Ricorso n.64 del 4 giugno 2019 (del Presidente del Consiglio dei Ministri)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 giugno 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 28 del 2019-07-10)

Ricorso ex art. 127 Cost. nell'interesse del Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato (codice fiscale 80224030587), presso i cui

uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' ope legis domiciliato

(numero fax 06.96.51.40.00, indirizzo PEC

ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) nei confronti della Regione

Puglia, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore,

per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli

1, comma 2; 2, comma 1; 4; 5; 6, commi 1 e 2 lettera k); 7; 9, commi

1 e 2 lettera d) ed e); 10, comma 2; 13, comma 1; 16, commi 1 e 3;

17, comma 2; 20, commi 2 e 3; della legge regionale Puglia 28 marzo

2019, n. 14, recante il «Testo unico in materia di legalita',

regolarita' amministrativa e sicurezza», pubblicata sul B.U.R. Puglia

n. 36 del 1° aprile 2019 in virtu' della deliberazione del Consiglio

dei ministri in data 20 maggio 2019.

La legge regionale Puglia n. 14/2019 presenta diversi e

concorrenti profili di contrasto con la Costituzione e con il riparto

di competenze tra Stato e regioni ivi delineato, nei termini

specificati nei motivi che seguono.

Premessa.

A titolo di premessa il Presidente del Consiglio ribadisce che,

come chiarito da codesta Corte costituzionale nella sentenza n.

35/2012, «La promozione della legalita', in quanto tesa alla

diffusione dei valori di civilta' e pacifica convivenza su cui si

regge la Repubblica, non e' attribuzione monopolistica, ne' puo'

divenire oggetto di contesa tra i distinti livelli di legislazione e

di Governo: e' tuttavia necessario che misure predisposte a tale

scopo nell'esercizio di una competenza propria della Regione, per

esempio nell'ambito dell'organizzazione degli uffici regionali, non

costituiscano strumenti di politica criminale, ne', in ogni caso,

generino interferenze, anche potenziali, con la disciplina statale di

prevenzione e repressione dei reati (sentenza n. 55 del 2001; da

ultimo, sentenza n. 325 del 2011)».

Anche nel presente ricorso non e' in discussione la possibilita'

per le regioni di promuovere la cultura della legalita'. Sono in

discussione la natura e la portata applicativa dei mezzi giuridici e

amministrativi predisposti dalla legge regionale impugnata. Tali

mezzi, appunto per la loro natura e portata, in piu' punti si pongono

infatti come strumenti diretti di politica criminale e generano

interferenze, anche potenziali, con la disciplina statale della

prevenzione e repressione dei reati, invadendo tale competenza e

rendendo impossibile l'ulteriore, e fondamentale, competenza statale

esclusiva attribuita dall'art. 118, comma 3 Cost. riguardo al

coordinamento fra Stato e regioni in materia di ordine e sicurezza

pubblica.

A questo riguardo e' ancora opportuno ribadire in premessa che,

sempre alla stregua della sentenza n. 35/2012, «l'ordine pubblico e

la sicurezza, ai fini del riparto della competenza legislativa, hanno

per oggetto le «misure inerenti alla prevenzione dei reati o al

mantenimento dell'ordine pubblico» (sentenza n. 407 del 2002; in

seguito, ex plurimis, sentenze n. 35 del 2011, n. 226 del 2010, n. 50

del 2008, n. 222 del 2006, n. 428 del 2004).».

Ne consegue che rientra certamente nella competenza regionale la

disciplina di misure e attivita' che «in ragione delle loro rilevate

caratteristiche e della loro complessiva finalita', non sono

suscettibili di una teorica collocazione nell'ambito della nozione di

«sicurezza pubblica», quale e' delineata dalla giurisprudenza di

questa Corte (v. sentenze n. 313 del 2003 e n. 407 del 2002) e

rispetto a cui, gia' prima della riforma del titolo V della parte II

della Costituzione, «la riserva allo Stato riguarda le funzioni

primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali

l'integrita' fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei

possessi ed ogni altro bene che assume prioritaria importanza per

l'esistenza stessa dell'ordinamento» (v. sentenza n. 290 del 2001).

Al di la', cioe', dell'ampiezza della nozione di sicurezza e ordine

pubblico - quale settore di competenza riservata allo Stato, in

contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa regionale e

locale - e' la stessa natura dell'attivita' conoscitiva, in se'

estranea a tale orizzonte di competenza, ad escludere la possibilita'

che la normativa oggetto di censura incida sull'assetto della

competenza statale.» (cosi' la sentenza n. 105/2006).

In sostanza, quindi, rientreranno nella competenza legislativa

regionale solo le attivita' e le misure (a) strettamente riferibili

alla materia «polizia amministrativa regionale e locale»; e, (b) con

riferimento alla materia delle «misure inerenti alla prevenzione dei

reati o al mantenimento dell'ordine pubblico», essenzialmente le

attivita' e misure di carattere conoscitivo e di studio.

Debbono invece escludersi dalla competenza legislativa regionale

le attivita' e le misure che, anche potenzialmente, siano idonee a

produrre un impatto con le attivita' e misure regolatorie,

organizzative, operative attuate dallo Stato e in base alla legge

statale, nella materia della prevenzione e repressione dei reati di

qualsiasi natura e del mantenimento dell'ordine pubblico. Impatto

che, essenzialmente, potra' consistere nella (anche potenziale)

sovrapposizione o interferenza delle attivita' e misure previste

dalla legge regionale con le attivita' e misure contemplate dalla

legge statale; come appunto avviene per effetto della legge regionale

impugnata, secondo quanto si illustrera' nei motivi che seguono.

A proposito del raccordo tra le competenze statali e quelle

regionali nella materia della prevenzione e repressione dei reati, va

poi tenuto presente il quadro delineato dal decreto-legge n. 14/2017,

convertito in legge n. 48/2017, che «disciplina, anche in attuazione

dell'art. 118, terzo comma, della Costituzione, modalita' e strumenti

di coordinamento tra Stato, regioni e province autonome di Trento e

Bolzano ed enti locali in materia di politiche pubbliche per la

promozione della sicurezza integrata.» (art. l, comma 1); sicurezza

integrata che l'art. 1, comma 2, definisce come «l'insieme degli

interventi assicurati dallo Stato, dalle regioni, dalle province

autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali, nonche' da altri

soggetti istituzionali, al fine di concorrere, ciascuno nell'ambito

delle proprie competenze e responsabilita', alla promozione e

all'attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il

benessere delle comunita' territoriali.».

Come si vede, anche l'attuazione dell'art. 118, comma 3 Cost. fa

salvi i limiti reciproci delle competenze statali e regionali in

materia di sicurezza.

In tale ambito, che e' quello nel quale intende muoversi la legge

regionale impugnata (tuttavia incorrendo nelle illegittimita' qui

denunciate), ai necessari interventi per garantire la tutela

dell'ordine e della sicurezza pubblica riservati in via esclusiva

allo Stato, si affiancano misure che puntano al miglioramento della

vivibilita' del territorio e, piu' in generale, al benessere delle

comunita' locali, che coinvolgono anche le regioni nel rispetto delle

attribuzioni tra i diversi livelli di Governo, cosi' come ripartite

dalla Costituzione.

Segnatamente, nel piu' ampio genus delle politiche di sicurezza

che si coordinano ai sensi dell'art. 118, comma 3 Cost., occorre

distinguere le cosiddette «politiche criminali», orientate alla

prevenzione e repressione dei reati, e la cui disciplina e' riservata

in via esclusiva alla legislazione statale; dagli interventi di

carattere social-preventivo che, muovendo dall'analisi dei fenomeni

di devianza e di degrado che emergono nel tessuto socio-economico,

mirano al contenimento dei fattori criminogeni in contesti di

illegalita' diffusa, e che possono essere regolamentati anche dalla

legislazione regionale.

Sulla base di queste premesse generali, che investono tutte le

disposizioni regionali qui impugnate e vanno integrate nelle censure

specificamente dedotte in merito a ciascuna disposizione impugnata,

si svolgono quindi i seguenti

Motivi

1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, e dell'art. 2,

comma 1, della legge regionale per violazione dell'art. 117, comma 2,

lettera h, della Costituzione.

Gli articoli 1, comma 2, e 2, comma 1, della legge regionale in

esame violano la competenza legislativa dello Stato in materia di

ordine pubblico e sicurezza (ex articolo 117, comma secondo, lettera

h, della Costituzione) nella parte in cui ricomprendono tra i

principi e le finalita' della legge ogni «intervento necessario per

contrastare qualsiasi fenomeno di infiltrazione del crimine

organizzato» e l'insieme di «azioni volte alla prevenzione ed al

contrasto non repressivo della criminalita' organizzata».

Si tratta, invero, di principi e finalita' indicati in modo

eccessivamente generico ed ampio, che riguardano di conseguenza anche

attivita' da ricondurre nell'alveo della politica criminale,

sottratta come tale alla cognizione del legislatore regionale nei

sensi illustrati in premessa.

Segnatamente, per quanto riguarda i principi indicati all'art. 1,

la legge regionale solo al comma 1 recita che la Regione Puglia «in

armonia con i principi costituzionali, nel rispetto delle competenze

dello Stato e in conformita' con l'ordinamento comunitario, concorre

allo sviluppo dell'ordinata e civile convivenza della comunita'

regionale pugliese e alla crescita della coscienza democratica

attraverso un sistema integrato ...», mentre al comma 2 non e'

altrettanto rispettosa della competenza statale laddove prevede che

la Regione medesima «promuove e sostiene ogni intervento necessario

per contrastare qualsiasi fenomeno di infiltrazione del crimine

organizzato nel tessuto sociale ed economico regionale e rimuoverne

le cause», atteso che tali interventi non sono limitati a quelli

rientranti nella competenza regionale prevedendosi la possibilita'

per la Regione di intervenire mediante l'adozione di «ogni

intervento» per prevenire «qualsiasi fenomeno» di infiltrazione del

crimine organizzato, e quindi anche quelli rientranti nell'attivita'

di tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza rimessi allo Stato.

In relazione all'art. 2, inoltre, laddove, al comma 1, indica

quale finalita' dell legge quella di disciplinare «l'insieme delle

azioni volte alla prevenzione e al contrasto non repressivo alla

criminalita' organizzata», utilizzando il riferimento allo «insieme»

delle «azioni volte alla prevenzione» e «contrasto non repressivo»,

indica in modo eccessivamente ampio le competenze regionali poiche',

come detto, la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica

riservati allo Stato non comportano un'attivita' esclusivamente

repressiva, riguardando anche l'attivita' di prevenzione dei reati

rientrante nella cosiddetta «politica criminale», con la conseguenza

che la norma invade la competenza statale per difetto di una puntuale

definizione delle finalita' demandate all'ambito regionale e, nella

misura in cui esclude dagli interventi regionali solo quelli

repressivi, implica una chiara rivendicazione della competenza a

disciplinare e attuare interventi preventivi; che invece, come detto,

e come e' pacifico, fanno parte integrante della materia riservata

alla legislazione statale esclusiva.

Ne' questa genericita' degli articoli 1 e 2 e' elisa dalla

definizione degli interventi prevista all'art. 3, perche' tale

enumerazione non e' tassativa, e le stesse definizioni di prevenzione

primaria, secondaria e terziaria ivi contenute, sono suscettibili,

per la loro aspecificita', di essere lette in senso eccessivamente

ampio per effetto della mancanza di una puntuale definizione dei

principi e delle finalita' di cui agli articoli 2 e 3.

2. Illegittimita' costituzionale degli articoli 4 e 5 della legge

regionale per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera h, della

Costituzione.

I vizi recati dalla disciplina di cui agli articoli 1 e 2

censurati ridondano anche sugli articoli 4 e 5, che prevedono gli

strumenti regionali della «concertazione» e del «piano regionale

integrato» per l'attuazione delle finalita' connesse alla legge in

oggetto.

In particolare l'art. 4, prevede, che la Regione favorisce il

metodo della concertazione quale strumento strategico per la

«programmazione e l'attuazione degli interventi di cui alla presente

legge»; l'art. 5 prevede, inoltre, l'adozione di un piano regionale

integrato volto al contrasto della criminalita' organizzata per

programmare gli interventi per la «attuazione delle finalita' della

presente legge».

Si tratta di strumenti, connotati anche dalla democrazia

partecipativa, che la disciplina regionale prevede in via generale

per tracciare le linee degli interventi per il contrasto alla

criminalita' organizzata e mafiosa sul territorio regionale, al fine

di dare «attuazione» ai principi e alle finalita' della legge

riguardanti, come censurato, ogni «intervento necessario per

contrastare qualsiasi fenomeno di infiltrazione del crimine

organizzato» (art. 1) e l'insieme di «azioni volte alla prevenzione

ed al contrasto non repressivo della criminalita' organizzata» (art.

2).

Ne consegue, in via derivata, una invasione della competenza

statale anche sotto tali aspetti attuativi per la esposta eccessiva

genericita' ed ampiezza che caratterizza l'ambito di azione di questi

strumenti regionali di contrasto alla criminalita', che sono peraltro

all'evidenza inefficaci per l'assolvimento dei compiti prettamente

statali di tutela della sicurezza e dell'ordine pubblico, e

potrebbero tradursi fattori di interferenza con il pieno esercizio

delle funzioni amministrative statali in materia.

3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 6, commi 1 e 2 lettera k)

della legge della Regione Puglia n. 14/2019 per violazione dell'art

117, comma 2, lettera h) e lettera 1) della Costituzione.

L'art. 6 della legge Regione Puglia n. 14/2019 istituisce la

Fondazione antimafia sociale - Stefano Fumarulo e dispone.

«1. La Regione, per promuovere e coordinare le iniziative di cui

alla presente legge, promuove la costituzione della «Fondazione

antimafia sociale - Stefano Fumarulo», per il contrasto non

repressivo alla criminalita' organizzata e per contrastare i

tentativi di infiltrazione mafiosa nel tessuto sociale ed economico.

2. La Fondazione antimafia sociale:

a) raccoglie e valorizza la produzione scientifica elaborata

da Stefano Fumarulo in relazione allo studio del fenomeno mafioso,

delle sue interrelazioni con i sistemi economici, politici, culturali

e la azioni dell'antimafia sociale;

b) cura la raccolta e l'analisi delle norme in vigore, la

documentazione sulla presenza della criminalita' organizzata e

mafiosa presente nel territorio regionale, con l'obiettivo specifico

di analizzare e studiare evoluzione, modalita' e strumenti operativi,

al fine di rendere efficaci gli interventi di contrasto della

criminalita' mafiosa e corruttiva che hanno una ricaduta

sull'economia del tessuto regionale;

c) promuove relazioni con organismi analoghi attivi sul

territorio nazionale e negli Stati aderenti all'Unione europea al

fine di raccogliere informazioni, dati, documentazione,

pubblicazioni, studi e ricerche scientifiche relative alle diverse

esperienze sul tema;

d) partecipa, in accordo con le altre strutture regionali

connesse alle tematiche trattate, alla redazione della proposta di

Piano regionale integrato di cui all'art. 5;

e) cura la raccolta di informazioni sull'analisi predittiva

in materia di sicurezza urbana per il miglioramento delle politiche

di prevenzione in materia di sicurezza, protezione del cittadino e

fenomeni di disordine urbano, in virtu' delle richieste di maggiore

sicurezza provenienti dalla cittadinanza;

f) assicura la valorizzazione e il costante monitoraggio

dell'attuazione, coerente e coordinata, delle iniziative di cui alla

presente legge e la condivisione sistematica dei risultati e delle

attivita', di concerto con le competenti commissioni regionali;

g) cura la raccolta, la conservazione e la diffusione delle

storie di vita delle vittime innocenti del terrorismo e delle mafie,

tra le nuove generazioni al fine di rafforzare l'identita' collettiva

che si alimenta attraverso il ricordo come impegno civico contro le

forme di omerta';

h) propone azioni idonee a rafforzare gli interventi di

prevenzione e contrasto, con particolare attenzione alle misure per

la trasparenza nell'azione amministrativa e nel settore dei servizi,

lavori e forniture e nel settore edile e delle costruzioni a

committenza sia pubblica sia privata, attraverso l'attivita'

dell'Osservatorio legalita' che monitora il fenomeno del crimine

mafioso e organizzato nel territorio regionale, di cui all'art. 7;

i) predispone una relazione annuale sulla propria attivita',

propone interventi volti a favorire la conoscibilita', anche

attraverso la rete internet, dei presidi di trasparenza e legalita',

adottati nei settori economici e amministrativi ritenuti

particolarmente esposti alle infiltrazioni criminali. In particolare,

la Fondazione antimafia sociale, svolge attivita' di impulso per

l'attuazione della normativa regionale attivando strumenti di analisi

e proponendo soluzioni;

j) collabora alla costruzione di percorsi di ricerca storica,

antropologica, sociologica, pedagogica, economica, giuridica e

statistica per l'evoluzione, e le azioni di prevenzione e contrasto

adottate dalla Repubblica, le modalita' di azione delle

organizzazioni criminali. Incoraggia interventi a favore delle scuole

di ogni ordine e grado e delle universita', per rendere i giovani

consapevoli dei danni che la corruzione e le mafie procurano

all'economia legale;

k) predispone, d'intesa con l'Agenzia dei beni confiscati, la

banca dati dei beni confiscati alla criminalita' organizzata

esistenti sul territorio regionale, accessibile a tutti; nella banca

dati devono essere individuati, attraverso la georeferenziazione,

tutti i beni ed videnziate, oltre alle generalita' del soggetto

destinatario della confisca, anche la natura, l'estensione, il

valore, la destinazione d'uso dei singoli beni. In caso di

concessione del bene a terzi, indipendentemente dalla finalita'

perseguita, nella banca dati devono essere inseriti anche i dati

identificativi del terzo concessionario, la descrizione della

tipologia dell'attivita' svolta sul bene, gli estremi dell'atto di

concessione, la durata e la data di scadenza;

l) formula, nelle materie di propria competenza e anche su

propria iniziativa, osservazioni e pareri su progetti di legge.

3. La Giunta Regionale emana gli atti amministrativi al fine di

formalizzare e rendere operativa la istituzione della Fondazione, e

disciplina le modalita' organizzative e individua le strutture della

Regione chiamate a collaborare all'esercizio delle funzioni

attribuite alla Fondazione antimafia sociale.

4. La Fondazione antimafia sociale, nel rispetto della normativa

vigente in materia di riservatezza, rende disponibili i dati e le

informazioni relativi alla propria attivita' attraverso la loro

pubblicazione su un portale dedicato.».

La disposizione in esame, in termini generali, viola il riparto

di competenze legislative tra Stato e regioni in materia di ordine

pubblico e sicurezza in primo luogo laddove promuove la costituzione

della fondazione «per il contrasto non repressivo alla criminalita'

organizzata e per contrastare i tentativi di infiltrazione mafiosa

nel tessuto sociale ed economico».

Tali attivita' sono da ricomprendere nell'ambito della politica

criminale sottratta alla competenza del legislatore regionale.

Si e' visto nella premessa che esulano dalla competenza regionale

le attivita' e le misure che presentino un impatto, anche potenziale,

sulle attivita' e misure di carattere regolatorio, organizzativo,

operativo dettate dalla legge statale nel campo della prevenzione e

repressione dei reati. Tali attivita' e misure rientrano

integralmente nella competenza esclusiva statale ex art. 117, comma

2, lettera h) Cost.

Non vi e' dubbio che costituire un ente (tra l'altro, di natura

incerta, non essendo chiaro, in particolare in base a quanto dispone

il comma 3 dell' art. 6, se la costituenda «Fondazione antimafia

sociale Stefano Fumarulo» sia un ente pubblico o una persona

giuridica privata) preposto alle «iniziative ... per il contrasto non

repressivo alla criminalita' organizzata e per contrastare i

tentativi di infiltrazione mafiosa nel tessuto sociale ed economico»

(cosi l'art. 6, comma 1), sia una misura di carattere concretamente

organizzativo e operativo nel campo della prevenzione e della

repressione della criminalita'.

Il fatto che le funzioni dell'ente siano enunciate nel comma 1 in

termini cosi ampi e generici non evita, e anzi essenzialmente

determina, il vizio di illegittimita' costituzionale qui denunciato.

Uno spettro cosi' ampio di attivita', potenzialmente estese a

qualsiasi forma di prevenzione della criminalita', posto che le sole

forme di contrasto escluse sono quelle «non repressive», implica la

rivendicazione della competenza regionale ad intervenire attivamente,

appunto, nel campo della prevenzione della criminalita'; il che, come

si e' visto in premessa, certamente esula dalla competenza regionale

e fa part integrante della materia riservata in esclusiva allo Stato.

Questa considerazione e' confermata dalla specificazione delle

funzioni attribuite all'ente, che si trova nel comma 2. Tali

funzioni, al di la' dell'apparente analiticita' con cui sono

descritte, presentano un oggetto particolarmente ampio, per lo meno

in potenza.

E' il caso, in particolare, della previsione del comma 2, lettera

h), che attribuisce all'ente un potere di proposta (non si specifica

diretta a chi, e quindi potenzialmente anche ad organi dello Stato),

di «azioni idonee a rafforzare gli interventi di prevenzione e di

contrasto» della criminalita' organizzata, con riferimento

particolare alla trasparenza dell'azione amministrativa e ai settori

edile e delle commesse pubbliche; e precisa che cio' avverra'

attraverso l'Osservatorio legalita' di cui all'art. 7, del pari qui

impugnato con il motivo che segue.

Non vi e' dubbio che la proposta di azioni, cioe' di

provvedimenti concreti, idonee al rafforzamento della prevenzione del

crimine organizzato invada in modo immediato il perimetro delle

attivita' operative di prevenzione di tale crimine; attivita'

indiscutibilmente riservate allo Stato.

La previsione dell'art. 6, comma 2, lettera h), e' quindi viziata

dalla medesima illegittimita' che colpisce l'art. 7, con cui sta in

connessione inscindibile. Sicche' essa andra' dichiarata illegittima

in via conseguenziale.

Del pari viziata e', poi, la previsione di cui all'art. 6, comma

2, lettera k), secondo cui la costituenda fondazione predispone,

d'intesa con l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la

destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita'

organizzata (ANBSC), una banca dati dei beni confiscati alla

criminalita' organizzata esistenti sul territorio regionale,

accessibile a tutti.

Al riguardo va osservato che la violazione dell'art. 117, comma 2

lettera h e' di particolare rilievo in quanto e' pacifico che la

prevenzione della criminalita' organizzata compete allo Stato ex art.

117, comma 2, lettera h), ed e' stata disciplinata, essenzialmente,

dal codice antimafia (decreto legislativo n. 159/2011).

La predisposizione di una banca dati dei beni confiscati alla

criminalita' organizzata nel territorio pugliese si sovrappone

all'analoga struttura operante presso l'ANBSC in base a precise

disposizioni di legge.

Invero, la normativa di cui al decreto legislativo n. 159/2011

(Codice antimafia), con apposita sezione dedicata al funzionamento

dell'ANBSC, e con precise disposizioni che regolamentano i rapporti

dell'Agenzia con l'Autorita' giudiziaria, ha imposto l'adozione di un

sistema informativo funzionale al necessario raccordo tra i soggetti

a vario titolo interessati al processo di gestione e destinazione di

beni sottoposti a misura ablatoria.

L'entrata in vigore del decreto del Presidente della Republica n.

233/2011, emanato in attuazione delle disposizioni di cui all'art.

113, comma 1, lettera c) del Codice antimafia, ha regolamentato la

disciplina dei flussi informativi necessari per l'esercizio dei

compiti attribuiti all'Agenzia, da effettuarsi per via telematica a

cura dell'Autorita' giudiziaria.

Per ottemperare alle prescrizioni normative ora richiamate, nel

2013 l'ANBSC si e' dotata della banca dati ReGIO, connessa tramite

cooperazione applicativa, concertata con il Ministero della

giustizia, con i sistemi informativi del Ministero della giustizia.

La cooperazione applicativa nasce al fine dell'instaurazione di un

passaggio diretto di dati tale da consentire la conoscenza da parte

dell'ANBSC dell'insieme dei beni confiscati nell'ambito di ogni

singolo procedimento giudiziario (penale o prevenzione) che possa

consentire all'ANBSC di svolgere la propria azione di competenza

nelle fasi che la vedono responsabile della gestione e della

destinazione dei beni.

L'ANBSC ha ideato e rilasciato la piattaforma telematica

«OpenReGIO» ai fini della riorganizzazione ed innovazione dei

processi operativi di competenza dell'ANBSC, anche mediante la

creazione di un rapporto diretto e basato sul web con i coadiutori,

le prefetture, l'Agenzia del demanio, gli enti territoriali, il mondo

delle associazioni.

L'accesso ai dati, secondo i vari livelli di sicurezza

predisposti in relazione alle caratteristiche dell'utente e'

regolamentato da apposito disciplinare di funzionamento sottoposto

all'attenzione dell'AGID e del Garante per la protezione dei dati

personali.

La piattaforma e' stata implementata con dati analitici e

documentali. Cio' ha permesso di re-inventariare ex novo tutti i

procedimenti giudiziari in carico all'Agenzia ed i beni confiscati

ancora in gestione.

Inoltre, l'ANBSC intende rafforzare e pubblicare in chiave «open

data» (dati aperti) tutto il proprio patrimonio informativo

ostensibile, negli anni accumulato dai diversi attori che nel corso

delle diverse vigenze legislative detenevano la responsabilita' della

gestione e/o destinazione dei beni confiscati (amministratori

giudiziari, Demanio, prefetture, Agenzia del demanio, ANBSC).

Il principio dei dati aperti rilasciati dalle pubbliche

amministrazioni in forme disaggregate, tali da poter essere correlati

con altri archivi di dati e liberi da ogni vincolo al riutilizzo, fa

parte del piu' ampio principio dell'amministrazione aperta o open

government; vale a dire un modello di amministrazione che cerca di

rendere procedimenti e decisioni piu' trasparenti e aperti alla

partecipazione dei cittadini.

Coerentemente quindi con i principi dell'open government ed in

coerenza anche con le iniziative governative in materia, tra cui, da

ultimo, l'Agenda digitale ed il piano di crescita digitale, l'ANBSC

sta operando per creare tutte le precondizioni necessarie alla

pubblicazione, in formato open, di tutte le informazioni relative ai

beni confiscati, alla loro destinazione ed alloro riutilizzo.

L'iniziativa, che nella fase iniziale ha riguardato le sole

aziende sequestrate e confiscate perverra', alla sua conclusione

(programmata per il corrente anno 2019), alla pubblicazione in

formato open di ogni altra informazione riguardante le altre

tipologie di beni, quali beni mobili registrati, beni finanziari,

beni immobili (fabbricati e terreni), beni mobili di pregio.

L'evidente sovrapposizione della ipotizzata banca dati regionale

a quanto le norme statali e l'azione amministrativa dell'ANSBC

prevedono e attuano, rende palese l'incompetenza della Regione in

materia. Incompetenza che, comunque, sussisterebbe anche senza la

illustrata sovrapposizione, poiche' la banca dati dei beni confiscati

costituisce uno strumento indispensabile per l'efficiente e, in

particolare, unitario svolgimento dei compiti dell'ANSBC e degli

altri soggetti istituzionali (autorita' giudiziaria, prefetture, enti

locali) preposti ad applicare il codice antimafia, specificamente

nella parte relativa alle misure di prevenzione patrimoniale. La

banca dati in questione non puo', quindi, essere gestita che

dall'Agenzia nazionale e avere estensione nazionale. Ogni

frammentazione territoriale interferirebbe con l'azione di

prevenzione dei fenomeni mafiosi, notoriamente non limitati a

determinate aree del paese.

Sotto altro aspetto, il comma 2, lettera k) dell'art. 6 e'

illegittimo perche' il codice antimafia all'art. 112, comma 4,

lettera m), dispone che ANBSC, previo parere motivato del Comitato

consultivo di indirizzo, possa sottoscrivere convenzioni o protocolli

con le pubbliche amministrazioni, regioni, enti locali, ordini

professionali, enti ed associazioni per le finalita' indicate dal

codice stesso. Ma, da un lato, cio' implica che l'iniziativa di tali

convenzioni debba provenire dall'ANSBC, e che comunque l'oggetto

delle convenzioni sia l'azione di competenza dell'Agenzia stessa;

laddove la disposizione in esame prevede che l'iniziativa dell'intesa

provenga dalla ipotizzata Fondazione regionale e, soprattutto, che

l'oggetto dell'intesa siano le funzioni della Fondazione stessa, e

non dell'Agenzia.

E' palese come la norma, in questa parte, venga a condizionare

l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia, prevedendo che

questa operi a supporto di un ente esterno assumendo vincoli

convenzionali finalizzati ad agevolare l'azione di quest'ultimo e non

le finalita' istituzionali dell'Agenzia.

Dall'altro lato, dal contenuto del citato art. 6, come gia'

avvertito, non si evince la natura della Fondazione in esame. In

particolare, il comma 3 dell'art. 6 non prevede che l'attivita' della

Fondazione sia finanziata dal bilancio regionale, ne' quali siano e

come siano composti gli organi della Fondazione, che non sono

indicati dalla legge regionale e dovranno essere individuati, senza

alcun criterio preventivamente fissato dalla legge, da generici «atti

amministrativi» della Giunta regionale.

Cio' non consente di qualificare la Fondazione come ente pubblico

regionale, e, anzi, depone per la sua natura di soggetto di diritto

privato. Il che ulteriormente interferisce con le funzioni pubbliche

dell'Agenzia, che sotto il decisivo aspetto della individuazione e

catalogazione dei beni confiscati non possono, evidentemente, essere

condivise con privati. Cio' che e' confermato dalla qualita'

prevalentemente pubblica dei soggetti con i quali, ai sensi del

citato 112, comma 4, lettera m) del codice antimafia, l'Agenzia puo'

stipulare convenzioni.

La violazione del riparto di competenze in materia di ordine

pubblico e sicurezza e' infine di tutta evidenza nella prevista

menzione nella ipotizzata banca dati delle «generalita' del soggetto

destinatario della confisca».

Tale disposizione si sovrappone agli obblighi di pubblicazione

specificamente previsti dall'art. 48, comma 3, lettera c), del Codice

antimafia ai sensi del quale «gli enti territoriali provvedono a

formare un apposito elenco dei beni confiscati ad essi trasferiti,

che viene aggiornato con cadenza mensile. L'elenco, reso pubblico nel

sito internet istituzionale dell'ente, deve contenere i dati

concernenti la consistenza, la destinazione e l'utilizzazione dei

beni nonche', in caso di assegnazione a terzi, i dati identificativi

del concessionario e gli estremi, l'oggetto e la durata dell'atto di

concessione.».

Oltre alla violazione dell'art. 117, comma 2, lettera h), sotto

il profilo della sovrapposizione alle funzioni degli enti locali ora

ricordate, in questa parte la disposizione confligge anche con l'art.

117, comma 2, lettera l) Cost., nella parte in cui, attribuendo alla

legislazione statale esclusiva la disciplina dell'ordinamento civile,

attribuisce a tale competenza esclusiva la disciplina sulla tutela

dei dati personali. La pubblicazione accessibile a tutti, nella

ipotizzata banca dati regionale, delle generalita' del soggetto

destinatario della confisca, incide infatti, palesemente, sulla

tutela di dati personali (per giunta, di natura «sensibile»), dei

quali viene prevista la indiscriminata divulgazione.

Nella parte in cui prevede, invece, la divulgazione dei dati

identificativi dei concessionari dei beni confiscati, la norma

regionale si sovrappone alla previsione statale appena riportata, che

assegna tale competenza ai comuni.

4. Illegittimita' costituzionale dell'art. 7 della legge della

Regione Puglia n. 1412019 per violazione dell'art. 117, comma 2,

lettera h della Costituzione.

L'art. 7 dispone l'istituzione, in seno alla Fondazione di cui

all'art. 6 ora esaminato, dell'Osservatorio legalita'.

Secondo l'art. 7,

1. La Fondazione di cui all'art. 6 istituisce, quale struttura

interna, l'Osservatorio legalita'.

2. L 'Osservatorio e' composto da sette componenti:

a) cinque componenti, di cui due in rappresentanza delle

minoranze consiliari, nominati dal Consiglio regionale;

b) un componente designato dal direttore dell'Ufficio

scolastico regionale, in rappresentanza delle istituzioni

scolastiche;

c) un componente designato dall'assessore regionale

competente, in rappresentanza del mondo delle associazioni che

svolgono attivita' di educazione alla legalita' e contrasto alla

criminalita'.

3. I componenti dell'Osservatorio devono essere soggetti di

riconosciuta esperienza nel campo del contrasto dei fenomeni di

stampo mafioso e della criminalita' organizzata sul territorio

pugliese nonche' della promozione della legalita' e della trasparenza

e assicurare indipendenza di giudizio e azione rispetto alla pubblica

amministrazione e alle organizzazioni politiche. Non possono far

parte dell'Osservatorio e, se gia' nominati decadono, coloro i quali

siano stati condannati, anche con sentenza non definitiva, per i

reati previsti nei titoli II e III del libro secondo del codice

penale.

4. L'Osservatorio e' organismo consultivo in materia di contrasto

e di prevenzione dei fenomeni di criminalita' organizzata e di stampo

mafioso, nonche' di promozione della cultura della legalita', a

supporto della Giunta regionale, della commissione consiliare

competente, nonche' degli altri organismi consiliari.

5. L'Osservatorio redige una relazione annuale sull'attivita'

svolta da inviare al Presidente della Regione e al Presidente del

Consiglio regionale. L'Osservatorio inoltre predispone

documentazione, aperta alla fruizione dei cittadini, sui fenomeni

connessi al crimine organizzato e mafioso, con specifico riguardo al

territorio regionale, al fine di favorire iniziative di carattere

culturale, per la raccolta di materiali e per la diffusione di

conoscenze in materia mediante apposita pubblicazione sui siti

internet della Regione e del Consiglio regionale.

6. L'incarico di componente dell'Osservatorio e' svolto a titolo

gratuito».

La disposizione viola l'art. 117, comma 2, lettera g) e lettera

h) Cost.

Nel prevedere l'instaurazione in seno alla Fondazione di un

osservatorio di legalita', definito genericamente come organismo

consultivo in materia di contrasto e di prevenzione dei fenomeni di

criminalita' organizzata e di stampo mafioso la norma regionale

genera sovrapposizioni e interferenze con gli organismi statali

deputati ad intervenire sulle materie di ordine e sicurezza pubblica.

Al riguardo codesta Corte costituzionale ha sancito il principio

secondo cui «le forme di collaborazione e di coordinamento che

coinvolgono compiti e attribuzioni di organi dello Stato non possono

essere disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle

Regioni; nemmeno l'esercizio della loro potesta' legislativa: esse

debbono trovare il loro fondamento e il loro presupposto in leggi

statali che le prevedono o le consentano, in accordi tra gli enti

interessati» (sent. n. 134/2004).

Sotto questo profilo, nella parte in cui prevede la

partecipazione all'Osservatorio di un componente designato dal

direttore dell'Ufficio scolastico regionale (comma 2, lettera b)), la

disposizione in esame viola, quindi, l'art. 117, comma 2, lettera g)

Cost., che riserva alla competenza statale esclusiva l'organizzazione

degli organi dello Stato. Infatti, con tale disposizione la legge

regionale unilateralmente impone un obbligo di partecipazione ad un

organismo regionale ad un organo statale quale l'Ufficio scolastico

regionale.

Ma piu' in generale, nella parte in cui configura l'Osservatorio

come uno strumento preposto a supportare la Giunta e il Consiglio

regionali nell'attivita' di «contrasto e di prevenzione dei fenomeni

di criminalita' organizzata e di stampo mafioso» (comma 4), la

disposizione invade la competenza statale esclusiva in materia di

ordine e sicurezza pubblica (art. 117, comma 2, lettera h)).

La previsione di strutture attivamente operanti nel campo del

contrasto e prevenzione suddetti interferisce infatti in modo diretto

con la competenza statale esclusiva a disciplinare tali attivita'.

Ne' potrebbe obiettarsi che il comma 4 limita l'azione

dell'Osservatorio a funzioni consultive della Giunta e del Consiglio

regionali. La consulenza alla Giunta e al Consiglio in relazione

all'azione di prevenzione e contrasto della criminalita' organizzata

presuppone, infatti, la rivendicazione da parte del legislatore

regionale della competenza degli organi regionali ad intervenire

direttamente in tale campo (l'azione di contrasto e di prevenzione),

che invece esula dalle competenze della Regione.

La genericita' del riferimento ad ogni possibile azione di

contrasto e di prevenzione dimostra il carattere invasivo della

previsione qui impugnata, che potrebbe essere ricondotta a

legittimita' costituzionale solo se specificasse in modo chiaro e

tassativo (il che non fa) gli ambiti in cui la Giunta e il Consiglio,

e i loro eventuali organi di consulenza, possono intervenire riguardo

ai fenomeni di criminalita' organizzata; e lo facesse precisando che

si tratta di ambiti che escludono del tutto qualsiasi azione diretta

di contrasto e di prevenzione.

5. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1 e comma 2,

lettera d) ed e) della legge della Regione Puglia n. 14/2019 per

violazione dell'art. 117, comma 2, lettera h della Costituzione.

L'art. 9 della legge regionale n. 14/2019 dispone «Interventi per

la promozione di politiche locali per la legalita' e il contrasto al

crimine organizzato e mafioso».

Esso prevede:

«1. La Regione Puglia valorizza il ruolo degli enti locali nel

perseguimento degli obiettivi della presente legge e adotta

specifiche iniziative per valorizzare e diffondere le migliori

politiche locali per la trasparenza, la legalita' e il contrasto al

crimine organizzato e mafioso.

2. La Regione istituisce, con apposito regolamento da emanare

entro il termine di novanta giorni dalla data di entrata in vigore

della presente legge, un rating di buone prassi degli enti locali in

materia di antimafia sociale, finalizzato a riconoscere e valorizzare

le migliori iniziative attuate dagli enti locali per il perseguimento

degli obiettivi della presente legge, con particolare riferimento a:

a) pubblicazione dell'anagrafe degli eletti e di altre

informazioni tese a garantire la piena trasparenza patrimoniale degli

amministratori;

b) attuazione, a livello locale, del rating di legalita' per

le imprese, previsto dal decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1,

convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27

(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle

infrastrutture e la competitivita');

c) la migliore attuazione delle disposizioni di legge in

materia di trasparenza e anticorruzione;

d) promozione della conoscenza e del riuso sociale dei beni

confiscati alla criminalita' organizzata;

e) attuazione di iniziative di contrasto al gioco d'azzardo e

alla proliferazione delle sale da gioco in aree sensibili delle

citta'.

3. La Regione Puglia promuove specifiche azioni formative rivolte

ad amministratori, dirigenti e funzionari degli enti locali sui temi

della prevenzione e del contrasto civile alle infiltrazioni della

criminalita' organizzata e mafiosa, del riuso sociale dei beni

confiscati, della diffusione della cultura della legalita' e della

responsabilita'. In particolare, la Regione Puglia promuove azioni

formative rivolte agli agenti di polizia locale per diffondere e

implementare competenze specialistiche di lettura e monitoraggio

delle dinamiche presenti sul territorio, al fine di accrescere la

capacita' di prevenzione e contrasto dei fenomeni criminali, volte a

diffondere la cultura dell'etica pubblica e a prevenire la corruzione

e gli altri reati contro la pubblica amministrazione nell'ambito

della programmazione dell'offerta formativa rivolta al personale.

La disposizione quanto al comma 1 viola l'art. 117, comma 2,

lettera h) Cost., ancora una volta perche' prevede l'interferenza

diretta della Regione nelle «politiche locali» finalizzate al

«contrasto al crimine organizzato e mafioso». La previsione che la

Regione adotti «specifiche iniziative» volte ad attuare politiche

locali di contrasto al crimine organizzato e mafioso implica infatti,

per il suo carattere aperto e indeterminato, per lo meno la

possibilita' (si e' visto in premessa che e' sufficiente una

interferenza anche meramente potenziale con le competenze statali)

che la Regione adotti misure di carattere immediatamente

organizzativo o operativo tese ad attuare il suddetto contrasto. Il

che, con ogni evidenza, impinge nella competenza statale esclusiva in

materia, e crea il pericolo, nella delicata materia, di interferenze

e contrasti tra Stato e Regione.

Ancora una volta va rilevato che la genericita' del riferimento

ad ogni possibile iniziativa di politica locale di contrasto e di

prevenzione dimostra il carattere invasivo della previsione qui

impugnata, che potrebbe essere ricondotta a legittimita'

costituzionale solo se specificasse in modo chiaro e tassativo (il

che non fa) gli ambiti in cui tali iniziative sono previste; e lo

facesse precisando che si tratta di ambiti che escludono del tutto

qualsiasi azione diretta di contrasto e di prevenzione.

Quanto al comma 2, lettera e), l'art. 9 invade la competenza

statale in materia di ordine e sicurezza pubblica nella parte in cui

prevede azioni della Regione nel campo del «riuso sociale dei beni

confiscati alla criminalita' organizzata».

Invero, il codice antimafia contiene una disciplina esaustiva

dell'impiego e destinazione dei beni confiscati alla criminalita'

organizzata. Tale fase, successiva all'adozione ed esecuzione della

misura di prevenzione, non e' meno essenziale di tali fasi

preliminari. La fase dell'impiego e destinazione dei beni confiscati

assicura, infatti, la definitiva fuoriuscita dei beni confiscati dal

circuito dell'economia illecita, e il loro reinserimento

nell'economia lecita (si pensi alle aziende confiscate) o in

attivita' e progetti socialmente utili (si pensi all'impiego sociale

o culturale degli immobili confiscati). In tal modo, la fase della

destinazione finale dei beni confiscati concorre in modo essenziale

al conseguimento dell'obiettivo proprio delle misure di prevenzione

patrimoniale, che e' appunto la riconduzione dei profitti criminali

all'economia lecita o all'utilita' sociale.

Anche la disciplina di tale fase costituisce, quindi, parte

integrante della competenza statale esclusiva in materia di

prevenzione e repressione del crimine organizzato, nella sua

particolare attuazione attraverso le misure di prevenzione

patrimoniale.

Ed infatti il codice antimafia, all'art. 47 comma 1, attribuisce

in esclusiva all'ANBSC ogni decisione sulla destinazione dei beni

immobili e dei beni aziendali confiscati. E all'art. 48, comma 3,

specifica in modo analitico le destinazioni che l'Agenzia puo'

assegnare a tali beni. In particolare, la lettera c) prevede che i

beni in questione possano essere «c) trasferiti per finalita'

istituzionali o sociali ovvero economiche, con vincolo di reimpiego

dei proventi per finalita' sociali, in via prioritaria, al patrimonio

indisponibile del comune ove l'immobile e' sito, ovvero al patrimonio

indisponibile della provincia, della citta' metropolitana o della

regione. Gli enti territoriali provvedono a formare un apposito

elenco dei beni confiscati ad essi trasferiti, che viene

periodicamente aggiornato con cadenza mensile.». E che «Gli enti

territoriali, anche consorziandosi o attraverso associazioni, possono

amministrare direttamente il bene o, sulla base di apposita

convenzione, assegnarlo in concessione, a titolo gratuito e nel

rispetto dei principi di trasparenza, adeguata pubblicita' e parita'

di trattamento, a comunita', anche giovanili, ad enti, ad

associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali, ad

organizzazioni di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n.

266, a cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381,

o a comunita' terapeutiche e centri di recupero e cura di

tossicodipendenti di cui al testo unico delle leggi in materia di

disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,

cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui

al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309,

nonche' alle associazioni di protezione ambientale riconosciute ai

sensi dell'art. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e successive

modificazioni, ad altre tipologie di cooperative purche' a mutualita'

prevalente, fermo restando il requisito della mancanza dello scopo di

lucro, e agli operatori dell'agricoltura sociale riconosciuti ai

sensi delle disposizioni vigenti nonche' agli enti parco nazionali e

regionali. La convenzione disciplina la durata, l'uso del bene, le

modalita' di controllo sulla sua utilizzazione, le cause di

risoluzione del rapporto e le modalita' del rinnovo. I beni non

assegnati a seguito di procedure di evidenza pubblica possono essere

utilizzati dagli enti territoriali per finalita' di lucro e i

relativi proventi devono essere reimpiegati esclusivamente per

finalita' sociali. Se entro due anni l'ente territoriale non ha

provveduto all'assegnazione o all'utilizzazione del bene, l'Agenzia

dispone la revoca del trasferimento ovvero la nomina di un

commissario con poteri sostitutivi.».

La lettera d) del comma 3 dell'art. 48 prevede, poi, che i beni

confiscati possano essere «d) trasferiti prioritariamente al

patrimonio indisponibile dell'ente locale o della regione ove

l'immobile e' sito, se confiscati per il reato di cui all'art. 74 del

citato testo unico approvato con decreto del Presidente della

Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, qualora richiesti per le finalita'

di cui all'art. 129 dello stesso decreto del Presidente della

Repubblica. Se entro due anni l'ente territoriale destinatario non ha

provveduto alla destinazione del bene, l'Agenzia dispone la revoca

del trasferimento ovvero la nomina di un commissario con poteri

sostitutivi».

Come si vede, la legge statale, anche con finalita' di

coordinamento ex art. 118, comma 3 Cost., disciplina in modo

particolarmente analitico tutte le forme di destinazione o riuso

sociale dei beni confiscati, e incentra tale disciplina, in

particolare, sul ruolo degli enti territoriali.

A fronte di cio', e' evidente come manchi qualsiasi spazio per un

intervento legislativo e amministrativo regionale che tenda, a sua

volta, come intende fare il comma 2, lettera d), qui in esame, a

disciplinare il riuso sociale dei beni in questione da parte degli

enti locali.

Quanto alla lettera e) del comma 2 dell'art. 9 della legge

regionale impugnata, nella parte in cui prevede che la Regione

determini le buone prassi in materia di iniziative degli enti locali

nel contrasto al gioco d'azzardo e alla proliferazione delle sale da

gioco, invade a sua volta un campo interamente e analiticamente

disciplinato dalla legge statale, sempre in attuazione della

competenza esclusiva ex art. 117, comma 2, lettera h), attesa la

stretta correlazione intercorrente tra la disciplina del gioco

d'azzardo e la prevenzione e repressione della criminalita'

organizzata.

Invero, le disposizioni del testo unico del 1931 in materia di

pubblica sicurezza sono state piu' volte aggiornate nel corso degli

anni: ad esempio la legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria per il

2006, art. 1, commi 525 ss), al fine di contrastare i fenomeni di

illegalita' connessi alla distribuzione on line dei giochi con

vincite in denaro, attribuisce in particolare all'Azienda autonoma

Monopoli di Stato la puntuale regolamentazione del settore (vedi ad

esempio il decreto 27 luglio 2011) e l'inibizione dei siti web privi

delle autorizzazioni previste, o che svolgono attivita' in contrasto

con la disciplina vigente. Il decreto-legge n. 98 del 2011

(convertito nella legge n. 111 del 2011), nel ribadire il divieto di

partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di

18 anni, inasprisce le sanzioni, di natura pecuniaria ovvero di

sospensione dell'esercizio o di revoca in caso di commissione di tre

violazioni nell'arco di tre anni (I controlli, stando a quanto

riferito dal Governo in sede di interrogazione parlamentare, sono

stati circa 38.000 nel 2013 e oltre 20.000 nel 2014). Lo stesso

provvedimento detta anche norme piu' severe sui requisiti dei

concessionari di giochi pubblici e disposizioni per contrastare

l'evasione, l'elusione fiscale e il riciclaggio (commi 20 ss.).

La legge n. 88 del 2009, art. 24, commi 12 ss (legge comunitaria

per il 2008), oltre a nuovi requisiti dei soggetti che richiedono la

concessione ed un inasprimento delle sanzioni, prevede l'adozione di

strumenti ed accorgimenti per l'esclusione dall'accesso al gioco on

line da parte di minori, nonche' l'esposizione del relativo divieto

in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco gestiti dal

concessionario (comma 17, lettera e). Con il c.d. «conto di gioco» di

cui al comma 19 (per la cui apertura occorre fornire il codice

fiscale) si crea una sorta di autolimitazione obbligatoria per il

giocatore, che stabilisce i propri limiti di spesa settimanale o

mensile, con conseguente inibizione dell'accesso al sistema in caso

di raggiungimento della soglia predefinita. Per i giocatori e'

prevista anche la facolta' di auto-esclusione dal sito del

concessionario, con conseguente impedimento ad un nuovo accesso.

L'anagrafe dei conti di gioco consente anche il monitoraggio

dell'attivita' di ciascun giocatore. Con la legge n. 220 del 2010

(art. 1, commi 78 ss) viene rivisto lo schema di convenzione tipo per

le concessioni per l'esercizio e la raccolta dei giochi pubblici,

anche al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare o

illegale in Italia e le infiltrazioni della criminalita' organizzata

nel settore, di tutelare la sicurezza, l'ordine pubblico ed i

consumatori, specie minori d'eta' (sulla legittimita' di tali

restrizioni all'attivita' di organizzazione e gestione dei giochi

pubblici affidati in concessione, si veda anche la sentenza di

codesta Corte costituzionale n. 56 del 2015).

Un intervento piu' organico in materia e' stato effettuato con il

decreto-legge n. 158 del 2012 (il c.d. decreto Balduzzi convertito

nella legge n. 189 del 2012) che affronta diverse tematiche.

Con riguardo ai profili sanitari, si prevede l'aggiornamento dei

livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle

prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle

persone affette da ludopatia (art. 5, comma 2). In attuazione di tale

disposizione, e' stato approvato il Piano d'azione nazionale.

Per contenere i messaggi pubblicitari, si vieta l'inserimento di

messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle

trasmissioni televisive e radiofoniche nonche' durante le

rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori.

Sono anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in

denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni

televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e

teatrali, nonche' via internet, che incitano al gioco ovvero ne

esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori,

o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del

gioco. La pubblicita' deve riportare in modo chiaramente visibile la

percentuale di probabilita' di vincita che il soggetto ha nel singolo

gioco. Per i trasgressori (sia il committente del messaggio

pubblicitario sia il proprietario del mezzo di comunicazione

interessato) vi e' una sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000

euro (art. 7, commi 4 e 4-bis).

Avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi

con vincite in denaro e sulle relative probabilita' di vincita devono

essere riportati su schedine e tagliandi dei giochi; su apparecchi di

gioco (c.d. AWP - Amusement with prizes), cioe' quegli apparecchi che

si attivano con l'introduzione di monete o con strumenti di pagamento

elettronico; nelle sale con videoterminali (c.d. VLT . Video lottery

terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e

non; nei siti internet destinati all'offerta di giochi con vincite in

denaro. In caso di inosservanza di tali disposizioni e' prevista la

sanzione amministrativa di 50.000 euro (art. 7, commi 5 e 6).

Il Ministero dell'istruzione segnala l'importanza del gioco del

responsabile agli istituti primari e secondari ai fini

dell'organizzazione di campagne informative ed educative sul tema

(art. 7, comma 5-bis).

Viene ribadito il divieto di ingresso ai minori di anni 18 nelle

aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale

Bingo, nelle aree ovvero nelle sale in cui sono installati apparecchi

VLT e nei punti vendita in cui si esercita - quale attivita'

principale - quella di scommesse. Il titolare dell'esercizio e'

tenuto ad identificare i minori di eta' mediante richiesta di

esibizione di un documento di identita', tranne nei casi in cui la

maggiore eta' sia manifesta (art. 7, comma 8) (come gia' detto, per

la violazione del divieto di partecipazione a giochi d'azzardo da

parte dei minori il decreto-legge n. 98 del 2011, art. 24, commi

20-22, ha previsto l'applicazione di sanzioni pecuniarie e della

chiusura dell'esercizio commerciale da 10 a 30 giorni).

E' prevista l'intensificazione dei controlli sul rispetto della

normativa (art. 7, comma 9) ed una «progressiva ricollocazione» dei

punti della rete fisica di raccolta dei punti gioco per tener conto

della presenza nel territorio di scuole, strutture sanitarie e

ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi

(art. 7, comma 10), regolamenti in materia, dando luogo anche ad un

forte contenzioso.

In base al decreto Balduzzi e' stato istituito infine un

osservatorio per valutare le misure piu' efficaci per contrastare la

diffusione del gioco d'azzardo e il fenomeno della dipendenza grave.

Tale Osservatorio, inizialmente istituito presso l'Agenzia delle

dogane e dei monopoli e' stato successivamente trasferito al

Ministero della salute ai sensi della legge n. 190 del 2014 (legge

finanziaria per il 2015), che ne modifica anche la composizione, per

assicurare la presenza di esperti e di rappresentanti delle regioni,

degli enti locali e delle associazioni operanti in materia.

La legge di stabilita' per il 2016 (legge n. 208 del 2015) ha poi

introdotto norme per sanzionare l'impiego dei c.d. totem (apparecchi

che permettono di collegarsi con piattaforme per il gioco on line) ed

avviare un processo di contenimento del numero delle slot machine.

Sono state poi approvate anche disposizioni limitative della

pubblicita', con riferimento sia agli orari in cui sono vietati i

messaggi pubblicitari nelle tv generaliste (in pratica i canali

presenti dai numeri 1 a 9 del telecomando: vedi a tale riguardo il

decreto ministeriale pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'8

agosto 2016) sia ai contenuti dei messaggi stessi. E' stato infine

attribuito alla Conferenza unificata Stato autonomie locali il

compito di dettare Linee guida sulle caratteristiche dei punti di

vendita ove si svolge il gioco pubblico e la loro ricollocazione

territoriale; tale Intesa e' stata raggiunta nella riunione del 7

settembre 2017.

E' quindi evidente come la materia del gioco d'azzardo, dal punto

di vista della sua connessione con l'ordine e la sicurezza pubblica,

sia interamente disciplinata a livello statale, e come le forme di

coordinamento gli enti territoriali si debbano concordare nella

Conferenza unificata Stato-autonomie locali.

Cio' esclude ogni spazio per una legislazione regionale che, come

quella qui in esame, intenda unilateralmente prescrivere agli enti

locali prassi amministrative nel campo del contrasto al gioco

d'azzardo e alla proliferazione delle sale da gioco.

Va sottolineato, in proposito, che codesta Corte costituzionale

ha sempre ammesso interventi legislativi (concorrenti) delle Regioni

in materia di gioco d'azzardo soltanto sulla base della competenza

legislativa regionale in materia sanitaria; e quindi nel circoscritto

ambito della prevenzione e cura delle ludopatie, intese

esclusivamente come fenomeni patologici. Si veda, da ultimo, in

questo senso la sentenza di codesta Corte n. 108/2017, relativa alla

legge regionale pugliese n. 43/2013.

In particolare, secondo questa sentenza, gli interventi attuati

dalla Regione con quella legge non comportavano alcuna invasione

della competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordine pubblico

e sicurezza». Essi, infatti, non avevano la finalita' di «contrastare

il gioco illegale, ne' per disciplinare direttamente le modalita' di

installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e

nemmeno per individuare i giochi leciti», ma trovavano invece il loro

fondamento nella materia della «tutela della salute», nella quale le

regioni possono legiferare nel rispetto dei principi dettati dalla

legislazione statale «per evitare la prossimita' delle sale e degli

apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti

ritenuti psicologicamente piu' esposti all'illusione di conseguire

vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime

della «dipendenza da gioco d'azzardo»: fenomeno da tempo riconosciuto

come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per

certi versi, alla tossicodipendenza e all'alcoolismo».

E' quindi evidente l'illegittimita' costituzionale di

disposizioni, come quella qui in esame, che intendano intervenire

nella materia con finalita' di ordine e sicurezza pubblica, e non con

finalita' strettamente sanitaria.

6. Illegittimita' costituzionale dell'art. 10, commi 1 e 2 della

legge della Regione Puglia n. 14/2019 per violazione dell'art. 117,

comma 2, lettera h) della Costituzione.

Infine, per le ragioni gia' analiticamente esposte nel motivo che

precede a proposito dell'art. 9, comma 2, lettera d) della legge

regionale impugnata, viola l'art. 117, comma 2, lettera h) Cost.

anche l'art. 10 della legge stessa, in particolare nei commi 1 e 2.

L'art. 10 della legge regionale n. 14/2019 dispone «Interventi

per la valorizzazione di beni immobili e aziende confiscati alla

criminalita' organizzata e mafiosa», e nei commi 1 e 2 prevede:

«1. La Regione Puglia promuove interventi per la valorizzazione e

il riuso dei beni immobili e delle aziende confiscate alla

criminalita' organizzata e mafiosa allo scopo di trasformare i mezzi

e i proventi dell'economia criminale in risorse per la coesione

sociale della comunita', per la creazione di occupazione e per lo

sviluppo sostenibile del territorio, attraverso:

a) attivita' di assistenza tecnica agli enti locali

assegnatari di tali beni e sostegno a progetti per il recupero e il

riuso sociale dei beni e delle aziende confiscate;

b) iniziative per la raccolta, la catalogazione e la

diffusione delle informazioni relative ai beni confiscati

immediatamente disponibili per progetti di riuso sociale;

c) azioni di sensibilizzazione degli enti locali territoriali

per incentivare il riuso sociale dei beni confiscati iscritti nel

loro patrimonio anche attraverso la concessione a organizzazioni del

terzo settore con bando di evidenza pubblica; promozione di

interventi formativi sul tema del riuso sociale dei beni confiscati,

destinati ad amministratori e dipendenti pubblici, operatori e

aspiranti imprenditori sociali;

d) promozione di eventi e iniziative per il coordinamento e

la messa in rete di enti locali, associazioni, imprese sociali e

altri attori protagonisti di esperienze di riuso sociale di beni

confiscati;

e) sostegno a progetti per il recupero, la

rifunzionalizzazione e il riuso sociale dei beni confiscati capaci di

generare occasioni di crescita economica e sociale in una prospettiva

di auto sostenibilita' nel tempo, anche attraverso specifiche

premialita' nei bandi e nelle iniziative regionali a supporto delle

organizzazioni del terzo settore;

f) erogazione di contributi per la rimozione di ostacoli che

impediscano il riutilizzo a fini sociali dei beni confiscati;

g) azioni di coinvolgimento della comunita' locale, delle

organizzazioni di categoria e degli attori sociali pubblici e privati

in azioni di accompagnamento e tutoraggio dei progetti di riuso.

2. La Regione puo' riconoscere una premialita' a quei progetti le

cui attivita' prevedono il riutilizzo sociale dei beni immobili e il

miglior riutilizzo delle aziende confiscate, in particolare di quelle

agricole, confiscati alla criminalita' organizzata e mafiosa. A tale

scopo, nel rispetto della normativa vigente, la Regione promuove la

stipula di intese e accordi di collaborazione con gli organi dello

Stato, altri enti pubblici e privati, nonche' associazioni e soggetti

che gestiscono i beni confiscati, allo scopo di coordinare e

promuovere il migliore utilizzo di beni e aziende confiscate alla

criminalita'.

E' palese la totale sovrapposizione di queste previsioni con

quelle recate dall'art. 48 del codice antimafia illustrato nel motivo

che precede.

Si richiamano, quindi, come parte integrante del presente motivo,

quelle previsioni e il relativo commento.

In definitiva, la legge statale, anche con finalita' di

coordinamento ex art. 118, comma 3 Cost., disciplina in modo

particolarmente analitico tutte le forme di destinazione o riuso

sociale dei beni confiscati, e incentra tale disciplina, in

particolare, sul ruolo degli enti territoriali.

A fronte di cio', e' evidente come manchi qualsiasi spazio per un

intervento legislativo e amministrativo regionale che tenda, a sua

volta, come intende fare l'art. 10, commi 1 e 2 qui in esame, a

disciplinare il riuso sociale dei beni in questione da parte degli

enti locali.

Il comma 1 si sofferma, in particolare, sull'assistenza tecnica

agli enti locali e sulla sensibilizzazione di questi in relazione al

riuso dei beni confiscati (lettere a), b), c)); e sul sostegno, anche

finanziario, ai progetti di riuso adottati dai vari attori sociali

pubblici e privati coinvolti (lettere d), e), f) g)). Il comma 2,

invece, prevede che la Regione promuova intese e convenzioni con

organi pubblici, anche statali, e con altri soggetti pubblici e

privati, per «promuovere il migliore utilizzo di beni e aziende

confiscate alla criminalita'».

Queste previsioni chiaramente interferiscono, duplicandole o

condizionandone l'attuazione, con quelle del gia' riportato art. 48,

comma 3, lettera c) e d) del codice antimafia. In particolare, ci si

riferisce alla parte del comma 3, lettera c) in cui la legge statale

prevede che «Gli enti territoriali, anche consorziandosi o attraverso

associazioni, possono amministrare direttamente il bene o, sulla base

di apposita convenzione, assegnarlo in concessione, a titolo gratuito

e nel rispetto dei principi di trasparenza, adeguata pubblicita' e

parita' di trattamento, a comunita', anche giovanili, ad enti, ad