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N. 65 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 aprile 2010. |
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 28 aprile 2010 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
(GU n. 21 del 26-5-2010) |
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, ex lege
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, domicilia ai fini del
presente atto, contro la Regione Calabria in persona del Presidente
della Giunta pro tempore, per la declaratoria dell'illegittimita'
costituzionale della legge della Regione Calabria 26 febbraio 2010,
n. 8, pubblicata il 26 febbraio 2010 sul Supplemento straordinario n.
4 al BUR n. 3 del 16 febbraio 2010, recante «Provvedimento generale
recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla
manovra di finanza regionale per l'anno 2010, art. 3, comma 4 della
legge regionale n. 8/2002). Modifiche all'art. 11 della legge
regionale 30 dicembre 2009, n. 42». La presentazione del presente
ricorso e' stata decisa dal Consiglio dei Ministri del 16 aprile
2010, come da estratto del relativo verbale che si deposita
unitamente alla relazione del Ministro proponente.
La legge in esame e' illegittima per i motivi che di seguito di
espongono.
E' censurabile l'art. 1, comma 3, il quale prevede che «i
lavoratori dipendenti delle Comunita' montane che, all'entrata in
vigore della impugnata legge regionale, prestano servizio presso
altri Enti o aziende pubbliche, possono essere trasferiti ed
inquadrati negli Enti o azienda pubbliche utilizzatrici.».
Tale disposizione, nella parte in cui non circoscrive la
destinazione della norma ai soli soggetti dipendenti a tempo
indeterminato, determina una generalizzata modalita' di inquadramento
riservato. Cosi' disponendo, la norma censurata, non rispettando il
principio del concorso pubblico quale strumento ineludibile di
accesso al pubblico impiego, come piu' volte ribadito dalla Corte
costituzionale (sentenze n. 205/2004, n. 159/2005, n. 190/2005 e n.
205/2006), viola i principi di uguaglianza, buon andamento e
imparzialita' della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e
97 della Costituzione.
E' censurabile l'art. 13, il quale, al comma 1, nel prevedere
interventi in materia di lavoro precario, dispone la trasformazione
del rapporto di lavoro, da tempo determinato a tempo indeterminato,
dei lavoratori dei servizi irrigui, degli impianti a fune di
Camigliatello Silano, Lorica e Ciricilla e degli addetti ai servizi
istituzionali. Inoltre, al comma 2 del medesimo articolo, e' prevista
l'assunzione a tempo indeterminato del personale precario dell'ARSSA
- ente strumentale della Regione e, nelle more, surrettiziamente «i
contratti in essere vengono prorogati fino all'espletamento delle
procedure concorsuali finalizzate all'assunzione a tempo
indeterminato». Cosi' disponendo, la norma regionale configura una
modalita' di accesso riservato e, non rispettando il principio del
concorso pubblico quale strumento ineludibile di accesso al pubblico
impiego, come piu' volte ribadito dalla Corte costituzionale
(sentenze n. 205/2004, n. 159/2005, n. 190/2005 e n. 205/2006), viola
i principi di uguaglianza, buon andamento e imparzialita' della
pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della
Costituzione.
E' censurabile l'art. 15, commi 1, 3 e 5.
In particolare, i commi 1 e 3, prevedono, rispettivamente, la
trasformazione dei contratti part-time del personale ex LSU/LPU in
rapporti lavoro full-time nonche' le procedure finalizzate alla
progressione di carriera mediante selezione interna. Tali interventi
non sono in linea con la vigente normativa dettata in materia - art.
1, comma 557, della legge n. 296/2006 e s.m.i., nelle more
dell'attuazione dell'art. 76, comma 6, del decreto-legge n. 112 del
2008 - convertito in legge n. 133/08 - che impone agli enti pubblici
una rigorosa programmazione di spesa per il personale e fissa, per
tale tipologia di spesa, una disciplina vincolistica. Da cio',
pertanto, la norma contrasta con l'art. 117, comma 3, della
Costituzione che inquadra la materia di coordinamento della finanza
pubblica tra quelle di legislazione concorrente.
Inoltre, con riferimento specifico all'art. 15, comma 1, si
rappresenta che l'orario di lavoro e' disciplinato dalla
Contrattazione collettiva. Pertanto, la disposizione regionale si
pone anche in contrasto con il Titolo III (da art. 40 e ss) del
d.lgs. n. 165/2001, invadendo la competenza esclusiva statale in
materia di ordinamento civile, di cui all'art. 117, comma 2, lett.
l).
Con riferimento, poi, all'art. 15, comma 3, si rappresenta che la
progressione di carriera mediante selezione interna si pone in
contrasto con l'art. 24 del d.lgs n.150/2009 e con l'art. 5 della
legge n. 15/2009, che prevedono, per le progressioni di carriera,
l'obbligo del pubblico concorso, riservando al personale interno solo
il 50 dei posti disponibili. Pertanto, anche sotto questo profilo,
la disposizione regionale viola i principi di uguaglianza, buon
andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione di cui agli
articoli 3 e 97 della Costituzione.
E' censurabile, inoltre, anche l'art. 15, comma 5, il quale
dispone che la Giunta regionale e' autorizzata a stabilizzare, su
espressa domanda degli interessati, le unita' LSU/LPU in servizio
presso gli uffici regionali che, alla data del 1° aprile 2008, non
hanno esercitato la facolta' di accedere al procedimento di
stabilizzazione. A tali unita' di personale si applicano le
disposizioni di cui al comma 1.
La disposizione su richiamata, configurando una modalita' di
accesso riservato, lede il principio del concorso pubblico quale
strumento ineludibile di accesso al pubblico impiego, come piu' volte
ribadito dalla Corte costituzionale (sentenze n. 205/2004, n.
159/2005, n. 190/2005 e n. 205/2006). Inoltre, le anzidette procedure
di stabilizzazione previste dalla previgente legislazione statale
devono intendersi superate per effetto delle previsioni recate
dall'art. 17, commi 10 - 13, del decreto-legge n. 78/2009, convertito
con modificazioni, nella legge n. 102/2009, che, con riferimento alla
generalita' delle amministrazioni pubbliche, stabilisce nuove
modalita' di valorizzazione dell'esperienza professionale acquisita
dal personale non dirigente, attraverso l'espletamento di concorsi
pubblici con parziale riserva dei posti.
Pertanto, l'art. 15, nel prevedere al comma 3, una progressione
di carriera mediante selezione interna e, al comma 5, una
generalizzata stabilizzazione per il personale LSU/LPU, viola i
principi di uguaglianza, buon andamento e imparzialita' della
pubblica amministrazione, di cui agli articoli 3 e 97 della
Costituzione.
E' censurabile l'art. 16.
L'art. 16, comma 1, nel prevedere la valorizzazione delle
professionalita', dispone la proroga, sino al 31 dicembre 2012, della
validita' delle graduatorie afferenti ai concorsi interni del
personale regionale, gia' espletati mediante il sistema di
progressioni verticali e che non risultano esaurite per effetto
dell'avvenuto scorrimento. Inoltre, la Giunta regionale e'
autorizzata ad avviare, nell'ambito della programmazione triennale,
procedimenti finalizzati alla progressione di carriera. Cosi'
disponendo, la norma regionale, non solo viola l'art. 117, comma 3,
della Costituzione, in quanto non rispetta la disciplina vincolistica
in materia di contenimento delle spese di personale della Regione ma,
ponendosi in contrasto con l'art. 24 del d.lgs. n. 150/2009 e con
l'art. 5 della legge n. 15/2009, che prevedono l'obbligo del pubblico
concorso riservando al personale interno solo il 50 dei posti
disponibili, viola gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
E' censurabile anche l'art. 16, comma 2, il quale prevede che i
dipendenti in servizio al 1º gennaio 2010 in posizione di comando
presso gli uffici della Giunta regionale, proveniente da enti
pubblici, che abbiano maturato, in tale posizione, almeno quattro
anni di ininterrotto servizio, sono trasferiti, a domanda, nei ruoli
organici della Regione. Dal trasferimento e' escluso il personale
comandato ai sensi della l.r. n. 7/1996, della l.r. n. 8/97 e s.m.i.
Tale disposizione crea una ingiustificata disparita' di
trattamento tra gli stessi soggetti comandati presso la Regione, in
quanto procede, a domanda, all'inquadramento nei ruoli organici, solo
del personale comandato, in servizio al 1° gennaio 2010, presso gli
uffici della Giunta regionale proveniente da enti pubblici che abbia
maturato, in tale posizione, almeno quattro anni di ininterrotto
servizio, senza alcun requisito che li differenzi dagli altri che
versano nelle medesime condizioni presso diversi uffici e senza,
soprattutto, alcuna motivazione che dia alla norma il carattere di
ragionevolezza e razionalita', escludendo, peraltro, gli altri
soggetti in posizione di comando ai sensi delle ll.rr. n. 7/96 e n.
8/97 e s.m.i.
Pertanto la disposizione di cui all'art. 16, comma 2, viola i
principi di uguaglianza, ragionevolezza, buon andamento e
imparzialita' della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e
97 della Costituzione.
E' censurabile l'art. 17, comma 4, in materia di personale di
Enti regionali.
Tale norma dispone che la Giunta regionale e' autorizzata ad
utilizzare - per l'inserimento negli organici degli Enti regionali,
sub-regionali, societa' regionali in house e nei ruoli disponibili
dell'Amministrazione regionale - le graduatorie del personale
dichiarato idoneo con Det. 8 agosto 2002, n. 384.
Cosi' disponendo, la norma regionale si pone in contrasto con la
l.r. n. 27/2009, la quale, all'art. 1, stabilisce che il concorso
riservato, finalizzato alla copertura dell'organico della Struttura
ausiliaria di supporto permanente ai Gruppi ed alle strutture
speciali, e' da intendersi «una tantum», per i soli posti
individuati, ai sensi di quanto disposto dall'art. 11-bis, comma 3,
della stessa legge regionale 13 maggio 1996, n. 8, introdotto
dall'articolo 5 della legge regionale 29 ottobre 2001, n. 25, senza
scorrimento di graduatoria. L'art. 17, comma 4, autorizza, in
violazione di tutti i principi costituzionali posti alla base
dell'accesso ai pubblici uffici, tale scorrimento in deroga a quanto
precisato nella l.r. n.27/2009. Trattasi, infatti, di graduatoria di
concorso riservato che deve, ai sensi della l.r. n.27/2009, ritenersi
esaurita. Pertanto, l'art. 17, comma 4, viola gli artt. 3 e 97 della
Costituzione, nella parte in cui non assicura il rispetto dei
principi di uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della
Pubblica Amministrazione.
E' censurabile l'art. 19, come integrato dall'errata corrige
pubblicata sul BUR del 1° aprile 2010, il quale, nel modificare
l'articolo 2, comma 1 della l.r. n. 20/2003, dispone che, sono
destinatari delle misure e delle azioni di stabilizzazione
occupazionale dei bacini i soggetti individuati dall'art. 3 della
l.r. n. 4/2001, e il personale, per come individuato nelle
convenzioni sottoscritte dagli Enti attuatori, che risulta utilizzato
a seguito delle convenzioni stipulate tra la Regione Calabria e gli
Enti attuatori, nonche' i soggetti avviati al lavoro ai sensi
dell'articolo 7 del decreto dirigenziale regionale 6 aprile 2006, n.
3902, pubblicato sul B.U.R.C. supplemento straordinario, n. 3 del 7
aprile 2006. I benefici di cui alla legge regionale 19 novembre 2003,
n. 20, sono applicabili anche ai lavoratori precari di cui all'art. 7
del decreto dirigenziale regionale 6 aprile 2006, n. 3902, pubblicato
sul B.U.R.C. supplemento straordinario, n. 3 del 7 aprile 2006.
La predetta modifica legislativa amplia la platea dei destinatari
dell'originaria norma, dando vita ad una forma di stabilizzazione,
anche al personale di cui all'art. 7 del decreto dirigenziale
regionale 6 aprile 2006, n. 3902, cioe' agli Enti non utilizzatori di
lavoratori impegnati in attivita' socialmente utili e di pubblica
utilita'. Cosi' disponendo, la norma regionale, nell'ampliare la
portata della precedente formulazione della legge regionale,
configura una ulteriore modalita' di accesso riservato.
Nel prevedere, quindi, una generalizzata forma di
stabilizzazione, lede il principio del concorso pubblico quale
strumento ineludibile di accesso al pubblico impiego, come piu' volte
ribadito dalla Corte costituzionale (sentenze n. 205/2004, n.
159/2005, n. 190/2005 e n. 205/2006). Va, infatti, ribadito che, le
anzidette procedure di stabilizzazione previste dalla previgente
legislazione statale, devono intendersi superate per effetto delle
previsioni recate dai commi da 10 a 13, art. 17, del decreto-legge n.
78/2009, convertito con modificazioni nella legge n. 102/2009, che,
con riferimento alla generalita' delle amministrazioni pubbliche,
stabiliscono nuove modalita' di valorizzazione dell'esperienza
professionale acquisita dal personale non dirigente, attraverso
l'espletamento di concorsi pubblici con parziale riserva dei posti.
Pertanto, l'articolo 19, viola i principi di uguaglianza, buon
andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione di cui agli
articoli 3 e 97 della Costituzione.
Sono censurabili gli articoli 32 e 38, in materia sanitaria.
Si premette che per la Regione Calabria, a seguito di quanto
riscontrato in sede di verifica degli adempimenti annuali ed in
particolare con riferimento ai disavanzi di gestione e all'erogazione
dei livelli essenziali di assistenza, attesa la necessita' ed urgenza
di tutelare l'erogazione delle prestazioni sanitarie comprese nei LEA
e di assicurare il risanamento, il riequilibrio economico finanziario
e la riorganizzazione del servizio sanitario regionale della
Calabria, anche sotto il profilo amministrativo e contabile, e'
intervenuto il d.l. n. 78/09, convertito con modificazioni dalla
legge n. 102/2009, in particolare l'art. 22, comma 4, che ha
stabilito l'obbligo per la Regione della predisposizione di un Piano
di rientro dai deficit sanitari, definitivamente approvato con la
sottoscrizione dell'Accordo tra il Presidente della Regione e i
Ministri della salute e dell'economia e delle finanze, in data 17
dicembre 2009.
Il Piano di rientro contempla le azioni che la Regione deve
attuare per rendere efficienti i diversi fattori produttivi
(personale, beni e servizi, farmaceutica, assistenza ospedaliera da
privato e altre forme di assistenza da privato), garantendo
l'erogazione dei LEA e potenziando la struttura amministrativa di
monitoraggio.
Cio' premesso, l'art. 32 modifica, al comma 1, l'art. 17 della
l.r. n. 22/07, al comma 2 l'articolo 18 della medesima legge e, poi,
incomprensibilmente, il comma 3 abroga interamente gli articoli 17 e
18, modificati dai commi precedenti, con la medesima decorrenza.
E' da evidenziare che il citato art. 17, ha modificato l'art. 7,
comma 2, lett. g), della l.r. n. 23/03, in materia di livelli
essenziali delle prestazioni sociali (nell'ambito del sistema
integrato di interventi e servizi sociali nella Regione),
aggiungendo, alla fine della lettera g), un'intera disposizione volta
a dettagliare la partecipazione ad una serie di interventi delle
quote riferibili ai diversi soggetti (fondo sanitario regionale e
fondo sociale), operando una minuziosa distinzione dei costi.
La modifica normativa, operata all'articolo 32, comma 1, si
limita a emendare le voci relative alla riabilitazione a ciclo diurno
e alla riabilitazione residenziale, ponendole entrambe al 100 a
carico del fondo sanitario regionale.
Il successivo comma 2, modifica l'articolo 18 della l.r. n.
22/07, che corregge un allegato della l.r. n. 11/04, di approvazione
del piano sanitario regionale. Il predetto allegato si riferisce alla
materia di assistenza residenziale e semiresidenziale, dove vengono
specificati la partecipazione ad una serie di interventi delle quote
ai diversi soggetti (fondo sanitario regionale e fondo sociale) e
operati una distinzione dettagliata dei costi.
La contestata modifica incide soltanto sulle voci relative alla
riabilitazione a ciclo diurno e alla riabilitazione residenziale,
ponendole entrambe al 100 a carico del fondo sanitario regionale. Il
successivo comma 3, abroga espressamente gli articoli 17 e 18 della
1.r. n. 22/07, incluse le modifiche operate dai commi precedenti e fa
rivivere la previgente normativa, ponendo, dall'anno 2010, gli oneri
per le strutture socio sanitarie interamente a carico del fondo
sanitario regionale. Cosi' disponendo, il legislatore regionale non
ottempera agli impegni assunti in sede di Accordo Governo - Regione
per il piano di rientro sanitario, violando i principi buon andamento
e imparzialita' della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3
e 97 della Costituzione, nonche' l'art. 117, comma 3 della
Costituzione, in materia di coordinamento di finanza pubblica.
Si censura, altresi', l'articolo 38, che, al comma 1, modifica
l'art. 6 della l.r. 15 gennaio 2009, n. 1, prevedendo assunzioni di
personale sanitario e, al comma 2, riconosce l'esercizio
professionale di alcune categorie di laureati, ai fini
dell'assunzione di cui al precedente comma l. In particolare, con
l'attuale contestata formulazione, il legislatore regionale, pur
precisando di ottemperare agli impegni assunti in sede di Accordo
Governo - Regione per il piano di rientro sanitario, dispone una
ingiustificata assunzione a tempo indeterminato, a domanda
dell'interessato, ponendosi in contrasto con i principi contenuti
nell'Accordo di cui sopra, che dispone, tra l'altro, il blocco di
nuove assunzioni.
La disposizione, oltre contrastare con il Piano di rientro, e' in
contraddizione anche con i principi generali in materia - gia' recati
dalla legge n. 296/2006, commi da 513 a 543 e comma 565 (riferito
agli enti del S.S.N.), e con quanto disposto dall'art. 3, comma 94,
della legge n. 244/2007 - che hanno escluso dalle procedure di
stabilizzazione il personale co.co.co. e dirigente. A tal proposito,
sono da evidenziare, anche, le previsioni recate dai commi da 10 a
13, dell'art. 17, del decreto-legge n. 78/2009, convertito con
modificazioni nella legge n. 102/2009, che, con riferimento alla
generalita' delle amministrazioni pubbliche, stabiliscono nuove
modalita' di valorizzazione dell'esperienza professionale acquisita
dal personale non dirigente attraverso l'espletamento di concorsi
pubblici con parziale riserva dei posti. Dette norme, richiamate
dall'articolo 2, comma 74, della legge n. 191/2009, fanno esclusivo
riferimento al personale precario non dirigenziale delle
amministrazioni, di cui all'articolo 1, comma 2, del d.lgs. n.
165/2001 e s.m.i., tra cui sono ricompresi anche gli enti del SSN.
Cosi' disponendo, la norma viola i principi buon andamento e
imparzialita' della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e
97 della Costituzione, nonche' l'art. 117, comma 3 della
Costituzione, in materia di coordinamento di finanza pubblica.
E' censurabile l'articolo 43, comma 2, il quale proroga i
contratti relativi ai servizi di trasporto pubblico locale regionale
al 31 dicembre 2010, con eventuali rinnovi annuali, entro il termine
finale previsto dal Regolamento CE n. 1370/2007, articolo 8, comma 2
(3 dicembre 2019).
Cosi' disponendo, la norma regionale, si pone in contrasto con
l'art. 23-bis del d.l. n. 112/2008, convertito dalla legge n.
133/2008 e s.m.i, il quale prevede le modalita' ordinarie di
affidamento dei servizi pubblici locali (inclusi i servizi di
trasporto pubblico locale con esclusione del trasporto ferroviario
regionale, per il quale si applica il d. lgs. n. 422/97) e, in ogni
caso, prevede un regime transitorio per l'affidamento difforme da
quello previsto dalla normativa regionale in questione.
La stessa disposizione viola anche il d.lgs. n. 422 del 1997 e
s.m.i., il quale individua il termine ultimo entro cui le Regioni
possono mantenere gli affidamenti agli attuali concessionari di
servizi di trasporto pubblico locale, ponendo tuttavia «l'obbligo»,
per tale periodo transitorio, «di affidamento di quote di servizio o
di servizi speciali mediante procedure concorsuali». Al termine di
tale periodo, e' previsto che tutti i servizi siano affidati
esclusivamente tramite procedure concorsuali.
La normativa richiamata e' riconducibile alla competenza
legislativa esclusiva statale in tema di «tutela della concorrenza»,
di cui alla lettera e) del secondo comma dell'art. 117 Cost.;
infatti, la Corte ha piu' volte affermato che la «configurazione
della tutela della concorrenza ha una portata cosi' ampia da
legittimare interventi dello Stato volti sia a promuovere, sia a
proteggere l'assetto concorrenziale del mercato» (sent. nn. 272 del
2004 - 80 del 2006; 320/08).
Pertanto, l'art. 43, comma 2, si pone in contrasto con l'articolo
23-bis, del d.1. n. 112/2008, convertito dalla legge n. 133/2008 e
s.m.i., con l'art. 18 del d.lgs. n. 422 del 1997, e successive
modificazioni, violando, di conseguenza, l'art. 117, comma 2, lett.
e), della Costituzione, in materia di tutela della concorrenza.
Inoltre, la disposizione di cui all'art. 43, comma 2, alterando
il regime di libero mercato delle prestazioni e dei servizi, in
violazione degli obblighi comunitari in materia di affidamento della
gestione dei servizi pubblici, derivanti dal Regolamento CEE n.
1370/2007, nonche' dagli articoli 49 e seguenti del Trattato CEE,
viola anche l'art. 117, comma 1, della Costituzione.
E' censurabile l'articolo 46 che, nel modificare il combinato
disposto di cui all'articolo 19, l.r. n. 22/07 e art. 5, comma 1,
della l.r. n. 2/2001, dispone che i componenti del Corecom Calabria
sono rieleggibili una sola volta. Cosi' disponendo la norma regionale
si pone in contrasto con principi fondamentali di cui alla legge n.
249/97 che istituisce l'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni
e con l'art. 1, paragrafo A, n. 5) della delibera dell'Autorita' n.
52/1999 (Individuazione degli indirizzi generali relativi ai comitati
regionali per le comunicazioni), con cui viene disposto il divieto
assoluto di rieleggibilita' dei componenti del Corecom.
Pertanto, il legislatore regionale prevedendo la rieleggibilita'
dei componenti del Corecom, viola l'art. 117, comma 3, della
Costituzione, in materia di ordinamento della comunicazione.
Per i suddetti motivi si propone questione di legittimita'
costituzionale ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione.
P. Q. M.
Si chiede che, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, sia
dichiarata, in parte qua, l'illegittimita' costituzionale della legge
della Regione Calabria 26 febbraio 2010, n. 8, pubblicata il 26
febbraio 2010 sul Supplemento straordinario n. 4 al BUR n. 3 del 16
febbraio 2010, recante «Provvedimento generale recante norme di tipo
ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza
regionale per l'anno 2010, art. 3, comma 4 della legge regionale n.
8/2002). Modifiche all'art. 11 della legge regionale 30 dicembre
2009, n. 42», con consequenziali provvedimenti in ordine alla legge,
per violazione degli articoli 3, 97, 117 della Costituzione.
Roma, addi' 19 aprile 2010
L'Avvocato dello Stato: Pierluigi Di Palma
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