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N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 febbraio 2006.
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 2 febbraio 2006 (della Regione Toscana)
(GU n. 8 del 22-2-2006)
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Ricorso per la Regione Toscana, in persona del presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 35
del 23 gennaio 2006, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e presso
lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del
Viminale n. 4;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt.
11-nonies e 11-decies del d.-l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito
in legge 2 dicembre 2005, n. 248 recante «Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria».
Sul supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale 2 dicembre
2005, n. 281 e' stata pubblicata la legge n. 248/2005.
L'art. 11-nonies contiene norme per la razionalizzazione e
l'incremento dell'efficienza del settore dei gestori aeroportuali;
l'art. 11-decies, contiene norme per la competitivita' del sistema
aeroportuale.
Tali disposizioni violano le competenze regionali di cui agli
artt. 117 e 118 Cost. per i seguenti motivi di
Diritto
1) Violazione degli artt. 117 e 118 Costituzione.
Per l'inquadramento del problema occorre premettere che i gestori
aeroportuali sono tenuti a versare allo Stato - Ente Nazionale
Aviazione Civile - un canone di concessione demaniale per l'uso delle
infrastrutture, a fronte del quale percepiscono i diritti
aeroportuali, di cui alla legge 5 maggio 1976 n. , 324 proventi che
si distinguono in due categorie: proventi «lato aria», pagati dai
vettori (diritti di approdo, partenza, sosta e ricovero degli
aeromobili) e proventi «lato terra» (diritti di imbarco pagati dai
passeggeri).
L'art. 10, comma 10, della legge n. 537/1993 stabiliva che la
misura dei diritti aeroportuali fosse annualmente determinata con
decreto del Ministero dei trasporti e della navigazione, di concerto
con il Ministro delle finanze, tenuto conto di una serie di obiettivi
fissati dalla medesima disposizione (progressivo allineamento ai
livelli medi europei; differenziazione tra gli scali aeroportuali in
funzione delle dimensioni di traffico di ciascuno; applicazione, per
ciascuno scalo, di livelli tariffari differenziati in relazione
all'intensita' del traffico nei diversi periodi della giornata;
correlazione con il livello qualitativo e quantitativo dei servizi
offerti; correlazione con le esigenze di recupero dei costi, in base
a criteri di efficienza e di sviluppo delle infrastrutture
aeroportuali; conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale).
Ai sensi dell'art. 6 della legge n. 324/1976, detti diritti
competono ai gestori aeroportuali quale corrispettivo per la
costruzione, la gestione, la manutenzione e lo sviluppo delle
infrastrutture aeroportuali.
L'art. 11-nonies della legge in oggetto modifica il citato
art. 10, comma 10, della legge n. 537/1993.
In particolare si stabilisce che la misura dei diritti
aeroportuali sia determinata per i singoli aeroporti, sulla base di
criteri stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, tenendo conto:
a) di un sistema di contabilita' analitica, certificato da
societa' di revisione contabile, che consenta l'individuazione dei
ricavi e dei costi di competenza afferenti a ciascuno dei servizi,
regolamentati e non regolamentati, quali lo svolgimento di attivita'
commerciali, offerti sul sedime aeroportuale;
b) del livello qualitativo e quantitativo dei servizi
offerti;
c) delle esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di
efficienza e di sviluppo delle strutture aeroportuali;
d) dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela
ambientale;
e) di una quota non inferiore al 50 per cento del margine
conseguito dal gestore aeroportuale in relazione allo svolgimento
nell'ambito del sedime aeroportuale di attivita' non regolamentate,
vale a dire quelle attivita' c.d. «non aviation» svolte in ambito
aeroportuale, quali, ad esempio, l'utilizzo spazi, la pubblicita' ed
i parcheggi.
Quindi le norme di cui sopra introducono il principio in base al
quale la misura dei diritti aeroportuali viene determinata per i
singoli aeroporti, con decreti interministeriali; con i medesimi
decreti viene introdotto il c.d. price cap, ossia un meccanismo di
calcolo per la determinazione di tali diritti.
Tale meccanismo di calcolo viene esteso anche ai servizi di
sicurezza ed alla tassa di imbarco e sbarco delle merci.
E' poi soppressa la maggiorazione del 50 dei diritti
aeroportuali sui voli notturni ed e' prevista una possibile
determinazione semplificata per i diritti aeroportuali per aeroporti
aventi un traffico inferiore a 600.000 unita' di carico.
L'art. 11-decies stabilisce che, fino alla data di introduzione
del sistema di determinazione dei diritti aeroportuali sopra
descritto, i canoni di concessione demaniale dovuti dai gestori allo
Stato sono ridotti del 75; tali minori costi che i gestori
sostengono devono pero' tradursi in un corrispondente minore
ammontare dei diritti aeroportuali. E' prevista inoltre un'ulteriore
riduzione dei diritti aeroportuali, nella misura del 10, per i
gestori che non siano dotati di contabilita' analitica.
Le suddette disposizioni incidono pesantemente sullo sviluppo
degli aeroporti che costituiscono strutture portanti dell'economia
regionale.
Infatti i diritti aeroportuali - che, come gia' rilevato,
rappresentano per i gestori il corrispettivo per la costruzione, la
gestione, la manutenzione e lo sviluppo delle infrastrutture
aeroportuali - vengono fortemente limitati.
Cio' sia per la prevista generale riduzione del 75 sopra
evidenziata, sia per l'applicazione dei criteri introdotti
dall'art. 11-nonies, tra cui la lettera e) che, in particolare,
dispone il sovvenzionamento delle attivita' regolamentate con i
proventi derivanti dallo svolgimento di attivita' non soggette a
regolamentazione, il cui peso sulle attivita' complessive varia da
aeroporto ad aeroporto, in una misura («almeno il 50») peraltro non
definita, che verra' fissata in modo diverso per ogni aeroporto: per
effetto ditale previsione, la redditivita' sara' fortemente ridotta
ed in modo diverso per ciascun aeroporto, in funzione di elementi non
oggettivi.
Le suddette riduzioni dei diritti aeroportuali incidono
pesantemente sulla possibilita' di realizzare i programmi degli
investimenti programmati, privando i gestori di consistenti importi
da destinare alle opere necessarie per lo sviluppo aeroportuale.
Cio' si traduce in una lesione delle attribuzioni regionali.
La disciplina contestata attiene infatti alla materia «porti ed
aeroporti civili» che, ai sensi dell'art. 117, terzo comma Cost.
rientra tra le materie soggette a potesta' legislativa concorrente.
In detto ambito, quindi, lo Stato dovrebbe ora limitarsi a fissare
solo i principi fondamentali, competendo alla Regione dettare la
disciplina regolatrice applicabile, anche nei rapporti con i terzi.
Invece le norme contestate stabiliscono una disciplina completa,
autoapplicativa, dettagliata e puntuale, senza prevedere alcuno
spazio possibile per il legislatore regionale.
Cio' determina la violazione dell'art. 117 Cost.
Ne' le impugnate disposizioni possono ritenersi legittime in base
all'art. 118 Cost.
In primo luogo, infatti, non sono evidenziati i presupposti che
giustificherebbero la c.d. «chiamata in sussidiarieta»
dell'Amministrazione statale e, quindi, le esigenze di carattere
unitario che renderebbero necessaria l'allocazione delle funzioni in
capo allo Stato, con conseguente disciplina legislativa. Comunque,
anche in tal caso, la norma sarebbe parimenti incostituzionale.
Infatti la Corte costituzionale ha affermato che, se e'
comprovata un'attitudine ascensionale di date funzioni
amministrative, deve allora concludersi che, quando l'istanza di
esercizio unitario trascende anche l'ambito regionale, la funzione
amministrativa puo' essere esercitata dallo Stato. «Cio' non puo'
restare senza conseguenze sull'esercizio della funzione legislativa,
giacche' il principio di legalita', il quale impone che anche le
funzioni assunte per sussidiarieta' siano organizzate e regolate
dalla legge, conduce logicamente ad escludere che le singole Regioni
con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni
amministrative attratte a livello nazionale e ad affermare che solo
la legge statale possa attendere a un compito siffatto». Tuttavia,
«Per giudicare se una legge statale che occupi questo spazio, sia
invasiva delle attribuzioni regionali o non costituisca invece
applicazione dei principi di sussidiarieta' e adeguatezza diviene
elemento valutativo essenziale la previsione di un'intesa fra lo
Stato e le regioni interessate, alla quale sia subordinata
l'operativita' della disciplina. (...) Nel congegno sottostante
all'art. 118, l'attrazione dello Stato di funzioni amministrative da
regolare con legge non e' giustificabile solo invocando l'interesse a
un esercizio centralizzato di esse, ma e' necessario un procedimento
attraverso il quale l'istanza unitaria venga saggiata nella sua reale
consistenza e quindi commisurata all'esigenza di coinvolgere i
soggetti titolari delle attribuzioni attratte, salvaguardandone la
posizione costituzionale» (sentenza n. 303/2003).
Nello stesso senso e' stato ancora affermato che «nella
perdurante assenza di ogni innovazione nei proce-dimenti legislativi
statali diretta ad assicurare il necessario coinvolgimento delle
regioni, la legislazione statale che preveda e disciplini il
conferimento delle funzioni amministrative a livello centrale nelle
materie affidate alla potesta' legislativa regionale puo' aspirare a
superare il vaglio di legittimita' costituzionale solo in presenza di
una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attivita' concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealta' (sentenza n. 383/2005 e, nello stesso senso n. 378/2005).
Le impugnate disposizioni, invece, non prevedono alcuna forma di
intesa Stato-Regioni rispetto al procedimento di nuova determinazione
della misura dei diritti aeroportuali, ne' rispetto alla riduzione
dei medesimi: tale mancata previsione configura un vizio palese di
legittimita' costituzionale, per violazione dell'art. 118 Cost.,
specie considerando che, per i motivi sopra evidenziati, le
contestate disposizioni incidono pesantemente sullo sviluppo degli
aeroporti che costituiscono strutture portanti dell'economia
regionale e dei trasporti locali.
Gli articoli in oggetto, determinando una limitazione dei diritti
aeroportuali, impediscono di realizzare efficienti infrastrutture
aeroportuali ed in tal modo la competitivita' del sistema non viene
incentivata, ma, al contrario, e' fortemente penalizzata: gli effetti
negativi si producono sia sul sistema aeroportuale che sulle
attivita' industriali e commerciali, sui trasporti e sul turismo: si
verte quindi in ambiti materiali che la Regione e' chiamata a
governare perche' attribuiti alla propria competenza sia concorrente
(aeroporti civili, trasporti), che residuale (turismo, sviluppo
economico).
2) Violazione dell'art. 117, sesto comma Cost.
Un ulteriore motivo di illegittimita' e' dato dalla violazione
dell'art. 117 sesto comma Cost.
Tale norma infatti prevede che lo Stato possa esercitare la
potesta' regolamentare solo nelle materie affidate alla propria
potesta' legislativa esclusiva.
Ne consegue che nel caso in esame sono illegittime le previsioni
che rimettono ad atti ministeriali, di contenuto regolamentare, la
determinazione delle nuove misure dei diritti aeroportuali, posto che
in tal caso non si verte in materie statali di cui all'art. 117,
secondo comma Cost.
P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimita'
costituzionale degli articoli 11-nonies e 11-decies del d.l. 30
settembre 2005, n. 203, convertito in legge 2 dicembre 2005, n. 248,
perche' in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Firenze-Roma, addi' 30 gennaio 2006
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
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