RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 Maggio 2005 - 24 Maggio 2005 , n. 60

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 24 maggio 2005 (del Presidente del Consiglio dei
ministri)
(GU n. 23 del 8-6-2005)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, e' domiciliato nei confronti della
Regione Umbria, in persona del presidente della giunta regionale per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
regionale 16 aprile 2005 n. 21 « Nuovo Statuto della Regione
Umbria»", pubblicata sul bollettino ufficiale della regione il 18
aprile 2005, in relazione agli articoli 123, 117, comma 1, 127, 134,
136, 1, 3, 48 della Costituzione.

La delibera statutaria della Regione Umbria, approvata dal
consiglio regionale in prima deliberazione il 2 aprile 2004 ed in
seconda deliberazione il 29 luglio 2004, veniva pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione in data 11 agosto 2004 (S.O.
n. 1).
A pag. 19 dello stesso bollettino veniva pubblicato
l'avvertimento che entro tre mesi dalla pubblicazione sarebbe stato
possibile chiedere di procedere a referendum popolare ai sensi
dell'art. 123, comma terzo, Cost. e della legge regionale 28 luglio
2004 n. 16 (recante disciplina di referendum sulle leggi di
approvazione o di modificazione dello statuto regionale).
Nel rispetto di quanto stabilito dal comma cinque dell'art. 2
della stessa l.r. 16/2004 - che impone la pubblicazione, in allegato
all'anzidetto avvertimento, del fac-simile del modulo da utilizzare,
a pena di nullita', per la richiesta di referendum e per la raccolta
di firme - a pag. 20 del ripetuto Bollettino veniva pubblicato il
fac-simile del modulo della richiesta referendaria, che,
conformemente alla prescrizione di cui al comma due dell'art. 5 della
l.r. n.16/2004, indicava con la seguente formula il quesito da
sottoporre a referendum: «Approvate il testo della legge regionale
concernente: "Nuovo Statuto della Regione Umbria"", approvata dal
consiglio regionale in seconda deliberazione il giorno 29 luglio 2004
e pubblicata nel supplemento ordinario n. 1 al bollettino ufficiale
della Regione Umbria - Parte I-II- n. 33 dell'11 agosto 2004»"?
Con ricorso notificato il 9 settembre 2004, depositato il 15
settembre successivo, il Governo della Repubblica promuoveva dinanzi
alla Corte costituzionale questione di legittimita' costituzionale in
ordine ad alcune norme della delibera statutaria.
Della presentazione di tale ricorso (pubblicato sul B.u.r.
27 ottobre 2004) la presidenza della giunta regionale dava avviso sul
bollettino ufficiale del 1° dicembre 2004, precisando testualmente
che «Dal 15 settembre sono pertanto sospesi i termini per la
promozione referendaria previsti dalla l.r. 28 luglio 2004 n. 16 che
riprenderanno a decorrere, nel caso in cui la Corte costituzionale
rigetti il ricorso, dalla data di pubblicazione della decisione della
Corte nella Gazzetta Ufficiale .
Con sentenza n. 378 depositata il 6 dicembre 2004, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale il 15 dicembre 2004, la Corte
costituzionale, respinte alcune censure e dichiarate altre censure
inammissibili, dichiarava l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 66, commi 1 e 2 dell'anzidetta delibera statutaria nonche',
in via conseguenziale, del comma 3 dello stesso articolo.
In data 15 dicembre 2004 la sentenza veniva pubblicata sul
bollettino ufficiale della regione unitamente ad un «avviso»" con il
quale si comunicava che l'art. 66 era stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo e testualmente si precisava che il
presente avviso costituisce pubblicita' notizia ai fini degli
adempimenti previsti dall'art. 123, comma terzo della Costituzione e
della legge regionale 28 luglio 2004 n. 16»."
In data 29 dicembre 2004 sul bollettino ufficiale veniva
pubblicata la «risoluzione»" 10 dicembre 2004 del consiglio
regionale, con la quale il consiglio, ritenuto che il testo dello
statuto privato dalle disposizioni di cui all'art. 66, dichiarate
illegittime, fosse completo e non si potesse prevedere sul punto
niente di diverso, prendeva atto «di quanto affermato» dalla Corte ed
invitava il presidente della giunta «a promulgare lo Statuto nei
tempi piu' rapidi possibili, una volta esaurita la fase della
possibile richiesta di referendum, ed ovviamente dopo lo svolgimento
di questo, ove richiesto».
Infine sul bollettino ufficiale del 18 aprile 2005 veniva
pubblicata la legge regionale 16 aprile 2005 n. 21 «Nuovo Statuto
della Regione Umbria» con la seguente formula «Il consiglio regionale
ha approvato ai sensi dell'art. 123, secondo comma della
Costituzione; il Governo ha promosso giudizio di legittimita'
costituzionale conclusosi con sentenza della Corte costituzionale
n. 378 del 29 novembre 2004; nessuna richiesta di referendum e' stata
presentata; la presidente della giunta regionale promulga...».
Il testo della legge pubblicato riproduce integralmente quello
delle precedenti delibere statutarie 2 aprile-29 luglio 2004, ivi
compreso l'art. 66 in calce al quale e' tuttavia riportata la
seguente nota: «La Corte costituzionale con sentenza n. 378/2004,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - I Serie speciale - n. 48 del 15
dicembre 2004, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 66 commi 1, 2 e 3».
La legge 16 aprile 2005 n. 21, giusta delibera del Consiglio dei
ministri 13 maggio 2005, viene denunziata per illegittimita'
costituzionale per le ragioni che seguono.
1. - La questione che si sottopone all'esame della Corte attiene
ai rapporti tra la proposizione della questione di legittimita'
costituzionale dello statuto regionale da parte del Governo e la
promozione del referendum popolare sullo statuto, i cui termini,
rispettivamente di trenta giorni e di tre mesi secondo le previsioni
dei commi 2 e 3 dell'art. 123 Cost., decorrono entrambi dalla
pubblicazione notiziale dello statuto medesimo deliberato in seconda
lettura dal consiglio regionale.
In particolare, nel quadro costituzionale delineato dall'art. 123
Cost., si pone il problema di quali siano gli effetti sul termine e
sul procedimento referendario della sentenza della Corte
costituzionale che accolga (in tutto o in parte) il ricorso
governativo.
Al riguardo appare obbligata la risposta che qualunque
dichiarazione di illegittimita' della delibera statutaria, anche se
limitata ad alcune disposizioni, determina comunque (in dipendenza
dell'annullamento parziale) una modifica di questa, con la
conseguente necessita' di un nuovo esame del consiglio regionale per
definire compiutamente, attraverso due deliberazioni successive
adottate ad intervallo non minore di due mesi, il testo dello statuto
che si intende definitivamente varare: il testo risultante
dall'intervento della Corte costituzionale ovvero un testo
eventualmente «assestato» dal consiglio dopo la pronunzia della
Corte.
Salva dunque, in quest'ultima ipotesi, l'eventualita' di un nuovo
ricorso governativo, deve in ogni caso formare oggetto di una doppia
lettura conforme del Consiglio regionale l'esatto testo dello statuto
da sottoporre a referendum, con conseguente termine ex novo di tre
mesi per la proposizione di questo a decorrere dalla pubblicazione
notiziale di tale esatto testo.
Non e' di contro possibile ritenere, come sembra pretendere la
Regione Umbria, che siano configurabili casi di non obbligatorieta'
di una nuova doppia deliberazione del consiglio regionale e che
comunque non occorra una nuova pubblicazione del testo statutario
modificato.
Cio' per un duplice ordine di ragioni.
Le varie disposizioni statutarie formano un unico ed inscindibile
contesto - particolarmente per quanto concerne il contenuto
necessario dello statuto attinente alla forma di governo ed ai
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della regione
- che deve ritenersi coordinato in un sistema in se' coerente,
rispondente all'equilibrio determinato dalle soluzioni normative
adottate in relazione ai principi e valori avuti a riferimento.
L'eliminazione anche di una sola norma impone dunque una verifica
che l'equilibrio voluto non risulti alterato e, comunque, una
valutazione circa la necessita/non necessita' ovvero
l'opportunita/non opportunita' di rivedere i nessi che legavano la
norma elisa ad altre disposizioni suscettibili di essere incise nella
loro valenza proprio dalla rimozione di essa ab extra (per ragioni di
legittimita' e non di merito).
Verifica e valutazione che non possono che competere al consiglio
regionale e che debbono trovare espressione in deliberati assunti con
le maggioranze e secondo le regole proprie dello speciale
procedimento statuario.
In particolare, come l'effetto sostanziale prodotto
dall'eliminazione della norma deve essere valutato anche al di la'
delle ragioni specifiche che l'hanno determinata, cosi' anche la
decisione di lasciare immutato il testo statutario risultante dalla
declaratoria di illegittimita' della Corte costituzionale e' frutto
di una valutazione politico legislativa, sulla conformazione dello
statuto, che non puo' che seguire le forme proprie dell'adozione di
questo.
Per quanto concerne il caso di specie, si consideri che
l'eliminazione delle disposizioni dell'art. 66 del testo statutario
che statuivano l'incompatibilita' della carica di componente della
giunta con quella di consigliere regionale e disciplinavano le
conseguenze della nomina di un consigliere a membro della giunta -
disposizioni intese a salvaguardare il ruolo di controllo (realmente
indipendente e privo di condizionamenti) sull'attivita' della giunta
spettante ai consiglieri in una forma di governo presidenzialista -,
ben avrebbe potuto portare alla riconsiderazione, per alcuni aspetti,
delle previsioni sui poteri dell'Esecutivo ovvero sulle attribuzioni
dello stesso consiglio regionale, i cui rapporti ricevono una diversa
disciplina con la rimozione dell'art. 66, per assicurare comunque, a
livello di sistema statutario, la garanzia dei valori avuti a
riferimento. La scelta di mantenere invariate tali previsioni,
rimettendosi alle future determinazioni della fonte competente alla
disciplina delle incompatibilita' (la legge regionale) non esonerava
certo il consiglio dall'onere di una deliberazione legislativa
conforme, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, secondo le
previsioni del comma 2 dell'art. 123 Cost.
Sotto un secondo aspetto viene in rilievo l'esigenza di
salvaguardia della garanzia costituzionale del libero esercizio del
diritto pubblico soggettivo di richiedere il referendum popolare.
In quanto la sentenza della Corte costituzionale di accoglimento
(sia pur parziale) del ricorso governativo comporta un'oggettiva
modificazione del testo dello statuto gia' deliberato dal consiglio
regionale, e' necessario che il testo normativo definitivamente fatto
proprio dal consiglio - risultante dall'intervento caducatorio della
Corte costituzionale e dall'eventuale successivo assestamento
deliberato dal consiglio stesso - formi oggetto di una specifica
pubblicazione notiziale che segni la decorrenza del termine di tre
mesi per la proposizione del referendum, dovendo accordarsi agli
elettori (ed ai componenti del Consiglio regionale) tutto il tempo
che la Costituzione ritiene necessario per valutare - -in ordine a
tale diverso testo - l'opportunita' dell'iniziativa referendaria ed
organizzarsi ai conseguenti fini.
Diversamente opinando si realizzerebbe un inammissibile
modificazione delle procedure e dei tempi garantiti dalla
Costituzione, con palese compromissione dei diritti politici degli
elettori.
Ed invero l'art. 123 Cost. fa decorrere il termine di tre mesi
dalla pubblicazione dello « statuto"» da sottoporre al giudizio
popolare e tale e' il testo risultante da tutte le modifiche
intervenute nel corso del procedimento sul quale gli elettori
dovranno esprimersi.
La pubblicazione notiziale del testo effettivo sul quale il corpo
elettorale puo' essere chiamato ad esprimere il suo giudizio, in sede
di partecipazione al procedimento di produzione normativa
(statutaria), e' imposta anche dal fondamentale principio della
chiarezza ed univocita' del quesito referendario, elaborato dalla
giurisprudenza costituzionale, di valenza generale ed assoluta, che
esclude la possibilita' di ricavare il quesito referendario
concernente un corpus normativo organico da interventi ortopedici o
manipolatori del tessuto normativo, risultanti dalla combinazione di
fonti diverse, suscettibili di compromettere la chiara comprensione
dell'insieme di norme (e quindi del quesito) soggetto alla
valutazione degli elettori.
Nella specie, ritenere che il referendum si sarebbe potuto
proporre senza la pubblicazione notiziale del testo integrale voluto
come definitivo dal Consiglio regionale dopo la pronunzia di parziale
dichiarazione di illegittimita' della Corte costituzionale (in ordine
al quale il Consiglio avrebbe dovuto esprimersi con una doppia
deliberazione a maggioranza assoluta dei suoi componenti, nel
concreto mancata), significa ritenere che il referendum
«approvativo»" si sarebbe dovuto svolgere in base alla pubblicazione
a suo tempo eseguita di un testo statutario non interamente
coincidente con quello suscettibile in realta' di essere promulgato,
con palese compromissione della liberta' del voto (art. 48 Cost.) e
vulnerazione del principio di effettivita' della sovranita' popolare
(art. 1 Cost.).
Il procedimento di formazione delle leggi regionali statutarie ha
carattere unitario: il testo normativo in ordine al quale esprime la
sua approvazione prima l'organo rappresentativo poi, eventualmente,
il corpo elettorale, deve conservare la propria identita' dalla prima
deliberazione consiliare alla promulgazione.
Discende da quanto considerato l'illegittimita' della
promulgazione della legge statutaria de qua operata, in violazione
dell'art. 123 e vulnerando il principio di legalita' costituzionale
espresso anche dall'art. 117, comma 1, Cost., prima del compimento
del relativo iter procedimentale costituzionalmente stabilito, non
essendo intervenute, dopo la sentenza di accoglimento parziale del
ricorso governativo di cui alla sentenza n. 378/2004 della Corte
costituzionale - che aveva eliminato alcune disposizioni dello
statuto approvato in seconda deliberazione il 29 luglio 2004 -, ne'
le conformi delibere successive a maggioranza assoluta del consiglio
regionale ne' la pubblicazione del testo definitivo dello statuto da
proporre come oggetto dell'eventuale richiesta referendaria, con
conseguente compromissione dei diritti politici degli elettori
costituzionalmente garantiti (artt. 1, 48, 123 Cost.) e violazione
dei canoni fondamentali di coerenza e ragionevolezza (art. 3 Cost.).
In quanto poi nella promulgazione non e' stato omesso l'art. 66,
gia' dichiarato costituzionalmente illegittimo, appare configurabile
anche una violazione del principio espresso dall'art. 136 Cost.
2. - E' inoltre singolare come la Regione Umbria abbia
costantemente agito in palese violazione delle norme da lei stessa
stabilite con la l.r. n. 16/2004 per la disciplina del referendum
sull'approvazione o modifica dello statuto.
Ed invero, l'avviso di avvenuta proposizione del ricorso
governativo pubblicato sul bollettino ufficiale 1° dicembre 2004 (in
ritardo rispetto alla previsione del comma 1 dell'art. 3 della
16/2004 l.r. e con indicazione della decorrenza della sospensione del
termine per la richiesta del referendum diversa da quella stabilita
dal comma 2 dello stesso articolo), precisava testualmente,
conformemente al comma 3 del ripetuto articolo, che i termini
«riprenderanno a decorrere nel caso in cui la Corte costituzionale
rigetti il ricorso», logicamente ed inequivocamente escludendo, con
tale limitazione, che una « ripresa"» dei termini potesse verificarsi
nel caso di accoglimento anche se parziale del ricorso, dovendo
invece in tale ipotesi farsi luogo ad una decorrenza ex novo dei
termini legata alla pubblicazione notiziale del testo definitivo
dello statuto, come chiaramente postulato dal comma 4 dell'art. 3,
che espressamente sanciva la perdita di efficacia, in tal caso, delle
eventuali attivita' ed operazioni referendarie gia' riferite alla
«legge oggetto della sentenza»".
La stessa ambigua formula della promulgazione, che tra l'altro
richiama in modo reticente il giudizio di costituzionalita' senza
indicarne l'esito, non risulta conforme a quella prevista dall'art. 4
della l.r. n. 16/2004.
Va poi rilevato che nel fac-simile del modulo, da utilizzare a
pena di nullita' per la richiesta di referendum e la raccolta delle
firme, allegato all'avvertimento della possibilita' di referendum
pubblicato sul bollettino ufficiale dell'11 agosto 2004 ex art. 2,
comma 5, della l.r. n. 16/2004, erano recate sia le indicazioni
stabilite dall'art. 5 di questa sia la formula del quesito
referendario con corretto riferimento alla seconda deliberazione del
consiglio regionale del 29 luglio 2004. Peraltro, dopo la sentenza
n. 378/2004 della Corte costituzionale, benche' il testo normativo
residuo non corrispondesse piu' a quello deliberato dal consiglio
regionale con le modalita' prescritte dall'art. 123 Cost., detto
fac-simile non e' stato mai in alcun modo adeguato con pubblicazione
sul bollettino ufficiale come prescritto dalle richiamate norme della
l.r. n. 16/2004.
E' ancora da sottolineare che, dopo la risoluzione amministrativa
10 dicembre 2004 del consiglio regionale, neppure approvata a
maggioranza assoluta dei suoi componenti, con la quale si prendeva
atto della sentenza della Corte costituzionale e si invitava il
presidente della giunta a promulgare lo statuto nei tempi piu' rapidi
possibili, la Regione Umbria ha totalmente disatteso le indicazioni,
circa il modus procedendi nella specie, fornite dal Consiglio di
Stato nel parere reso su richiesta della regione medesima.
In particolare il Consiglio di Stato (Sez. I, parere 12 gennaio
2005 n. 12054/04), sulla base delle precise prescrizioni
dell'art. 123 Cost., aveva testualmente affermato che «il rispetto
dello speciale procedimento di approvazione dello statuto puo' essere
garantito soltanto da una disciplina che, regolando il procedimento
referendario, assicuri comunque che il testo da sottoporre a
referendum (e non quello, diverso, parzialmente modificato dalla
Corte costituzionale) sia stato, comunque, oggetto di due
deliberazioni successive ad intervallo non minore di due mesi», e,
rimarcata l'esigenza che «ai fini della richiesta di referendum
popolare sia assicurato il termine di tre mesi decorrente dalla
pubblicazione dello statuto» era pervenuto a concludere circa la
necessita' di dar corso ad un nuovo procedimento in «tutti i casi di
modificazione del testo della legge statutaria»...
La violazione del quadro costituzionale relativo al procedimento
formativo dello statuto regionale e l'illegittimita' del modo di
procedere della Regione sono state quindi riconosciute anche dal
Consiglio di Stato nell'esercizio del suo ministero di consulenza
neutrale ed oggettiva a tutela dell'ordinamento giuridico generale.



P. Q. M.
Si conclude, perche' sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale della legge regionale 21/05, «Nuovo Statuto della
Regione Umbria», per le ragioni e come sopra precisato.
Si producono:
delibera statutaria in BUR 1° agosto 2004;
estratto verbale delibera 13 maggio 2005 Consiglio dei
ministri e richiamata relazione;"
avvertenza in BUR 1° agosto 2004 pag. 19;
fac-simile modulo richiesta referendum e raccolta firme in
BUR 1° agosto 2004, pagg. 20 ssgg;
avviso ricorso governativo in BUR 1° dicembre 2004;
pubblicazione sentenza con avviso in calce in BUR 15 dicembre
2004;
ricevuta di deposito di dichiarazione di costituzione di
comitato per la promozione di referendum su testo statutario
risultante da sentenza 378/2004;
processo verbale 16 dicembre 2004 ex art. 7 legge regionale
n. 16/2004 per l'esercizio di iniziativa referendaria;
risoluzione del consiglio regionale 10 dicembre 2004 in BUR
29 dicembre 2004;
parere Cons. Stato, sez. I, 12054/2004;
legge regionale 16 aprile 2004 in BUR 18 aprile 2004.
Roma, addi' 16 maggio 2005
L'Avvocato dello Stato: Giorgio D'Amato