Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria l'8 febbraio  2011  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 

(GU n. 11 del 9-3-2011) 

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato  ope
legis in Roma, via dei Portoghesi n. 12, nei confronti della  Regione
Abruzzo,  in  persona  del  presidente  della  Giunta  regionale  pro
tempore, per la declaratoria di illegittimita'  costituzionale  della
legge della Regione Abruzzo  n.  49  del  17  novembre  2010  recante
«Interventi normativi e finanziari per l'anno 2010»,  pubblicata  nel
B.U.R. n. 76 del 1° dicembre 2010. 
    La legge regionale in epigrafe viene impugnata,  giusta  delibera
del Consiglio dei ministri in  data  21  gennaio  2011,  nelle  sotto
indicate disposizioni e con riferimento ai parametri che  di  seguito
si espongono. 
1) a) Violazione dell'art.  117,  comma  3,  della  Costituzione,  in
materia di coordinamento della finanza pubblica. 
    La legge regionale n. 49/2010,  recante  interventi  normativi  e
finanziari per il 2010 all'art. 5 comma 1  intitolato  «Utilizzazione
degli idonei dei concorsi pubblici regionali», prevede  che  ai  fini
del contenimento della  spesa  pubblica  il  consiglio  e  la  giunta
regionale, per la  copertura  dei  posti  disponibili  nella  propria
dotazione organica,  prima  di  indire  concorsi  pubblici  e  previo
esperimento della procedura di mobilita', devono utilizzare eventuali
graduatorie di idonei derivanti da pubblici concorsi  ancora  vigenti
espletati o dalla Giunta regionale o dal Consiglio regionale,  tenuto
conto del profilo professionale. 
    La disposizione regionale appena  riportata,  nel  consentire  la
copertura di tutti i posti in organico, si pone in  contrasto  con  i
principi  stabiliti  dall'art.  14,  comma  9  del  decreto-legge  n.
78/2010, convertito in legge n. 122/2010. 
    A norma di tale disposizione,  intitolata  «Patto  di  stabilita'
interno ed altre disposizioni sugli enti territoriali»,  a  decorrere
dal 1° gennaio 2011, e' fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza
delle spese di personale e' pari  o  superiore  al  40%  delle  spese
correnti, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi  titolo
e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i  restanti  enti  possono
procedere ad assunzioni di personale nei limiti del 20%  della  spesa
corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente. 
    Trattasi di una disposizione di contenimento della spesa pubblica
che, al pari delle ulteriori norme di cui al richiamato decreto-legge
n.  78  del  2010,  risulta  emanata  al  fine  della   straordinaria
necessita' ed urgenza di emanare  disposizioni  per  il  contenimento
della spesa pubblica e per il contrasto all'evasione fiscale ai  fini
della stabilizzazione finanziaria,  nonche'  per  il  rilancio  della
competitivita'  economica  (In  tal  senso  la  premessa  al   citato
decreto-legge). 
    La norma regionale, dunque, non tenendo conto in alcun modo nella
propria politica di assunzioni, dei vincoli stabiliti ai  fini  delle
assunzioni dal legislatore  statale  al  fine  di  ridurre  la  spesa
pubblica, viola l'art. 117,  comma  terzo  della  Costituzione.  Essa
dispone, infatti, in maniera difforme dalla legislazione statale che,
dettando principi fondamentali  in  materia  di  coordinamento  della
finanza pubblica, regola quei vincoli per chiari fini di contenimento
della spesa pubblica (Corte cost. sent. n. 333 del 2010). 
    I principi fissati dalla normativa statale nella delicata materia
del coordinamento  della  finanza  pubblica,  costituiscono,  invero,
espressione di indefettibili esigenze di carattere unitario  che,  in
quanto  tali,  condizionano  l'esercizio  della  potesta'   normativa
concorrente regionale nell'ambito della quale e' inclusa  la  materia
del coordinamento della finanza pubblica. 
    Si tratta di principi fondamentali che, come ricordato da codesta
Ecc.ma Corte, sono spinti da istanze  di  coesione  nazionale  e  che
pertanto, «possono imporre limiti  complessivi  alla  crescita  della
spesa corrente degli enti autonomi» (Corte  cost.  sent.  n.  82  del
2007). 
    Secondo la  giurisprudenza  della  Corte,  del  resto,  le  norme
statali che fissano limiti alla spesa  delle  Regioni  e  degli  enti
locali possono qualificarsi principi  fondamentali  di  coordinamento
della finanza pubblica alla seguente  duplice  condizione:  in  primo
luogo, che si  limitino  a  porre  obiettivi  di  riequilibrio  della
medesima,  intesi  nel   senso   di   un   transitorio   contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente; in  secondo
luogo, che non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalita'  per
il perseguimento dei suddetti obiettivi (sentenze n. 289 del 2008, n.
412 e n. 169 del 2007; n. 88 del 2006) ed incidano temporaneamente su
una complessiva e non trascurabile voce di spesa  (sent.  n.  94  del
2009 ma v. anche sentenze n. 289 e n. 120 del 2008). 
    Di conseguenza, dal punto di vista della competenza  regionale  a
legiferare,  tali  principi  non  sono  derogabili   dalla   potesta'
regionale concorrente, al fine  di  assicurare  il  corretto  impiego
delle risorse in connessione alla ripartizione delle competenze tra i
vari livelli di governo. 
    Con  particolare  riferimento  all'oggetto   disciplinato   dalla
disposizione   regionale    qui    censurata,    la    giurisprudenza
costituzionale ha  ritenuto  che  rientri  nella  potesta'  normativa
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica introdurre
temporanei divieti di assunzione  siccome  rispondenti  ad  oggettive
finalita' di contenimento della spesa di cui anche gli enti regionali
devono rendersi partecipi nel rispetto del Patto  stabilita'  interno
(sentt. 304 del 2004; sul rispetto del Patto di  stabilita'  interno:
Corte cost. sentt. n. 4 e 6 del 2004). 
    Pertanto, l'art. 5 comma primo della legge regionale in epigrafe,
consentendo assunzioni fino alla copertura dei posti in organico,  al
di la' dei vincoli e dei limiti previsti al riguardo dalla  normativa
statale, vanifica i  principi  e  le  finalita'  che  il  legislatore
statale ha posto con il decreto-legge n. 78/2010  nel  perseguire  il
chiaro obiettivo di contenere entro limiti prefissati  una  frequente
causa del  disavanzo  pubblico,  quale  la  spesa  per  il  personale
pubblico,  che  certamente  ha  una  rilevanza  strategica  ai   fini
dell'attuazione del patto di stabilita' interno  e  concerne  un  non
trascurabile aggregato della stessa spesa. 
    La  regione,  cosi'  legiferando  ha,  pertanto,  travalicato  la
propria potesta' normativa, ponendosi in diretto contrasto con l'art.
117 terzo comma, con riferimento al profilo indicato. 
1) b) - Violazione dell'articolo 81 comma quarto della Costituzione. 
    L'art. 5 primo comma, nel prevedere la copertura di tutti i posti
in organico tramite le graduatorie  ancora  valide  richiederebbe  un
idonea copertura di spesa al fine di far fronte agli oneri  derivanti
dall'assunzione di personale cosi' disposta. 
    La  disposizione  regionale,  per  contro,  introduce  oneri  per
l'assunzione del relativo personale non quantificati ed in  relazione
ai quali non vengono indicati, ne' nell'articolo in riferimento,  ne'
in altre parti della medesima legge, i mezzi per farvi fronte. 
    L'art. 5 primo comma,  oltre  ad  incorrere  nelle  cesure  sopra
descritte si pone, dunque, anche in violazione  dell'art.  81,  comma
quarto, della Costituzione ai sensi della  quale  disposizione,  ogni
legge che comporti nuove e maggiori spese deve indicare i  mezzi  per
farvi fronte. 
2) a) - Violazione dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione  in
materia di coordinamento della finanza pubblica. 
    Parimenti censurabile e'  l'art.  11  della  legge  regionale  in
epigrafe («Procedura selettiva  perla  copertura  di  posti  a  tempo
determinato») ai sensi del quale «La Giunta regionale e'  autorizzata
ad attivare procedure selettive per l'assunzione di personale a tempo
determinato»  (primo  comma),  esentando   dalla   preselezione   per
l'accesso a detta procedura selettiva  coloro  che  abbiano  maturato
presso uffici dell'Amministrazione regionale o di  un  ente  ad  esso
strumentale un triennio,  anche  non  continuativo,  di  impiego  con
contratto di collaborazione coordinata e  continuativa  e/o  a  tempo
determinato, nei cinque anni anteriori alla  data  del  28  settembre
2007 (secondo comma); al fine dell'attuazione della procedura di  cui
al comma 1, recita inoltre  il  successivo  comma  terzo,  la  Giunta
regionale  stabilisce,  previa  comunicazione   alle   rappresentanze
sindacali, i requisisti e le modalita' di valutazione da applicare in
sede  di  procedura  selettiva.  Quest'ultima  in  ogni  caso,   deve
prevedere la  valutazione  dell'attivita'  lavorativa  svolta  presso
l'ente da ciascun singolo candidato nonche' una riserva di posti  per
il personale di cui al comma 2, che non  puo'  eccedere  il  50%  dei
posti messi a procedura selettiva. 
    La disposizione regionale sopra riportata si  pone  in  contrasto
con la normativa vigente  in  materia  di  contenimento  della  spesa
pubblica di cui all'art. 9, comma 28, del d.l.  n.  7/2010  conv.  in
legge n. 122/10. 
    Detto  comma  prevede  che,  a  decorrere   dall'anno   2011   le
amministrazioni possono avvalersi di personale a tempo determinato  o
con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione  coordinata  e
continuativa, nel limite del 50% della spesa sostenuta per le  stesse
finalita' nell'anno 2009. Per le medesime  amministrazioni  la  spesa
per il personale relativa a contratti di formazione lavoro, ad  altri
rapporti formativi,  alla  somministrazione  di  lavoro,  nonche'  al
lavoro accessorio,  non  puo'  essere  superiore  al  50%  di  quella
sostenuta per le rispettive finalita' nell'anno 2009. 
    E' inoltre espressamente sancito che le disposizioni  di  cui  al
comma 28, costituiscono principi generali ai fini  del  coordinamento
della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni,  le  province
autonome e gli enti del Servizio sanitario nazionale. 
    La natura di principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica - in quanto tali non travalicabili dalla potesta'  regionale
- pare innegabile sia alla luce della  stessa  definizione  riportata
nell'art. 9 comma 28 del decreto -legge n. 78/2010 sia a  fronte  dei
criteri dettati al riguardo dalla  giurisprudenza  sopra  richiamata:
trattasi, senza dubbio, di norme di carattere  generale  dettate  nel
chiaro intento di riequilibrare la spesa pubblica, di andare incontro
ad  esigenze  di  carattere  unitario,  di  contenere  entro   limiti
prefissati una frequente causa del disavanzo pubblico, quale la spesa
per il personale pubblico, di  rilevanza  strategica  anche  ai  fini
dell'attuazione del patto di stabilita' interno. 
    Con la disposizione  da  ultimo  censurata,  dunque,  la  Regione
Abruzzo disciplina le modalita' di assunzione di  personale  mediante
contratti a tempo determinato, al di la'  dei  limiti  stabiliti  dal
legislatore statale mediante l'art. 9 comma 28 del  decreto-legge  n.
78 del 2010 in tal modo  violando  l'art.  117,  comma  terzo,  della
Costituzione, in materia  di  coordinamento  della  finanza  pubblica
(ovvero in relazione a materia  riconducibile  a  potesta'  normativa
concorrente). 
2) b) - Violazione dell'art. 117, comma 2, lett. L),  in  materia  di
ordinamento civile. 
    L'art. 11 della legge regionale qui censurata si pone altresi' in
contrasto con l'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001,  ove  si  dispone
che, per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario, le
pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente  con  contratti  di
lavoro subordinato a tempo indeterminato  seguendo  le  procedure  di
reclutamento previste dall'art. 35. Il successivo  comma  2,  prevede
una deroga a tale principio,  soltanto  per  rispondere  ad  esigenze
temporanee   ed   eccezionali:   in   questo   caso,   infatti,    le
amministrazioni pubbliche possono avvalersi delle forme  contrattuali
flessibili di assunzione e di  impiego  del  personale  previste  dal
codice civile e  dalle  leggi  sui  rapporti  di  lavoro  subordinato
nell'impresa, nel rispetto delle procedure di reclutamento vigenti. 
    Come sopra esposto la norma regionale di cui all'art. 11  prevede
che il personale che abbia  gia'  maturato  un'esperienza  lavorativa
presso l'amministrazione regionale possa beneficiare di  una  riserva
del 50% dei posti (nonche' altre  agevolazioni  tra  cui  l'esenzione
dallo  svolgimento  della  prova  preselettiva).   Tali   previsioni,
tuttavia, si pongono in contrasto con la normativa statale vigente in
materia, in base alla quale si puo' ricorrere  al  tempo  determinato
soltanto per «rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali». 
    E' agevole rilevare tuttavia, che la riserva di posti per chi  ha
gia' svolto attivita' lavorativa presso l'amministrazione fa  cadere,
di fatto, il carattere della temporaneita' e della eccezionalita' che
deve contraddistinguere tale forma di lavoro. 
    La regione in effetti, ricorre al contratto  determinato  -  che,
come visto, non sarebbe in linea di principio utilizzabile  in  luogo
del contratto a tempo indeterminato,  quest'ultimo  subordinato  alla
generale procedura di reclutamento  di  cui  all'art.  35  ovvero  al
pubblico concorso - non gia' per rispondere ad esigenze eccezionali o
di carattere temporaneo, bensi' per  provvedere  ad  una  sostanziale
stabilizzazione  del  personale  gia'  impiegato  presso  la   stessa
Amministrazione regionale. 
    L'art. 11 qui censurato,  dunque,  va  a  regolare  la  tipologia
contrattuale del contratto a tempo determinato ed il relativo  regime
giuridico - oltretutto individuando nuove ipotesi in  cui  lo  stesso
puo' essere adottato - in contrasto con la  regolamentazione  di  cui
alla normativa statale che, si ripete,  prevede  l'adozione  di  tale
contratto solo per rispondere ad esigenze eccezionali  e  temporanee,
in tal caso non ricorrenti. 
    In  tal  modo  la  competenza  regionale  finisce  per   incidere
nell'ambito della materia dell'ordinamento civile  che  la  lett.  1)
dell'art. 117 Cost., tuttavia, riconduce  alla  competenza  esclusiva
dello Stato, ponendosi in contrasto con essa. 
3) - Violazione dell'art. 117, comma  terzo,  della  Costituzione  in
materia di coordinamento della finanza pubblica. 
    L'art. 2 della legge regionale n. 49/2010 (Concorsi pubblici  per
l'assunzione di lavoratori a tempo determinato), nell'autorizzare  la
Giunta regionale  a  bandire  una  o  piu'  procedure  selettive  per
l'assunzione di  lavoratori  a  tempo  indeterminato  (primo  comma),
dispone che il numero dei posti da mettere a  concorso  pubblico  non
deve  superare  le   disponibilita'   previste   dai   vigenti   atti
programmatori della dotazione organica (terzo comma). 
    Cosi' disponendo,  il  legislatore  regionale,  nell'ancorare  le
facolta'  di  assunzione   della   Regione   unicamente   agli   atti
programmatori della dotazione organica, si pone in  contrasto  con  i
principi stabiliti  dall'art.  14,  comma  9,  del  decreto-legge  n.
78/2010. 
    Tale disposizione prevede che,  a  decorrere  dal  primo  gennaio
2011, e' fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di
personale e' pari  o  superiore  al  40%  delle  spese  correnti,  di
procedere ad  assunzioni  di  personale  a  qualsiasi  titolo  e  con
qualsivoglia  tipologia  contrattuale;  i   restanti   enti   possono
procedere ad assunzioni di personale nel  limite  del  20  per  cento
della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente. 
    Nel caso di cui alla norma qui censurata, dunque, la regione,  in
contrasto con la normativa statale richiamata, da considerarsi  norma
interposta, programma  le  assunzioni  sulla  base  di  propri  atti,
unilateralmente adottati, senza tenere conto dei vincoli e dei limiti
imposti dalla legislazione statale. 
    Tali vincoli e limiti, come gia' esposto al precedente  paragrafo
(sub l) a)) rappresentano espressione  della  potesta'  demandata  al
legislatore   statale   di   stabilire   principi   fondamentali   di
coordinamento della finanza pubblica, materia rimessa  ex  art.  117,
terzo comma Cost. alla competenza ripartita tra Stato e regioni. 
    I  principi  fissati  dalla  normativa   statale,   in   effetti,
costituiscono espressione  di  indefettibili  esigenze  di  carattere
unitario che, ponendosi l'obiettivo di contenere la spesa pubblica  -
con riferimento ad una voce particolarmente significativa,  quale  la
spesa per il personale  -  condizionano  l'esercizio  della  potesta'
normativa regionale. 
    La competenza regionale, di carattere concorrente, eccede  dunque
dai limiti  ad  essa  assegnati  dalla  Costituzione,  e  violando  i
suindicati principi si pone in  diretto  contrasto  con  l'art.  117,
terzo comma della Costituzione. 
3) b) - Violazione dell'art. 81, quarto comma della Costituzione. 
    La medesima disposizione regionale di cui  all'art.  12  comporta
degli oneri che non vengono quantificati e per i  quali  non  vengono
indicati i mezzi per farvi fronte. La stessa, di  conseguenza,  viola
l'art. 81, comma quarto della Costituzione, a norma  del  quale  ogni
altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i  mezzi
per farvi fronte. 

        
      

 
                              P. Q. M. 
 
    Si   conclude   affinche'    sia    dichiarata    [illegittimita'
costituzionale della  legge  della  Regione  Abruzzo  n.  49  del  17
novembre 2010 nei limiti delle  disposizioni  sopra  indicate  e  con
riferimento alle censure esposte. 
    Si allega l'originale della delibera di impugnativa del Consiglio
dei ministri  in  data  21  maggio  2011  e  relazione  del  Ministro
proponente. 
        Roma, addi' 28 gennaio 2011 
 
               L'Avvocato dello Stato: Paola Palmieri