Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 settembre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 43 del 2018-10-31)

Ricorso ex art. 127 Costituzione per la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f. …), in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. … - pec: … - fax …) ed elettivamente domiciliata presso i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, ricorrente;

Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, dott. Michele Emiliano, con sede in Bari, lungomare Nazario Sauro n. 33, 70100, resistente;

Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 5, commi 1, 2, 5 e 6, 11, comma 1, 12, comma 2, e 13, comma 1 e 14, della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 39, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 96 del 19 luglio 2018, recante «Disciplina dell'attivita' di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente ».

La legge regionale indicata in epigrafe detta disposizioni in materia di attivita' di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente.

A giudizio della Presidenza del Consiglio presentano profili di illegittimita' costituzionale in particolare le disposizioni contenute nell'art. 5, commi 1, 2, 5 e 6, nonche' negli articoli 11, comma 1, 12, comma 2, 13, comma 1 e 14.

Si ritiene infatti che tali disposizioni, in quanto confliggono con l'art. 29 della legge n. 241 del 1990 e con l'art. 3 comma 1 della legge n. 218/2003, violino l'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione - che assegna allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale - e, lettera e) del medesimo art. 117 della Costituzione, che assegna allo Stato la competenza in materia di tutela della concorrenza. In particolare, come e' noto, l'art. 29 della legge n. 241/90 stabilisce che «1. Le disposizioni della presente legge si applicano alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali. Le disposizioni della presente legge si applicano, altresi', alle societa' con totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all'esercizio delle funzioni amministrative. Le disposizioni di cui agli articoli 2-bis, 11, 15 e 25, commi 5, 5-bis e 6, nonche' quelle del capo IV-bis si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche. (comma cosi modificato dall'art. 10, comma 1, legge n. 69 del 2009)

2. Le regioni egli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell'azione amministrativa, cosi' come definite dai principi stabiliti dalla presente legge.

2-bis. Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell'interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato e di assicurare l'accesso alla documentazione amministrativa, nonche' quelle relative alla durata massima dei procedimenti.

2-ter. Attengono altresi' ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti la presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni, la dichiarazione di inizio attivita' e il silenzio assenso e la conferenza di servizi, salva la possibilita' di individuare, con intese in sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, casi ulteriori in cui tali disposizioni non si applicano. (comma modificato dall'art. 49, comma 4, legge n. 122 del 2010, poi dall'art. 3, comma 1, lettera f), decreto legislativo n. 126 del 2016)

2-quater. Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela.

2-quinquies. Le regioni a statuto speciale e le Province Autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione. (commi da 2-bis a 2-quinquies aggiunti dall'art. 10, comma 1, legge n. 69 del 2009) »

L'art. 3, comma 1, della legge n. 218/2003 invece dispone che «1. Entro novanta giorni dalla data di pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano, al fine di garantire condizioni omogenee di mercato per le imprese operanti nel settore e di evitare possibili distorsioni della concorrenza su base territoriale, definisce con proprio decreto i parametri di riferimento per la determinazione, da parte delle singole regioni:

a) della misura delle sanzioni pecuniarie in relazione alla gravita' delle infrazioni commesse;

b) dei casi in cui e' consentito procedere alla sospensione o alla revoca dell'autorizzazione. »

In particolare:

l'art 5, comma 1, richiede, per l'esercizio dell'attivita' di noleggio di autobus con conducente, la presentazione di una segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) «pura », richiamando cioe' l'art. 19 della legge n. 241 del 1990, laddove andrebbe piu' correttamente richiamato l'art. 19-bis, comma 3 della medesima legge concernente la SCIA «condizionata » introdotta dal decreto legislativo n. 126 del 2016.

Precisamente, l'esercizio dell'attivita' di noleggio di autobus con conducente e' subordinato al possesso dell'autorizzazione all'esercizio della professione di trasportatore su strada di persone, di cui alla legge quadro 15 gennaio del 1992, n. 21. A tal riguardo, si evidenzia che il citato decreto n. 126 del 2016 introduce il principio della concentrazione dei regimi amministrativi applicando il principio europeo secondo cui «l'amministrazione chiede una volta sola » (Once-only).

Pertanto, nei casi in cui per lo svolgimento di un'attivita' soggetta a SCIA, siano necessari altri atti di assenso, e cioe' quando la SCIA sia «condizionata all'acquisizione di atti di assenso comunque denominati o pareri di altri uffici e amministrazioni », l'interessato presenta la relativa istanza allo Sportello unico delle attivita' produttive (SUAP) del comune. L'avvio dell'attivita' e' subordinato al rilascio delle autorizzazioni, che viene comunicato dallo Sportello unico all'interessato.

L'art. 5, comma 2, prevede che la SCIA per l'esercizio dell'attivita' di noleggio di autobus con conducente sia presentata alla provincia in cui l'impresa ha la sede legale. Al riguardo, si fa presente che trattandosi di un'attivita' produttiva, la SCIA va presentata al comune competente per territorio e, in particolare, al SUAP ai sensi della normativa europea (123/CE/2006 cosiddetta «Direttiva servizi ») e nazionale (art. 38, decreto-legge n. 112 del 2008 e decreto del Presidente della Repubblica n. 160 del 2010 e, in species, l'art. 2, in cui e' previsto che: «(..) e' individuato il SUAP quale unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l'esercizio di attivita' produttive e di prestazione di servizi, e quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, tronchi cessazione o riattivazione delle suddette attivita' »).

L'art. 5, comma 5, prevede che qualora la SCIA risulti irregolare o incompleta, il richiedente e' tenuto a regolarizzarla su richiesta della provincia entro il termine di 10 giorni dalla ricezione della richiesta. Non risulta chiaro il fondamento normativo di tale previsione, che non e' contenuto nell'art. 19 della legge n. 241 del 1990, seppur richiamato dall'articolo in esame.

L'art. 5, comma 6, stabilisce che, in caso di mancata regolarizzazione, la provincia procede all'adozione del provvedimento di divieto di prosecuzione dell'attivita' previa comunicazione ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990.

Anche in questo caso, la procedura prescritta non e' riscontrabile nel dettato dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990, che al comma 3 prevede un termine di 60 giorni, successivi dalla presentazione della segnalazione, per lo svolgimento dei controlli di legittimita' e per l'adozione degli eventuali provvedimenti di divieto. Decorso tale periodo, non e' possibile vietare l'attivita' produttiva salve le ipotesi di autotutela, esercitabile solo in certi casi e entro un termine certo (180 giorni dal decorso del termine per i controlli di legittimita'). Queste previsioni, contenute nell'art. 19 della legge n. 241 del 1990, consentono di tutelare il principio dell'affidamento del privato nell'esercizio di un'attivita' d'impresa. Sotto questo aspetto, la normativa regionale contrasta, inoltre, con i principi di certezza del diritto e divieto di aggravio del procedimento.

L'art. 11, al comma 1, prevede che, con cadenza triennale, la provincia svolga verifiche per l'accertamento della permanenza dei requisiti per l'esercizio dell'attivita' di noleggio di autobus con conducente. Il comma 2 stabilisce che, in caso di mancata regolarizzazione richiesta dalla provincia in seguito a tali verifiche, l'impresa possa incorrere in un provvedimento di divieto di prosecuzione dell'attivita'.

Si rileva, al riguardo, da un lato che la competenza, sulla base di quanto ampiamente dedotto in precedenza in relazione all'art. 5, spetta al SUAP e, dall'altro, che la legge n. 241 del 1990 non contempla verifiche di accertamento, ma prevede l'attuazione di controlli di legittimita' della SCIA esclusivamente al momento dell'avvio dell'attivita' e per un tempo limitato di 60 giorni dalla presentazione della SCIA medesima, decorsi i quali, in seguito all'accertamento della carenza dei requisiti normativamente previsti, lo sportello unico adotta provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attivita' (si veda, al riguardo l'art. 19, comma 3 della legge n. 241 del 1990).

L'art. 13, al comma 1, prevede che la provincia possa sospendere l'attivita' di noleggio in caso di infrazioni specificamente elencate. Al riguardo, si rileva ancora una volta che, trattandosi di un'attivita' produttiva, per i motivi sopra indicati, la competenza spetta al SUAP.

L'art. 14, oltre a prevedere la competenza della provincia a disporre il divieto di prosecuzione dell'attivita', che, come sopra evidenziato spetterebbe al SUAP, vieta all'impresa di presentare una nuova SCIA nei tre anni successivi alla data di adozione del provvedimento di divieto. Tale previsione, particolarmente penalizzante per l'imprenditore, incide in maniera rilevante sull'attivita' di impresa, restringendone l'esercizio.

Conseguentemente, le disposizioni regionali sopra richiamate confliggono con l'art. 19 della legge a 241 del 1990 e con l'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, che assegna allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

Infine la norma sanzionatoria contenuta nell'art. 12, comma 2, prevede che l'esercizio di attivita' di noleggio in assenza di SCIA, sia soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da € 10.000,00 a € 100.000,00, disattendendo quindi quanto previsto dal decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 11 marzo 2004, adottato in attuazione dell'art. 3 della legge 11 agosto 2003 n. 218, ai sensi del quale «le infrazioni riguardanti la mancata osservanza delle prescrizioni relative alla regolarita' della documentazione inerente il servizio, quest'ultima da intendersi come complesso di norme dirette a consentire la verifica del possesso, da parte dell'impresa, sia del requisiti che degli atti necessari al corretto svolgimento dell'attivita' di noleggio di autobus con conducente dovrebbero sanzionate da un minimo di € 200,00 ad un massimo di € 1.500,00».

Tale disallineamento, con la conseguente previsione di sanzioni maggiormente severe da parte della legge regionale, impatta indubbiamente sulla competitivita' delle imprese e produce un conseguente effetto discriminatorio nei confronti delle imprese stabilite nella Regione Puglia, con indubbia limitazione del regime concorrenziale, in contrasto con lo spirito della norma primaria che aveva rimesso ad un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti la definizione dei parametri di riferimento per la determinazione delle sanzioni da parte delle singole regioni proprio «al fine di garantire condizioni omogenee di mercato per le imprese operanti nel settore e di evitare possibili distorsioni della concorrenza su base territoriale » (all'art. 3, comma 1, legge n. 218/2003), in violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione.

Conclusivamente, ritiene la Presidenza del Consiglio che le sopra citate disposizioni, in quanto contrastanti con i richiamati precetti normativi, contrastino con i principi di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, che assegna allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali e con il medesimo art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione che assegna allo Stato la competenza in materia di tutela concorrenza.

Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata, chiede l'accoglimento delle seguenti conclusioni

P.Q.M.

Piaccia all'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli articoli 5, commi 1, 2, 5 e 6, 11, comma 1, 12, comma 2, 13, comma 1 e 14, della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 39, pubblicata nel Bollettino Ufficiale regionale n. 96 del 19 luglio 2018, recante «Disciplina dell'attivita' di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente ».

Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Roma, 14 settembre 2018

L'Avvocato dello Stato: Nunziata