Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 settembre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 44 del 2018-11-07)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale …), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale … - fax n. … ed indirizzo P.E.C. per il ricevimento degli atti …) e presso la stessa domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12, ricorrente;

Contro la Provincia autonoma di Bolzano, in persona del presidente della giunta provinciale in carica intimata;

Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 11 del 16 luglio 2018, pubblicata nel BUR n. 29 del 19 luglio 2018, intitolata «Misure di prevenzione e di intervento concernenti i grandi carnivori. Attuazione dell'art. 16 della direttiva 92/43/CEE»;

Per violazione degli articoli 4, 8 e 107 dello statuto di autonomia della Provincia; dell'art. 117, comma 1 e comma 2, lettera s) e dell'art. 118, commi 1 e 2 della Costituzione: in relazione al decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 di recepimento della direttiva n. 92/43/CEE.

La Provincia autonoma di Bolzano ha emanato la legge n. 11/2018 con cui, in dichiarata attuazione della normativa comunitaria in materia di conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e fauna selvatiche, autorizza la cattura e l'uccisione dell'orso (specie Ursus arctos) e del lupo (specie Canis lupus).

In particolare l'art. 1 della legge prevede che «Il presidente della provincia puo', acquisito il parere dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), limitatamente alle specie Ursus arctos e Canis lupus, autorizzare il prelievo, la cattura o l'uccisione di esemplari di dette specie, a condizione che non esista un'altra soluzione valida e che tali azioni non pregiudichino il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, della popolazione della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale. Tali misure sono adottate al fine di proteggere la fauna e la flora selvatiche caratteristiche dell'alpicoltura e conservare i relativi habitat naturali, prevenire danni gravi, specificatamente alle colture, all'allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico, alle acque ed alla proprieta', nell'interesse della sanita' e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, o tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l'ambiente. La Provincia autonoma di Bolzano assicura l'invio allo Stato delle informazioni necessarie all'adempimento degli obblighi di comunicazione alla Commissione europea».

Ad avviso della Presidenza del Consiglio dei ministri tale norma e' incostituzionale per i seguenti motivi di

Diritto

1. Violazione degli articoli 8 e 107 dello statuto di autonomia della provincia; dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, e dell'art. 118, comma 2, della Costituzione.

L'art. 1 della legge provinciale in esame, che detta misure di prevenzione e di intervento concernenti i grandi carnivori in dichiarata applicazione dell'art. 16 della direttiva n. 92/43/CEE, eccede le competenze riconosciute alla Provincia autonoma di Bolzano dallo statuto speciale di autonomia.

Infatti, essa incide nella materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, che non e' ricompresa tra quelle in relazione alle quali l'art. 8 dello statuto di autonomia riconosce potesta' legislativa alla provincia, e che e' riservata alla competenza esclusiva dello Stato anche con riferimento ai profili relativi all'allocazione delle competenze amministrative, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione; inoltre, essa deroga indebitamente alle disposizioni dell'art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, con cui lo Stato ha recepito nell'ordinamento nazionale le disposizioni comunitarie emanate in materia.

Interessa precisare che le specie animali cui si riferisce la norma censurata (orso e lupo), rientrano nel novero di quelle particolarmente tutelate nell'ambito dell'ordinamento internazionale, europeo e statale. In particolare la Convenzione di Berna, relativa alla conservazione della vita selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna il 19 settembre 1979, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge 5 agosto 1981, n. 503, inserisce tali specie tra quelle strettamente protette (allegato II). A sua volta, la direttiva 92/43/CEE del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche, colloca l'orso e il lupo tra le specie di interesse comunitario la cui conservazione richiede la designazione di ZSC e una protezione rigorosa (allegati B e D). Inoltre, le suddette specie animali sono inserite tra quelle «particolarmente protette» dall'art. 2, comma 1, della legge 11 febbraio 1992, n. 157, in quanto appartenenti alla fauna selvatica vivente stabilmente o temporaneamente in stato di naturale liberta' nel territorio nazionale.

In ambito europeo, l'art. 12, par. 1, lettera a) della direttiva 92/43/CE vieta in generale il prelievo, la cattura o l'uccisione di esemplari di tali specie, salva la possibilita' per gli Stati membri di introdurre, a determinate condizioni, deroghe a tale divieto generale (art. 16).

La direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (c.d. direttiva habitat) e' stata recepita nell'ordinamento nazionale con il citato il decreto del Presidente della Repubblica n. 357 del 1997. L'art. 11 di detto decreto del Presidente della Repubblica attribuisce esclusivamente al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentiti per quanto di competenza il Ministero per le politiche agricole e l'Istituto nazionale per la fauna selvatica, la competenza al rilascio di autorizzazioni in deroga al prelievo, la cattura o l'uccisione degli esemplari delle specie animali d'interesse comunitario che richiedono una protezione rigorosa e che sono contemplate all'ivi richiamato allegato D, lettera a) (tra cui quelle dell'Ursus arctos e del Canis lupus); e cio' entro limiti ben determinati (come, ad esempio, per la prevenzione di gravi danni alle colture, all'allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico, alle acque e alla proprieta') e comunque a condizione che non sussistano soluzioni alternative praticabili e che la deroga non pregiudichi il mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle popolazioni animali interessate.

Da questo punto di vista il citato art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica n. 357/1997, rappresenta un rafforzamento della tutela, prevista per alcune specie oggetto di particolare protezione, delle previsioni di cui all'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, in tema di controllo della fauna selvatica. Peraltro, esso e' coerente con l'art. 1 della legge n. 157 del 1992, secondo cui la fauna selvatica costituisce patrimonio indisponibile dello Stato.

La normativa statutaria vigente esclude quindi che tale potesta' possa essere ricondotta alle regioni ed alle Province autonome di Trento e Bolzano.

La norma provinciale impugnata, che attribuisce le suddette funzioni al presidente della provincia previo parere dell'ISPRA, interviene dunque su materia di competenza esclusiva dello Stato e si pone in contrasto con il quadro normativo vigente, in violazione degli articoli 8 e 117 dello statuto di autonomia, e dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione; e cio' a prescindere dal fatto che essa intenda perseguire le stesse finalita' dell'art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica n. 357 del 1997, nel rispetto delle medesime condizioni da esso previste.

Qualora si volessero trasferire le funzioni amministrative di cui trattasi alle province autonome, non si potrebbe prescindere dal rispetto delle norme procedimentali dell'art. 107 dello statuto di autonomia della Regione Trentino-Alto Adige. Invero, tale norma prescrive che il trasferimento di funzioni e compiti amministrativi alle Province autonome di Trento e Bolzano deve essere effettuato per mezzo delle norme di attuazione ivi previste. Si tratta di una fonte a competenza riservata stabilita da una norma di rango costituzionale (lo statuto), il cui procedimento di approvazione e' imperniato su una delibera del Consiglio dei ministri (si tratta di decreti legislativi, se pur peculiari), sentita una commissione paritetica Stato-Regione (o Stato-Provincia - c.d. Commissione dei sei).

Per tali ragioni, l'«avocazione» unilaterale alla provincia di funzioni amministrative spettanti allo Stato tramite legge provinciale e' senz'altro incostituzionale, a prescindere dal contenuto della disposizione adottata.

Ne' puo' dirsi che nel caso di specie la provincia potesse sottrarsi al modulo procedimentale previsto dall'art. 107 dello statuto di autonomia per le Province autonome di Trento e Bolzano, nel presupposto che abbia esercitato le proprie competenze legislative in materia di «caccia» e «agricoltura, foreste e corpo forestale, patrimonio zootecnico», ai sensi dell'art. 8, comma 1, n. 15 e n. 21, del predetto statuto. In proposito si deve osservare che:

a) tali competenze devono essere esercitate nel rispetto delle c.d. norme di grande riforma economico sociale, ai sensi dell'art. 8, comma 1, e dell'art. 4, comma 1, dello statuto di autonomia;

b) alla luce del suddetto principio, le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica n. 157 del 1997 hanno carattere vincolante per l'esercizio della funzione legislativa nelle materie di competenza provinciale, cosi' come gia' affermato da codesta Corte costituzionale (cfr. in particolare la sentenza n. 232 del 2017, nonche' i precedenti ivi richiamati). Sebbene siano specificamente riferite all'istituto della valutazione d'incidenza (c.d. VINCA), tali affermazioni sono estensibili alle previsioni qui rilevanti in ragione della relativa portata. 2. Violazione dell'art. 117, comma 1, della Costituzione.

La norma impugnata contrasta anche con l'obbligo di rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dalle convenzioni internazionali, in violazione dell'art. 117, comma 1, della Costituzione.

Come gia' evidenziato nel precedente motivo di ricorso, gli obblighi di protezione delle specie animali in questione sono sanciti dalla Convenzione di Berna del 19 settembre 1979, e dalla direttiva «habitat» n. 92/43/CEE.

Invero, sebbene la norma provinciale in esame rispetti formalmente le finalita' e le condizioni previste dalla norma statale, il trasferimento delle competenze al livello provinciale e' idoneo a determinare un abbassamento del grado di tutela perche' comporta la prevalenza di considerazioni di carattere locale su quelle di carattere generale che l'amministrazione statale e' in grado di effettuare. Sembra infatti evidente che la determinazione della provincia autonoma di assumere le competenze in materia ha la finalita' di preservare gli interessi locali dai danni che possono essere provocati dalla fauna selvatica, e finisce percio' per ledere l'opposto interesse alla conservazione delle specie protette. 3. Violazione degli articoli 4 e 8, comma 1, n. 15 e n. 21 dello statuto di autonomia della provincia; dell'art. 118, comma 1, della Costituzione.

Al fine di valutare la legittimita' costituzionale della norma impugnata, giova altresi' considerare che il lupo e l'orso appartengono alle specie dei grandi carnivori che, in ragione delle proprie caratteristiche ecologiche, si muovono su aree amplissime, certamente non limitate al ristretto ambito di un territorio provinciale. Pertanto, la gestione del lupo e dell'orso richiede necessariamente una pianificazione su scala ultra-provinciale, acquisendo come ambito valutativo l'intero contesto Alpino.

Da queste considerazioni si evince che, in carenza di norma statutaria, l'attribuzione delle attivita' in questione all'ente provinciale si pone in palese contrasto con i principi di sussidiarieta' e adeguatezza affermati dall'art. 118 della Costituzione. La provincia infatti non puo' ritenersi in grado di provvedere alle funzioni amministrative in materia, che interessano un ambito territoriale assai piu' ampio della propria circoscrizione e richiedono conoscenze e strumenti operativi di cui non puo' disporre.

Queste considerazioni non sarebbero superate qualora si volesse ritenere che le disposizioni in esame riguardino la materia della «caccia» riservata alla competenza della provincia ai sensi dell'art. 8 dello statuto di autonomia. Anche a voler prescindere dalle contrarie argomentazioni svolte con il primo motivo di ricorso in ordine alla attribuzione delle competenze legislative nella materia ed ai limiti della pretesa potesta' legislativa provinciale, si osserva che tale potesta' deve comunque essere esercitata nel rispetto dell'interesse nazionale alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, secondo quanto previsto dall'art. 4 dello statuto di autonomia.

P. Q. M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art. 1 della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 11 del 16 luglio 2018, pubblicata nel BUR n. 29 del 19 luglio 2018, intitolata «Misure di prevenzione e di intervento concernenti i grandi carnivori. Attuazione dell'art. 16 della direttiva 92/43/CEE» degli articoli 4, 8 e 107 dello statuto di autonomia della provincia; dell'art. 117, comma 1 e comma 2, lettera s) e dell'art. 118, commi 1 e 2, della Costituzione: in relazione al decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, di recepimento della direttiva n. 92/43/CEE.

Si producono:

1) copia della legge provinciale impugnata; 2) copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione del 6 settembre 2018, recante la determinazione di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione illustrativa.

Roma, 12 settembre 2018

L'Avvocato dello Stato: Guida