Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 15 giugno  2015  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri).
 

(GU n. 31 del 2015-08-05)

    Ricorso della Presidenza del Consiglio dei  ministri  in  persona
del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per
mandato ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato,  presso  i  cui
uffici  ha  domicilio  in  Roma,  via  dei  Portoghesi   12   -   PEC
…
    Ricorrente  contro  Regione  Puglia,  in   persona   del   legale
rappresentante  pro  tempore  resistente  per  la  dichiarazione   di
illegittimita' costituzionale dell'art. 14, commi 8 e 9, della  legge
della Regione Puglia n. 17/2015 pubblicata  sul  BUR  n.  53  del  15
aprile 2015 recante «Disciplina della tutela e dell'uso della costa.
    La legge regionale 17/2015 va a  disciplinare  l'esercizio  delle
funzioni amministrative connesse alla gestione del demanio  marittimo
e  delle  zone  del  mare  territoriale,  individuando  le   funzioni
trattenute  in  capo  alla  Regione  e  quelle  conferite  ai  comuni
nell'ambito della gestione  integrata  della  costa,  quale  concorso
della  pluralita'  di  interessi   pubblici,   ai   diversi   livelli
territoriali,   nella   valutazione   delle   azioni   programmatiche
finalizzate all'uso, alla  valorizzazione  e  alla  tutela  del  bene
demaniale marittimo.
    In detto ambito l'art. 14, rubricato  «Norme  di  salvaguardia  e
direttive per la pianificazione costiera» ai commi 8 e 9,  si  occupa
delle concessioni demaniali.
    Il comma 8 della norma consente ai Comune di confermare (salvo  i
casi di revoca/decadenza) la titolarita' di almeno il 50% delle  aree
demaniali in concessione e di individuare aree demaniali da assegnare
direttamente  (variazione/traslazione)  ai  titolari  di  concessioni
divenute in contrasto con il Piano Comunale  delle  Coste  (PCC);  il
comma 9 salvaguarda le concessioni in essere fino alla  scadenza  del
termine della proroga al 31  dicembre  2015,  prevista  dall'art.  1,
comma 18, del decreto-legge n. 194/2009.
    Dette disposizioni, che determinando  restrizioni  e  distorsioni
dell'assetto concorrenziale, risultano in contrasto  con  i  principi
dell'ordinamento comunitario e presentano per  l'effetto  profili  di
incostituzionalita' per violazione dell'art. 117, comma 1 e comma  2,
lettera e) Cost.
    Illegittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 8  della  legge
della Regione Puglia n. 17/2015 per violazione dell'art.  117,  comma
primo nonche' comma, secondo lettera e) Cost..
    L'art. 14 comma  8  della  legge  17/2015  prevede  che  «I  PCC,
compatibilmente con gli indirizzi del PRC di cui al comma 2 dell'art.
3 e le direttive e norme di salvaguardia di cui ai commi 1, 2, 3,  5,
6 e 10 del presente articolo,  individuano  nella  quota  concedibile
l'intera superficie o parte di essa non inferiore  al  50  per  cento
delle aree demaniali in concessione,  confermandone  la  titolarita',
fatte salve le circostanze di revoca e decadenza di cui all'art.  12.
Il Piano, anche in deroga ai limiti di  cui  al  comma  5,  individua
apposite aree demaniali da destinare alla  variazione  o  traslazione
dei titoli concessori in contrasto con il PCC».
    La conferma della titolarita' delle aree demaniali in concessione
prevista dalla norma determina, anche per le concessioni demaniali da
riassegnare sulla  base  del  nuovo  PCC,  un  vantaggio  competitivo
rispetto  al  concessionario  esistente,  andando  a  configurare  un
meccanismo analogo a quello che caratterizzava il  c.d.  «diritto  di
insistenza»  previsto  dall'art.  37,  comma  2  del   Codice   della
navigazione, abrogato  a  seguito  di  una  procedura  di  infrazione
comunitaria.
    Detta norma del codice della navigazione prevedeva  (prima  delle
modifiche  del  2010)  che:  «Al  fine  della  tutela   dell'ambiente
costiero, per il rilascio di nuove  concessioni  demaniali  marittime
per attivita' turistico-ricreative e' data preferenza alle  richieste
che importino attrezzature non fisse e  completamente  amovibili.  E'
altresi'  data   preferenza   alle   precedenti   concessioni,   gia'
rilasciate, in sede di rinnovo rispetto alle nuove istanze».
    La  disposizione   fu   modificata   dall'art.   1,   comma   18,
decreto-legge   30   dicembre   2009,   n.   194,   convertito,   con
modificazioni,  dalla Legge  26  febbraio  2010,  n.  25  proprio  in
funzione del superamento del diritto di insistenza che risultava  ivi
previsto, che la Commissione Europea  aveva  ritenuto  ostativo  alla
piena attuazione della concorrenza e del corretto  funzionamento  del
mercato, dando luogo all'apertura della Procedura  di  infrazione  n.
2008/4908.
    La norma ora introdotta dalla Regione Puglia si pone pertanto  in
contrasto con l'art.  49  T.U.F.E.  che  vieta  le  restrizioni  alla
liberta'  di  stabilimento  dei  cittadini  dell'Unione  e  col  piu'
generale principio  della  concorrenza,  desumibile  fondamentalmente
dagli artt. 3, 101, 102 e 106 T.U.F.E. Inoltre la disposizione e'  in
contrasto con l'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE, che vieta  forme
di   rinnovo   automatico   o   preferenza   nella   selezione    del
concessionario.
    Si determina pertanto una violazione:
        1) dell'art. 117 comma 1 Cost. nella parte in cui prevede che
la legislazione  regionale  si  esercita  nel  rispetto  dei  vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario;
        2) dell'art. 117 comma 2  lettera  E  Cost.  li'  dove  viene
invasa la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia  di
concorrenza.
    Attraverso  le  concessioni  demaniali  marittime  si   fornisce,
infatti, un'occasione di guadagno a soggetti  operanti  nel  mercato,
per cui,  una  volta  scaduto  il  titolo,  occorre  provvedere  alla
riassegnazione del bene mediante procedimenti competitivi. La proroga
disposta  ex  lege  determina  una  illegittima   sottrazione   delle
concessioni al mercato.
    Illegittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 9  della  legge
della Regione Puglia n. 17/2015  per  violazione  dell'articolo  117,
comma primo nonche' comma, secondo lettera e) cost..
    Anche  l'art.  14  comma  9  della  legge  n.   17/2015   risulta
illegittimo per contrasto con l'art. 117 commi 1 e 2 lettera  E).  La
disposizione prevede che  «Il  PCC,  nelle  disposizioni  transitorie
volte a disciplinare le modalita'  di  adeguamento  dello  stato  dei
luoghi antecedenti alla pianificazione, salvaguarda le concessioni in
essere fino alla scadenza del termine della proroga di  cui  all'art.
1, comma 18, del decreto-legge 30  dicembre  2009,  n.  194,  recante
proroga di termini previsti da disposizioni legislative,  convertito,
con modificazioni, dalla legge 26 febbraio  2010,  n.  25,  salve  le
esigenze di sicurezza».
    Detta norma proroga quindi automaticamente al 31 dicembre 2015 le
concessioni  in  scadenza  nelle  more  di  adeguamento  della  nuova
normativa regionale, sulla base di una disposizione (l'art. 1,  comma
18 del decreto-legge n. 194/2009), che, in considerazione  della  sua
contrarieta' ai principi della concorrenza,  ha  portato  l'Italia  a
subire una procedura di infrazione  e  forma  oggetto  di  un  rinvio
pregiudiziale alla Corte di Giustizia (causa C-67/15 ).
    Cosi' come il precedente comma 8, anche la disposizione in  esame
si pone in contrasto con l'art. 49 T.U.F.E.  e  col  principio  della
concorrenza, desumibile dagli  artt.  3,  101,  102  e  106  T.U.F.E.
Inoltre la disposizione e' in contrasto con l'art. 12 della Direttiva
2006/123/CE, che vieta forme di rinnovo automatico o preferenza nella
selezione del concessionario.
    Le gare bandite per  attribuire  la  titolarita'  di  concessioni
demaniali  risultano   strumento   funzionale   alla   tutela   della
concorrenza e  devono  garantire  la  piu'  ampia  partecipazione  di
soggetti interessati al processo di selezione,  anche  attraverso  la
definizione di una  durata  della  concessione  che  dovrebbe  essere
ragionevole  e  giustificata  sulla  base  di  valutazioni  tecniche,
economiche e finanziarie.
    La procedura  selettiva  tramite  gara,  oltre  che  imposta  dai
principi generali del Trattato, e' prevista dal gia' citato  art.  12
della Direttiva 2006/123/CE il quale espressamente chiarisce  che  la
concessione «e' rilasciata per una durata  limitata  adeguata  e  non
puo' prevedere la procedura di rinnovo automatico ne' accordare altri
vantaggi al prestatore uscente o a persone che  con  tale  prestatore
abbiano particolari legami». Sono, quindi, precluse forme di  rinnovo
automatico e/o di preferenza del concessionario uscente (c.d. diritto
di insistenza). I principi proconcorrenziali della Direttiva  Servizi
si  ritrovano  anche  nella  Direttiva  2014/23/UE  (c.d.   Direttiva
Concessioni), in quanto entrambe prevedono che le  concessioni  siano
assegnate  a  seguito  di  selezioni  pubbliche,  trasparenti  e  non
discriminatorie, abbiano  una  durata  limitata,  non  eccessivamente
lunga e proporzionata agli investimenti.  Con  specifico  riferimento
alla durata, quindi, emerge chiaramente  l'importanza  che  essa  sia
adeguatamente limitata,  al  fine  di  non  precludere  l'accesso  al
mercato e di non ostacolare la libera concorrenza. Forme  di  rinnovo
automatiche  e/o   di   preferenza   del   concessionario   esistente
contrastano con tale obiettivo, andando cosi' a violare 1' art.  117,
comma 1 della Costituzione, che impone anche alle Regioni il rispetto
degli obblighi comunitari nell'esercizio del potere legislativo, e lo
stesso art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, che  riserva
allo Stato  la  competenza  esclusiva  in  materia  di  tutela  della
concorrenza

 
                              P. Q. M.
 
    Alla luce di quanto si e' venuto sin qui esponendo e deducendo si
conclude affinche'  sia  dichiarata  l'illegittimita'  costituzionale
dell'art. 14, commi 8 e  9,  della  legge  della  Regione  Puglia  n.
17/2015  pubblicata  sul  BUR  n.  53 del  15  aprile  2015   recante
«Disciplina della tutela e dell'uso della cost».
    Si deposita determinazione della PCM di proposizione del ricorso.
 
        Roma, addi' 9 giugno 2015
 
               L'avvocato dello Stato: Stefano Varone