Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 2016 (della Regione Puglia).

(GU n. 46 del 2016-11-16)

 

Ricorso nell'interesse della Regione Puglia (c.f. …), con sede in Bari (70100), Lungomare Nazario Sauro n. 33, in persona del Presidente pro tempore, Michele Emiliano, rappresentata e difesa, in forza di procura a margine del presente atto ed in virtu' della deliberazione di giunta regionale n. 1514 del 3 ottobre 2016 (doc. 1), dal prof. avv. Francesco Saverio Marini del foro di Roma (c.f. …; pec: …; fax. …), presso il cui studio in Roma, via di Villa Sacchetti, 9 (00197) ha eletto domicilio; ricorrente.

Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma (00187), Palazzo Chigi - Piazza Colonna, 370, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma (00186), via dei Portoghesi, 12; resistente.

Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98 («Disposizioni urgenti per il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo ILVA»), cosi come convertito in legge dalla legge 1° agosto 2016, n. 151, pubblicata in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 182 del 5 agosto 2016, limitatamente all'art. 1, comma 1, lettera b)

Fatto

1. Al fine di apprezzare le ragioni di illegittimita' costituzionale della disposizione indicata in epigrafe e' opportuno anteporre una breve premessa in ordine al quadro normativo nel quale quest'ultima si va ad inserire.

Come e' risaputo, l'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 61 del 2013 ha previsto la possibilita' di procedere al «commissariamento straordinario dell'impresa, esercitata anche in forma di societa', che impieghi un numero di lavoratori subordinati, compresi quelli ammessi al trattamento di integrazione guadagni, non inferiore a mille e che gestisca almeno uno stabilimento industriale di interesse strategico nazionale ai sensi dell'articolo 1 del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231, la cui attivita' produttiva abbia comportato e comporti oggettivamente pericoli gravi e rilevanti per l'integrita' dell'ambiente e della salute a causa della inosservanza reiterata, dell'autorizzazione integrata ambientale».

Il successivo comma 5, inoltre, prevede che contestualmente alla nomina del commissario straordinario venga predisposto, da tre esperti «scelti tra soggetti di comprovata esperienza e competenza in materia di tutela dell'ambiente e della salute e di ingegneria impiantistica», il «Piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria che prevede le azioni e i tempi necessari per garantire il rispetto delle prescrizioni di legge e dell'a.i.a.».

L'approvazione di tale piano e' affidata, dal comma 7 del medesimo articolo, ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del Consiglio dei' ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentito il Ministro della salute, da adottarsi entro quindici giorni dalla proposta e comunque entro il 28 febbraio 2014.

La disposizione precisa - e si tratta di un aspetto particolarmente rilevante in questa sede - che il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, «al fine della formulazione» della menzionata proposta, «acquisisce» sulla medesima il parere «della regione competente, che (e') res(o) entro dieci giorni dalla richiesta, decorsi i quali la proposta del Ministro puo' essere formulata» anche in assenza di detto parere.

Specifiche disposizioni sono inoltre dettate all'art. 2 per il commissariamento di S.p.a. ILVA, avente sede a Milano, in relazione alla quale sono ritenuti esistenti ex lege i requisiti di cui al menzionato art. 1.

In attuazione della normativa sommariamente richiamata, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014 si e' provveduto alla «Approvazione del piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria, a norma dell'articolo 1, commi 5 e 7, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 89» con riferimento allo stabilimento ILVA di Taranto.

Nelle premesse di tale decreto, per quanto qui di piu' prossimo interesse, si da' espressamente conto dell'acquisizione della nota n. 5526 del 20 dicembre 2013, con cui la Regione Puglia ha trasmesso il parere ai sensi dell'art. 1, comma 7, decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61, sulla proposta di piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria del 21 novembre 2013.

2. In tale quadro si viene a inserire la disposizione legislativa qui censurata. In particolare, l'art. 1, comma 1, lett. b) del decreto-legge n. 98 del 2016, prevede, tra l'altro, che «dopo l'adozione del decreto del Ministro dello sviluppo economico con il quale (...) e' individuato l'aggiudicatario (...), quest'ultimo, in qualita' di individuato gestore, puo' presentare apposita domanda di autorizzazione dei nuovi interventi e di modifica del Piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, o di altro titolo autorizzativo necessario per l'esercizio dell'impianto, sulla base dello schema di Piano accluso alla propria offerta vincolante definitiva». Quanto alla procedura per l'approvazione delle modifiche o integrazioni al menzionato Piano, si dispone quanto segue: «la domanda, completa dei relativi allegati, e' resa disponibile per la consultazione del pubblico sul sito del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare per un periodo di trenta giorni, ai fini dell'acquisizione di eventuali osservazioni. Della disponibilita' della domanda sul sito web ai fini della consultazione da parte del pubblico e' dato tempestivo avviso mediante pubblicazione su due quotidiani a diffusione nazionale e almeno due quotidiani a diffusione regionale. L'istruttoria sugli esiti della consultatone, e' svolta dal medesimo Comitato di esperti di cui al comma 8.2 nel termine di' sessanta giorni dalla data di presentazione della domanda, predisponendo una relazione di sintesi delle osservazioni ricevute, nonche' garantendo il pieno rispetto dei valori limite di emissione stabiliti dalla normativa dell'Unione europea. Le modifiche o integrazioni al Piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria o di altro titolo autorizzativo necessario per l'esercizio dell'impianto devono in ogni caso assicurare standard di tutela ambientale coerenti con le previsioni del Piano approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 105 dell'8 maggio 2014, in quanto compatibili, e sono disposte, nei quindici giorni successivi alla conclusione dell'istruttoria, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro dello sviluppo economico».

Come si vede, le modifiche e le integrazioni al «Piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria», di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, sono approvate con un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, senza che sia in alcun modo necessario acquisire la posizione della Regione interessata, neppure nella tenue forma del parere non vincolante.

Tale previsione deve ritenersi costituzionalmente illegittima per i seguenti motivi di

Diritto

I. Violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonche' del principio di leale collaborazione.

1. La prima ragione di incostituzionalita' e' riferibile alla violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, Cost., nonche' del principio di leale collaborazione. Per illustrare il punto e' innanzitutto necessario soffermarsi sulle materie in cui interviene la disposizione in esame.

2. Al riguardo, in primo luogo, occorre evidenziare come la norma qui contestata incida simultaneamente su un insieme di materie intrecciate tra loro: si tratta, in particolare, della materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», affidata alla potesta' legislativa esclusiva statale, nonche' della materia della «tutela della salute», che a norma dell'art., 117, terzo comma, Cost., spetta alla legislazione concorrente di Stato e Regioni (cfr., fra molte, Corte cost., sentenze numeri 371 del 2008, 87 del 2006, 12 del 2004, 329 del 2003).

In particolare, che venga in rilievo la materia relativa alla tutela della salute e' di tutta evidenza, considerato il nomen juris del Piano, che si riferisce espressamente alla «tutela sanitaria»", nonche' il procedimento di formazione del Piano, che prevede il necessario coinvolgimento del Ministro della salute. Altrettanto evidente e' l'incidenza nella norma oggetto di impugnativa sulla materia delle «attivita' produttive», ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale alla sfera della potesta' legislativa residuale regionale di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. (cfr., fra le altre, sentenze numeri 15 del 2010 e 376 del 2002).

Ebbene, la norma de qua, come si e' visto, in un ambito caratterizzato da un simile intreccio di materie, regola una funzione amministrativa - ossia l'approvazione delle modifiche e delle integrazioni al Piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014 - affidandola a un organo statale, senza prevedere alcuna forma di collaborazione con la Regione interessata.

Tale circostanza viola i parametri sopra menzionati per i concorrenti motivi di seguito illustrati.

3.1. Come e' noto, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha ritenuto ormai da tempo che, nei casi in cui una disposizione legislativa verta su un «intreccio» di materie, senza che se ne riesca a individuare una dotata del carattere di prevalenza, lo Stato puo' adottare la menzionata disposizione purche' la disciplina da essa recata sia rispettosa del principio di leale collaborazione prevedendo adeguati meccanismi cooperativi con le istituzioni delle autonomie territoriali di volta in volta interessate (cfr., ad es., le sentenze numeri 229 del 2012, 330 del 2011, 339 e 168 del 2009, 51 del 2008, 50 del 2005, nonche', con particolare riguardo a casi in cui e' coinvolta la materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», le sentenze numeri 278 del 2010 e 88 del 2009; con particolare riguardo ai casi in cui sia coinvolta la tutela della salute cfr. ad esempio sentenze numeri 162 del 2007 e 134 del 2006).

Il carattere «costituzionalmente necessario» che in ipotesi simili assumono gli strumenti procedurali della leale collaborazione non puo' essere espresso in modo piu' chiaro, che con le parole di codesta Ecc.ma Corte: l'esercizio di poteri unilaterali dello Stato deve essere escluso «nelle ipotesi di esercizio accentrato di funzioni amministrative e legislative, in base al principio di sussidiarieta', di cui all'art. 118 Cost. Nell'esclusione dorrebbero inoltre rientrare le molteplici fattispecie di incroci o intrecci tra funzioni statali e regionali, tali da rendere impossibile o dannosa una netta separazione e rendere quindi inevitabile il raggiungimento di accordi tra Stato e Regioni, come modalita' elettiva di armonica composizione dei rispettivi interessi costituzionalmente tutelati (ex plurimis, sentenze n. 27 del 2010, n. 168 del 2008, n. 50 del 2005, n. 308 del 2003)» (cfr. Corte cost., sentenza n. 39 del 2013). Ma non e' tutto: il giudice costituzionale ha anche precisato «l'intensita'» delle forme di coinvolgimento regionale, che devono essere proporzionate al tipo di interessi coinvolti, alla natura e all'intensita' delle esigenze unitarie da soddisfare, alla tipologia ed estensione delle competenze regionali «invase» dall'intervento statale (cfr., fra le tante, Corte cost., sentenza n. 62 del 2005).

Ebbene, alla luce di cio', la disposizione in parola appare palesemente in contrasto con gli invocati parametri costituzionali, in quanto - in un caso in cui si verifica, con tutta evidenza, un «intreccio» di materie senza che se ne possa individuare una prevalente sulle altre - affida la funzione amministrativa de qua, in modo esclusivo e unilaterale, a un organo statale senza richiedere alcuna forma di collaborazione con la Regione interessata, neppure nella debole forma del parere non vincolante.

3.2. In secondo luogo, si deve rilevare che - anche a voler considerare esclusivamente il titolo di intervento della legge statale consistente nella «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» - la norma contestata ha un contenuto che, per sua natura, e' inevitabilmente portato ad incidere fortemente su funzioni istituzionalmente attribuite alla competenza regionale, quali quelle attinenti alla tutela della salute ed alle attivita' produttive. Al riguardo e' dunque necessario evocare quell'ulteriore filone di giurisprudenza costituzionale che evidenzia come nei casi in cui la legge statale (quand'anche si muova nell'ambito di un sicuro titolo di competenza esclusiva ex art. 117, secondo comma, Cost.) determini una «forte incidenza» su funzioni di competenza regionale, le attivita' amministrative attuative di detta legge debbano essere disciplinate nel pieno rispetto del principio di leale collaborazione con la Regione interessata (cfr., ad es., sentenza n. 88 del 2003, nonche' - con specifico riferimento al settore della tutela dell'ambiente - sentenza n. 232 del 2009).

Ora, e' del tutto evidente la circostanza secondo la quale l'approvazione del Piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria, o di altro titolo autorizzativo che si renda necessario ai fini dell'esercizio dell'impianto siderurgico del Gruppo ILVA di Taranto, incida fortemente sulle competenze e sulle funzioni regionali vertenti sulle materie illustrate. La mancanza di qualunque strumento collaborativo o modulo consensuale con la Regione interessata - ancorche' nella forma piu' debole e meno vincolante per l'esercizio della funzione amministrativa allocata al livello statale - rende dunque manifesta l'incostituzionalita' della disposizione in esame.

3.3. Infine, preme evidenziare specificamente il patente contrasto con l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., della norma de qua. Quest'ultima, infatti, regola l'esercizio di una funzione amministrativa affidandolo integralmente a un organo dell'amministrazione statale. Ora, non mette conto in questa sede valutare la sussistenza del presupposto della inadeguatezza dell'amministrazione regionale a svolgere detta funzione, che - come e' noto - e' il solo che legittima l'allocazione al livello statale di una funzione amministrativa, poiche' la disposizione che in questa sede si contesta interviene a valle di una normativa che ha gia' previsto e disciplinato la (analoga) funzione della approvazione del Piano. Il principio di sussidiarieta' di cui alle disposizioni costituzionali da ultimo invocate, infatti, esige non solo che la funzione amministrativa sia attribuita al livello piu' vicino al cittadino, ma anche che - quando per ragioni di esercizio unitario sia necessario attribuirla a un livello «superiore» - il livello «inferiore» sia messo in condizioni di collaborare con l'esercizio della funzione medesima in un modo tale, ovviamente, da non pregiudicarne la funzionalita' (istanze tutte ben chiaramente Presenti nella giurisprudenza della Corte fin dalla sentenza n. 303 del 2003). Tale precetto e' stato evidentemente violato nel caso in questione, poiche' la previsione di un mero parere non vincolante da parte della Regione interessata avrebbe soddisfatto la menzionata esigenza di coinvolgimento e di collaborazione, senza pregiudicare in alcun modo, evidentemente, la funzionalita' dell'azione amministrativa.

Depone nel senso della palese violazione, da parte della disposizione che in questa sede si contesta, dei parametri sopra indicati, la considerazione, gia' piu' sopra anticipata, che le disposizioni vigenti - in generale, e non solo per il caso dello stabilimento siderurgico dell'ILVA S.p.a. di Taranto - prevedono, per l'approvazione del Piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria, la previa acquisizione del parere della Regione competente: il che evidenzia vieppiu' l'incostituzionalita' dell'odierna disposizione che invece non la prevede. Tanto piu' che, proprio nel caso di specie, come riferito in premessa, l'approvazione del Piano mediante il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014 (attualmente vigente) era avvenuta in concreto a seguito dell'acquisizione del parere della Regione Puglia espressamente previsto dall'art. 1, comma 7, decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61 (cfr. nota della Regione Puglia n. 5526 del 20 dicembre 2013, richiamata nelle premesse del citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri).

4. In ragione di quanto precede, si chiede a codesta Ecc.ma Corte di voler annullare la norma impugnata.

II. Violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., e del principio di ragionevolezza, in riferimento agli articoli 117, terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonche' al principio di leale collaborazione.

1. I profili sviluppati nel motivo che precede rendono evidente un altro aspetto di incostituzionalita' della norma in esame.

Come si e' visto, quest'ultima regola il procedimento tramite cui giungere a modifiche e integrazioni dello specifico Piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria approvato, con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, in specifico riferimento allo stabilimento ILVA di Taranto.

Come si vede, dunque, la norma legislativa che qui si contesta non pone una disciplina generale e astratta riguardante, in generale, la modifica e le integrazioni di tutti i «Piani delle misure e delle attivita'» di cui all'art. 1 del decreto-legge n. 61 del 2013, atteggiandosi, al contrario, come vera e propria «legge provvedimento» concernente la modifica del contenuto di uno specifico atto amministrativo (il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014), e riguardante uno specifico stabilimento industriale (ovviamente, l'impianto siderurgico ILVA di Taranto).

Come e' noto, la giurisprudenza costituzionale non esclude senz'altro la legittimita' costituzionale delle leggi provvedimento, affermando piuttosto la necessita' di procedere ad un loro scrutinio stretto di ragionevolezza (cfr., ex multis sentenze numeri 64 del 2014; 20 del 2012; 429 del 2002). Ora, risulta evidente ictu oculi che, nel caso di specie, tale scrutinio non puo' ritenersi superato - con particolare riguardo alla mancata previsione del parere obbligatorio (ancorche' non vincolante) della Regione - dalla disposizione qui in discussione. Cio' per le seguenti ragioni.

2.1. Innanzitutto, l'eventuale inclusione della necessarieta' del parere regionale nel tessuto della norma non avrebbe minimamente pregiudicato alla medesima il raggiungimento del suo fine, ne' lo avrebbe in alcun modo reso piu' difficile: da cio' la chiara irragionevolezza della mancata previsione del parere, che ha indotto un sacrificio delle attribuzioni regionali sproporzionato rispetto agli scopi perseguiti, e ai «benefici» ricercati, dal legislatore statale.

2.2. In secondo luogo, non puo' tacersi come continui a permanere nell'ordinamento la norma - questa si', generale e astratta - che prevede la necessarieta' del parere regionale per tutti i casi in cui si giunga alla definizione di un Piano delle misure e delle attivita' ai sensi dell'art. 1 del decreto-legge n. 61 del 2013. Ebbene, non e' dato rinvenire alcuna ragione per trattare in modo differenziato – in relazione allo specifico profilo qui considerato - le modifiche e le integrazioni al Piano concernente lo stabilimento ILVA di Taranto rispetto a tutti gli altri Piani in relazione ai quali sussistano le medesime condizioni di cui al menzionato art. 1 del decreto-legge n. 61. Non si comprende, infatti, perche' mai nel primo caso, a differenza di tutti gli altri, non debba essere acquisito il parere della Regione competente. Risulta evidente, dunque, che si tratta di una discriminazione totalmente irragionevole. Di qui la incostituzionalita' della norma, per manifesta irragionevolezza, nella parte in cui non prevede, anche con riferimento all'approvazione delle modifiche e delle integrazioni del Piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria approvato, con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, in riferimento allo stabilimento ILVA di Taranto, la necessaria acquisizione del parere non vincolante della Regione interessata nei termini gia' previsti dall'art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 61 del 2013.

A margine della presente censura, merita di essere evidenziato come essa ridondi chiaramente sulla violazione delle competenze regionali, poiche' - come si e' gia' illustrato in precedenza - la previsione della necessarieta' di un parere della Regione interessata e' costituzionalmente imposta da norme volte a garantire le competenze legislative e amministrative di quest'ultima. Di qui la sicura proponibilita' della questione nella sede del giudizio di costituzionalita' promosso dalla Regione in via diretta.

3. Anche sotto gli aspetti qui considerati, dunque, la norma impugnata e' meritevole di annullamento.

P. Q. M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, ogni contraria istanza, eccezione e deduzione disattesa, accogliere il presente ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98, cosi' come convertito in legge dalla legge 1° agosto 2016, n. 151, per violazione degli articoli 3, primo comma, 117, terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonche' del principio di leale collaborazione e del principio di ragionevolezza, sotto i profili e per le ragioni suesposte.

Roma, 3 ottobre 2016

Prof. avv.: Francesco Saverio Marini

Si deposita, unitamente al presente ricorso:

doc. 1: copia conforme della deliberazione di giunta regionale n. 1514 del 3 ottobre 2016.