Depositato  in  cancelleria  il  2  ottobre  2008 (del Presidente del
Consiglio dei ministri)

(GU n. 46 del 5-11-2008) 

   Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso  dalla  Avvocatura generale dello Stato, legale domiciliataria
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
   Contro  Regione  Lazio,  in  persona  del  Presidente della Giunta
regionale   pro   tempore   per  la  declaratoria  di  illegittimita'
costituzionale  degli  artt.  1, 2 e 3, della l.r. Lazio n. 11 del 21
luglio 2008, pubblicata nel B.U.R. n. 28 del 28 luglio 2008.
   La legge regionale n. 11 del 21 luglio 2008 (pubblicato nel B.U.R.
28  luglio  2008  n. 28)  «Disposizioni  per l'utilizzo di tecnologie
innovative  per  le unita' di soccorso in acqua» nei suoi quattordici
articoli  disciplina  l'attivita'  di  salvataggio  svolta  con  moto
d'acqua  equipaggiate  con  dotazioni  speciali  per il trasporto dei
bagnanti,  al  dichiarato  fine  di  realizzare  un efficace e rapido
pattugliamento  delle  coste e interventi di soccorso a medio e corto
raggio nel rispetto delle condizioni di sicurezza degli operatori.
   Piu'   precisamente   gli   artt.   1,   2   e  3  definiscono  le
caratteristiche e l'allestimento dei mezzi di soccorso nautico, degli
strumenti   di  salvataggio,  in  particolare  delle  barelle,  quali
strumenti prioritari di salvataggio, come di seguito si riporta.
   Art.  1  (Finalita).  -  1.  La  Regione, al fine di realizzare un
efficace  e  rapido  pattugliamento delle coste nonche' interventi di
soccorso  a  medio  e  corto  raggio nel rispetto delle condizioni di
sicurezza degli operatori, favorisce l'attivita' di salvamento svolta
con moto d'acqua equipaggiate con dotazioni speciali per il trasporto
dei bagnanti.
   Art.  2  (Moto  d'acqua).  -  1.  La  moto  d'acqua  e'  un  mezzo
utilizzabile per il soccorso nautico.
   2.  La moto d'acqua deve essere munita di attrezzature di soccorso
e   di   un   dispositivo   che   permetta   il   recupero  sanitario
dell'infortunato  in  tempi  brevi  ed  il  trasporto dello stesso in
sicurezza  anche  con  un  natante  di  piccole  dimensioni  e con un
equipaggio composto da due sole persone.
   3.  La  moto  d'acqua  deve  essere  allestita  con  una  serie di
accessori   che  la  rendano  altamente  operativa  per  mansioni  di
pattugliamento,  ricerca,  e/o  soccorso  tra  cui  una  barella  non
pneumatica,  a galleggiamento positivo, semirigida e arrotolata su se
stessa nella parte poppiera che, rimanendo in posizione «standby», e'
completamente    neutra    rispetto    all'opera    viva   diventando
all'occorrenza immediatamente operativa.
   Art.  3  (Strumento  di  salvataggio).  -  1.  La  barella,  quale
strumento  prioritario di salvataggio per le finalita' della presente
legge  deve  essere munita di certificazione CE, deve essere iscritta
al  Ministero  della  salute  e  rientrare nei dispositivi medicali a
basso rischio.
   2.  La  barella  deve essere conforme, in particolare, ai seguenti
requisiti:
     a)    essere    realizzata   con   materiale   non   pneumatico,
polivinilecloruro  il  rivestimento  esterno  e polietilene espanso a
cellule chiuse quello interno;
     b) essere caratterizzata da colori ad alta visibilita';
     c)  essere  dotata  di  un  sistema  di  galleggiamento idoneo a
consentire  con  un impegno relativo il soccorso di soggetti anche di
elevato peso corporeo;
     d)  essere allestita con le attrezzature di primo soccorso e con
defibrillatore automatico da adoperare a terra.
   3. La barella in forma indipendente dalla moto d'acqua deve essere
utilizzata  come  aiuto  al  galleggiamento  ed  essere  in  grado di
sostenere  fino  a  tre persone sedute o sei aggrappate alle apposite
maniglie.
   4.  La  barella  deve  essere  realizzata in modo da consentire il
trasporto  a  terra  con possibilita' di immobilizzazione provvisoria
del bagnante.
   Tali disposizioni appaiono costituzionalmente illegittime, sotto i
profili  che  vengono ora evidenziati, e pertanto il Governo - giusta
delibera  del  19  settembre 2008 del Consiglio dei ministri (che per
estratto  si produce sub 1) ai sensi dell'art. 127 Cost. - la impugna
con il presente ricorso per i seguenti
                             M o t i v i
Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera g ed h Cost.
   1.  - Con i menzionati artt. 1, 2 e 3 la regione, nel disciplinare
la  realizzazione  di  un  efficace  pattugliamento delle coste e nel
disciplinare  il  soccorso  in mare, dispone in materia di «sicurezza
della  navigazione  marittima»  e  della  «vita umana in mare», nella
quale rientrano anche la vigilanza e l'organizzazione del soccorso.
   Con  gli  artt.  1,  2  e  3 in particolare la regione organizza e
regola  il  soccorso in mare, definendo le caratteristiche della moto
d'acqua  quale  mezzo  utilizzabile  per  il soccorso nautico e delle
barelle, quali strumenti prioritari di salvataggio.
   Tali  disposizioni  regionali,  organizzando  e  regolamentando di
fatto  il  soccorso  in  mare,  contrastano  con  le disposizioni che
vengono di seguito indicate.
   Il  quadro  normativo  statale  a livello di legge ordinaria e' il
seguente.
   L'art.   68  del  codice  della  navigazione  dispone;  «Vigilanza
sull'esercizio di attivita' nei porti.
   Coloro  che  esercitano  un'attivita' nell'interno dei porti ed in
genere    nell'ambito    del   demanio   marittimo   sono   soggetti,
nell'esplicazione  di  tale  attivita', alla vigilanza del comandante
del porto».
   L'art.  59  del  regolamento per la navigazione marittima dispone,
per  quanto  interessa  il  presente  ricorso:  «Ordinanza di polizia
marittima.
   A  norma  degli  articoli  30,  62  e  81  del  codice  il capo di
circondario  per i porti e per le altre zone demaniali marittime e di
mare  territoriale  della  sua  circoscrizione,  in  cui sia ritenuto
necessario,   regola   con  propria  ordinanza  pubblicata  nell'albo
dell'ufficio: ....
   6. il trasporto di persone a mezzo di imbarcazioni;
   ....
   10.  in  generale, tutto quanto concerne la polizia e la sicurezza
dei  porti,  nonche' le varie attivita' che si esercitano nei porti e
nelle altre zone comprese nella circoscrizione».
   L'art.  69  del  codice  della  navigazione  prevede poi l'obbligo
dell'autorita'  statale marittima, la quale ha notizia di una nave in
pericolo  ovvero  di  un  naufragio  o  altro  sinistro di provvedere
immediatamente  al  soccorso;  l'art.  70 del medesimo codice prevede
altresi'  che  la  stessa  autorita' marittima, ai fini dell'articolo
precedente  possa  ordinare  che  le  navi che si trovano nel porto o
nelle vicinanze siano messe a disposizione con i loro equipaggi.
   La  disciplina del salvataggio della vita umana in mare ha trovato
sistemazione organica in diritto internazionale con la Convenzione di
Amburgo del 27 aprile 1979 sul salvataggio in mare, a cui l'Italia ha
aderito con legge n. 147/1989 attuata dal regolamento adottato con il
d.P.R.  28  settembre  1994, n. 662. La Convenzione e' stata emendata
con  risoluzione del 18 maggio 1998 entrata in vigore in Italia il 1°
gennaio 2001 ai sensi dell'art. III della medesima convenzione.
   Il  citato  d.P.R. n. 662/1994 introduce nell'ordinamento italiano
le   definizioni   della   Convenzione   e   attua   le  prescrizioni
organizzative.  Le  disposizioni  rilevanti  del  regolamento sono le
seguenti:
     «Art. 1. - 1. Ai fini del presente regolamento si intendono:
      a)  per  «soccorso  marittimo»,  tutte le attivita' finalizzate
alla ricerca e al salvataggio della vita umana in mare;
      b)  per  «convenzione»,  la  convenzione  internazionale  sulla
ricerca  e il salvataggio marittimo, adottata ad Amburgo il 27 aprile
1979,  alla  quale  e'  stata data adesione ed esecuzione con legge 3
aprile 1989, n. 147;
      c)  per  «allegato»,  l'annesso  alla  convenzione  di cui alla
lettera b), che e' parte integrante della convenzione medesima.
     Art.  2. - 1. L'autorita' nazionale responsabile dell'esecuzione
della convenzione e' il Ministro dei trasporti e della navigazione.
     Art. 3. - 1. Al fine dell'organizzazione prevista dal capitolo 2
e  in  conformita'  della  terminologia  specificata  nel  capitolo 1
dell'allegato, si stabilisce che:
      a)  il Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto e'
l'organismo  nazionale  che  assicura  il  coordinamento generale dei
servizi  di  soccorso marittimo (I.M.R.C.C. - Italian Maritime Rescue
Coordination Center);
      b)  le  direzioni marittime costituiscono i centri secondari di
soccorso marittimo (M.R.S.C. - Maritime Rescue Sub Center);
      c)  i  comandi  di  porto  costituiscono  le unita' costiere di
guardia;
      d)  le  unita'  navali e gli aeromobili del servizio di guardia
costiera   del   Corpo  delle  capitanerie  di  porto,  appositamente
allestiti, costituiscono le unita' di soccorso marittimo.
     Art.  4. - 1. Fermo restando quanto previsto dagli articoli 69 e
70  del  codice della navigazione, nonche' dall'art. 727 dello stesso
codice  per  cio' che concerne il soccorso ad aeromobili in pericolo,
gli  organismi  indicati  nell'art.  3  svolgono  i compiti di cui al
presente articolo.
     2.  Il  Comando  generale  del Corpo delle capitanerie di porto,
quale   centro  nazionale  di  coordinamento  di  soccorso  marittimo
(I.M.R.C.C.),   assicura   l'organizzazione   generale   dei  servizi
marittimi di ricerca e salvataggio, coordina le operazioni di ricerca
e  salvataggio  nell'ambito dell'intera regione di interesse italiano
sul  mare e tiene contatti con i centri di coordinamento del soccorso
degli altri Stati.
     3.  Le  direzioni  marittime, quali centri secondari di soccorso
marittimo  (M.R.S.C.),  assicurano  il coordinamento delle operazioni
marittime di ricerca e salvataggio, secondo le direttive specifiche o
le  deleghe  del  centro  nazionale (I.M.R.C.C.) nel proprio settore,
individuato   dalle   acque   marittime  di  interesse  nazionale  ed
internazionale  che  si estendono in profondita' dalla linea di costa
delle rispettive giurisdizioni, cosi' come specificato all'articolo 6
e  riportato  nella  rappresentazione  grafica  allegata  al presente
regolamento di cui fa parte integrante.
     4.  I  comandi  di  porto,  quali  unita'  costiere  di  guardia
(U.C.G.),  dispongono l'intervento delle unita' di soccorso marittimo
da essi dipendenti dislocate nella loro giurisdizione e ne mantengono
il controllo operativo, salvo che l'I.M.R.C.C. disponga diversamente.
     5. Le unita' di soccorso marittimo intervengono nelle operazioni
di  soccorso  secondo  le  pianificazioni  delle  unita'  costiere di
guardia,   redatte  e  disposte  dai  centri  secondari  di  soccorso
marittimo (M.R.S.C.) per l'impiego di mezzi disponibili nelle aree di
propria giurisdizione».
   L'art. 7 del d.P.R. 8 dicembre 2007, n. 271, dispone infine che le
capitanerie  di  porto  svolgono funzioni di competenza del Ministero
della marina nell'ambito della ricerca e soccorso in mare e nei laghi
maggiori.
   Dal  quadro normativo interno e internazionale che si e' riportato
emerge   con   evidenza   che   la   disciplina   e  l'organizzazione
amministrativa  e  tecnica  del pattugliamento, della vigilanza e del
soccorso  in  mare, attengono alla materia della sicurezza della vita
umana.  Ne  consegue  che  la  relativa  legislazione  rientra  nella
competenza  esclusiva  dello  Stato  ai  sensi dell'art. 117, secondo
comma,   lettera   h)   Cost.,  e  concerne  funzioni  di  competenza
fondamentalmente   statale,  anche  per  la  evidente  necessita'  di
uniformita'  a  livello  nazionale  (e sopranazionale) che la materia
presenta.
   Pertanto  la  disciplina  recata  dalla  legge  regionale in esame
eccede la competenza della regione.
   In  particolare,  l'art. 1, nel disciplinare una forma particolare
di   pattugliamento   delle   coste,  invade  la  competenza  statale
(conforme,  tra l'altro, agli obblighi internazionali derivanti dalla
citata  convenzione)  a  regolare  con  legge  e  con  atti normativi
derivati il coordinamento delle attivita' di soccorso alla vita umana
in  mare  nelle zone costiere italiane; competenza che le norme sopra
riportate  attribuiscono,  a  seconda  dell'ambito  territoriale,  al
Comando generale delle Capitanerie di porto, alle Direzioni marittime
e ai Comandi di porto.
   L'art.   2,   nell'identificare   nella   moto  d'acqua  un  mezzo
utilizzabile  per  il soccorso nautico e nel regolarne minutamente le
caratteristiche tecniche, invade la competenza statale a disciplinare
il  trasporto  marittimo  delle  persone  (competenza esercitata, per
quanto  qui  interessa,  con  l'art.  59  n. 6  del regolamento della
navigazione  marittima  sopra riportato) e l'allestimento dei natanti
adibiti  al  salvataggio  (competenza, questa, testualmente stabilita
dal riportato art. 3, lettera c), d.P.R. n. 662/1994).
   Analoghe  censure merita l'art. 3, che disciplina la barella quale
strumento    prioritario    di    salvataggio,   identificandone   le
caratteristiche di galleggiabilita' e di portata.
   Non  potrebbe  obiettarsi  che la materia rientra nella competenza
ripartita relativa alla sanita'.
   Come  ha  chiarito  piu'  volte la giurisprudenza di codesta Corte
costituzionale,  nel  concetto  di sicurezza quale recepito dall'art.
117,  secondo  comma,  lettera h) Cost., rientra infatti la sicurezza
delle  persone  in ogni suo aspetto, e in particolare la tutela della
incolumita'  personale  da  fattori  che  la  espongano a rischio. Si
vedano  in  proposito  C.  cost. sent. n. 428/2004, che ha ricondotto
alla sicurezza cosi' intesa la materia della circolazione stradale in
considerazione  della sua «intrinseca pericolosita» per l'incolumita'
individuale   e   collettiva;  e  C.  cost.  sent.  n. 222/2006  che,
risolvendo  un  conflitto  di attribuzioni inerente alla competenza a
introdurre  misure amministrative di tutela dell'incolumita' pubblica
dal   rischio   di   aggressioni  da  parte  di  cani  potenzialmente
pericolosi, ha confermato la competenza statale esclusiva in materia;
tale  competenza  afferisce  alla  sicurezza pubblica di cui all'art.
117,  secondo  comma,  lettera h) Cost., nella considerazione che «le
prescrizioni  denunciate  risultano  accomunate  da un'identica ratio
afferente   al   miglioramento  delle  condizioni  di  sicurezza  dei
cittadini dinanzi al rischio di attacco da parte di cani di razze con
un   particolare   potenziale   di   aggressivita',  come  del  resto
esplicitato   nel  preambolo  dell'ordinanza,  dove  l'urgenza  della
regolamentazione  ha  riguardo proprio alla frequente reiterazione di
episodi di aggressione animale».
   Non  vi  e'  dubbio  quindi  che  a maggior ragione l'attivita' di
soccorso in mare rientra nel concetto di sicurezza pubblica in quanto
e'  finalizzata  proprio  alla  tutela  della sicurezza e incolumita'
personale  da una situazione di pericolo, quale e' comunque quella in
cui versa chi si trova in mare; ed e' una funzione diretta a tutelare
un bene fondamentale come l'integrita' fisica della persona, bene che
assume  importanza  primaria  per l'esistenza stessa dell'ordinamento
(Cost. 290/2001).
   Quantomeno,   anche  a  voler  ritenere  che  la  legge  regionale
impugnata  persegua  anche una finalita' di tutela (preventiva) della
salute, questa finalita' sarebbe recessiva rispetto alla finalita' di
tutela della sicurezza come sopra definita. Pertanto, in applicazione
del  criterio della prevalenza valevole per le situazioni «miste», la
legge  regionale  impugnata andrebbe comunque ricondotta innanzitutto
all'ambito  della  sicurezza  pubblica,  e come tale esulerebbe dalla
competenza regionale.
   Come  ha  affermato  la giurisprudenza di codesta Corte (v. ancora
sent. 222/2006 citata), nell'ipotetico concorso di competenze si deve
fare  applicazione  del criterio della prevalenza e verificare se una
tra  le  materie  interessate  possa  dirsi  dominante, in quanto nel
complesso   normativo   sia   rintracciabile   un  nucleo  essenziale
appartenente ad un solo ambito materiale; che nel caso in esame e' la
sicurezza  pubblica,  considerata  l'inscindibile  connessione  della
materia toccata dalla legge impugnata con le attribuzioni tipiche del
Corpo delle Capitanerie di porto.
   2.  -  La  normativa  regionale viola altresi' l'art. 117, secondo
comma, lettera g), che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva
in  materia  di  «ordinamento  e  organizzazione amministrativa dello
Stato».
   Prevedendo   lo   svolgimento   di   una   efficace  attivita'  di
pattugliamento  delle  coste  tramite le moto d'acqua, e regolando le
caratteristiche  tecniche  di  queste, nonche' delle speciali barelle
galleggianti,  gli  artt.  1,  2  e  3 della legge regionale incidono
sull'organizzazione  e sulle funzioni delle varie strutture del Corpo
delle Capitanerie di porto.
   Da  un  lato,  l'attivita'  di  programmazione e di coordinamento,
oltre  che operativa, che queste, alla stregua delle norme citate nel
precedente  motivo,  debbono  svolgere  in  materia di salvataggio in
mare,  potrebbe  essere  interferita o condizionata dall'attivita' di
«pattugliamento»  e dal diffuso impiego delle moto d'acqua come mezzi
di  soccorso  in  mare,  che  avvenisse  in  attuazione  della  legge
regionale  impugnata  senza  alcun  coordinamento (del tutto ignorato
dalla  legge  regionale)  con  le  discipline  dettate in materia dai
competenti organi del Corpo delle Capitanerie di porto.
   Dall'altro,  attesa  la  competenza  istituzionale del Corpo delle
Capitanerie di porto in materia di salvataggio delle persone in mare,
la legge regionale potrebbe anche essere intesa come tale da limitare
le  scelte  delle  strutture di tale Corpo nel dotarsi, oltre che dei
mezzi  dalle  stesse  previsti  e  disciplinati, anche delle suddette
«moto  d'acqua»  e barelle, da utilizzare quali mezzi di salvataggio.
Evidenti  sarebbero  in  questo  caso  l'invasione  della  competenza
organizzativa  dello Stato, e la violazione del consolidato principio
secondo  il quale la legge regionale non puo' prevedere l'istituzione
di  strutture  o  l'adempimento  di obblighi di attivita' da parte di
organi dello Stato.
   Alla  stregua  di  quanto  esposto,  le  norme regionali de quibus
violano l'art. 117, secondo comma, lettere h e g Cost.

        
      

                              P. Q. M.
   Si  chiede  che  venga dichiarata la illegittimita' costituzionale
degli  artt. 1, 2 e 3 della legge regionale n. 11 del 21 luglio 2008,
pubblicata  nel Bollettino ufficiale della Regione Lazio n. 28 del 28
luglio  2008.  Si  producono per estratto copia conforme delibera del
Consiglio dei ministri e la legge regionale impugnata.
     Roma, addi' 24 settembre 2008
               L'Avvocato dello Stato: Chiarina Aiello