Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 7  giugno  2013  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri).
 

(GU n. 31 del 31.7.2013)

    Ricorso nell'interesse del Presidente del Consiglio dei  ministri
pro tempore (cod. fiscale della Presidenza del Consiglio dei ministri
…), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale
dello Stato, cod. fiscale .., presso i cui uffici  in  Roma,
Via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato, numero  fax  …,
indirizzo PEC …;
    Nei confronti della Regione Calabria, in persona  del  Presidente
della Giunta Regionale pro tempore;
    Per   la   dichiarazione   di    illegittimita'    costituzionale
dell'articolo 1, commi 1, 2 e 3, della legge  Regionale  Calabria  29
marzo 2013, n. 12, recante  «Provvedimenti  per  garantire  la  piena
funzionalita'  del  Servizio  Sanitario  regionale»,  pubblicata  sul
B.U.R. Calabria n. 7 del 5 aprile 2013, in virtu' della deliberazione
del Consiglio dei Ministri in data 24 maggio 2013.
    La Regione Calabria ha emanato la  Legge  Regionale  indicata  in
epigrafe, le cui disposizioni non risultano in linea con  i  principi
costituzionali che presiedono al riparto delle competenze legislative
ed amministrative tra Stato e Regioni; per tale motivo  il  Consiglio
dei Ministri ha ritenuto di doverle impugnare, ed a tanto in  effetti
si provvede mediante il presente ricorso.
1. Premessa.
    1.1 La Regione Calabria,  per  la  quale  si  e'  verificata  una
situazione di disavanzi nel settore sanitario tali  da  generare  uno
squilibrio economico-finanziario tale da  compromettere  l'erogazione
dei livelli  essenziali  di  assistenza,  ha  stipulato  in  data  17
dicembre 2009 - ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della  Legge  n.
311/2004 (Legge Finanziaria per il 2005) - un accordo con il Ministro
della Salute ed il  Ministro  dell'economia  e  delle  finanze.  Tale
accordo e' comprensivo del Piano di rientro dal disavanzo  sanitario,
che ha individuato gli  interventi  necessari  per  il  perseguimento
dell'equilibrio economico nel  rispetto  dei  livelli  essenziali  di
assistenza.
    La Regione Calabria non  ha  tuttavia  realizzato  gli  obiettivi
previsti dal suddetto Piano di rientro, nei tempi e nelle  dimensioni
previste dal predetto articolo 1, comma 180, della legge n. 311/2004,
nonche' dalla successiva intesa Stato -  Regioni  in  data  23  marzo
2005, nonche' ancora dai successivi interventi legislativi  nazionali
intervenuti   in   subiecta   materia.   Essa   e'   stata   pertanto
commissariata,  ai  sensi  dell'articolo  4  del  d.l.  n.   159/2007
(convertito con legge n. 222/2007), in attuazione  dell'articolo  120
Cost. e con le modalita' previste  dall'articolo  8  della  legge  n.
131/2003.
    Infatti, nella seduta  del  30  luglio  2010,  il  Consiglio  dei
Ministri ha deliberato la nomina  del  Commissario  ad  acta  per  la
realizzazione del  Piano  di  rientro,  individuando  lo  stesso  nel
Presidente della Regione pro tempore.
    Successivamente i competenti Tavoli di  monitoraggio  (il  Tavolo
tecnico per la verifica degli adempimenti regionali, ed  il  Comitato
permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali  di
assistenza),  nella  riunione  del  7  novembre  2012,  rilevando  le
numerose criticita' in essere ed al fine  di  consolidare  e  rendere
effettivamente strutturali  gli  interventi  previsti  nel  Piano  di
rientro la cui realizzazione stava avvenendo con consistenti ritardi,
hanno richiesto alla struttura commissariale di redigere ed  adottare
il Programma operativo per gli anni 2013-2015 per la prosecuzione del
Piano di rientro medesimo.
    Tale Programma operativo non e' tuttavia ancora  stato  trasmesso
dalla Regione.
    1.2 Entro tale quadro normativo ed amministrativo, occorre  dipoi
segnalare quanto ancora segue:
        il Piano di rientro dal  disavanzo  sanitario  della  Regione
Calabria di  cui  all'accordo  del  17  dicembre  2009,  prevede  tra
l'altro, al punto 13-1, la riduzione della spesa del personale, anche
mediante una gestione mirata del turn over;
        la Regione Calabria, a seguito di  verifiche  successive,  e'
stata sottoposta al blocco automatico del turn over del personale del
Servizio Sanitario regionale fino al 31 dicembre 2014;
        il  Commissario  ad  acta  ha  manifestato  la  volonta'   di
avvalersi della deroga al suddetto blocco automatico  del  turn  over
del  personale,  nella  misura  del  15%,  secondo  quanto   previsto
dall'articolo 4-bis del d.l. n. 158/2012  (convertito  con  legge  n.
189/2012);
        in relazione a tale ultima richiesta,  tuttavia,  la  Regione
non ha  ancora  provveduto  a  predisporre  la  occorrente  relazione
esplicativa, nella quale sia documentata la  necessita',  nei  limiti
previsti  dalla   vigente   legislazione,   di   assumere   personale
limitatamente al ruolo sanitario, onde garantire i livelli essenziali
di assistenza.
    1.3 Tanto necessariamente premesso, si constata che l'articolo 1,
commi 1, 2 e 3, della l.r. Calabria n. 12/2013, dispone come segue:
        «1. Al fine di garantire nel Servizio sanitario  regionale  i
livelli essenziali di assistenza, per  i  soggetti  in  possesso  dei
titoli di cui alla legge 27 dicembre 2006, n. 296  e  alla  legge  24
dicembre 2007, n. 244, che abbiano presentato  domanda  entro  il  31
dicembre 2008, le  Aziende  sanitarie  e  ospedaliere  della  Regione
Calabria procedono alla stabilizzazione attraverso prove selettive.
    2. Alle prove selettive possono accedere altresi' i  soggetti  in
possesso dei titoli di cui al comma  1  del  presente  articolo,  che
abbiano  visto  riconoscere  la  subordinazione  dal  giudice  o   da
ispezioni previdenziali.
    3. I benefici  di  cui  al  comma  1  del  presente  articolo  si
applicano anche in  favore  di  quanti  abbiano  stipulato  contratti
anteriormente  alla  data  del  1°  gennaio  2007  o  che   in   base
all'articolo 1 comma 558 della legge n. 296/06, abbiano  maturato  un
esperienza triennale nel quinquennio  precedente  e  a  quanti  siano
stati in servizio alla data del 31 dicembre 2008».
    Le trascritte  disposizioni  presentano  i  seguenti  profili  di
illegittimita' costituzionale.
2. Contrasto con l'articolo 117, terzo comma, e con  l'articolo  120,
Cost.
    2.1 Le  disposizioni  regionali  quivi  impugnate  prevedono,  in
sostanza, una trasformazione di rapporti di lavoro di ruolo  a  tempo
determinato, in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, seppure  al
ricorrere di determinate condizioni: cio'  avviene  in  costanza  del
richiamato Piano di rientro dal  disavanzo  sanitario,  e  quindi  in
violazione  -  anzitutto  -  dell'articolo  117,   terzo   comma,   e
dell'articolo 120, Cost.
    Le  disposizioni  in  parola  interferiscono,  all'evidenza,  con
l'attuazione del suddetto Piano di rientro dal  disavanzo  sanitario,
con specifico  riguardo  al  settore  della  gestione  del  personale
sanitario, anzitutto menomando le  attribuzioni  ed  il  mandato  del
Commissario ad acta governativo, il quale tra l'altro - a  mente  del
punto 3,  lett.  a),  del  mandato  di  cui  alla  deliberazione  del
Consiglio  dei   Ministri   -   e'   chiamato   a   provvedere   alla
razionalizzazione ed al contenimento della spesa per il personale.
    L'intervento lede dunque le competenze del Commissario  ad  acta,
che - si ricorda - e' organo straordinario del Governo nazionale,  ed
e' titolare di poteri ed esercita funzioni attribuitegli, mediante la
legge ordinaria ed i  provvedimenti  attuativi,  dalla  Costituzione:
segnatamente dal potere sostitutivo gia' esercitato dal  Governo,  ex
articolo 120 Cost., con il disposto  commissariamento  della  Regione
Calabria nel settore sanitario.
    E d'altra  parte  le  anzidette  disposizioni  regionali  violano
direttamente i vincoli  posti  dallo  stesso  Piano  di  rientro  dal
disavanzo sanitario, in base al quale -come  gia'  evidenziato  -  e'
stato determinato il blocco automatico del turn  over  del  personale
del Servizio Sanitario regionale fino al 31 dicembre 2014.
    In sostanza, quindi,  le  previsioni  regionali  quivi  impugnate
pregiudicano fortemente l'attuazione del richiamato Piano di  rientro
dal disavanzo sanitario calabrese, non rispettandone i vincoli: cosi'
ledendo il principio fondamentale in materia di  coordinamento  della
finanza pubblica, discendente dai commi 80 e 95 dell'articolo 2 della
legge n. 191/2009 (Legge Finanziaria per il 2010), secondo  i  quali,
in costanza di Piano di rientro dal disavanzo sanitario, e'  preclusa
alla regione sottopostavi l'adozione di nuovi  provvedimenti  che  ne
siano di ostacolo all'attuazione.
    E'  dunque  in  questa  ottica  che  il  provvedimento  normativo
all'esame incide indebitamente sulla competenza  legislativa  di  cui
all'articolo 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui assegna allo
Stato il compito di fissare i principi  fondamentali  in  materia  di
coordinamento della finanza pubblica.
    E'  appena  il  caso  di   segnalare   che   codesta   Corte   ha
recentissimamente  affermato  la  incostituzionalita'   di   analoghe
previsioni normative regionali, segnatamente quelle di cui alla  l.r.
Campania n. 19/2012, ritenendole per un  verso  interferenti  con  le
funzioni e le attivita' del  Commissario  ad  acta  ivi  nominato  (e
quindi appunto in violazione dell'articolo 120 Cost.), ed  inoltre  -
in quanto foriere di spese ulteriori rispetto a quelle gia' stanziate
al riguardo - in contrasto anche con  il  principio  fondamentale  di
contenimento  della  spesa  pubblica  sanitaria,  espressione  di  un
correlato  principio  di  coordinamento  della  finanza  pubblica,  e
pertanto violative dell'articolo 117, terzo comma, Cost. (sentenza n.
79 in data 3 maggio 2013).
    2.2 Per altro verso,  altro  profilo  di  contrasto  delle  norme
regionali de quibus  con  l'articolo  117,  terzo  comma,  Cost.,  si
ravvisa in relazione a quanto previsto  (sempre  quale  principio  di
coordinamento della finanza pubblica)  dall'articolo  1,  comma  174,
della legge n. 311/2004, il  quale  stabilisce  il  mantenimento  del
blocco automatico del turn over del personale del Servizio  Sanitario
regionale qualora, come nella specie, non venga raggiunto l'obiettivo
del ripianamento del disavanzo sanitario regionale.
    Al  riguardo,  giova  rilevare  che  gli  anzidetti   Tavoli   di
monitoraggio sull'attuazione del Piano  di  rientro,  nella  riunione
congiunta del 4 aprile 2012, avevano rilevato quanto segue:
        «Il  disavanzo  non  coperto  relativo  all'anno  2011,   che
ricomprende la rettifica della penitenziaria, tutti gli  ammortamenti
non sterilizzati e la perdita 2010 portata a nuovo, e' pari a  35,488
mln di euro. Alla luce di quanto sopra riportato, essendo presente un
disavanzo non coperto di 35,488 mln di euro, si  sono  realizzate  le
condizioni per  l'applicazione  degli  automatismi  fiscali  previsti
dalla legislazione vigente, vale a dire l'ulteriore incremento  delle
aliquote fiscali di IRAP e addizionale regionale all'IRPEF per l'anno
d'imposta in corso, rispettivamente  nelle  misure  di  0,15  e  0,30
punti, per l'applicazione del blocco automatico  del  turn  over  del
personale del servizio sanitario regionale fino al  31  dicembre  del
secondo anno successivo a quello in corso e  per  l'applicazione  del
divieto  di  effettuare  spese  non  obbligatorie  per  il   medesimo
periodo».
    Nella successiva riunione congiunta dell'8 aprile 2013, e'  stato
pure rimarcato dai medesimi tavoli di verifica che  «in  ragione  dei
disavanzi pregressi di 200,166 mln di  euro  che  non  hanno  trovato
adeguata copertura, per la Regione Calabria  si  sono  realizzate  le
condizioni per  l'applicazione  degli  automatismi  fiscali  previsti
dalla legislazione vigente, vale a dire l'ulteriore incremento  delle
aliquote fiscali di IRAP e addizionale regionale all'IRPEF per l'anno
d'imposta in corso, rispettivamente  nelle  misure  di  0,15  e  0,30
punti, per l'applicazione del blocco automatico  del  turn  over  del
personale del servizio sanitario regionale fino al  31  dicembre  del
secondo anno successivo a quello in corso e  per  l'applicazione  del
divieto  di  effettuare  spese  non  obbligatorie  per  il   medesimo
periodo».
    2.3 Le impugnate previsioni regionali - nella misura in cui, come
visto, «aggirano» il disposto blocco  del  turn  over  del  personale
sanitario - risultano ancora in contrasto con  l'ulteriore  principio
di coordinamento della finanza pubblica, rappresentato  dall'articolo
4-bis del d.l. n. 158/2012 (convertito con  legge  n.  189/2012),  il
quale dispone nei seguenti termini:
        «Nelle regioni sottoposte ai piani di rientro  dai  disavanzi
sanitari, ai  sensi  dell'articolo  1,  comma  180,  della  legge  30
dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni,  nelle  quali  sia
scattato per l'anno 2012 il blocco automatico del turn-over ai  sensi
dell'articolo 1, comma 174, della medesima legge n. 311 del  2004,  e
successive  modificazioni,  ovvero  sia  comunque  previsto  per   il
medesimo anno il blocco del turn-over  in  attuazione  del  piano  di
rientro o dei programmi operativi di  prosecuzione  del  piano,  tale
blocco puo' essere disapplicato, nel limite del 15  per  cento  e  in
correlazione alla necessita' di garantire  l'erogazione  dei  livelli
essenziali di assistenza, qualora  i  competenti  tavoli  tecnici  di
verifica dell'attuazione dei piani  accertino,  entro  trenta  giorni
dalla data di entrata  in  vigore  della  legge  di  conversione  del
presente decreto, il raggiungimento, anche parziale, degli  obiettivi
previsti nei piani medesimi. La predetta disapplicazione e'  disposta
con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,  di  concerto
con il Ministro della  salute  e  con  il  Ministro  per  gli  affari
regionali, il turismo e lo sport» (sottolineato nostro).
    Le  condizioni  previste  dalla  trascritta  norma   statale,   a
prescindere dal fatto che il competente Commissario ad acta  ha  gia'
richiesto di avvalersi della deroga ivi prevista, non si sono  ancora
verificate per la Regione Calabria.
    Ne' i tavoli tecnici deputati alla verifica dei piani di  rientro
hanno  avuto  la  possibilita'  di  effettuare   l'accertamento   del
presupposto di legge, non essendo neppure  stata  presentata  -  come
anticipato in premessa - la necessaria  relazione  esplicativa  della
Regione,  nella  quale  deve  essere   debitamente   documentata   la
necessita',  nei  limiti  previsti  dalla  vigente  legislazione,  di
assumere personale limitatamente al ruolo sanitario, onde garantire i
livelli essenziali di assistenza.
    Anche per tale profilo, dunque, in aggiunta a tutti  quelli  piu'
sopra segnalati, le disposizioni impugnate contrastano con l'articolo
117, terzo comma, Cost., oltre che - per  quanto  evidenziato  -  con
l'articolo 120 Cost.
3. - Contrasto con l'articolo 117, secondo comma,  lett.  l),  Cost.,
nonche' con gli articoli 3 e 97 Cost.
    Sotto un profilo piu' generale, l'articolo 1, commi  1,  2  e  3,
della l.r. Calabria n. 12/2013, contrasta anche con  l'articolo  117,
secondo comma, lett. l), Cost., il quale  riserva  alla  legislazione
esclusiva statale la materia  dell'ordinamento  civile,  e  quindi  i
rapporti di diritto privato regolati dal codice civile e dalle  altre
leggi statali speciali,  quali  certamente  sono  quelli  di  impiego
pubblico considerati dalla normativa regionale impugnata:  nel  senso
che una normativa regionale che incida sulle  modalita'  di  proroga,
prosecuzione o  stabilizzazione  di  pregressi  rapporti  precari  di
impiego pubblico rientri appieno  nell'ambito  materiale  di  cui  al
ridetto articolo 117, secondo comma, lett. l), Cost., e quindi  nella
legislazione statale «esclusiva», cfr. sentenza n.  289  in  data  19
dicembre 2012 di codesta Corte costituzionale.
    Inoltre,  le  disposizioni  regionali  impugnate  contrastano   -
palesemente - anche con l'articolo 35, comma  3-bis,  del  d.lgs.  n.
165/2001, di recente introdotto con l'articolo 1,  comma  401,  della
legge n. 228/2012 (Legge di stabilita' per  il  2013),  a  mente  del
quale   «le   amministrazioni   pubbliche,   nel    rispetto    della
programmazione triennale del fabbisogno, nonche' del  limite  massimo
complessivo del 50 per cento delle risorse finanziarie disponibili ai
sensi della normativa vigente in  materia  di  assunzioni  ovvero  di
contenimento della spesa di personale, secondo  i  rispettivi  regimi
limitativi fissati dai  documenti  di  finanza  pubblica  e,  per  le
amministrazioni interessate, previo espletamento della  procedura  di
cui al comma 4, possono avviare procedure  di  reclutamento  mediante
concorso pubblico: a) con riserva dei posti, nel limite  massimo  del
40 per cento di quelli banditi, a favore dei titolari di rapporto  di
lavoro  subordinato  a  tempo   determinato   che,   alla   data   di
pubblicazione dei bandi, hanno maturato almeno tre anni  di  servizio
alle dipendenze dell'amministrazione  che  emana  il  bando;  b)  per
titoli ed esami, finalizzati a valorizzare, con  apposito  punteggio,
l'esperienza professionale maturata dal personale di cui alla lettera
a) e di coloro che, alla data di emanazione del bando, hanno maturato
almeno  tre  anni  di  contratto  di  collaborazione   coordinata   e
continuativa nell'amministrazione che  emana  il  bando»:  previsione
legislativa che costituisce plastica ed  aggiornata  espressione  del
principio della necessita' del concorso  pubblico  per  l'accesso  al
pubblico  impiego,  salva  la  possibilita'  -  entro  certi   limiti
predeterminati - di prevedere  una  riserva  di  posti  a  favore  di
soggetti gia' precariamente intranei alla Pubblica Amministrazione.
    Le disposizioni regionali qui in questione sono  pertanto,  anche
direttamente, contrastanti con gli articoli  3  e  97  Cost.,  e  con
l'imprescindibile principio del pubblico concorso  per  l'accesso  al
pubblico impiego da quelli discendente (cfr., per un caso  del  tutto
simile, la sentenza n. 52 in data 18 febbraio 2011 di  codesta  Corte
costituzionale):  principio  che   non   puo'   concretamente   dirsi
rispettato dalla generica previsione delle «prove selettive» previste
all'articolo 1 della l.r. n. 12/2013.
 
                               P.Q.M.
 
    Ricorre alla ecc.ma  Corte  costituzionale  affinche'  la  stessa
voglia dichiarare - in accoglimento  delle  suesposte  censure  -  la
illegittimita' costituzionale dell'articolo 1, commi 1, 2 e 3,  della
legge Regionale Calabria 29 marzo 2013, n. 12, recante «Provvedimenti
per  garantire  la  piena  funzionalita'   del   Servizio   Sanitario
regionale», pubblicata sul B.U.R. Calabria n. 7 del  5  aprile  2013,
per contrasto con i seguenti parametri costituzionali: articolo  117,
terzo comma, ed articolo 120  Cost.;  articolo  117,  secondo  comma,
lett. l), Cost.; articoli 3 e 97 Cost.; per le ragioni e nei  termini
dettagliati nel corpo del presente ricorso.
    Si deposita la seguente documentazione:
        1) copia autentica dell'estratto del  verbale  relativo  alla
deliberazione del Consiglio dei Ministri  del  24  maggio  2013,  con
allegata relazione;
        2) copia della Legge Regionale Calabria 29 marzo 2013, n. 12,
recante «Provvedimenti  per  garantire  la  piena  funzionalita'  del
Servizio Sanitario regionale», pubblicata sul B.U.R.  Calabria  n.  7
del 5 aprile 2013;
        3) copia della delibera in data 30 luglio 2010 del  Consiglio
dei Ministri, di nomina del Commissario ad acta per la  realizzazione
del Piano di rientro relativo alla Regione Calabria;
        4) copia del Piano di  razionalizzazione  e  riqualificazione
del Servizio Sanitario Regionale della Regione Calabria;
        5) verbali delle riunioni congiunte in data 4 aprile 2012 e 8
aprile 2013  dei  Tavoli  di  monitoraggio  (Tavolo  tecnico  per  la
verifica degli adempimenti regionali e  Comitato  permanente  per  la
verifica dell'erogazione dei livelli essenziali  di  assistenza)  per
l'attuazione dei piani di rientro sanitari regionali.
 
          Roma, addi' 29 maggio 2013
 
                   L'Avvocato dello Stato: Caselli