Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 ottobre 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 45 del 2016-11-09)


Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. …), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. …) presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 telefax n. …; indirizzo PEC …, giusta delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione del 23 settembre 2016, ricorrente;

Contro la Regione Liguria, in persona del presidente della giunta regionale in carica, con sede in Genova, via Fieschi n. 15, intimata;

Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 1 e 3, comma 2 legge della Regione Liguria, del 29 luglio 2016, n. 16, pubblicata nel BUR n. 15 del 30 luglio 2016 recante «Modifiche alla legge regionale 3 luglio 2007, n. 23 (disciplina del Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi)».

Per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s) della Costituzione.

Con la legge regionale n. 16. del 29 luglio 2016 la Regione Liguria ha modificato alcune disposizioni della legge regionale n. 23/2007 concernente la «Disciplina del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi».

In particolare:

1) l'art. 1, comma 1, sostituisce i commi 2 e 3 dell'art. 3 della legge regionale n. 23/2007 prevedendo che «2. A decorrere dal 1° gennaio 2017 il tributo e' determinato nelle misure di cui all'Allegato A.

3. Il tributo e' applicato alle seguenti tipologie di rifiuti:

a) rifiuti inerti diversi da quelli derivanti da operazioni di costruzione e demolizione;

b) rifiuti inerti da operazioni di costruzione e demolizione;

c) rifiuti speciali smaltiti in discarica per rifiuti non pericolosi;

d) rifiuti speciali smaltiti in discarica per rifiuti pericolosi;

e) rifiuti derivanti dal trattamento dei rifiuti urbani;

f) scarti e sovvalli derivanti da operazioni di trattamento di rifiuti urbani i cui standard tecnico-operativi siano conformi a quelli individuati dalla giunta regionale ai sensi dell'art. 4;

g) scarti e sovvalli derivanti da operazioni di trattamento di rifiuti speciali non pericolosi i cui standard tecnico-operativi siano conformi a quelli individuati dalla giunta regionale ai sensi dell'art. 4;

h) scarti e sovvalli derivanti da operazioni di trattamento di rifiuti speciali pericolosi i cui standard tecnico-operativi siano conformi a quelli individuati dalla giunta regionale ai sensi dell'art. 4;

i) fanghi palabili di rifiuti urbani conferiti in discariche controllate per rifiuti non pericolosi;

j) fanghi palabili di rifiuti speciali conferiti in discariche controllate per rifiuti non pericolosi;

k) fanghi palabili di rifiuti speciali conferiti in discariche controllate per rifiuti pericolosi;

l) rifiuti urbani e rifiuti speciali assimilati agli urbani avviati ad incenerimento fai quali senza recupero energetico;

m) rifiuti speciali avviati ad incenerimento tal quali senza recupero energetico.».

2) L'art. 3, comma 2, inserisce i commi 5-bis e 5-ter all'art. 5 della legge regionale n. 23/2007. In particolare, il nuovo comma 5-ter dispone «che ai sensi dell'art. 205, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 152/2006, i comuni o unioni di comuni i quali, in base all'accertamento annuale effettuato dall'Osservatorio regionale sui rifiuti, risultino aver superato nell'anno precedente quello di imposizione fiscale, le percentuali obiettivo di raccolta differenziata fissata dalla normativa nazionale, usufruiscono di una riduzione degli importi del tributo secondo la tabella di cui al medesimo comma 3-bis, riportata nell'allegato B».

Con le suddette norme la Regione Liguria ha ecceduto dalla propria competenza invadendo la competenza esclusiva dello Stato in materia di sistema tributario e contabile e tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s) della Costituzione, come si confida di dimostrare con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 1 della legge regionale n. 16/2016 che sostituisce i commi 2 e 3 dell'art. 3 della legge regionale n. 23/2007, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s) Cost.

L'art. 3, comma 2, della legge regionale n. 23/2007, come modificato dall'art. 1, comma 1, della legge regionale qui impugnata, stabilisce che, a decorrere dal 1° gennaio 2017 il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi e' determinato nelle misure di cui all'allegato A della stessa legge.

Il successivo comma 3, come sostituito dal citato art. 1 della legge regionale n. 16/2016, stabilisce che il predetto tributo speciale si applica agli scarti e ai sovvalli di cui alle lettere f), g) e h) solo qualora siano conformi agli standards tecnico-operativi individuati dalla giunta regionale.

Tale disciplina si pone in palese contrasto con quella prevista dall'art. 3 della legge n. 549/1995.

Si osserva, infatti, che l'ambito di applicazione del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi e' compiutamente disciplinato dalla predetta legge statale n. 549 del 28 dicembre 1995, la quale all'art. 3, comma 34, indica esplicitamente i limiti entro cui e' ammessa la potesta' legislativa regionale.

Piu' precisamente, l'art. 3 della citata legge, al fine di favorire la minore produzione di rifiuti e il recupero dagli stessi di materie prime ed energia, istituisce e disciplina il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi (comma 24), devolvendone il gettito alle regioni (comma 27).

Il comma 25 dispone che «presupposto dell'imposta e' il deposito in discarica e in impianti di incenerimento senza recupero energetico dei rifiuti solidi, compresi i fanghi palabili»; il comma 40 prevede che «per i rifiuti smaltiti in impianti di incenerimento senza recupero di energia o comunque classificati esclusivamente come impianti di smaltimento mediante l'operazione "D10 Incenerimento a terra" ai sensi dell'allegato B alla parte quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, per gli scarti ed i sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio, nonche' per i fanghi anche palabili si applicano le disposizioni dei commi da 24 a 39. Il tributo e' dovuto nella misura del 20 per cento dell'ammontare determinato ai sensi del comma 29».

Il predetto comma 40, come recentemente modificato dalla legge n. 221 del 28 dicembre 2015 (c.d. collegato ambientale) prevede dunque, l'applicazione del tributo in misura ridotta del 20% per tutti gli scarti e sovvalli derivanti da impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio senza lasciare alcun margine di discrezionalita' alla regione nel definire ulteriori criteri tecnico-operativi ai fini dell'applicazione o meno del tributo stesso.

Il comma 34 della legge n. 549/1995 prevede, infine, che «l'accertamento, la riscossione, i rimborsi, il contenzioso amministrativo e quanto non previsto dai commi da 24 a 41 del presente articolo sono disciplinati con legge della regione».

La disciplina del tributo speciale di cui all'art. 3 della legge da ultimo citata rientra nella competenza esclusiva dello Stato, in guisa che e' preclusa, se non nei limiti riconosciuti dalla legge statale, la potesta' delle regioni di legiferare su tale imposta.

Infatti essa attiene alle materie del sistema tributario e contabile dello Stato e della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema rimesse alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettere e), s) Cost. La normativa regionale in esame differisce da quella statale al di la' dei limiti da essa consentiti.

Infatti, l'art. 1, comma 3, della legge n. 23/2007, come modificato dalla legge regionale n. 16/2016 qui impugnata, nel prevedere che solo alcune tipologie di rifiuti riportate alle lettere f), g), ed h) dell'articolo in esame, potrebbero essere sottoposte al pagamento del tributo all'atto del conferimento in discarica in misura ridotta, sulla base della loro conformita' a meno agli standard operativi definiti dalla giunta regionale, ne circoscrive illegittimamente l'ambito di applicazione in palese contrasto con quanto previsto dai commi 25, 34 e 40 dell'art. 3 della legge n. 549/1996.

In merito al tributo speciale di cui all'art. 3 della legge n. 549/1995, codesta ecc.ma Corte ha affermato che « (...) la disciplina sostanziale dell'imposta rientra tuttora nella competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e che e' preclusa, se non nei limiti riconosciuti dalla legge statale, la potesta' delle regioni di legiferare su tale imposta. Si tratta, infatti, di un tributo che va considerato statale e non gia' "proprio" della regione, nel senso di cui al vigente art. 119 Cost., senza che in contrario rilevino ne' l'attribuzione del gettito alle regioni ed alle province, ne' le determinazioni espressamente attribuite alla legge regionale dalla citata norma statale (sentenze n. 335 del 2005, v., analogamente, a proposito delle tasse automobilistiche e dell'IRAP, le sentenze n. 431, n. 381 e n. 241 del 2004, n. 311, n. 297 e n. 296 del 2003; v. altresi', in generale, le sentenze n. 37 e n. 29 del 2004)». (Corte cost. n. 397/2005).

Cio' conferma l'illegittimita' della norma censurata per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e) Cost.

Inoltre la norma censurata, intervenendo sulla disciplina dei rifiuti, incide sulla «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera s).

Secondo la costante giurisprudenza di codesta Corte costituzionale, la disciplina dei rifiuti e' riconducibile alla «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art 117, secondo comma, lettera s) Cost., anche se interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, ferma restando la competenza delle regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali» (tra le molte, sentenze n. 58/2015, n. 67 del 2014, n. 285 del 2013, n. 54 del 2012 e n. 244 del 2011, n. 225 del 2009, n. 164 del 2009 e n. 437 del 2008). Tale disciplina inoltre «in quanto rientrante principalmente nella tutela dell'ambiente, e dunque in una materia che, per la molteplicita' dei settori di intervento, assume una struttura complessa, riveste un carattere di pervasivita' rispetto anche alle attribuzioni regionali» (Corte cost. sentenza n. 249 del 2009)».

Nell'ipotesi in esame, la riserva di legge statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., deve essere applicata nell'accezione che consenta di preservare il bene giuridico «ambiente» dai possibili effetti distorsivi derivanti da vincoli imposti in modo differenziato in ciascuna regione. E, in questo caso, «una disciplina unitaria rimessa in via esclusiva allo Stato e' all'evidenza diretta allo scopo di prefigurare un quadro regolativo uniforme degli incentivi e disincentivi inevitabilmente collegati alla imposizione fiscale, tenuto conto dell'influenza dispiegata dal tributo (i cosiddetti "effetti allocativi") sulle scelte economiche di investimento e finanziamento delle imprese operanti nel settore dei rifiuti e della loro attitudine a ripercuotersi, per l'oggetto stesso dell'attivita' esercitata da tali imprese, sugli equilibri ambientali» (Corte cost. n. 58/2015).

Alla luce delle suddette considerazioni, l'art. 1, comma l, che sostituisce i commi 2 e 3 dell'art. 3 della legge regionale Liguria n. 23 del 2007, circoscrivendo l'ambito di applicazione del tributo per il deposito in discarica dei rifiuti alla conformita' o meno agli standard operativi definiti dalla giunta regionale, esorbita dalla competenza che la legge n. 549/1995, all'art. 3, comma 34 riserva alla regione, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s). Cost., determinando, altresi', un minor gettito del tributo.

2. Incostituzionalita' dell'art. 3, comma 2, della legge regionale n. 16/2016, che inserisce i commi 5-bis e 5-ter all'art. 5 della legge regionale n. 23/2007, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione.

L'art. 3, comma 2, inserisce i commi 5-bis e 5-ter all'art. 5 della legge regionale n. 23/2007.

In particolare, il nuovo comma 5-ter dispone che «ai sensi dell'art. 205, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 132/2006, i comuni o unioni di comuni i quali, in base all'accertamento annuale effettuato dall'Osservatorio regionale sui rifiuti, risultino avere superato, nell'anno precedente a quello di imposizione fiscale, le percentuali obiettivo di raccolta differenziata fissate dalla normativa nazionale, usufruiscono di una riduzione degli importi del tributo seconda la tabella di cui al medesimo comma 3-bis, riportata nell'Allegato B».

Dunque, il suddetto comma 5-ter stabilisce che i comuni che abbiano superato le percentuali di raccolta differenziata, fissate dalla normativa nazionale, possono usufruire della riduzione del tributo secondo uno schema che viene riportato in allegato alla norma. Tale misura, tuttavia, non prevede alcun limite a tale riduzione come invece e' previsto dal comma 3-bis dell'art. 205 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che, nel caso specifico della riduzione degli importi, fa salvo l'ammontare minimo della tariffa indicato dal comma 29 dell'art. 3 della legge n. 549 del 1995.

L'art 3, comma 29 della legge n. 549/1995 dispone che «l'ammontare dell'imposta e' fissato, con legge della regione entro il 31 luglio di ogni anno per l'anno successivo, per chilogrammo di rifiuti conferiti: in misura non inferiore ad euro 0,001 e non superiore ad euro 0,01 per i rifiuti ammissibili al conferimento in discarica per i rifiuti inerti ai sensi dell'art. 2 del decreto ministeriale 13 marzo 2003 del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 67 del 21 marzo 2003; in misura non inferiore ad euro 0,00517 e non superiore ad euro 0,02582 per i rifiuti ammissibili al conferimento in discarica per rifiuti non pericolosi e pericolosi ai sensi degli articoli 3 e 4 del medesimo decreto. In caso di mancata determinazione dell'importo da parte delle regioni entro il 31 luglio di ogni anno per l'anno successivo, si intende prorogata la misura vigente. Il tributo e' determinato moltiplicando l'ammontare dell'imposta per il quantitativo, espresso in chilogrammi, dei rifiuti conferiti in discarica, nonche' per un coefficiente di correzione che tenga conto del peso specifico, della qualita' e delle condizioni di conferimento dei rifiuti ai fini della commisurazione dell'incidenza sul costo ambientale da stabilire con decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria, del commercio e dell'artigianato, e della sanita', entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge.».

Pertanto, l'art. 3, comma 2, della legge regionale impugnata, che inserisce il comma 5-ter, si pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. in violazione delle norme nazionali interposte di cui all'art. 205, comma 3-bis del decreto legislativo n. 152/2006 e all'art. 3, commi 29 e 34, della legge n. 549/1995 che prevedono l'ammontare minimo per il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti a cui non e' consentita alcuna deroga da parte delle regioni.

Si ribadisce, infatti, che la disciplina del tributo speciale di cui all'art. 3 della legge n. 549/1995 rientra nella materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva dello Stato, ed e' preclusa, se non nei limiti riconosciuti dalla legge statale, la potesta' delle regioni di legiferare su tale imposta.

Per questi motivi il Presidente del Consiglio dei ministri propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle seguenti conclusioni.

P.Q.M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare costituzionalmente illegittimi gli articoli 1, comma 1 e 3, comma 2, della legge Regione Liguria del 29 luglio 2016, n. 16, pubblicata nel BUR n. 15 del 30 luglio 2016, recante «Modifiche alla legge regionale 3 luglio 2007, n. 23 (disciplina del Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi)», per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s) della Costituzione.

Si producono:

1. copia della legge regionale impugnata;

2. copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione del 23 settembre 2016, recante la determinazione di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione illustrativa.

Roma, 24 settembre 2016

Avvocato dello Stato: Guida