numero di seggi pari o superiore a 15,  assegna
al medesimo gruppo di liste tre dei seggi da  ripartire  con  sistema
maggioritario di cui all'art. 1, comma 3,  della  legge  23  febbraio
1995,  n.  43,  e  li  ripartisce  fra  le  medesime  liste  e  nelle
circoscrizioni secondo quanto stabilito ai successivi terzo,  quarto,
quinto sesto e settimo periodo. I restanti cinque seggi da  assegnare
con sistema maggioritario  sono  ripartiti  tra  i  gruppi  di  liste
provinciali non collegati alla lista regionale di cui al numero 2)».
        c) il numero 4)  del  tredicesimo  comma  e'  sostituito  dal
seguente: «4) qualora  il  gruppo  di  liste  o  i  gruppi  di  liste
provinciali collegate alla  lista  regionale  di  cui  al  numero  2)
abbiano conseguito un numero di seggi  inferiore  a  15,  assegna  al
medesimo gruppo di  liste  i  sei  seggi  da  ripartire  con  sistema
maggioritario di cui all'art. 1, comma 3,  della  legge  23  febbraio
1995,  n.  43,  e  li  ripartisce  fra  le  medesime  liste  e  nelle
circoscrizioni secondo quanto stabilito  ai  periodi  terzo,  quarto,
quinto, sesto e settimo del numero 3)»;
        d) non si applica la disposizione di cui al numero 5);
        e) il numero 7)  del  tredicesimo  comma  e'  sostituito  dal
seguente: «7) nel caso in cui la verifica prevista al numero  b)  dia
esito negativo, verifica se il totale dei seggi conseguiti dai gruppi
di' liste provinciali collegati alla lista regionale di cui al numero
2) sia pari o superiore al  60  per  cento  dei  seggi  assegnati  al
consiglio; qualora tale seconda verifica dia esito negativo,  assegna
alla lista regionale una quota aggiuntiva di seggi che, tenuti  fermi
i seggi attribuiti ai  sensi  dei  numeri  3),  ovvero  4)  e  quelli
attribuiti in ambito provinciale, consenta di raggiungere il  60  per
cento del totale dei seggi del  consiglio  nella  composizione  cosi'
integrata con arrotondamento all'unita' inferiore;  tali  seggi  sono
ripartiti tra i gruppi di liste collegate ai  sensi  del  numero  3),
terzo, quarto, quinto, sesto e settimo periodo»;
        f) al quattordicesimo comma le parole «ai sensi dell'art.  2»
sono sostituite dalle seguenti: «ai sensi dell'art. 1, comma 2, della
legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1»;
        g) non si applicano le disposizioni di  cui  al  quindicesimo
comma 2. Non si applica la disposizione di cui all'art. 16, comma  3,
della legge 17 febbraio 1968, n. 108» (in grassetto sono  evidenziate
le modifiche introdotte sul testo originario).
    1.3. Orbene, cosi' regolando la materia, il Legislatore regionale
ha in realta' inciso sulle competenze statali.
    Esso infatti, nell'esercitare i poteri  conferiti  dall'art.  122
della Carta («il sistema di elezione ... del Presidente e degli altri
componenti della Giunta regionale nonche' dei  consiglieri  regionali
[e' disciplinato] con legge della Regione  nei  limiti  dei  principi
fondamentali stabiliti con legge della Repubblica»), che prevede  una
ipotesi di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni  (a
fronte della Legge statale n. 165/2004, significativamente  intestata
«disposizioni  di  attuazione  dell'art.  122,  primo  comma,   della
Costituzione», che detta i principi fondamentali della  materia),  si
e' posto, come si andra' ad  illustrare  in  prosieguo,  in  evidente
contrasto con le generali previsioni poste  con  le  disposizioni  di
rango costituzionale che si andranno a richiamare qui di seguito.
    2.1. Come visto, l'art. 1,  comma  1,  lettera  e)  della  L.  R.
Calabria n. 8/2014, nel sostituire il comma 3 dell'art.  1  della  L.
Reg. n. 1/2005,  ha  introdotto  una  nuova  soglia  di  sbarramento,
prevedendo la esclusione dal riparto dei seggi per le liste  che  non
abbiano conseguito la percentuale del 15% dei voti validi, o  del  4%
se facenti  parte  di  una  coalizione.  Ha  tuttavia  consentito  di
inserire, nel computo del detto 15%, i voti complessivamente ottenuto
dalle coalizioni nell'intera Regione.
    La norma appare per piu' versi incostituzionale.
    2.2. E' in primo luogo  evidente  che  la  richiamata  soglia  di
sbarramento e' stata individuata (tanto alla lettera a), quanto  alla
lettera b)  del  nuovo  comma  3  della  L.  R.  n.  1/2005)  in  una
percentuale elevatissima di voti,  ed  e'  tale  da  dar  luogo,  con
ragionevole probabilita', ad  una  seria  distorsione  del  risultato
elettorale.
    Difatti, una quota  relativamente  marginale  dei  voti  espressi
concorrera' al conseguimento  di  un  numero  di  seggi  estremamente
consistente  (in  percentuale,  in  misura  certamente   assai   piu'
elevata),  e,  per  contro,  a  un  rilevante  numero  di  voti   non
corrispondera' il conferimento di seggio alcuno: una distorsione  tra
i voti espressi e i seggi assegnati, nel caso  di  specie,  ben  piu'
ampia  di  quella  che  pur  e'  inevitabile,  e  in  qualche  misura
fisiologica, in qualsiasi sistema elettorale che preveda  una  soglia
di sbarramento atta a garantire  la  governabilita'  (come  richiesto
anche dalla L. n. 165/2004),  si'  da  concretizzare  una  insanabile
violazione  del   principio   di   ragionevolezza   (art.   3   della
Costituzione) e dello stesso  principio  di  rappresentanza  posto  a
fondamento del sistema democratico.
    Come noto, infatti, con regola certamente estensibile anche  alle
elezioni in sede locale, codesta Ecc.ma Corte  ritiene  pacificamente
che «il sistema elettorale, pur  costituendo  espressione  dell'ampia
discrezionalita' legislativa, non e'  esente  da  controllo,  essendo
sempre censurabile in sede di giudizio  di  costituzionalita'  quando
risulti manifestamente irragionevole»  (cfr.,  tra  le  tante,  Corte
Cost., sent. n. 242/2012 e n. 107/1996; ord. n. 260/2002).
    L'art. 1, nella parte che oggi si  impugna,  inoltre,  appare  in
contrasto con il principio di eguaglianza del voto sancito  dall'art.
48, secondo comma,  della  Costituzione  ed  altresi'  di  quelli  di
uguaglianza dei cittadini e  di  accesso  alle  cariche  elettive  in
condizioni  di  parita',  di  cui  agli  articoli  3   e   51   della
Costituzione.
    Quanto al primo profilo, una cosi' marcata distorsione tra i voti
espressi e il risultato finale in termini di seggi risultanti,  quale
quella prevista dalla legge che si censura, finisce con il  conferire
ad una parte dei voti espressi un  valore  sostanzialmente  «diverso»
rispetto agli altri  voti  (che,  in  seguito  al  superamento  della
soglia, contribuiscono alla elezione di un candidato). La misura  dei
voti «irrilevanti», per come prevista dalla  disposizione  censurata,
potenzialmente assai elevata, e' tale da portare  ad  un  sostanziale
squilibrio in termini di «eguaglianza» dei voti,  e  pertanto  ad  un
contrasto con il principio sancito dal comma  2  dell'art.  48  della
Carta, e addirittura con la stessa tutela del  diritto  di  voto,  da
ritenere diritto inviolabile  dell'individuo  (cfr.  Corte  Cost,  n.
1/2004).
    Per la medesima ragione appaiono conseguentemente  violati  anche
il  generale  principio  di  uguaglianza  (art.  3)   e   la   stessa
possibilita' per tutti i  cittadini  di  accedere  in  condizioni  di
uguaglianza alle cariche pubbliche elettive (art. 51).
    2.3. Sotto un secondo profilo, la norma in esame  contiene  anche
una  incertezza  lessicale  tale  da  ingenerare  consistenti   dubbi
interpretativi, legittimandone in ipotesi una lettura palesemente  in
contrasto con il  dettato  costituzionale,  che  deve  invece  essere
radicalmente scongiurata.
    Cio' giustifica la censura sotto un profilo diverso da quelli fin
qui illustrati, ma per violazione delle medesime norme.
    Come visto, infatti, l'art. 1, comma 1, lettera e)  della  L.  n.
8/2014 della Regione Calabria, nel modificare il comma 3 dell'art.  l
della L. n. 1/2005, ha introdotto il concetto di «coalizione»  (tanto
alla lettera a) che alla lettera b) della  disposizione  modificata):
il tetto del 15% dei voti potrebbe infatti essere derogato,  ai  fini
dell'ammissione  al  riparto  dei  seggi  (scendendosi  ad  un   piu'
ragionevole 4%) per le liste facenti parte di una coalizione;  ovvero
il tetto stesso potrebbe essere calcolato prendendo a  riferimento  i
voti  complessivamente  conseguiti   dalla   coalizione   in   ambito
regionale.
    Trattasi dunque di un non indifferente, consistente  temperamento
ad un tetto (15%) comunque manifestamente eccessivo  in  entrambe  le
illustrate previsioni, ed incostituzionale per  le  ragioni  fin  qui
indicate.
    Ma la disposizione omette del  tutto  di  precisare  in  cosa  la
coalizione debba  essere  concretamente  individuata,  non  potendosi
riscontrare nella legge alcuna definizione della  stessa,  ne'  alcun
chiarimento sull'ambito applicativo.
    Sembra  di  comprendere   che,   nell'intento   del   Legislatore
regionale, la coalizione  possa  coincidere  sostanzialmente  con  le
liste regionali (in Calabria formate dal solo  candidato  presidente)
collegate con  liste  presentate  nelle  circoscrizioni  territoriali
(provinciali).
    Tuttavia, tale lettura non e' univoca e la situazione e' pertanto
idonea  ad  ingenerare  comunque   una   situazione   di   incertezza
applicativa.  Da  una  ben  possibile   interpretazione   restrittiva
potrebbe evidentemente derivare la esclusione  di  molti  voti  e  di
numerose liste dal riparto del  seggi:  tutto  cio'  finisce  con  il
sostanziare un legittimo dubbio di costituzionalita' della norma  per
violazione delle disposizioni fin qui richiamate,  e  in  particolare
degli articoli 3  e  48  della  Costituzione  (uguaglianza  tanto  in
assoluto quanto con riferimento specifico al diritto di voto) nonche'
dell'articolo 51 della Costituzione (parita' di accesso alle  cariche
elettive).
    Conclusivamente, l'art. 1,  comma  1,  lettera  e)  della  L.  R.
Calabria  n.  8/2014  deve  essere  dichiarato  incostituzionale  per
violazione degli articoli 3, 48 e 51 della Costituzione, nella  parte
in cui ha introdotto un tetto elevatissimo affinche' i voti  espressi
concorrano al riparto dei seggi.
    3.1. Dubbi  di  costituzionalita'  suscita  anche  la  previsione
dell'art. 4, comma 1, lettera e), della Legge della Regione  Calabria
n. 8 del 6 giugno 2014 laddove innalza dal 55% al 60%  il  premio  di
maggioranza ai fini dell'eventuale attribuzione di  seggi  aggiuntivi
da garantire alle  liste  circoscrizionali  collegate  con  la  lista
regionale risultata vittoriosa.
    La possibilita' di prevedere seggi aggiuntivi non e' infatti piu'
in linea con lo  Statuto  della  Regione  Calabria,  come  da  ultimo
modificato in relazione al numero di consiglieri  fissato  in  trenta
(piu' il Presidente) secondo quanto previsto dall'art.  14  del  D.L.
13-8-2011 n. 138, come  ribadito  da  codesta  Ecc.ma  Corte  con  la
recentissima  sentenza  n.  35  del  06-03-2014  (dichiarativa  della
illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della delibera  legislativa
statutaria  della  Regione  Calabria  «Riduzione   del   numero   dei
componenti del Consiglio regionale  e  dei  componenti  della  Giunta
regionale. Modifiche alla legge regionale  19  ottobre  2004,  n.  25
«Statuto della Regione Calabria») e come, peraltro, ora espressamente
previsto dalla stessa Legge regionale che oggi si impugna all'art. 1,
comma 1, lettera a).
    Tale  numero  costituisce  il  limite  massimo   di   consiglieri
regionali per le Regioni aventi popolazione fino  a  due  milioni  di
abitanti (v. art. 14 cit.) in un'ottica di contenimento della spesa e
nell'ambito del coordinamento della  finanza  pubblica:  trattasi  di
limite non derogabile, e pertanto deve ritenersi  che  oggi  non  sia
piu' consentito il ricorso ai cd. «seggi aggiuntivi».
    3.2. La disposizione che oggi si impugna, pertanto, prevedendo la
possibilita' di un tale  tipo  di  seggi,  e'  in  contrasto  con  il
principio fondamentale in  materia  di  coordinamento  della  finanza
pubblica di cui all'art. 117, comma 3, della Costituzione, di cui  e'
espressione il richiamato  Decreto  Legge  13-8-2011  n.  138  (norma
interposta, gia' dichiarata costituzionalmente legittima fin da Corte
Cost., n. 198/2012, e poi da Corte Cost. n. 258/2013 e n. 31/2013;  e
infine da Corte Cost., n. 23/2014). Cio'  vale  in  particolare,  per
quanto qui interessa, per l'art.  14,  che  detta  parametri  diretti
esplicitamente   al   «conseguimento   degli   obiettivi    stabiliti
nell'ambito del coordinamento della finanza  pubblica»  al  quale  le
Regioni devono adeguarsi, individuando precisamente, come  visto,  il
numero  dei  consiglieri  regionali  in  funzione  del  numero  degli
abitanti della Regione stessa.
    Nella sentenza n. 35  del  06-03-2014  codesta  Ecc.ma  Corte  ha
infatti chiarito che le Regioni non possono derogare al limite  posto
dalla legislazione statale  in  materia  di  competenza  concorrente,
laddove essa, «nel quadro della finalita' generale  del  contenimento
della spesa pubblica, stabilisce, in coerenza  con  il  principio  di
eguaglianza,  criteri  di  proporzione   tra   elettori,   eletti   e
nominati... In particolare, la norma statale fissando un rapporto tra
il numero degli abitanti e  quello  dei  consiglieri,  e  quindi  tra
elettori ed eletti ..., mira a garantire proprio il principio in base
al quale tutti i cittadini hanno  il  diritto  di  essere  ugualmente
rappresentati».
    Conclusivamente, anche l'art. 4, comma 1, lettera e), della Legge
della Regione Calabria n. 8 del 6 giugno 2014, deve essere dichiarato
incostituzionale  per  violazione  dell'art.  117,  comma  3,   della
Costituzione.
    4. Istanza di sospensione della efficacia della  Legge  impugnata
ex art. 35 L. 11.03.1953, n. 87 e art. 21 delle norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte Costituzionale.
    Alle considerazioni discendenti dalla estrema  delicatezza  della
materia occorre  aggiungere  che,  a  seguito  delle  dimissioni  del
Presidente della Giunta regionale, e' imminente la  fissazione  della
data per le prossime elezioni regionali in Calabria.
    E' evidente che, nel vigore delle disposizioni oggi impugnate, lo
svolgimento  della  tornata  elettorale  (necessitata   dal   preciso
calendario imposto dalla stessa normativa vigente), comporterebbe non
solo un inutile aggravio della finanza  pubblica  (per  l'inevitabile
annullamento delle elezioni in  caso  di  accoglimento  del  presente
ricorso),  ma  potrebbe  portare   a   non   indifferente   turbativa
dell'ordine pubblico e sarebbe in ogni caso inutiliter datum.
    Si ritiene, pertanto, che ricorrano i requisiti  di  gravita'  ed
urgenza connesse all'irreparabile pregiudizio dell'interesse pubblico
cui le norme in epigrafe richiamate ricollegano  la  possibilita'  di
ottenere da parte dell'Ecc.ma Corte, nelle more della  decisione  del
merito,  un  provvedimento  cautelare  di  sospensione  della   legge
impugnata.
    Alla luce di tutto quanto precede e' dunque evidente che la Legge
della Regione Calabria  n.  8  del  6  giugno  2014,  pubblicata  nel
Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 25 del 9 giugno  2014,
e' invasiva della competenza statale ed e' incostituzionale nei  suoi
articoli 1, comma 1, lettera e) e 4, comma  1,  lettera  e),  e  deve
essere impugnata per contrasto con gli articoli 3, 48, 51, 117 e  122
della Costituzione, norma interposta il Decreto  Legge  13-8-2011  n.
138 (spec. art. 14), e dovra' conseguentemente essere annullata.

 
                               P.Q.M.
 
    Si  chiede  che  codesta  Ecc.ma  Corte   costituzionale   voglia
dichiarare   costituzionalmente   illegittima,   e   conseguentemente
annullare, per i motivi tutti ut supra specificati,  la  Legge  della
Regione Calabria n. 8 del 6 giugno 2014,  pubblicata  nel  Bollettino
Ufficiale della Regione Calabria n. 25 del 9  giugno  2014,  come  da
delibera del Consiglio dei ministri in data 10.07.2014.
    Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
        1) estratto della delibera  del  Consiglio  dei  ministri  10
luglio 2014;
        2) copia della Legge regionale impugnata;
        3) rapporto del Dipartimento degli Affari Regionali.
    Con ogni salvezza.
      Roma, 4 agosto 2014
 
            L'Avvocato dello Stato: Massimo Salvatorelli