Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria il 21 maggio 2019 (della Regione Calabria).

(GU n. 25 del 2019-06-19)

 

    Ricorso per la Regione Calabria (c.f. n. 02205340793), in persona

del Presidente della Giunta regionale  on.  Gerardo  Mario  Oliverio,

rappresentata e difesa, giusta delibera G.R. n.  181  del  14  maggio

2019, e correlato decreto dirigenziale di incarico, nonche' in virtu'

di procura speciale in calce al  presente  atto,  dall'avv.  Giuseppe

Naimo (C.F. NMA GPP 65A05  D976H)  dell'Avvocatura  regionale  (Posta

elettronica  certificata  avvocato8.cz@pec.regione.calabria.it),   ed

elettivamente domiciliata in Roma, via Sabotino, 12, presso lo studio

dell'avv.  Graziano  Pungi'  fax  0961/853581,  indirizzi  di   posta

elettronica  e  fax  ai  quali  intende  ricevere   comunicazioni   e

notificazioni del presente giudizio;

    Contro  Presidenza  del   Consiglio   dei   ministri   (c.f.   n.

80188230587), in persona del Presidente pro-tempore, domiciliato  per

la carica in Roma, Palazzo  Chigi,  piazza  Colonna,  370,  domicilio

digitale attigiudiziaripcm@pec.governo.it  per  la  dichiarazione  di

illegittimita' costituzionale degli articoli 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8,  9,

14 e 15 del decreto-legge 30 aprile  2019,  n.  35,  derivante  dalla

violazione degli articoli 5, 81, 117, 120 e 121  della  Costituzione,

nonche' degli articoli 8 legge 131/03, 2, commi 78, 88 e 88-bis legge

191/09, 1, 2, 3, 6, 7 e 8 decreto legislativo 171/16,  11,  comma  1,

lettera p) legge 124/15, 5-bis del decreto legislativo 502/92  e  del

principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, con  richiesta

di sospensione, ex art. 35 legge 87/53, delle norme impugnate.

 

                                               Fatto

 

    Il decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale - Serie generale -  del  2  maggio  2019,  recante  «Misure

emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre

misure urgenti in materia sanitaria.», ritenendo  di  dover  adottare

misure eccezionali, volte anche alla risoluzione  delle  riscontrate,

gravi  inadempienze  amministrative  e  gestionali,  per  la  Regione

Calabria,  supportando  l'azione  commissariale  di  risanamento  del

servizio sanitario regionale, ed accertati il mancato rispetto  degli

obiettivi economico-finanziari  previsti  dalla  cornice  programmata

nell'ambito dei programmi operativi, il  mancato  raggiungimento  del

punteggio minimo previsto dalla griglia  dei  livelli  essenziali  di

assistenza,  nonche'  rilevanti  criticita'  connesse  alla  gestione

amministrativa, piu' volte riscontrati,  da  ultimo,  dai  Tavoli  di

verifica degli adempimenti e dal Comitato permanente per la  verifica

dei LEA nella  seduta  congiunta  del  4  aprile  2019,  al  Capo  I,

rubricato «Disposizioni  urgenti  per  il  Servizio  sanitario  della

Regione Calabria» (articoli 1 - 10) contiene - tra gli altri - l'art.

l «Ambito di applicazione»,  l'art.  2  «Verifica  straordinaria  sui

direttori generali degli  enti  del  Servizio  sanitario  regionale»,

l'art. 3 «Commissari straordinari degli enti del  Servizio  sanitario

regionale», l'art. 4 «Direttori amministrativi e  direttori  sanitari

degli enti del Servizio  sanitario  regionale»,  l'art.  5  «Dissesto

finanziario degli enti del Servizio  sanitario  regionale»  l'art.  6

«Appalti, servizi e forniture per gli  enti  del  Servizio  sanitario

della Regione Calabria» l'art. 8 «Supporto dell'Agenzia nazionale per

i servizi sanitari regionali» e l'art. 9 «Ulteriori  disposizioni  in

tema di collaborazione  e  supporto  ai  Commissari»;  al  Capo  III,

rubricato «Disposizioni finanziarie, transitorie e finali»  (articoli

14 - 16),  contiene  -  tra  gli  altri  -  l'art.  14  «Disposizioni

finanziarie»  e  l'art.  15  «Disposizioni  transitorie  e   finali»,

articoli tutti oggetto di impugnativa col presente ricorso.

    Cosi' esposte la cronologia dei fatti e le norme che si intendono

impugnare, questa difesa intende ricorrere, come in  effetti  con  il

presente   atto   ricorre,   a    codesta    Eccellentissima    Corte

costituzionale, ex art. 127, comma 2, della Costituzione, atteso  che

le suddette norme presentano  profili  di  lesivita'  in  pregiudizio

della sfera  di  attribuzioni  legislative  ed  amministrative  della

Regione Calabria costituzionalmente garantite, ed interviene  maniera

significativa su materia di preminente interesse regionale, affidando

il ricorso ai seguenti

 

                                        Motivi

 

1) Violazione articoli 5, 117, 120, 121 Cost.

    L'art. 1 del decreto-legge impugnato  prevede  che  «Il  presente

Capo reca disposizioni speciali per la Regione Calabria  inerenti  al

raggiungimento degli obiettivi previsti nei  programmi  operativi  di

prosecuzione  del  Piano  di  rientro  dai  disavanzi  del   Servizio

sanitario regionale», e l'interpretazione piu' aderente al  testo  ed

allo spirito della norma conduce alla  considerazione  che  lo  Stato

ritenga che in Calabria viga tutt'ora un Piano di  rientro;  su  tale

presupposto, poggiano tutte le  altre  norme  del  decreto-legge  qui

impugnate, e sopra dettagliatamente indicate.

    Il presupposto fattuale e' fallace.

    La Regione Calabria ha approvato il Piano di rientro dal  deficit

con le delibere G.R. numeri 845/09 e 97/10 «che si  producono»,  alle

quali ha fatto seguito, da  ultimo,  il  D.C.A.  n.  119/16,  che  ha

approvato  il  Programma  operativo  2016/18  «si  producono  decreto

commissariale e P.O. approvato»; il combinato disposto dei commi 88 e

88-bis  «l'ultimo,  aggiunto  dall'art.  17,  comma  4,  lettera   b,

decreto-legge 98/11, convertito in legge 111/11»  dell'art.  2  legge

191/09 sembra indicare che  i  programmi  operativi  predisposti  dal

commissario  nelle   regioni   sottoposte   ai   Piani   di   rientro

costituiscano non solo una prosecuzione ma anche un aggiornamento del

Piano.

    Pertanto, nell'ipotesi piu' favorevole per lo Stato, il Piano  di

rientro, per come «proseguito»  ed  «ampliato»,  poteva  «proseguire»

solo sino al 31 dicembre 2018;  il  Governo,  nella  riunione  del  7

dicembre 2018, ha provveduto a nominare il dott.  Saverio  Cotticelli

commissario  ad  acta  e  l'ing.  Thomas  Schael  subcommissario  per

l'attuazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi del  servizio

sanitario  nella  Regione  Calabria  «si  produce  la  delibera»;  il

commissario si e' insediato  in  data  8  gennaio  2019  «si  produce

comunicazione»; anche avverso tale delibera la  Regione  ha  proposto

ricorso  per  conflitto  di  attribuzione  a  codesta  ecc.ma  Corte,

iscritto al n. 1/19 Reg. Ric. Enti, la cui udienza di discussione  e'

fissata per l'udienza dl 3 luglio 2019, ricorso nel quale  -  tra  le

altre ragioni - vi e' appunto quanto sopra  dedotto,  li'  denunciato

come conflitto di attribuzioni.

    Cio' posto, solo l'adozione entro la suindicata data  di  vigenza

del P.O. 2016-18 del P.O.  2019-2021  «oggetto  del  punto  b)  della

delibera adottata dal C.d.M.» avrebbe potuto far proseguire il  Piano

di rientro; ma, come sopra esposto, il  commissario  nominato  si  e'

insediato giorno 8 gennaio 2019, e non  ha  mai  adottato  nulla  che

abbia a che vedere con un nuovo Programma  operativo,  per  cui  pare

evidentemente dimostrata la mancata prosecuzione del Piano  approvato

nel 2010,  con  conseguente  impossibilita'  di  ritenere  proseguita

l'estensione del commissariamento al periodo successivo al 1° gennaio

2019.

    Pare infatti di tutta evidenza che il commissariamento  «rectius,

permanenza e/o prosecuzione del commissariamento, nel caso che qui ne

occupa» presupponga un Piano  di  rientro  vigente;  il  commissario,

infatti, e' incaricato  dell'attuazione  del  Piano  di  rientro  dal

disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e la  Regione

interessata, e codesta ecc.ma Corte ha a piu' riprese sottolineato la

vincolativita' dei Piani di rientro per le Regioni  «che  li  abbiano

liberamente sottoscritti» (ex plurimis, sentenza n.  79/13),  ma  nel

caso di specie,  per  inerzia  statale,  il  Piano  ha  cessato  ogni

effetto.

    Su tale piu' corretto  presupposto  fattuale,  pare  evidente  la

violazione  denunciata  dalla  Regione  ricorrente:  l'art.  5  della

Costituzione riconosce e promuove le autonomie  locali;  l'art.  117,

comma 2, prevede tra le materie  di  legislazione  concorrente  anche

quelle della tutela della salute e del  coordinamento  della  finanza

pubblica,  ed  il  comma  4  tra  quelle  di  legislazione  residuale

l'organizzazione degli uffici; l'art. 121 Cost. prevede che il potere

legislativo della Regione sia esercitato dal Consiglio  regionale,  e

che la rappresentanza  della  Regione  sia  individuata  in  capo  al

Presidente della Giunta;  l'art.  120,  comma  2,  Cost.,  pone  come

preciso limite al potere sostitutivo statale l'esercizio dello stesso

secondo i principi di sussidiarieta' e di  leale  collaborazione,  ma

nel caso in questione l'intervento normativo statale ha invaso  sfere

di competenza legislativa concorrente regionale  «che  la  disciplina

relativa ai Piani di rientro insista su una  pluralita'  di  materie,

tra loro intrecciate, ascrivibili soprattutto a materie  di  potesta'

legislativa concorrente (certamente, la tutela  della  salute  ed  il

coordinamento della finanza pubblica) e' fermo  della  giurisprudenza

di codesta ecc.ma  Corte  resa  proprio  in  relazione  alla  Regione

Calabria - v., ad esempio, sentenze n. 123/11 e 266/16»  e  residuale

senza che sussista il presupposto legittimante invocato a sostegno di

tale intervento.

2) Violazione articoli 5, 117, 120, 121 Cost.;  8  legge  131/03;  2,

commi 78, 88  e  88-bis  legge  191/09;  1,  2,  3,  6  e  7  decreto

legislativo 171/16, 11, comma  1,  lettera  p)  legge  124/15,  5-bis

decreto legislativo 502/92, e del principio di  leale  collaborazione

tra Stato e Regioni.

    La Regione ricorrente intende sottoporre  ora  a  codesta  ecc.ma

Corte le ipotesi «subordinate», derivanti sia dalla possibile diversa

interpretazione delle  finalita'  declinate  al  citato  art.  1  del

decreto-legge  impugnato  -  ossia,  che  la  norma   venga   intesa,

unitamente alle altre norme impugnate, come tendente a prolungare gli

effetti di un Piano ormai scaduto - sia dalla circostanza che codesta

ecc.ma Corte ritenga invece tout court tutt'ora vigente il  Piano  di

rientro dal deficit sanitario nella Regione Calabria.

    Nella prima ipotesi, derogando alla disciplina di settore -  gia'

sospettata di incostituzionalia' dalla Regione ricorrente in sede  di

ricorso per conflitto di attribuzioni, ma, allo stato, vigente  -  di

cui all'art. 2, comma 88 e 88-bis legge 191/09, l'intervento  statale

unilaterale per via legislativa, non mediato da  intesa  in  sede  di

Conferenza Stato Regioni, viola gli articoli  117,  comma  3,  e  120

Cost., ed il principio di leale  collaborazione  per  come  declinato

dalla  normativa  appresso  indicata;  nella  seconda   ipotesi,   le

modifiche unilaterali al  Piano  di  rientro  ed  alla  normativa  di

settore, invasive della competenza concorrente e residuale regionale,

ed in ogni caso non  assistite  da  intesa  in  sede  di  Conferenza,

determinano per altro verso le violazioni  denunciate  (v.  posizione

Conferenza Regioni del 9 maggio 2019).

    Risulta particolarmente efficace il  richiamo  alla  sentenza  n.

219/13 di codesta ecc.ma Corte: «Lo Stato,  optando  per  l'esercizio

del potere sostitutivo ... si assume l'onere del processo coartato di

risanamento delle finanze regionali»; per contro, lo Stato  tenta  di

utilizzare le macroscopiche inadempienze dei commissari  statali  per

tentare di prorogare ulteriormente uno stato di espropriazione  delle

competenze regionali, che ha oggettivamente danneggiato la Regione ed

i cittadini in essa residenti, i quali hanno  visto  progressivamente

peggiorare - per asserzione dello stesso  Stato,  che  su  tale  dato

fonda  l'intervento  qui  censurato  -  la  situazione  dei   livelli

essenziali  di  assistenza,  malgrado  (o  forse,  proprio  a   causa

dell'intervento statale).

    Per  comodita'  espositiva,  si  esaminera'   ciascun   articolo,

evidenziando le violazioni specifiche per ciascuno di essi.

    a) L'art. 1 indica le finalita' del decreto-legge: ove si ritenga

che tenti di prorogare gli  effetti  di  un  Piano  di  rientro  gia'

prorogato con P.O. scaduto, a legislazione vigente  la  proroga  puo'

avvenire solo con atto del commissario, oppure mediante  accordo  tra

la Regione lo Stato «mediati» dall'intesa in sede di Conferenza,  per

cui pare evidente la violazione degli articoli 5,  117  e  120  della

Costituzione, 2, commi 78, 88 e  88-bis  legge  191/09,  nonche'  del

principio di leale collaborazione, per come  declinato,  ad  esempio,

dall'art. 8 legge 131/03.

    Ove invece si ritenga che la norma impatti su un Piano di rientro

vigente, l'unilaterialita' dell'intervento legislativo  determina  la

violazione degli articoli 5, 117 e 120 della Costituzione e 1, 2,  3,

6 e 7 decreto legislativo 171/16,  11,  comma  1,  lettera  p)  legge

124/15, 5-bis decreto legislativo 502/92, nonche'  del  principio  di

leale collaborazione, per come declinato, oltre che dalle norme sopra

richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.

    Ad avviso della Regione ricorrente,  l'art.  8,  comma  4,  della

legge 131/03, che prevede, anche per i casi di urgenza,  quanto  meno

il  coinvolgimento  della  Conferenza   Stato   Regioni   a   seguito

dell'adozione di «provvedimenti», la quale puo' chiedere  il  riesame

del provvedimento, non riguarda l'adozione di decreti-legge  ex  art.

77  Cost.,  ma  solo  quella  di  provvedimenti  aventi  natura   non

normativa, assunti ex art. 120 Cost.; in ogni caso, ed anche ove, per

mera ipotesi, si dovesse ritenere la norma atta a ricomprendere anche

interventi di natura  legislativa,  risulta  documentata  la  mancata

«immediata   comunicazione»   alla   Conferenza,   con    conseguente

dimostrazione della violazione anche sotto tale profilo.

    b) L'art. 2 conferisce esplicitamente al  commissario  un  potere

«nuovo» rispetto a quanto gia' previsto nel vigente Piano di rientro,

ossia un potere di verifica «straordinaria» di DD.GG. e/o commissari,

che, in caso di esito negativo, consente una  decadenza  dichiarabile

senza acquisire pareri: ove si ritenga  che  tenti  di  ampliare  gli

effetti di un Piano di rientro gia' prorogato  con  P.O.  scaduto,  a

legislazione vigente, l'ampliamento potrebbe  (forse)  avvenire  solo

con atto del commissario, oppure mediante accordo tra la  Regione  lo

Stato «mediati» dall'intesa in  sede  di  Conferenza,  per  cui  pare

evidente  la  violazione  degli  articoli  5,   117   e   120   della

Costituzione, 2, commi 78, 88 e  88-bis  legge  191/09,  nonche'  del

principio di leale collaborazione, per come  declinato,  ad  esempio,

dall'art. 8 legge 131/03.

    In entrambe le ipotesi, e quindi anche  ove  si  ritenga  che  la

norma impatti su  un  Piano  di  rientro  vigente,  l'unilaterialita'

dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,

117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6  e  7  decreto  legislativo

171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche'  del  principio

di leale collaborazione, per come declinato, oltre  che  dalle  norme

appena richiamate,  dall'art.  8  legge  131/03:  in  dettaglio,  nel

derogare l'art. 2 del decreto legislativo 171/16 consente  la  nomina

dei commissari straordinari da  parte  del  commissario  anziche'  da

parte del Presidente della Regione; inoltre,  consente  una  verifica

anche prima dei 24 mesi previsti dal  comma  4  del  citato  art.  2;

infine, deroga ai commi 4 e 5 dell'art. 2 decreto legislativo 171/16,

in quanto la norma  in  questione  consente  di  omettere  del  tutto

l'acquisizione dei pareri del sindaco o della  Conferenza  competente

ivi  previsti.  Pare  decisivo  richiamare,  a  sostegno  del   vizio

lamentato,  la  sentenza  n.   251/16   di   codesta   ecc.ma   Corte

costituzionale, che ha dichiarato incostituzionale  l'art.  11  della

legge 124/15, anche nella parte in cui consentiva di adottare  quello

che poi sarebbe stato indicato come decreto legislativo  171/16,  non

previa intesa con la Conferenza Stato Regioni, ma solo previo  parere

della  Conferenza  unificata,  in  quanto,   riguardando   competenze

concorrenti, come quella relativa  alla  disciplina  della  dirigenza

sanitaria, l'intervento del  legislatore  statale,  costituito  dalla

determinazione dei principi fondamentali in materia di  tutela  della

salute,  «deve  muoversi  nel  rispetto  del   principio   di   leale

collaborazione, indispensabile anche  in  questo  caso  a  guidare  i

rapporti tra lo Stato e il  sistema  delle  autonomie  (ex  plurimis,

sentenze n. 26 e n. 1 del 2016, n. 140 del 2015, n. 44 del  2014,  n.

237 del 2009, n. 168 e n.  50  del  2008).  Poiche'  le  disposizioni

impugnate  toccano  sfere  di  competenza  esclusivamente  statali  e

regionali, il luogo idoneo di espressione della leale  collaborazione

deve essere individuato nella Conferenza Stato Regioni».

    Non  e'  in  discussione,  quindi,   che   qualunque   intervento

legislativo che incida sull'assetto delineato dal decreto legislativo

171/16 - come accaduto, ad  esempio,  al  momento  dell'adozione  del

decreto legislativo 126/17, correttivo  di  alcune  disposizioni  del

decreto legislativo 171 -  debba  -  per  inequivoca  statuizione  di

codesta ecc.ma Corte - necessariamente essere preceduto da intesa  in

sede di Conferenza Stato Regioni, ivi comprese  le  deroghe/modifiche

introdotte col decreto-legge in oggetto.

    c) L'art. 3 prevede, in caso di valutazione negativa dei  DD.GG.,

la nomina di commissari straordinari da parte del commissario ad acta

o, in caso di mancata intesa con la Regione, da  parte  del  Ministro

della salute: ove si ritenga che tenti di ampliare gli effetti di  un

Piano di rientro gia' prorogato  con  P.O.  scaduto,  a  legislazione

vigente, l'ampliamento potrebbe (forse) avvenire solo  con  atto  del

commissario,  oppure  mediante  accordo  tra  la  Regione  lo   Stato

«mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per cui pare evidente la

violazione degli articoli 5, 117 e 120 della Costituzione,  2,  commi

78, 88  e  88-bis  legge  191/09,  nonche'  del  principio  di  leale

collaborazione, per come declinato, ad  esempio,  dall'art.  8  legge

131/03.

    In entrambe le ipotesi, e quindi anche  ove  si  ritenga  che  la

norma impatti su  un  Piano  di  rientro  vigente,  l'unilaterialita'

dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,

117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6  e  7  decreto  legislativo

171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche'  del  principio

di' leale collaborazione, per come declinato, oltre che  dalle  norme

appena  richiamate,  dall'art.  8  legge  131/03:  in  dettaglio,  si

conferisce il potere di nomina al commissario o al Ministro; inoltre,

si introduce una ipotesi di decadenza dei  commissari  gia'  nominati

alla Regione, non disciplinata dal  decreto  legislativo  171/16;  si

prevede la possibilita' di nomina di un commissario per piu'  aziende

del  S.S.R.;  si  inserisce  una   nuova   ipotesi   di   «esperienza

dirigenziale» prevista dall'art.  1,  comma  7-ter,  del  piu'  volte

richiamato decreto  legislativo  171/16,  anche  qui  derogato  senza

intesa, e senza appesantire l'atto con inutili ripetizioni, si rinvia

alla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte richiamata al punto b).

    d) L'art. 4 prevede  una  verifica  straordinaria  da  parte  del

commissario straordinario  o  del  D.G.  dell'operato  dei  direttori

amministrativi e sanitari: ove si ritenga che tenti di  ampliare  gli

effetti di un Piano di rientro gia' prorogato  con  P.O.  scaduto,  a

legislazione vigente, l'ampliamento potrebbe  (forse)  avvenire  solo

con atto del commissario, oppure mediante accordo tra la  Regione  lo

Stato «mediati» dall'intesa in  sede  di  Conferenza,  per  cui  pare

evidente  la  violazione  degli  articoli  5,   117   e   120   della

Costituzione, 2, commi 78, 88 e  88-bis  legge  191/09,  nonche'  del

principio di leale collaborazione, per come  declinato,  ad  esempio,

dall'art. 8 legge 131/03.

    In entrambe le ipotesi, e quindi anche  ove  si  ritenga  che  la

norma impatti su  un  Piano  di  rientro  vigente,  l'unilaterialita'

dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,

117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 4, 6 e 7 decreto  legislativo

171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche'  del  principio

di leale collaborazione, per come declinato, oltre  che  dalle  norme

appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.

    e) L'art. 5 prevede  la  possibilita'  di  disporre  la  gestione

straordinaria, con bilancio separato, in caso  di  verifica  negativa

sui conti degli Enti del S.S.N.: ove si ritenga che tenti di ampliare

gli effetti di un Piano di rientro gia' prorogato con P.O. scaduto, a

legislazione vigente, l'ampliamento potrebbe  (forse)  avvenire  solo

con atto del commissario, oppure mediante accordo tra la  Regione  lo

Stato «mediati» dall'intesa in  sede  di  Conferenza,  per  cui  pare

evidente  la  violazione  degli  articoli  5,   117   e   120   della

Costituzione, 2, commi 78, 88 e  88-bis  legge  191/09,  nonche'  del

principio di leale collaborazione, per come  declinato,  ad  esempio,

dall'art. 8 legge 131/03.

    In entrambe le ipotesi, e quindi anche  ove  si  ritenga  che  la

norma impatti su  un  Piano  di  rientro  vigente,  l'unilaterialita'

dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,

117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6  e  7  decreto  legislativo

171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche'  del  principio

di leale collaborazione, per come declinato, oltre  che  dalle  norme

appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.

    f) L'art. 6, comma 1, del decreto-legge inibisce in  radice  agli

Enti del Servizio sanitario della Regione di avvalersi della centrale

di committenza S.U.A., demandando ogni attivita' a  Consip  ovvero  -

previa convenzione - ad altre centrali di committenza  regionali  per

l'affidamento di appalti di lavori, servizi  e  forniture,  superiori

alle soglie comunitarie, con facolta' di avvalersi del Provveditorato

interregionale per le opere pubbliche  per  la  Sicilia-Calabria;  il

comma 3 prevede la redazione di un Piano straordinario  che  comporta

la revoca di tutte le misure gia' adottate  in  materia  di  edilizia

sanitaria; il  comma  4,  in  particolare,  per  alcuni  progetti  di

edilizia sanitaria da finanziare ai sensi dell'art. 20 della legge 11

marzo 1988, n. 67, prevede che gli Enti del S.S.N. possono avvalersi,

previa  convenzione,  di   Invitalia   S.p.A.   quale   centrale   di

committenza, nonche'  delle  altre  strutture  previste  all'uopo  da

disposizioni di legge: ove si ritenga che tali  disposizioni  tentino

di ampliare gli effetti di un Piano di  rientro  gia'  prorogato  con

P.O. scaduto, a legislazione vigente, l'ampliamento potrebbe  (forse)

avvenire solo con atto del commissario, oppure mediante  accordo  tra

la Regione lo Stato «mediati» dall'intesa in sede di Conferenza,  per

cui pare evidente la violazione degli articoli 5,  117  e  120  della

Costituzione, 2, commi 78, 88 e  88-bis  legge  191/09,  nonche'  del

principio di leale collaborazione, per come  declinato,  ad  esempio,

dall'art. 8 legge 131/03.

    Infatti, l'art. 6 modifica unilateralmente il Piano  di  rientro,

che prevede «v. DG.R. 845/09, Allegato,  paragrafo  9,  punto  b),  e

paragrafo 10» la «predisposizione» delle gare da parte della  S.U.A.,

nonche' un budget prefissato per tale attivita' al fine di consentire

un risparmio di spesa; inoltre, gli interventi in materia di edilizia

sanitaria, disciplinati all'art. 6 dell'Accordo recepito  con  D.G.R.

n. 97/10, cessato lo specifico commissariamento ivi richiamato, erano

rientrati nella piena competenza regionale.

    In entrambe le ipotesi, e quindi anche  ove  si  ritenga  che  la

norma impatti su  un  Piano  di  rientro  vigente,  l'unilaterialita'

dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,

117, 120, 121 della Costituzione,  nonche'  del  principio  di  leale

collaborazione, per come declinato anche dall'art. 8 legge 131/03.

    g) L'art. 8, in combinato con l'art.  14,  comma  2,  esclude  la

Regione dall'attivita' di supporto al commissario in relazione  «alle

finalita'» del decreto; per contro, impone alla Regione di mettere  a

disposizione del commissario ad acta, del commissario  straordinario,

del  commissario  straordinario  di  liquidazione  e  del   personale

impiegato dall'Agenzia nazionale per  i  servizi  sanitari  regionali

«personale,  uffici  e  mezzi   per   l'espletamento   dei   relativi

incarichi»: ove si ritenga che tentino di ampliare gli effetti di  un

Piano di rientro gia' prorogato  con  P.O.  scaduto,  a  legislazione

vigente, l'ampliamento potrebbe (forse) avvenire solo  con  atto  del

commissario,  oppure  mediante  accordo  tra  la  Regione  lo   Stato

«mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per cui pare evidente la

violazione degli articoli 5, 117 e 120 della Costituzione,  2,  commi

78, 88  e  88-bis  legge  191/09,  nonche'  del  principio  di  leale

collaborazione, per come declinato, ad  esempio,  dall'art.  8  legge

131/03.

    In entrambe le ipotesi, e quindi anche  ove  si  ritenga  che  la

norma  impatti  su  un  Piano  di   rientro   vigente,   l'intervento

legislativo determina la violazione degli articoli 5, 117 e 120 Cost.

e del principio di leale collaborazione: in dettaglio,  il  combinato

disposto delle due norme impone  (a  differenza  di  quanto  indicato

nella Relazione tecnica a p. 12) di mettere a disposizione  non  solo

del commissario ad acta -  come  gia'  previsto  dalla  normativa  di

settore - personale, uffici e mezzi, ma  addirittura  di  metterli  a

disposizione  dei  vari  commissari  straordinari,  del   commissario

liquidatore di cui all'art. 5, e, addirittura, del personale  Agenas,

con immotivata e non concordata innovazione dello stato attuale.

    h) L'art.  9  prevede  la  possibilita'  per  il  commissario  di

stipulare convenzione con la G.d.F.: ove  si  ritenga  che  tenti  di

ampliare gli effetti di un Piano di rientro gia' prorogato  con  P.O.

scaduto,  a  legislazione  vigente,  l'ampliamento  potrebbe  (forse)

avvenire solo con atto del commissario, oppure mediante  accordo  tra

la Regione lo Stato «mediati» dall'intesa in sede di' Conferenza, per

cui pare evidente la violazione degli articoli 5,  117  e  120  della

Costituzione, 2, commi 78, 88 e  88-bis  legge  191/09,  nonche'  del

principio di leale collaborazione, per come  declinato,  ad  esempio,

dall'art. 8 legge 131/03.

    In entrambe le ipotesi, e quindi anche  ove  si  ritenga  che  la

norma impatti su  un  Piano  di  rientro  vigente,  l'unilaterialita'

dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,

117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6  e  7  decreto  legislativo

171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche'  del  principio

di leale collaborazione, per come declinato, oltre  che  dalle  norme

appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.

    i) L'art. 14, commi 1 e  2,  determina  «comma  1»  la  copertura

finanziaria relativa agli articoli  3  e  9,  esclude  «comma  2»  la

Regione dall'attivita' di supporto in relazione all'art. 8 ed estende

ad una serie di soggetti diversi dal commissario  ad  acta  l'obbligo

per la Regione di mettere a disposizione «personale, uffici e mezzi»:

ove si ritenga che tentino di ampliare gli effetti  di  un  Piano  di

rientro gia' prorogato con  P.O.  scaduto,  a  legislazione  vigente,

l'ampliamento  potrebbe  (forse)   avvenire   solo   con   atto   del

commissario,  oppure  mediante  accordo  tra  la  Regione  lo   Stato

«mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per cui pare evidente la

violazione degli articoli 5, 117 e 120 della Costituzione,  2,  commi

78, 88  e  88-bis  legge  191/09,  nonche'  del  principio  di  leale

collaborazione, per come declinato, ad  esempio,  dall'art.  8  legge

131/03.

    In entrambe le ipotesi, e quindi anche  ove  si  ritenga  che  la

norma impatti su  un  Piano  di  rientro  vigente,  l'unilaterialita'

dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,

117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6  e  7  decreto  legislativo

171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche'  del  principio

di leale collaborazione, per come declinato, oltre  che  dalle  norme

appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.

    l) L'art. 15, commi 2 e  3,  infine,  prevede  -  comma  2  -  la

decadenza dei DD.GG.  nominati  dalla  Regione  trenta  giorni  prima

l'entrata  in  vigore  del  decreto,  e  la  revoca  delle  procedure

selettive ancora in itinere, e - comma 3 - la  modifica  dell'art.  4

legge 222/07, in termini peraltro non coerenti «per l'aggiunta  della

figura   del   subcommissario»   con   la    diversa    valutabilita'

dell'attivita' del solo commissario prevista dall'art.  3,  comma  8:

ove si ritenga che tenti di ampliare  gli  effetti  di  un  Piano  di

rientro gia' prorogato con  P.O.  scaduto,  a  legislazione  vigente,

l'ampliamento  potrebbe  (forse)   avvenire   solo   con   atto   del

commissario,  oppure  mediante  accordo  tra  la  Regione  lo   Stato

«mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per cui pare evidente la

violazione degli articoli 5, 117 e 120 della Costituzione,  2,  commi

78, 88  e  88-bis  legge  191/09,  nonche'  del  principio  di  leale

collaborazione, per come declinato, ad  esempio,  dall'art.  8  legge

131/03.

    In entrambe le ipotesi, e quindi anche  ove  si  ritenga  che  la

norma impatti su  un  Piano  di  rientro  vigente,  l'unilaterialita'

dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,

117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6  e  7  decreto  legislativo

171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche'  del  principio

di leale collaborazione, per come declinato, oltre  che  dalle  norme

ordinarie appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.

3) Violazione articoli 81, 117,  121  Cost.;  7  decreto  legislativo

171/16; 5-bis del decreto legislativo 502/92 e del principio di leale

collaborazione.

    a) L'art. 3, nel consentire la  nomina  e  la  revoca  anche  dei

commissari straordinari, gia' nominati dal Presidente  della  Regione

Calabria previa deliberazione di Giunta, ex art. 20 L.R. 29/02,  solo

nella Regione Calabria, viola gli articoli 117, comma 3, e 121  Cost.

e 7  decreto  legislativo  171/16  perche'  introduce  norma  non  di

principio, ma di dettaglio, in materia di  legislazione  concorrente,

ed in relazione ad istituto mai disciplinato dallo  Stato  prima,  ma

gia' normato dal legislatore regionale  (si  vedano  le  sentenze  di

codesta ecc.ma Corte numeri 190/17, punto 6 «Considerato in  diritto»

- proprio relativa alla Regione ricorrente - e 87/19, punti  4.2  ss.

«Considerato in diritto»).

    b) L'art. 6, comma 1, del decreto-legge - come gia' sopra esposto

- inibisce in radice agli Enti del Servizio sanitario  della  Regione

di avvalersi della centrale di committenza  S.U.A.,  demandando  ogni

attivita' a Consip ovvero ad altre centrali di committenza  regionali

per  l'affidamento  di  appalti  di  lavori,  servizi  e   forniture,

superiori alle soglie comunitarie,  con  facolta'  di  avvalersi  del

Provveditorato  interregionale  per  le  opere   pubbliche   per   la

Sicilia-Calabria;  il  comma  4,  per  alcuni  progetti  di  edilizia

sanitaria da finanziare ai sensi dell'art. 20 della  legge  11  marzo

1988, n. 67, prevede che  gli  Enti  del  S.S.N.  possono  avvalersi,

previa  convenzione,  di   Invitalia   S.p.A.   quale   centrale   di

committenza, nonche'  delle  altre  strutture  previste  all'uopo  da

disposizioni di legge: cio' determina la lamentata  violazione  degli

articoli 117, comma 3, e 121 Cost.

    La Stazione unica appaltante e' stata istituita nel lontano  2007

(L.R. 26/07), prevedendo all'art. 1, comma 1,  come  obbligatorio  il

ricorso alla S.U.A. - tra gli altri - per gli  enti  appartenenti  al

S.S.N.: tale previsione, non e' mai oggetto di impugnazione, ed  anzi

venne espressamente lodata nel  ricorso  a  suo  tempo  proposto  dal

Governo avverso altre disposizioni della medesima  legge,  in  quanto

ritenuta idea virtuosa in un  panorama  connotato  da  frammentazione

delle  stazioni  appaltanti,  e  particolarmente  opportuna  «in   un

contesto territoriale del  quale  sono  noti  gli  enormi  rischi  di

condizionamento   e   di   alterazione»   «testuale    dal    ricorso

dell'Avvocatura generale, che si produce,  e  dichiarato  estinto  da

codesta ecc.ma Corte con ordinanza 48/09».

    Pare evidente quindi che lo Stato  abbia  emanato  norma  non  di

principio, ma di dettaglio in  materia  di  legislazione  concorrente

(v., esattamente in termini sulla competenza regionale,  la  sentenza

di codesta ecc.ma Corte  n.  43/11,  punti  4  e  5  «Considerato  in

diritto»).

    c) Il comma appena indicato contrasta anche con l'art. 81,  comma

4, Cost.: come gia' sopra esposto sub 2 f), per contenere i costi  e'

stato predeterminato in sede di Piano di rientro un abbattimento  dei

costi per il ricorso alla S.U.A., mentre il ricorso ad altre Stazioni

appaltanti - compresa Consip - avviene senza limiti di costo,  mentre

codesta ecc.ma Corte,  sin  dalla  pronuncia  n.  214/12,  ha  sempre

rimarcato la necessita' che la stima della copertura della spesa  sia

fatta «in modo credibile», il che, con tutta evidenza,  non  riguarda

tale  disposizione,  che  risulta  totalmente  priva   di   copertura

finanziaria.

    d) L'art. 6, comma 3, prevede che il commissario  predisponga  un

Piano triennale straordinario di edilizia sanitaria e di  adeguamento

tecnologico della rete di emergenza, della rete ospedaliera  e  della

rete territoriale della Regione, e che con l'approvazione  del  Piano

sono revocate le misure gia'  adottate  in  contrasto  con  la  nuova

programmazione; nella Relazione tecnica si legge che  gli  interventi

ricompresi nel Piano potranno essere individuati tra  quelli  di  cui

all'art. 20 legge n. 67/88 in materia di ristrutturazione edilizia ed

ammodernamento tecnologico, nel cui ambito, debbono  inserirsi  anche

gli interventi previsti dalla delibera CIPE n. 16 dell'8 marzo  2013,

a valere sulle risorse rese disponibili dall'art. 2, comma 69,  della

legge 23 dicembre 2009, n. 191. Altre linee  di  finanziamento  sono,

infine, quelle disposte dall'art. 71 della legge 448/1998 e dall'art.

1, commi 602-603 della legge 232/2016.

    La norma lede l'art. 81, comma 3, Cost., in quanto  prevede,  per

il tramite del  Piano,  l'impiego  di  risorse  «al  di  fuori  degli

interventi programmati» (Corte costituzionale, sentenza  n.  172/18);

lede inoltre gli articoli 5 e 120 Cost.  ed  il  principio  di  leale

collaborazione, per come concretamente declinato in materia dall'art.

5-bis decreto  legislativo  502/92,  nonche'  dall'art.  115  decreto

legislativo 112/98, che prevede  che  gli  accordi  di  programma  in

materia di ristrutturazione edilizia  ed  ammodernamento  tecnologico

debbano necessariamente passare «previa  intesa»  con  la  Conferenza

Stato Regioni, mentre la norma interviene non solo in via  del  tutto

unilaterale  e  senza  alcuna   forma   di   confronto,   ma   incide

dichiaratamente anche  sugli  accordi  gia'  in  atto,  che  verranno

automaticamente revocati se ritenuti in contrasto col Piano approvato

unilateralmente dallo Stato.

    e) L'art. 8, in combinato disposto con l'art. 14, comma 2, impone

di  mettere  a  disposizione  dei   diversi   soggetti   gia'   sopra

dettagliatamente esposti sub 2 g):  cio'  determina  la  macroscopica

violazione degli articoli 117, comma 4, e 121 Cost., in  quanto  tale

combinato disposto incide, in maniera  pesantissima,  in  materia  di

competenza   legislativa   residuale   regionale   «ordinamento    ed

organizzazione  amministrativa  regionale  -  v.,  da  ultimo   Corte

costituzionale, sentenza  n.  191/17»  in  ordine  all'organizzazione

degli uffici regionali, che  rischia  di  venire  devastata  da  tale

impatto,  totalmente  indeterminato  quanto  ad  organizzazione   del

lavoro, numero di persone ed ore di servizio del personale regionale,

possibile occupazione di spazi degli uffici regionali e gestione  del

parco mezzi regionali, che tutti i vari soggetti indicati nella norma

potrebbero «rivendicare» senza limite alcuno.

    f) L'art. 15, comma 2, infine, prevede che «I direttori  generali

degli  enti   del   Servizio   sanitario   della   Regione   Calabria

eventualmente nominati dalla Regione nei trenta giorni anteriori alla

data di entrata in vigore del presente  decreto  cessano  dalle  loro

funzioni dall'entrata in vigore del presente decreto. Sono,  in  ogni

caso, revocate le procedure selettive dei direttori generali in corso

alla data di entrata in vigore del presente decreto»: anche in questo

caso, intervenendo solo nella Regione Calabria sui  poteri  regionali

disciplinati dagli articoli 20 L.R. 29/02 e 14 L.R. 11/04,  la  norma

viola gli articoli 117, comma 3, e 121 Cost. e 7 decreto  legislativo

171/16 perche' introduce norma non di principio, ma di dettaglio,  in

materia di legislazione concorrente.

4) Violazione art. 81 Cost.;  8  decreto  legislativo  171/16  ed  il

principio di leale collaborazione.

    In ordine al presente motivo di  ricorso,  pur  essendo  nota  la

giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte che afferma che nei giudizi in

via principale, le Regioni sono  legittimate  a  censurare  le  leggi

dello Stato esclusivamente in riferimento  a  parametri  relativi  al

riparto delle rispettive competenze  legislative,  salva  ipotesi  di

violazione  di  questi  che   comporti   una   compromissione   delle

attribuzioni  regionali  costituzionalmente   garantite,   e   previa

indicazione delle specifiche competenze ritenute lese  e  le  ragioni

della lamentata lesione, si ritiene di segnalare che il presente caso

e' un unicum, in quanto le norme impugnate sono espressamente dirette

ad incidere sulla sola Regione ricorrente.

    Cio' detto, gli articoli 3, 8,  9  e  14  del  decreto  impugnato

generano nuove spese, non oggetto di adeguata copertura: sul punto si

veda quanto appresso dettagliato.

    a) Innanzi tutto, tutti gli articoli impugnati contrastano con il

principio di leale collaborazione, in quanto  l'art.  8  del  decreto

legislativo 171/16 aveva previsto che dalla modifiche di settore  non

sarebbe dovuta sopravvenire nessuna nuova spesa:  il  mancato  previo

raggiungimento di intesa in sede di Conferenza su  tali  nuovi  oneri

determina la lamentata violazione.

    Tutte le norme impugnate incidono sulle competenze regionali,  in

materia di  legislazione  concorrente  (tutela  della  salute  e  del

coordinamento della finanza pubblica), e l'art. 8 anche in materia di

competenza residuale  (ordinamento  e  organizzazione  amministrativa

regionale); le ragioni delle lamentate lesioni sono la privazione del

potere presidenziale di nomina di commissari delle aziende (art.  3),

l'imposizione di indiscriminata «messa  a  disposizione»  dell'intera

macchina  amministrativa  regionale  anche  a  soggetti  diversi  dal

commissario ad acta (art.  8  e  14,comma  2),  e  la  previsione  di

attivita' ispettive ulteriori rispetto a quanto  gia'  stabilito  nel

Piano di rientro (art. 9).

    b) L'art. 3 e l'art. 14, comma 1, stabiliscono di determinare  la

copertura  finanziaria  mediante  la  riduzione  di  fondo  speciale,

ripartiti i 18 mesi di durata su due esercizi in quota paritaria  per

ciascun anno, 2019 e 2020: il  combinato  disposto  lede  l'art.  81,

comma 4, Cost., in quanto la  copertura  -  v.  art.  3,  comma  5  e

Relazione tecnica, p. 12, ove si legge che «dovra'  essere  ripartita

sui due esercizi finanziari di riferimento  (2019  e  2020)  per  una

quota pari a nove mesi per esercizio. Sulla base di quanto  detto  si

ottiene, pertanto, un impegno massimo di spesa pari ad  euro  472.500

per ciascuno dei due esercizi  finanziari  considerati»  -  e'  stata

calcolata  ipotizzando  che  i 18  mesi  sarebbero  stati   ripartiti

esattamente tra i due anni 2019 e 2020, e che non tutti i  commissari

sarebbe stati nominati fuori Regione.

    Sul punto, il commissario «v. articolo allegato» ha gia' chiarito

che i commissari straordinari verranno tutti da fuori Regione, il che

esclude la possibile riduzione del costo; cio'  detto,  la  normativa

impugnata e' entrata in vigore il 2/5, e cio'  dimostra  l'erroneita'

del calcolo effettuato, il che, considerando che per il 2020 la quota

sara' certamente maggiore, fornisce la prova  dell'incerta  copertura

finanziaria  «anzi,  fornisce  la  prova  della  certa  mancanza   di

copertura parziale» per l'anno 2020 qui denunciata.

    Come  gia'  sopra  dedotto,  la  norma  impugnata  incide   sulle

competenze regionali, in materia di legislazione concorrente  (tutela

della salute e del coordinamento della finanza pubblica); le  ragioni

delle lamentate lesioni risiedono nella privazione del  potere  della

Giunta di nomina di commissari delle aziende (art. 20, comma 2,  L.R.

29/02).

    c) Identica censura rispetto a quella appena  sviluppata  sub  b)

viene mossa agli articoli 9 e 14,c.,  che  risultano  afflitti  dalla

medesima incertezza nella copertura.

    d) Infine, l'art. 8, comma 4, prevedendo la  compensazione  degli

effetti dell'utilizzo dell'avanzo di amministrazione Agenas  mediante

la riduzione del Fondo  per  la  compensazione,  non  prevedendo  una

compensazione integrale, ma solo  parziale,  determina  la  lamentata

violazione dell'art. 81, comma 4, Cost.

Istanza di sospensione.

    La   Regione   intende   avanzare    istanza    di    sospensione

dell'esecuzione delle norme  impugnate,  sussistendo  il  rischio  di

irreparabile   pregiudizio    sia    all'interesse    pubblico    che

all'ordinamento della Repubblica, richiesti dall'art. 35 legge 87/53.

    Quanto al fumus, la evidente fondatezza dei motivi  sopra  estesi

concorre a dimostrare la sussistenza del requisito.

    Quanto al  periculum,  la  perdurante  operativita'  delle  norme

impugnate - che la chiesta sospensione puo'  rimuovere,  espungendole

seppur  temporaneamente  dall'ordinamento,  e  attenuando  cosi'   la

condizione di precarieta' che caratterizza la  situazione  attuale  -

comporta una situazione  di  evidente  illegittimita'  dell'attivita'

dell'attuale commissario e dei  soggetti  che  saranno  dallo  stesso

nominati (v. argomenti da Corte costituzionale,  ordinanza  7  aprile

2006, n. 152),  commissario  che,  peraltro,  prosegue  nell'adottare

provvedimenti.

Istanza di abbreviazione termini e riunione.

    Ove il sig. Presidente non ravvisi l'urgenza di provvedere  -  ex

art.  21  Norme  integrative  -  sull'istanza  di  sospensione  sopra

avanzata, si chiede  che  il  sig.  Presidente  voglia  abbreviare  i

termini processuali in modo da consentire la trattazione del presente

ricorso prima della scadenza del termine per la conversione in  legge

del decreto-legge impugnato, nonche' anticipare  la  trattazione  del

ricorso n. 1/19 gia' sopra richiamato, al fine di disporne - ex  art.

22 Norme integrative - l'eventuale trattazione alla medesima udienza.

 

                                          P.Q.M.

 

    Pertanto si insiste perche' l'adita Corte costituzionale  voglia,

per le  ragioni  sopra  espresse,  dichiarare  -  previa  sospensione

dell'esecuzione   delle   norme    impugnate    -    l'illegittimita'

costituzionale degli articoli impugnati, nei limiti dell'impugnazione

proposta, per violazione degli articoli della  Costituzione  e  delle

altre norme di principio indicati nel corpo del ricorso, nonche'  del

principio di leale collaborazione, il  tutto  con  abbreviazione  dei

termini del presente ricorso, ed anticipazione della trattazione  del

ricorso n. 1/19 Reg. Ric. Enti al fine di consentire  la  trattazione

di  entrambi  alla  medesima  udienza,  ex  art.   22   delle   Norme

integrative.

    Con richiesta al sig. Presidente di voler autorizzare - ai  sensi

dell'art. 21 delle Norme  integrative  -  l'audizione  del  difensore

della Regione ricorrente nella Camera di consiglio che verra' fissata

per la discussione dell'istanza di sospensione avanzata unitamente al

presente ricorso.

    Si producono, unitamente ai documenti richiamati  nel  corpo  del

ricorso come prodotti, D.G.R. n. 181/19 che autorizza la proposizione

del  ricorso,  e  decreto   del   coordinatore   dell'Avvocatura   di

indicazione difensore.

Salvis Juribus

 Avvocato: Naimo