Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria il 12 gennaio 2012 (del Commissario dello  Stato  per  la Regione Siciliana).

(GU n. 8 del 22.02.2012 ) 

    L'Assemblea Regionale Siciliana, nella  seduta  del  28  dicembre 2011, ha approvato il disegno di legge n. 829 - Norme stralciate  dal titolo «Disposizioni  in  materia  di  contabilita'  e  di  patto  di stabilita' regionale.  Modifiche  di  norme  in  materia  di  sistema pensionistico. Nuove norme in materia di condizioni di  eleggibilita' alla carica di  sindaco»,  pervenuto  a  questo  Commissariato  dello Stato, ai  sensi  e  per  gli  effetti  dell'art.  28  dello  Statuto speciale, il successivo 31 dicembre 2011.

    Gli articoli 7, 9 e 14 si ritiene debbano  essere  sottoposti  al vaglio di codesta ecc.ma Corte in quanto si pongono in contrasto  con il principio posto dall'art. 81 della Costituzione.

    Il legislatore regionale non puo',  invero,  sottrarsi  a  quella fondamentale esigenza di  chiarezza  e  solidita'  del  bilancio  cui l'articolo 81 si ispira (ex multis sentenza C.C. n. 359 del  2007)  e la copertura di nuove spese,  come  quelle  previste  dagli  articoli oggetto del presente gravame, deve essere credibile, sufficientemente

sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con  le spese che si intende effettuare (sentenza C.C. n. 141 del 2010).

    Il precetto dell'articolo  81  Cost.  e',  peraltro,  applicabile anche alle Regioni poiche' in «subiecta materia» trova  pieno  vigore il  principio  unitario,  espresso  dall'art.  5  della  Costituzione nonche' dall'articolo 1 dello Statuto Speciale  siciliano,  in  forza del quale la legislazione regionale  deve  svolgersi  nell'osservanza delle superiori direttive della disciplina giuridica dello Stato.

    Pertanto, la disposizione dell'ultimo comma dell'art. 81 riguarda necessariamente oltre che lo Stato anche le  Regioni,  non  dovendosi queste esimersi dall'obbligo  di  mantenere  nei  propri  bilanci  un equilibrio finanziario sostenibile, che la predetta norma  esige,  in vista anche della  stretta  correlazione  in  cui  l'attivita'  e  le

risorse dello Stato e delle Regioni vengono reciprocamente a trovarsi (ex plurimis sentenze Corte costituzionale n. 54/1958,  n.  123/1975, n. 331/1988, n. 26/1991, n. 446/1994).

    Nella sentenza  n.  213  del  2008,  inoltre,  codesta  Corte  ha espressamente affermato che il principio di cui all'art. 81, 4° comma della Costituzione e' vincolante  anche  per  le  Regioni  a  statuto speciale ed ha specificato che «l'obbligo di  copertura  deve  essere osservato con puntualita' rigorosa  nei  confronti  delle  spese  che incidono sull'esercizio in corso  e  deve  valutarsi  il  tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite nel lungo periodo» (sentenza C.C. n. 1 del 1996).

    Nella  sentenza  n.  359  del  2007  codesta  ecc.ma   Corte   ha ulteriormente ribadito  che  all'obbligo  posto  dall'art.  81  della Costituzione soggiace anche il legislatore siciliano che e' vincolato a  dare  idonea  copertura  finanziaria  alle  leggi   dallo   stesso approvate. Orbene a tale  obbligo  il  legislatore  siciliano  si  e' sottratto poiche' l'art. 7, che di seguito si riporta, risulta essere privo di un'idonea e ragionevole copertura  finanziaria  degli  oneri derivanti.

    Art. 7 (Credito d'imposta). - 1. Per le  finalita'  di  cui  alla legge regionale 17 novembre 2009, n.  11,  da  conseguire  secondo  i termini  e  le  modalita'  procedurali  previste  dai   provvedimenti attuativi della medesima legge, richiamati all'articolo 1 della legge regionale  12  agosto  2011,  n.  20,  e'   autorizzato,   a   valere sull'esercizio finanziario 2011, l'utilizza dell'ulteriore importo di 70.000 migliaia di euro, cui si provvede con riduzione di pan importo del fondo di cui all'articolo 3  della  legge  regionale  26  ottobre 2001, n. 15 e successive modifiche ed integrazioni.

    2. L'impegno di spesa derivante dall'attuazione del comma 1  puo' essere assunta entro  i  quindici  giorni  successivi  alla  data  di entrata in vigore della presente legge.

    Alla maggiore spesa di 70 milioni di euro  per  l'esercizio  2011 derivante  dall'erogazione  del  contributo  sottoforma  di   credito d'imposta previsto dalla legge regionale n. 11 del 2009  si  dovrebbe infatti far fronte  con  le  riduzioni  di  pari  importo  del  fondo istituito dall'art. 3 della l.r. n. 15/2001.

    La  dotazione  di  detto  fondo   indisponibile,   per   espressa previsione del cennato art. 3 l.r. 15/2001,  e'  costituita  «da  una quota dell'avanzo di amministrazione dell'esercizio finanziario 2000, determinato nel rendiconto generale della  Regione  per  il  medesimo esercizio,  corrispondente  ad  entrate  tributarie   accertate   che verranno riscosse a mezzo ruolo nei successivi esercizi  finanziari».

La dotazione di detto Fondo  e'  stata  valutata  originariamente  in 4.459 miliardi  di  lire  in  considerazione  dell'elevato  ammontare dell'avanzo di amministrazione (nel 2001 pari a circa  7.563  milioni di euro) prodotto dall'abnorme  mole  di  residui  attivi  frutto  di accertamenti tributari cui non erano, e tuttora non sono, seguite  le ulteriori fasi della riscossione e versamento. Venne, cosi', posto in essere  un  meccanismo  di  neutralizzazione  contabile  di   entrate ritenute irrealizzabili per evitare che fossero utilizzate applicando

l'avanzo di amministrazione costituito da residui attivi non reali ma meramente  contabili,  in  quanto  originati  da  crediti  di  titolo incerto. Il fondo indisponibile in questione, capitolo 215713, e'  da ritenersi una voce compensativa nelle spese di importo pari a  quello dei residui attivi ritenuti  di  improbabile  esazione  e,  pertanto, inidoneo a dare copertura  finanziaria  alla  disposizione  contenuta nell'articolo 7 sopracitato.

    Peraltro nel decennio 2000 - 2010  si  e'  assistito,  come  puo' evincersi dalla lettura dei dati riportati nei conti  consuntivi  dei Bilanci della Regione Siciliana, al progressivo incremento negli anni dell'ammontare dell'avanzo di amministrazione in valore assoluto, che nel decorso esercizio ha raggiunto la cifra record di 10.058  milioni di euro, pari ad un terzo delle entrate della regione.

    I residui attivi ammontavano dal 1° gennaio 2010 a 14.961 milioni di euro e soltanto 770 milioni di euro, a conclusione dell'esercizio, risultavano  versati,  mentre  rimanevano  da  riscuotere  oltre   12 miliardi di euro. Per di piu' la maggior percentuale  di  riscossione si registrava nei residui relativi al titolo secondo, mentre  per  le entrate correnti, proprio tra quelle  tributarie,  risultava  versato meno del 6.

    Ad ulteriore conferma dell'evidente esistenza di  residui  attivi di dubbio titolo e  di  improbabile  riscossione,  si  ritiene  utile riportare i dati del conto consuntivo 2010:  parificato  dalla  Corte dei conti nella pubblica udienza  del  30  giugno  2011  relativi  ai capitoli 1023, 1024 e 1203:

        IRPEF: versamenti sulla competenza 4.799.966,36 euro a fronte di 5.020.000 di previsione e 220.033.963 di minori entrate;

        IRPEG: versamenti sulla competenza 494.599.924 euro  a  fronte  di 620.000.000 di previsione e 125.400.075 di minori entrate;

          versamenti  sui  residui  6.570.439  euro   a   fronte   di 362.187.954.euro di residui esistenti al 1° gennaio 2010;

        I.V.A.: versamenti  nella  competenza  1.919.458.686  a  fronte  di 2.020.000.000 di previsione e 100.541.313 di minori entrate;

          versamenti  sui  residui  44.938.613  euro  a   fronte   di 1.906.960.788 di residui esistenti al 1° gennaio 2010.

    In  considerazione  di  quanto   rappresentato,   da   cui   puo' agevolmente desumersi la persistente  esistenza  nel  bilancio  della Regione di residui di incerto titolo e dubbia riscossione per importi di notevole consistenza, si ritiene che la prevista riduzione  di  70 milioni di euro del fondo indisponibile istituito dall'art.  3,  l.r. n. 15/2001 non sia idonea a dare  copertura  finanziaria  agli  oneri derivanti  dall'art.  8,  ma  costituisca  piuttosto   un   artificio contabile privo di attendibilita' riguardo all'effettiva esistenza di mezzi finanziari.

    Il mezzo  di  copertura  della  maggiore  spesa  individuato  dal legislatore non e' infatti riconducibile ad alcuna delle modalita' di attuazione dell'art. 81 Cost. contemplate dall'art. 17 della legge n. 196/2009, le cui previsioni costituiscono principio fondamentale  del coordinamento della finanza pubblica ai  sensi  dell'art.  117  della Costituzione e che si applicano alle Regioni a  statuto  speciale  in quanto  finalizzate   alla   tutela   dell'unita'   economica   della Repubblica.

    Anche l'art. 9, che si riporta, e' in contrasto con l'art. 81, 3° e 4° comma Costituzione.

    Art. 9 (Modifiche  all'articolo  132  della  legge  regionale  16 aprile 2003, n. 4, in materia di  fondo  di  garanzia  del  personale della formazione professionale). - 1. Al comma  2  dell'articolo  132 della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4, le  parole  da  «Per  gli anni successivi» sino a «27 aprile 1999, n. 10.» sono soppresse.

    La modifica apportata dalla  soprariportata  norma  all'art.  132 della  l.r.  n.  4/2003,  sostanzialmente  sottrae  l'iscrizione   in bilancio degli stanziamenti in favore del Fondo di  Garanzia  per  il personale   della   formazione   professionale    dell'indispensabile preventiva autorizzazione legislativa e delle conseguenti indicazioni

delle risorse con cui far fronte alla spesa prevista.

    Invero secondo il  tenore  del  vigente  articolo  132  la  spesa connessa al finanziamento  del  Fondo  in  questione  e'  determinata annualmente dalla  legge  finanziaria  (tab.  G)  ed  in  essa  trova copertura.

    Il  previsto  venir  meno  della  quantificazione  annuale  dello stanziamento e, si ripete, della correlata indicazione dei mezzi  con cui  far  fronte  agli  oneri  previsti,  consentirebbe  l'iscrizione diretta nel bilancio di nuove e maggiori spese prive di  specifica  e puntuale copertura, in contrasto con il precetto posto dall'art.  81,

3° e 4° comma Cost.

    Codesta ecc.ma Corte con costante giurisprudenza, invero, non  ha ritenuto idonea la copertura di spese di carattere  permanente,  come l'attuale, con il richiamo  a  capitoli  gia'  previsti  in  bilancio (sentenza C.C. 123/1975), richiamo  questo  che,  peraltro,  e'  pure

formalmente assente.

    Codesta Corte  ha  in  proposito  affermato,  nella  sentenza  n. 31/1961, che  l'obbligo  del  legislatore  di  indicare  i  mezzi  di copertura di una nuova o maggiore spesa non  puo'  ritenersi  assolto mediante l'iscrizione della stessa in bilancio. Tale  iscrizione  non produce, e non potrebbe produrre, alcun effetto di per  se'  ove  non

trovi  corrispondenza  in  una  preesistente  legge  sostanziale  che preveda la quantificazione della spesa, nonche'  i  mezzi  per  farvi fronte.

    Sarebbe invero tautologico e non risolutivo, ai fini del rispetto dell'art. 81 della Costituzione, legittimare la  mancata  indicazione della  copertura  della  spesa  nella  legge  di  autorizzazione  con l'inserzione  della  stessa  nelle  successive  leggi  di   bilancio.

L'iscrizione  della  spesa  nei  documenti  finanziari   degli   anni successivi sarebbe, infatti, sorretta da una  previsione  legislativa (id  est  l'art.  132  l.r.  n.  4/2003)  priva   dell'indispensabile indicazione dei mezzi di copertura,  in  evidente  contrasto  con  il principio risultante  dal  combinato  disposto  dal  3°  e  4°  comma

dell'art.  81  Cost.  che  sostanzialmente  impone   al   legislatore l'obbligo di farsi carico delle  conseguenze  finanziarie  delle  sue leggi, obbligo a cui, ancora  una  volta,  il  legislatore  siciliano intenderebbe venir meno.

    L'art. 14, che di seguito si trascrive, si ritiene  parimenti  in contrasto con l'art. 81, 4° comma della Costituzione.

    Art. 14 (Norme in materia di agevolazioni per  la  ricomposizione fondiaria). - 1. Al comma 1 dell'articolo 60 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, e successive modifiche ed integrazioni,  le  parole «31 dicembre 2011» sono sostituite dalle parole «31 dicembre 2013».

    2. Gli oneri derivanti dal comma 1, valutati in 100  migliaia  di euro per ciascuno degli esercizi  finanziari  2012  e  2013,  trovano riscontro nel bilancio pluriennale  della  Regione  per  il  triennio 2011-2013, UPB 4.2.1.5.2.

    La disposizione prevede l'ulteriore proroga per un biennio  delle agevolazioni fiscali di cui all'art. 60 della  l.r.  n.  2  del  2002 volte  a  favorire  la   ricomposizione   fondiaria   e   consistenti nell'esenzione dalle imposte di bollo e catastale e  nella  riduzione dell'imposta di registro ed ipotecaria in favore degli acquirenti  di terreni agricoli.

    Le minori entrate determinate dalle disposte agevolazioni fiscali sono state quantificate in 100.000 euro annui.  Tale  quantificazione appare invero «ictu oculi» incongrua se posta a confronto con  quelle contenute nell'articolo 32 l.r. n. 2/2002 (3.315 migliaia di euro)  e

nell'articolo  60  l.r.  n.  2/2007  (1000  migliaia  di  euro)   che disponevano entrambe le medesime agevolazioni fiscali rispettivamente nel triennio 2002 - 2004 e 2007 - 2009.

    In totale assenza di idonei  elementi  per  la  determinazione  e valutazione  del  minore  gettito  nella  relazione  tecnica  redatta dall'amministrazione regionale ai sensi dell'art. 7 l.r. n.  47/1977, essendo l'articolo in questione frutto di un  emendamento  presentato in aula, la quantificazione  delle  minori  entrate  contenuta  nella

norma  in  questione  deve  ritenersi  arbitraria,  con   conseguente presumibile insufficienza delle risorse individuate per farvi fronte.

    Il  legislatore  pertanto  si  e'  sottratto  all'obbligo   posto dall'art. 81 Cost. di dare adeguata  ed  attendibile  copertura  alle nuove e/o maggiori spese o minori entrate che vanno a  gravare  sugli esercizi futuri compromettendo cosi' l'equilibrio e la solidita'  del bilancio.

    L'esigenza imposta dalla costante interpretazione  dell'art.  81, 4° comma non costituisce un  vincolo  per  i  Parlamenti  futuri  ma, piuttosto, tende ad evitare che gli  stessi  siano  costretti  a  far fronte, al di fuori  di  ogni  margine  di  apprezzamento,  ad  oneri assunti in  precedenza  senza  adeguata  ponderazione  dell'eventuale

squilibrio futuro (sentenza C.C. n. 25/1993).

    L'obbligo di una ragionevole e credibile indicazione degli  oneri e dei relativi mezzi di copertura infatti e' diretto  ad  indurre  il legislatore a tenere conto dell'esigenza di un equilibrio tendenziale tra spese ed entrate, la cui  alterazione,  in  quanto  riflettentesi sull'eventuale  indebitamento,  richiede  una  scelta  legata  ad  un giudizio di compatibilita' con tutti gli oneri  autorizzati  previsti per gli anni futuri.

                               P.Q.M.

    Impugna gli articoli 7, 9 e 14 del disegno  di  legge  n.  829  - Norme stralciate dal titolo «Disposizioni in materia di  contabilita' e di patto di stabilita' regionale. Modifiche di norme in materia  di sistema pensionistico.  Nuove  norme  in  materia  di  condizioni  di eleggibilita'  alla  carica  di  sindaco»,  approvato  dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 28 dicembre 2011, per violazione dell'art. 81, 3° e 4° comma della Costituzione.

        Palermo, addi' 5 gennaio 2012

                     Il Commissario dello Stato

                      per la Regione Siciliana

                               Aronica