Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 ottobre 2016 (della Provincia autonoma di Bolzano).

(GU n. 49 del 2016-12-07)


Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano (c.f. e p.i. …), in persona del suo presidente e legale rappresentante pro tempore, Arno Kompatscher, rappresentata e difesa, tanto congiuntamente quanto disgiuntamente, in virtu' della procura speciale rep. n. 24526 del 18 ottobre 2016, rogata dal segretario generale della giunta provinciale dott. Eros Magnago, nonche' in virtu' della deliberazione della giunta provinciale di autorizzazione a stare in giudizio n. 1137 del 18 ottobre 2016, dagli avv.ti Renate von Guggenberg (c.f. … -pec: …), Stephan Beikircher (c.f. … - pec: …), Cristina Bernardi (c. f. … - pec: …) e Laura Fadanelli (c.f. … - pec: ..), di Bolzano, con indirizzo di posta elettronica … ed indirizzo di posta elettronica certificata … e n. fax 0471/412099, e dall'avv. Michele Costa (c.f. …), di Roma, con indirizzo di posta elettronica … e presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Bassano del Grappa n. 24, elettivamente domiciliata (pec: michelecosta@ordineavvocatiroma.org e n. fax …);

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica;

Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 1, lettera b); 2, comma 1, lettera c); 3, comma 1, lettera a); e 4, comma 1, lettere a) e b); della legge 12 agosto 2016, n. 164, recante «Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243; in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali».

 

Fatto

 

Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 201 del 29 agosto 2016 -e' stata pubblicata la legge 12 agosto 2016, n. 164.

Tale legge apporta diverse modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante «Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione», in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali:

a) L'articolo l modifica l'art. 9 (Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali) di detta legge; in particolare:

con la lettera a) del comma 1 viene modificato il comma 1 dell'art. 9, prevedendo che i bilanci delle regioni, dei comuni, delle province, delle citta' metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, conseguono un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali;

con la lettera b) del comma 1, ai fini dell'applicazione del comma 1, nell'art. 9 viene introdotto il comma 1-bis, il quale definisce le entrate finali come quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali come quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio, specificando che per gli anni 2017-2019, con la legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base triennale, e' prevista l'introduzione del fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, e che a decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali e' incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali;

con la lettera c) del comma l viene sostituito il comma 2 dell'art. 9, imponendo agli enti destinatari della norma, qualora in sede di rendiconto di gestione dovessero registrare un valore negativo del saldo, di adottare misure di correzione tali da assicurarne il recupero entro il triennio successivo, in. quote costanti; per gli obblighi in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica possono essere previste differenti modalita' di recupero;

con la lettera d) del comma 1 viene abrogato il comma 3 dell'art. 9, il quale prevedeva che eventuali saldi positivi sono destinati all'estinzione del debito maturato dall'ente, oltre la facolta' di destinare gli stessi anche al finanziamento di spese di investimento;

con la lettera e) del comma 1 viene sostituito il comma 4 dell'art. 9, prevedendo che con legge dello Stato sono definiti i premi e le sanzioni da applicare alle regioni, ai comuni, alle province, alle citta' metropolitane e alle province autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione delle disposizioni dell'articolo stesso, nel rispetto dei principi di proporzionalita' fra premi e sanzioni, proporzionalita' fra sanzioni e violazioni e destinazione dei proventi delle sanzioni a favore dei premi agli enti del medesimo comparto che hanno rispettato i propri obiettivi.

b) L'art. 2 apporta all'art. 10 (Ricorso all'indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali) della legge n. 243/2012 le seguenti modifiche:

la lettera a) del comma 1 sostituisce il comma 3, prevedendo che le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 dello stesso articolo e le operazioni,di investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo, del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione;

la lettera b) del comma 1 sostituisce il comma 4, prevedendo che le operazioni di indebitamento e le operazioni di investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti, non soddisfatte da dette intese, sono effettuate sulla base dei patti di solidarieta' nazionali, fermo restando il rispetto del saldo del complesso degli enti territoriali;

la lettera c) del comma 1 sostituisce il comma 5, prevedendo che i criteri e le modalita' di attuazione dell'articolo in questione, ivi incluse le modalita' attuative del potere sostitutivo dello Stato, in caso di inerzia o ritardo da parte delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, sono disciplinati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare d'intesa con la Conferenza unificata, e che lo schema del decreto e' trasmesso alle Camere per l'espressione del parere delle commissioni parlamentari competenti per i profili di carattere finanziario da esprimersi entro 15 giorni dalla trasmissione, decorsi i quali il decreto puo' essere comunque adottato.

c) La lettera a) del comma 1 dell'art. 3 sostituisce il comma 1 dell'art. 11 (Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali), prevedendo che lo Stato, in ragione dell'andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali, concorre al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, secondo modalita' definite con leggi dello Stato, mentre con la lettera b) del medesimo comma vengono abrogati i commi 2 e 3 dell'art. 11.

d) L'art. 4 modifica l'art. 12 (Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilita' del debito pubblico); in particolare:

la lettera a) del comma l sostituisce il comma l, prevedendo il concorso delle regioni, dei comuni, delle province, delle citta' metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano ad assicurare la sostenibilita' del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche, secondo modalita' definite con legge dello Stato;

la lettera b) del comma 1 sostituisce il comma 2, prevedendo, invece, che gli stessi enti, tenuto conto dell'andamento del ciclo economico, concorrono alla riduzione del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche attraverso versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato secondo modalita' definite con legge dello Stato;

la lettera c) del comma l abroga il comma 3 che disciplinava la ripartizione di tale Fondo.

e) Infine, l'art. 5 modifica il comma 7 dell'art. 18 (Funzioni dell'Ufficio), equiparando, ai fini dell'accesso ai dati raccolti per fini statistici, l'Ufficio parlamentare di bilancio, istituito dall'art. 16 della legge n. 243/2012 quale organismo indipendente per l'analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per la valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio, agli enti ed uffici facenti parte del Sistema statistico nazionale.

Ora, sia la legge n. 243/2012 che la legge che qui si va ad impugnare sono state emanate ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dall'art. 1 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, recante «Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale», che demanda a una legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale, l'attuazione del principio del pareggio di bilancio.

In particolare, con la predetta legge costituzionale n. 1/2012 e' stato conferito il valore di principi costituzionali alle regole relative alla copertura finanziaria delle leggi nonche' alla sostenibilita' del debito pubblico, in modo da garantire comunque l'equilibrio tra le entrate e le spese di bilancio, collocandole tra gli strumenti diretti ad assicurare anche il «buon andamento» della pubblica amministrazione.

Come appena esposto, con tale legge costituzionale e' stato innanzitutto sostituito l'art. 81 della Costituzione, relativo all'approvazione del bilancio e del rendiconto consuntivo e all'eventuale esercizio provvisorio del bilancio, innovando la disposizione vigente che prevede l'obbligo per ogni legge che non sia quella di approvazione del bilancio e che importi nuove o maggiori spese di indicare i mezzi per farvi fronte, introducendo in suo luogo la disposizione che prevede l'obbligo per ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri di provvedere ai mezzi per farvi fronte.

L'obbligo di copertura finanziaria delle leggi e' stato quindi esteso ad ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri e comporta non soltanto l'indicazione delle risorse ma la contestuale individuazione di quelle effettivamente disponibili; in altri termini e' stabilito un generale criterio di invarianza finanziaria.

Inoltre, nell'art. 81 della Costituzione, come sostituito dalla predetta legge costituzionale, e' introdotto il nuovo principio che impone di assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio, tenendo conto del ciclo economico, e correlativamente e' prevista la possibilita' di ricorrere all'indebitamento solamente in considerazione degli effetti del ciclo economico e al verificarsi di eventi eccezionali, comunque previa autorizzazione adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti delle Camere.

Nel nuovo art. 81 della Costituzione, infine, e' richiesta la stessa maggioranza per approvare - nel rispetto dei principi definiti con la legge costituzionale n. 1/2012 - un'apposita legge che stabilisca:

a) il contenuto della legge di bilancio;

b) le norme fondamentali ed i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

La riforma costituzionale di cui alla legge costituzionale n. 1/2012 ha innovato parallelamente anche la norma costituzionale volta ad assicurare il buon andamento e l'imparzialita' dell'amministrazione (art. 97 Cost.), introducendo lo specifico obbligo per le pubbliche amministrazioni di assicurare, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del debito pubblico.

Per gli enti territoriali dotati di autonomia finanziaria il predetto principio e' corrispondentemente declinato nell'ambito della norma costituzionale che ne disciplina l'autonomia di entrata e di spesa (art. 119 Cost.).

La novita' introdotta riguarda la specificazione che l'autonomia finanziaria e' ad essi attribuita nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e che gli enti territoriali concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea; inoltre la portata innovativa concerne anche la necessaria contestuale definizione di piani di ammortamento nonche' il rispetto dell'equilibrio di bilancio per il complesso degli enti di ciascuna regione, ferma restando la possibilita' di ricorrere all'indebitamento solo per finanziare le spese di investimento.

L'art. 5 di tale legge costituzionale n. 1/2012 disciplina i contenuti peculiari dell'apposita legge prevista dall'art. 81, sesto comma, della Costituzione per il complesso delle pubbliche amministrazioni, come di seguito individuati:

a) le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica;

b) l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico, all'inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali;

c) il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla predetta lettera b) corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione;

d) la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamita' naturali quali eventi eccezionali (ai sensi dell'articolo 81, secondo comma, della Costituzione) al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo di cui alla predetta lettera c) sulla base di un piano di rientro;

e) l'introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica;

f) l'istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio;

g) le modalita' attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui sopra (lettera d), anche in deroga all'art. 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di Governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

Lo stesso art. 5 stabilisce altresi' piu' in generale e anche con riferimento alle autonomie territoriali che la predetta legge disciplini:

a) il contenuto della legge di bilancio dello Stato;

b) la facolta' dei comuni, delle province, delle citta' metropolitane, delle regioni e delle province autonome di ricorrere all'indebitamento, ai sensi dell'art. 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall'art. 4 della stessa legge costituzionale;

c) le modalita' attraverso le quali i comuni, le province, le citta' metropolitane, le regioni e le province autonome concorrono alla sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

Inoltre, la legge costituzionale n. 1/2012 attribuisce alle Camere la funzione di controllo (da esercitare con le modalita' stabilite dai rispettivi regolamenti) sulla finanza pubblica con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonche' alla qualita' e all'efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni; appare correlata alla predetta funzione di controllo, la prevista istituzione di un apposito organismo indipendente presso le Camere.

La legge che ha attuato il sesto comma dell'art. 81 della Costituzione e' la legge 24 dicembre 2012, n. 243, come espressamente dichiarato all'art. 1 della medesima, ora modificata dalla qui impugnata legge n. 164/2016 e che, per le autonomie territoriali, interessa la disciplina in materia di equilibrio dei bilanci e di concorso alla sostenibilita' del debito pubblico da parte di regioni ed enti locali (contenuta nel Capo IV della legge n. 243/2012).

Sennonche', diverse disposizioni di tale ultima legge presentano profili di contrasto con la disciplina statutaria in materia di equilibrio dei bilanci e di concorso alla sostenibilita' del debito pubblico da parte della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, oltre a ledere specifiche competenze della Provincia autonoma di Bolzano, finendo a comprimere fortemente l'autonomia, anche finanziaria, concessa alla stessa in forza dello Statuto di autonomia e delle relative norme di attuazione nonche' con le leggi costituzionali 18 ottobre 2001, n. 3, e 20 aprile 2012, n. l, oltre a contrastare con i principi di cui agli articoli 3, 81, 97, 117, commi terzo, quinto e sesto, 119 e 120 della Costituzione, nonche' con il principio pattizio/consensualistico e quello della leale collaborazione.

Quindi la Provincia autonoma di Bolzano impugna tali disposizioni per i seguenti motivi di
 

Diritto
 

Illegittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 1, lettera b); 2, comma 1, lettera c); 3, comma 1, lettera a); e 4, comma 1, lettere a) e b); della legge 12 agosto 2016, n. 164, recante «Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali», per violazione degli articoli 8, 9, 16, 54 n. 2 e n. 5, 79, 80, 81, 83, 84, 103, 104, 107 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonche' delle correlative norme di attuazione; del titolo VI del medesimo Statuto; degli articoli 117, commi terzo, quinto e sesto, e 119 della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; degli articoli 3, 81, 97 e 120 della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, dell'art. 136 della Costituzione; dell'art. 5 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1; delle norme di attuazione allo Statuto di autonomia di cui al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare articoli 2, 3 e 4; al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare articoli 16, 17 e 18; al decreto Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2, nonche' al decreto Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, art. 8; del principio di leale collaborazione e del principio consensualistico/pattizio, anche in relazione all'art. 120 della Costituzione, agli articoli 104 e 107 dello Statuto speciale di autonomia e all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, tenuto anche conto dell'Accordo del 15 ottobre 2014, stipulato ai sensi dell'art. 104 dello Statuto speciale di autonomia e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190.

Prima di analizzare nel dettaglio le singole disposizioni impugnate, va esposto il quadro normativo delle prerogative e competenze della Provincia autonoma di Bolzano che si assumono violate dalle disposizioni qui impugnate.

Con il decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e' stato approvato il testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale di autonomia per il Trentino Alto Adige/Südtirol.

Le materie in cui le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno competenza legislativa propria sono elencate negli articoli 8 e 9 e in tali materie esercitano anche le correlative potesta' amministrative (art. 16).

Inoltre, ai sensi dell'art. 54 nn. 2) e 5) dello Statuto di autonomia spetta alla Giunta provinciale la deliberazione dei regolamenti sulle materie che, secondo l'ordinamento vigente, sono devolute alla potesta' regolamentare delle Province nonche' la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali, compresa la facolta' di sospensione e scioglimento dei loro organi in base alla legge, nonche' la nomina di commissari in tali casi e quando le amministrazioni non sono in grado per qualsiasi motivo di funzionare.

Tale sistema normativo ed organizzativo, fondato sullo Statuto di autonomia, continua ad operare nonostante la riforma della Costituzione del 2001, dato che la suddetta riforma non restringe la sfera di autonomia gia' spettante alle Province autonome per Statuto.

Infatti, l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, dispone che le disposizioni in essa contenute si applicano anche alle regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano per le sole parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle ad esse gia' attribuite.

In forza del Titolo VI dello Statuto di autonomia, la Provincia autonoma di Bolzano gode anche di una particolare autonomia in materia finanziaria, sistema rafforzato dalla previsione di un meccanismo peculiare per la modificazione delle disposizioni recate dal medesimo Titolo VI, che ammette l'intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa con la regione e le province autonome, in applicazione dell'art. 104 del medesimo Statuto.

Con l'Accordo di Milano del 2009, la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno concordato con il Governo la modificazione del Titolo VI, secondo la procedura rinforzata (art. 104 St.).

La predetta intesa ha, quindi, portato, ai sensi dell'art. 2, commi da 106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2009), ad un nuovo sistema di relazioni finanziarie con lo Stato, anche in attuazione del processo di riforma in senso federalista contenuto nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione). Il comma 106 ricorda espressamente che le disposizioni recate dai commi da 107 a 125 sono approvate ai sensi e per gli effetti del predetto art. 104 dello Statuto.

Successivamente e' intervenuto l'accordo del 15 ottobre 2014 (c.d. «Patto di Garanzia»), sempre tra lo Stato, la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano, il quale ha portato ad ulteriori modifiche del Titolo VI dello Statuto di autonomia, sempre secondo la procedura rinforzata prevista dall'art. 104.

Tale ultima intesa, recepita con legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilita' 2015), ha, quindi, ulteriormente rinnovato, ai sensi dell'art. 1, commi da 407 a 413, della medesima legge il sistema di relazioni finanziarie con lo Stato. Anche il comma 406 di tale legge ricorda espressamente che le disposizioni recate dai commi da 407 a 413 sono approvate ai sensi e per gli effetti del predetto art. 104, per cui vanno rispettati i predetti parametri statutari e le relative norme interposte.

In merito codesta ecc.ma Corte, con la sentenza n. 28/2016, ha confermato che le province autonome godono di una particolare autonomia in materia finanziaria, caratterizzata (e rafforzata) da un meccanismo peculiare di modificazione delle relative disposizioni statutarie, che ammette l'intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa con la regione e le province autonome.

Il quadro statutario in materia finanziaria si caratterizza, tra l'altro, per la previsione espressa di una disposizione volta a disciplinare il concorso della regione e delle province autonome al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, di perequazione e di solidarieta' e all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti, nonche' all'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.

E' previsto espressamente che nei confronti della regione e delle province e degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non sono applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilita' interno, diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello Statuto di autonomia e che sono la regione e le province autonome a provvedere, per se' e per gli enti del sistema territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle finalita' di coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la propria legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 o 5, nelle materie individuate dallo Statuto, adottando, conseguentemente, autonome misure di razionalizzazione e contenimento della spesa, anche orientate alla riduzione del debito pubblico, idonee ad assicurare il rispetto delle dinamiche della spesa aggregata delle amministrazioni pubbliche del territorio nazionale, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, per cui non si applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale.

In particolare, l'art. 79 dello Statuto definisce i termini e le modalita' del concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, di perequazione e di solidarieta' e all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti, nonche' all'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea mediante il sistema territoriale regionale integrato, costituito dalla regione, dalle province e dagli enti locali, dai propri enti e organismi strumentali pubblici e privati e da quelli degli enti locali, dalle aziende sanitarie, dalle universita', incluse quelle non statali di cui all'art. 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127, dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e dagli altri enti od organismi a ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle stesse in via ordinaria, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci ai sensi della legge 24 dicembre 2012, n. 243, con la precisazione che tali misure possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104 dello stesso Statuto e che fino alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica (comma 2).

Fermo restando il coordinamento della finanza pubblica da parte dello Stato ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, il comma 3 stabilisce che sono le province a provvedere al coordinamento della finanza pubblica provinciale, nei confronti degli enti del loro territorio facenti parte del sistema territoriale regionale integrato, che, al fine di conseguire gli obiettivi in termini di saldo netto da finanziare previsti in capo alla regione e alle province ai sensi dello stesso articolo, spetta alle province definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli stessi enti di rispettiva competenza, che sono le province a vigilare sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli stessi e che, ai soli fini del monitoraggio dei saldi di finanza pubblica, le stesse comunicano al Ministero dell'economia e delle finanze gli obiettivi fissati e i risultati conseguiti.

Al comma 4-bis e', inoltre, previsto che per ciascuno degli anni dal 2018 al 2022, il contributo della regione e delle province autonome alla finanza pubblica in termini di saldo netto da finanziare, riferito al sistema territoriale regionale integrato, e' pari a 905,315 milioni di euro complessivi, dei quali 15,091 milioni di euro sono posti in capo alla Regione. Il contributo delle Province autonome, ferma restando l'imputazione a ciascuna di esse del maggior gettito derivante dall'attuazione dell'art. 13, comma 17, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2001, n. 214, e dell'art. 1, commi 521 e 712, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e' ripartito tra le province stesse sulla base dell'incidenza del prodotto interno lordo del territorio di ciascuna provincia sul prodotto interno lordo regionale. Inoltre, le province e la regione possono concordare l'attribuzione alla regione di una quota del contributo.

Il comma 4-quater prevede che a decorrere dall'anno 2016, la regione e le province conseguono il pareggio del bilancio come definito dall'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Per gli anni 2016 e 2017 la regione e le province accantonano in termini di cassa e in termini di competenza un importo definito d'intesa con il Ministero dell'economia e delle finanze tale da garantire la neutralita' finanziaria per i saldi di finanza pubblica. A decorrere dall'anno 2018 ai predetti enti ad autonomia differenziata non si applicano il saldo programmatico di cui al comma 455 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e le disposizioni in materia di patto di stabilita' interno in contrasto con il pareggio di bilancio di cui al primo periodo dello stesso presente comma.

Infine, il comma 4-sexies prevede che a decorrere dall'anno 2015, il contributo in termini di saldo netto da finanziare di cui all'Accordo del 15 ottobre 2014 tra il Governo, la regione e le province e' versato all'erario con imputazione sul capitolo 3465, art. 1, capo X, del bilancio dello Stato entro il 30 aprile di ciascun anno. In mancanza di tali versamenti all'entrata del bilancio dello Stato entro il 30 aprile e della relativa comunicazione entro il 30 maggio al Ministero dell'economia e delle finanze, quest'ultimo e' autorizzato a trattenere gli importi corrispondenti a valere sulle somme a qualsiasi titolo spettanti alla regione e a ciascuna provincia relativamente alla propria quota di contributo, avvalendosi anche dell'Agenzia delle entrate per le somme introitate per il tramite della Struttura di gestione.

L'art. 80, comma 1, dello Statuto, da ultimo sostituito dall'art. 1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilita' 2014), attribuisce alle province autonome la potesta' legislativa primaria in materia di finanza locale, potesta' da esercitarsi nel rispetto dell'art. 4 dello stesso Statuto e dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.

L'art. 81, comma 2, dello Statuto prevede inoltre che, allo scopo di adeguare le finanze dei comuni al raggiungimento delle finalita' ed all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, le province autonome corrispondono ai comuni stessi idonei mezzi finanziari da concordare tra il presidente della relativa provincia ed una rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni.

Inoltre, l'art. 83 dello Statuto prevede che la regione, le province ed i comuni hanno un proprio bilancio per l'esercizio finanziario e che la regione e le province adeguano la propria normativa alla legislazione dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici. E nella normativa di attuazione statutaria alle province autonome e' attribuita la potesta' di emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti delle medesime e degli enti da esse dipendenti (art. 16 decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recante norme di attuazione in materia di finanza regionale e provinciale).

Dette norme di attuazione contengono anche specifiche disposizioni per quanto attiene l'attribuzione e l'esercizio delle funzioni in materia di finanza locale da parte delle province autonome (articoli 17, 18, e 19).

L'art. 84 dello Statuto detta poi speciali norme sulle leggi di approvazione del bilancio e del rendiconto finanziario.

Inoltre, il regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali e' dominato dal principio dell'accordo e dal principio di consensualita' (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 82/2007, n. 353/2004, n. 39/1984, n. 98/2000), definito, per quanto riguarda la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Provincia autonoma di Trento e di Bolzano, dagli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto di autonomia.

In particolare, per la vicina Provincia autonoma di Trento, codesta ecc.ma Corte ha ribadito il principio consensuale che regola i rapporti finanziari tra lo Stato, la regione e le due province autonome con la sentenza n. 133/2010. E un tanto e' stato confermato dalla recentissima sentenza n. 28/2016 di codesta ecc.ma Corte, pronunciata nel giudizio di legittimita' costituzionale di una disposizione della legge di stabilita' 2014, promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano.

Peraltro, nelle materie attribuite alla competenza delle Province autonome l'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992, decreto attuativo dello Statuto di autonomia, deputato a disciplinare i rapporti tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e coordinamento, prevede che la legislazione regionale e provinciale deve essere adeguata unicamente ai principi e norme costituenti limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello Statuto di autonomia e recati da atto legislativo dello Stato entro i sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto medesimo nella Gazzetta Ufficiale o nel piu' ampio termine da esso stabilito e che nel frattempo restano applicabili le disposizioni legislative regionali e provinciali preesistenti.

L'art. 3 dello stesso decreto legislativo n. 266/1992 prevede che gli atti di indirizzo e coordinamento emanati dal Governo nei limiti e nei modi previsti dalla legge hanno efficacia anche nel territorio regionale o provinciale, solo se e per quanto lo Statuto di autonomia e le relative norme di attuazione non prescrivono specifici procedimenti per il coordinamento tra funzioni e interessi dello Stato e delle province autonome, e, comunque, che tali atti vincolano le province autonome solo al conseguimento degli obiettivi o risultati in essi stabiliti. A riguardo il comma 3 dello stesso articolo prevede in particolare che la regione o le Province autonome di Trento e di Bolzano, secondo le rispettive competenze, devono essere consultate, a cura della Presidenza del Consiglio dei ministri, su ciascun atto amministrativo di indirizzo e coordinamento per quanto attiene alla compatibilita' di esso con lo Statuto di autonomia e con le relative norme di attuazione.

Stabilisce, infine, l'art. 4 del decreto legislativo n. 266/1992 che gli organi statali non possono esercitare funzioni amministrative, anche di vigilanza, al di fuori di quelle ad essi attribuite dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione statutaria.

Delineato cosi' il quadro delle particolari prerogative di cui gode la Provincia autonoma di Bolzano e delle competenze ad essa attribuite, in merito alle singole disposizioni lesive delle stesse si precisa quanto segue:

a) illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b), della legge 12 agosto 2016, n. 164.

Come gia' esposto, la lettera b) del comma 1 dell'art. 1 della legge n. 164/2016 introduce nell'art. 9 (Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali) della legge 24 dicembre 2012, n. 243, il comma 1-bis.

Tale norma, nell'ambito delle disposizioni che definiscono l'equilibrio dei bilanci, ai fini dell'applicazione del nuovo obiettivo di saldo non negativo in termini di competenza, identifica le entrate finali come quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali come quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio; inoltre prevede per gli anni 2017-2019, l'introduzione del fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa con la legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base triennale, nonche', a decorrere dall'esercizio 2020, l'inclusione del fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali, tra le entrate e le spese finali.

Con riferimento al fondo pluriennale vincolato, la legge di stabilita' 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 208) ha previsto la considerazione del fondo pluriennale vincolato limitatamente all'anno 2016 (secondo periodo del comma 711 dell'art. 1), con conseguente esclusione per gli anni successivi.

La nuova norma consente invece anche per il triennio 2017-2019 l'inclusione del fondo pluriennale vincolato, subordinandone tuttavia la possibilita' alle previsioni della legge di bilancio ed alla sua compatibilita' con gli obiettivi di finanza pubblica.

La nuova formulazione non e' risolutiva della questione di legittimita' costituzionale sollevata da questa Provincia avverso il predetto comma 711 dell'art. 1, della legge di stabilita' 2016, pendente innanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale sub R.R. n. 10/2016, in quanto tale norma limita al solo anno 2016 la considerazione nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza del fondo pluriennale vincolato.

Infatti, la legge di stabilita' 2016 stabilisce la cessazione dell'applicazione delle norme dell'ordinamento concernenti la disciplina del patto di stabilita' interno degli enti locali a decorrere dall'anno 2016 e innova sostanzialmente l'ordinamento introducendo un obiettivo di saldo non negativo per gli enti territoriali (commi da 707 a 734).

Nei confronti degli enti di cui al comma 1 dell'art. 9 della legge n. 243/2012, che comprendono le regioni, le province autonome ed i comuni, la normativa dispone, ai fini della tutela dell'unita' economica della Repubblica, che essi concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle disposizioni di cui ai commi da 707 a 734 della legge n. 208/2015, che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione. In particolare, nei confronti dei predetti enti prevede che essi devono conseguire un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali (come eventualmente modificato ai sensi dei commi 728, 730, 731 e 732 della stessa legge di stabilita') (commi 709 e 710).

Ai fini dell'applicazione della norma che introduce l'obbligo di conseguire un saldo non negativo (comma 710), e' stabilito che «le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio» e che, «limitatamente all'anno 2016, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza e' considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento» (comma 711).

Sul piano tecnico contabile (Conferenza delle Regioni del 3 febbraio 2016), viene evidenziato come l'applicazione della predetta norma, limitata al 2016, comporti che, dal 2017, tali poste di entrata e di spesa non possano essere considerate ai fini del rispetto dell'equilibrio di bilancio.

In particolare si osserva che il fondo pluriennale vincolato, in relazione alla nuova disciplina sull'armonizzazione dei sistemi contabili (decreto legislativo n. 118/2011), rappresenta lo strumento per re-imputare su esercizi successivi spese gia' impegnate, relativamente alle quali sussiste un'obbligazione giuridicamente perfezionata, ma che giungeranno a scadenza negli esercizi sui quali vengono re-imputate.

Trattandosi di spese gia' impegnate sull'esercizio in corso o su esercizi precedenti, le stesse risultano finanziariamente coperte con entrate dell'esercizio in cui sono state impegnate.

Proprio per questo, l'operazione di re-imputazione delle spese determina la costituzione di un fondo pluriennale tra le entrate del bilancio (alimentato con le risorse degli armi in cui erano state impegnate le spese) che serve per finanziare le spese negli anni in cui le stesse vengono re-imputate.

La quota del «fondo pluriennale vincolato di entrata», che non serve a coprire spese re-imputate nell'esercizio, ma serve per spese re-imputate negli esercizi successivi, e' accantonata in un «fondo pluriennale vincolato di spesa».

Conseguentemente, il fatto che, dal 2017, ai fini degli equilibri di finanza pubblica gli enti territoriali non possano considerare tra le entrate il saldo tra il «fondo pluriennale vincolato di entrata» e il «fondo pluriennale vincolato di spesa», implica che l'ente debba trovare copertura con risorse nuove di competenza alle spese re-imputate sul medesimo esercizio, restando inutilizzabili le risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato.

Sempre in sede tecnica (Conferenza delle Regioni) e' stato anche osservato che le risorse del fondo pluriennale vincolato non rappresentano un «avanzo di amministrazione» non utilizzabile ai fini degli equilibri di bilancio di cui all'art. 9 della legge n. 243/2012, in quanto non si tratta di risorse non utilizzate derivanti da economie di spesa o da maggiori accertamenti di entrata.

Si tratta di risorse utilizzate per coprire spese per le quali sussiste in capo all'ente un'obbligazione giuridicamente perfezionata, che giungera' a scadenza in un esercizio successivo.

Cio' implica che l'applicazione di una specifica regola contabile prevista dal decreto legislativo n. 118/2011, va ad incidere significativamente sull'autonomia finanziaria degli enti territoriali.

L'applicazione della regola in esame determina, per talune realta' territoriali, tra le quali questa Provincia autonoma, un rilevante impatto in termini di investimenti realizzabili, in quanto rende necessario rifinanziare con nuove risorse investimenti che gia' dispongono della relativa copertura.

Con esplicito riferimento alle Province autonome, la legge di stabilita' 2016 disciplina le conseguenze del mancato conseguimento del «saldo non negativo» da parte dei comuni, nell'ambito della norma dettata in generale per le regioni a statuto ordinario e gli enti locali delle medesime, introducendo una disciplina specifica per le Autonomie speciali (Regione siciliana e Regione Sardegna) nonche' per quelle che hanno competenza in materia di finanza locale (Regione Valle d'Aosta, Regione Friuli-Venezia Giulia e Province autonome) e disponendo cosi che le province autonome devono ridurre i trasferimenti correnti ai comuni del rispettivo territorio che non hanno conseguito l'obiettivo di «saldo non negativo», in misura corrispondente allo scostamento registrato (comma 723, lettera a), terzo periodo).

In parallelo, con specifico riferimento alle autonomie speciali, e' previsto che per gli anni 2016 e 2017 non si applica la disciplina sopra descritta relativa alle conseguenze del mancato conseguimento del saldo (comma 723) e continua a trovare applicazione la disciplina previgente del patto di stabilita' interno (recata dai commi 454 e seguenti dell'articolo l della legge 24 dicembre 2012, n. 228), come attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato (comma 734).

Ugualmente, nell'ambito della norma relativa alla facolta' delle regioni di autorizzare gli enti locali del proprio territorio a peggiorare il rispettivo saldo, la legge di stabilita' 2016, con disposizione direttamente precettiva per le province autonome, per gli anni 2016 e 2017 dispone che esse operino la compensazione - in modo da garantire l'obiettivo complessivo a livello regionale - mediante il contestuale miglioramento, di pari importo, del proprio saldo programmatico riguardante il patto di stabilita' interno (comma 728, secondo periodo).

Al fine di consentire l'operativita' di tale disposizione, con norma espressamente riferita anche alle province autonome, viene stabilito che anche le province autonome devono definire criteri di virtuosita' e modalita' operative per i comuni del rispettivo territorio e che i predetti comuni devono comunicare alle medesime (entro il 15 aprile ed entro il 15 settembre) gli spazi finanziari di cui necessitano per effettuare esclusivamente impegni in conto capitale ovvero gli spazi finanziari che sono disposti a cedere in conseguenza delle predette comunicazioni.

Si prevede, inoltre, che le province autonome (entro i termini perentori del 30 aprile e del 30 settembre) comunichino ai comuni interessati i saldi obiettivo rideterminati e al Ministero dell'economia e delle finanze, con riferimento a ciascun comune e alla stessa provincia autonoma, gli elementi informativi occorrenti per la verifica del mantenimento dell'equilibrio dei saldi di finanza pubblica anche con riferimento alla modifica migliorativa o peggiorativa del saldo prevista per i comuni che rispettivamente cedono o acquisiscono spazi finanziari secondo quanto disposto dal comma 731 (commi 730 e 731).

La disciplina introdotta dalla legge di stabilita' 2016 prevede altresi' che, per la quota di spazi finanziari non soddisfatta tramite il meccanismo di cui al predetto comma 728, gli enti locali che prevedono di conseguire, nell'anno di riferimento, un differenziale negativo rispetto all'obiettivo di «saldo non negativo» possono richiedere al Ministero dell'economia e delle finanze (entro termine perentorio del 15 giugno) spazi finanziari per impegni di spesa in conto capitale e che, corrispondentemente, gli enti locali che prevedono di conseguire un differenziale positivo possono comunicare al medesimo Ministero (entro il medesimo termine) gli spazi che intendono cedere nell'esercizio in corso. La norma attribuisce al predetto Ministero la funzione di aggiornare (entro il 10 luglio) gli obiettivi degli enti interessati dalla acquisizione e cessione degli spazi finanziari, con riferimento all'anno in corso e al biennio successivo (comma 732).

Nei confronti degli enti di cui al comma 1 dell'art. 9 della legge n. 243/2012 e' altresi' introdotto l'obbligo di trasmettere al Ministero dell'economia e delle finanze le informazioni riguardanti le risultanze del saldo (di cui al comma 710), per il monitoraggio degli adempimenti in esame (commi da 707 a 734) e per l'acquisizione di elementi informativi utili per la finanza pubblica, al fine di consentire al predetto Ministero di proporre adeguate misure di contenimento della spesa, sentite le Conferenze Stato-regioni e Stato-citta', qualora risultino andamenti di spesa degli enti non coerenti con gli impegni finanziari assunti con l'Unione europea (comma 719 e 733).

Il complesso delle norme della legge di stabilita' 2016 interferisce in modo evidente con l'assetto dei rapporti finanziari intercorrenti tra le Province autonome e lo Stato, che comprende anche la finanza dei Comuni dei rispettivi territori, come disciplinato nello Statuto di autonomia, anche a seguito del Patto di Garanzia sopra citato e delle conseguenti modificazioni statutarie intervenute, che richiedono una loro valutazione rispetto ai predetti parametri statutari.

Il legislatore statale qualifica le disposizioni dei commi da 707 a 734 come «principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica», ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione», intendendo con cio' determinare l'applicazione diretta delle disposizioni recate dalla normativa statale, in quanto l'emanazione dei predetti principi nella materia e' riservata alla legislazione dello Stato.

Le stesse disposizioni sono dichiaratamente finalizzate alla tutela dell'unita' economica della Repubblica e tale enunciazione di principio pare richiamare implicitamente anche l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, che legittima l'intervento statale nell'esercizio del potere sostitutivo quando lo richieda la «tutela dell'unita' economica».

Le disposizioni della legge di stabilita' 2016 impugnate hanno contenuto immediatamente precettivo, di diretta applicazione, e in parte non sono compatibili con l'ordinamento statutario delle Province autonome, per cui risultano incoerenti, per non dire in contrasto, con la formula di salvaguardia secondo cui sono applicabili «compatibilmente», vanificandola, in quanto nelle parti in cui sono dettate espressamente per le province autonome nonche' per gli enti locali (Comuni) del rispettivo territorio non lasciano spazio all'interpretazione e nelle parti in cui sono dettate indirettamente per le province autonome e per gli enti locali del relativo territorio, mediante rinvio all'art. 9 della legge n. 243/2012, senza escluderli espressamente, potrebbero essere applicabili.

Dette norme non sono compatibili con le previsioni statutarie che attribuiscono alle province autonome la potesta' legislativa esclusiva, e la corrispondente potesta' amministrativa, in materia di finanza locale - che, in quanto tale, e' soggetta al limite dei principi costituenti «norme di riforma economico-sociale» e non a quello dei principi delle materie di competenza concorrente - nonche' con la funzione attribuita alle medesime dal coordinamento della finanza pubblica provinciale, che comprende la finanza locale (articoli 80, come da ultimo modificato dal comma 518 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, approvato ai sensi dell'art. 104 St., a norma del comma 520 della stessa legge, 81, 16 e 79, in particolare, commi 3 e 4, St.; articoli 17 e 18 decreto legislativo n. 268/1992).

Sono queste le motivazioni che avevano reso necessario impugnare la norma generale di cui al comma 709 dell'art. 1 della legge di stabilita' 2016 che prescrive anche alle province autonome il rispetto di tutte le disposizioni contenute nei commi da 707 a 734 della stessa legge, anziche' solamente dei principi desumibili dai predetti commi, e le disposizioni che si riferiscono espressamente alle province autonome (comma 723, lettera a), terzo periodo e comma 730) nonche' il comma 711, secondo periodo, il quale limita al solo anno 2016 la considerazione nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza il fondo pluriennale vincolato.

Tenuto conto dei motivi d'impugnazione riferiti alla legge di stabilita' 2016, va osservato che il fondo pluriennale vincolato e' una posta di bilancio introdotta dalla nuova disciplina in materia di armonizzazione dei sistemi contabili di cui al decreto legislativo n. 118/2011, che dal 2016 trova applicazione anche per questa provincia; il predetto fondo pluriennale vincolato rappresenta lo strumento per reimputare su esercizi successivi spese gia' impegnate, relativamente alle quali sussiste un'obbligazione giuridicamente perfezionata, e quindi un vincolo ad effettuare i relativi pagamenti i quali, tuttavia, giungeranno a scadenza negli esercizi sui quali vengono reimputate le spese. Trattandosi di spese gia' impegnate su esercizi precedenti, esse risultano finanziariamente gia' coperte con entrate di tali esercizi, tenuto conto del fatto che il bilancio di questa Provincia e' sempre stato approvato in equilibrio.

L'introduzione di possibili limitazioni all'utilizzo del fondo pluriennale vincolato, imposte con la legge di bilancio per il periodo 2017-2019 (secondo periodo del comma 1-bis dell'art. 9 legge n. 243/2012, introdotto dall'art. l, comma 1, lettera b), legge n. 146/2016), nonche' la possibilita', dal 2020, di iscrivere il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa solo per la parte finanziata da entrate finali (terzo periodo del comma 1-bis), si sostanzia nella limitazione o nella impossibilita' a decorrere dal 2017, di utilizzare fondi gia' destinati negli esercizi precedenti al finanziamento di spese oggetto di riprogrammazione, con conseguente necessita' di utilizzare a loro copertura nuove entrate dell'anno sul quale vengono riprogrammate le spese, che diversamente avrebbero potuto essere altrimenti impiegate per nuovi interventi.

 E', quindi, evidente che attraverso un meccanismo contabile si sostanzia una violazione dei principi di autonomia finanziaria e di bilancio contenuti nel Titolo VI dello Statuto di autonomia, ed in particolare del principio di autonomia finanziaria dal lato della spesa.

Questo principio, espressamente enunciato dall'art. 119, primo comma, della Costituzione, e' implicito nello Statuto di autonomia, dal momento che le risorse di cui agli articoli 69 ss. dello Statuto sono assegnate alle province autonome, senza vincolo di destinazione, per far fronte alle funzioni alla stessa attribuite, e in cui le limitazioni possibili sono esaustivamente disciplinate all'art. 79 dello Statuto.

Inoltre, sono violati i principi che riconoscono, nell'ambito del titolo VI dello Statuto di autonomia, una particolare autonomia di bilancio (articoli 83 e 84 St.) e la normativa di attuazione statutaria che attribuisce alle province autonome la potesta' di emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti, (art. 16 decreto legislativo n. 268/1992).

Per quanto attiene inoltre al rapporto tra la Provincia autonoma di Bolzano e gli enti locali, la nuova previsione statale incide anche sulla potesta' legislativa esclusiva e sulla corrispondente potesta' amministrativa, in materia di finanza locale, nonche' interferisce con la funzione attribuita alla medesima di coordinamento della finanza pubblica provinciale, che comprende la finanza locale (art. 80 St., come da ultimo modificato dal comma 518 dell'art. l della legge n. 147/2013, approvato ai sensi dell'art. 104 St., a norma del comma 520 della stessa legge; art. 81 St.; art. 16 St.; articoli 17 e 18 decreto legislativo n. 268/1992; art. 79 St., in particolare commi 3 e 4).

Peraltro, la legge rinforzata contiene una previsione che rinvia ad una successiva legge ordinaria (legge di bilancio per gli anni dal 2017 al 2019), che in quanto tale non richiede una maggioranza qualificata per essere approvata, la considerazione ai fini dell'equilibrio di bilancio del fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, in violazione dell'articolo 81 della Costituzione e della legge costituzionale n. 1/2012.

Risulta altresi' violato il principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97, comma secondo, Costituzione, in quanto risulta cosi' preclusa la realizzazione dei programmi di investimento per la cui realizzazione i fondi sono accantonati nel fondo vincolato di entrata.

b) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 12 agosto 2016, n. 164.

La lettera c) del comma 1 dell'art. 2 della legge n. 164/2016 sostituisce il comma 5 dell'art. 10 (Ricorso all'indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali) della legge 24 dicembre 2012, n. 243.

Tale disposizione prevede che, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare d'intesa con la Conferenza unificata, sono disciplinati i criteri e le modalita' di attuazione del ricorso all'indebitamento delle regioni e degli enti locali, ivi incluse le modalita' attuative del potere sostitutivo dello Stato, in caso di inerzia o ritardo da parte delle regioni e delle province autonome; per gli aspetti procedurali la stessa disposizione dispone che sia acquisito il parere delle commissioni parlamentari competenti per i profili di carattere finanziario, da esprimere entro 15 giorni dalla trasmissione alle Camere dello schema di decreto, decorsi i quali il decreto puo' essere comunque adottato.

 La norma previgente era sta dichiarata illegittima da codesta ecc.ma Corte costituzionale, su ricorso della Provincia autonoma di Trento nella parte in cui non prevedeva la parola «tecnica», dopo le parole «criteri e modalita' di attuazione» e prima delle parole «del presente articolo» (sentenza n. 88 del 2014).

La nuova disciplina che prevede il coinvolgimento della Conferenza unificata per l'espressione dell'intesa, in luogo di quello della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, introduce quale oggetto del decreto anche la disciplina delle modalita' attuative del potere sostitutivo statale e torna a sopprimere la precisazione del carattere tecnico della normativa attuativa.

Quindi, tenuto conto dell'appena citata sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale, si devono considerare i nuovi commi 3 e 4 dell'art. 10, come sostituiti dalla qui impugnata legge n. 164/2016, al fine di verificare se la disciplina delle modalita' attuative di tali disposizioni abbia carattere tecnico o sia espressione di un potere discrezionale.

Il nuovo comma 3 stabilisce che «le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 e le operazioni di investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo di cui all'art. 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione».

Essendo stato soppresso il secondo periodo del medesimo comma, ricondotto dalla sentenza n. 88/2014 alla materia del coordinamento informativo e statistico di competenza esclusiva dello Stato, si deve presumere che al decreto attuativo sia ora riconosciuto un compito attuativo piu' ampio, di carattere discrezionale, in relazione alle modalita' di conclusione delle intese regionali e di limiti del ricorso all'indebitamento.

Il nuovo comma 4, invece, prevede che «le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 e le operazioni di investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti, non soddisfatte dalle intese di cui al comma 3, sono effettuate sulla base dei patti di solidarieta' nazionali. Resta fermo il rispetto del saldo di cui all'art. 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali».

Non e' invece riprodotto quanto previsto nel previgente comma 4, in relazione al quale era stata resa la pronuncia della Corte, a termini del quale «Qualora, in sede di rendiconto, non sia rispettato l'equilibrio di cui al comma 3, primo periodo, il saldo negativo concorre alla determinazione dell'equilibrio della gestione di cassa finale dell'anno successivo del complesso degli enti della regione interessata, compresa la medesima regione, ed e' ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previsto».

Tuttavia, l'ipotesi considerata dal precedente comma 4 in astratto esiste ancora e quindi potra' essere oggetto del generale potere attuativo attribuito al decreto.

Quindi, alla luce delle modifiche operate dalla qui impugnata legge ai precedenti commi 3 e 4 dell'art. 10 della legge n. 243/2012 appare chiaro che al decreto viene affidato un potere attuativo piu' ampio, di carattere discrezionale, in relazione alle modalita' di conclusione delle intese regionali e di limiti del ricorso all'indebitamento.

Inoltre, in relazione alla Provincia autonoma di Bolzano, non sembra chiaro tra quali enti dovrebbero essere stipulati i patti di solidarieta' nazionali, destinati a soddisfare operazioni non soddisfatte dalle intese in ambito provinciale, e che cosa dovrebbero contenere.

Ne consegue che il comma 5 dell'art. 10 della legge n. 243/2012, come sostituito dall'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 164/2016, benche' preveda un'intesa in sede di Conferenza unificata, che presuppone il riconoscimento di ambiti di competenza regionale, appare nondimeno viziato, in modo analogo alla precedente norma gia' dichiarata illegittima, in quanto non limita alla mera attuazione tecnica la portata dispositiva del decreto, ma anzi la estende anche alla definizione delle modalita' di attuazione del potere sostitutivo statale, in caso di inerzia o di ritardo delle regioni e delle province autonome.

In particolare, la norma in questione non soddisfa la previsione contenuta nella legge costituzionale n. 1/2012 (art. 5, comma 2, lettera b), che demanda ad una legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, la definizione della «facolta' dei comuni, delle province, delle citta' metropolitane, delle regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all'indebitamento, ai sensi dell'articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione»;

E' evidente che, alla luce di questa disposizione, e' esclusa la possibilita' di un intervento normativo statale con fonte secondaria di natura regolamentare, se non per meri contenuti tecnici, con violazione anche del giudicato costituzionale (art. 136 Cost.), in quanto ripristina sostanzialmente una norma di legge gia' dichiarata illegittima, come risulta essere altrettanto evidente che la legge rinforzata prevista dalla legge costituzionale n. 1/2012 non puo' delegare al decreto attuativo, in quanto non puo' autorizzare altra fonte, in contraddizione con le regole di base del rapporto tra fonti normative statali e fonti normative locali e con la gerarchia delle fonti.

Peraltro, il decreto previsto dalla norma in commento contempla un atto sostanzialmente normativo in ambiti di competenza regionale in violazione dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione (in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e con l'art. 54, n. 2), dello Statuto di autonomia.

La Provincia autonoma di Bolzano e' infatti dotata di autonomia finanziaria ai sensi del Titolo VI dello Statuto speciale di autonomia. E per quanto attiene gli enti locali del territorio regionale alle Province autonome sono attribuiti la potesta' legislativa esclusiva in materia di finanza locale ai sensi degli articoli 80 e 81 dello Statuto di autonomia, nonche' il potere di provvedere a definire le modalita' di ricorso all'indebitamento degli enti locali.

Tra le funzioni attribuite a questa Provincia rileva altresi' quella di coordinamento della finanza pubblica provinciale, che comprende anche la finanza locale, e i correlativi provvedimenti di controllo (art. 80 St., come modificato dal comma 518 dell'art. l della legge n. 147/2013, approvato ai sensi dell'art. 104 St., a norma del comma 520 della stessa legge; art. 81 St.; art. 16 St.; articoli 17 e 18 decreto legislativo n. 268/1992; art. 79 St., in particolare commi 3 e 4; art. 54, n. 5), St. e art. 2 decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 473).

Inoltre, sono specificamente violate dalla delega ad atto normativo secondario anche le previsioni degli articoli 2 e 4 del decreto legislativo n. 266/1992, che rendono vincolanti per la Provincia autonoma di Bolzano - ai fini dell'adeguamento della legislazione - solo le disposizioni di legge e non quelle di fonti secondarie e che escludono l'esercizio di funzioni amministrative statali in materie di competenza provinciale.

E qualora il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri si dovesse intendere come atto di indirizzo e di coordinamento, nella parte in cui non prevede un diretto coinvolgimento della Provincia, ma solo quello della Conferenza unificata, si porrebbe in violazione dell'art. 3 dello stesso decreto legislativo n. 266/1992, che richiede la consultazione della Provincia su ciascun atto del Governo per quanto attiene alla compatibilita' di esso con lo Statuto speciale di autonomia e le relative norme di attuazione.

Va poi considerato che la nuova disposizione del comma 5 dell'art. 10 legge n. 243/2012, come sostituito dalla lettera c) del comma 1 dell'art. 2 legge n. 164/2016, demanda al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri anche la definizione delle «modalita' attuative del potere sostitutivo dello Stato, in caso di inerzia o ritardo da parte delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano».

Cosi' facendo la disposizione affida al decreto un profilo, anch'esso evidentemente sottratto a qualunque normativa derivante dal potere esecutivo, come espressamente stabilito dall'art. 120, secondo comma, ultimo periodo, della Costituzione, nonche' dall'art. 117, quinto comma, della Costituzione, ledendo ingiustificatamente l'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Provincia.

Una simile previsione non puo' essere giustificata ne' in forza della legge costituzionale n. 1/2012 ne' in forza della normativa di attuazione statutaria che contiene una specifica disciplina per quanto riguarda l'esercizio del potere sostitutivo statale in relazione all'adempimento di obblighi comunitari (art. 8 decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526), i quali comprendono anche quelli relativi all'equilibrio di bilancio e all'indebitamento.

Di fatto tale norma sulle «modalita' attuative del potere sostitutivo dello Stato», nella veste di «modalita' attuative», introduce un potere sostitutivo che non fa riferimento ad alcuno dei presupposti costituzionali che lo giustificano, in violazione dell'art. 120 della Costituzione, anche in relazione all'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della ragionevolezza e del divieto di arbitrarieta' e della certezza del diritto.

Non essendo la norma giustificata da alcuna disposizione, la delega ad atto secondario viola altresi' le disposizioni statutarie che definiscono i limiti della potesta' legislativa provinciale (articoli 8 e 9 in relazione agli articoli 4 e 5 dello Statuto), tra i quali non rientra la soggezione al potere regolamentare dello Stato, nonche' l'art. 16 dello Statuto con riferimento all'autonomia amministrativa della Provincia autonoma di Bolzano, in relazione alle materie dell'organizzazione, del bilancio, dell'esercizio dell'autonomia finanziaria di cui al Titolo VI dello Statuto di autonomia, anche con riferimento alla finanza locale.

In particolare, per quanto attiene gli enti locali del territorio regionale, alle province autonome sono attribuiti la potesta' legislativa esclusiva in materia di finanza locale nonche' il potere di provvedere a definire le modalita' di ricorso all'indebitamento degli enti locali.

Inoltre, tra le funzioni attribuite alla Provincia autonoma di Bolzano rileva anche quella di coordinamento della finanza pubblica provinciale, che peraltro comprende anche la finanza locale, e i correlativi provvedimenti di controllo (articoli 80, 81 e 16 St.; articoli 17 e 18 decreto legislativo n. 268/1992; art. 79 St., in particolare commi 3 e 4; art. 54, n. 5), St. e art. 2 decreto del Presidente della Repubblica n. 472/1975).

Ma quand'anche la disposizione fosse considerata quale principio di coordinamento della finanza pubblica, risulterebbe violato l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, il quale impone che tali principi siano espressi con norme di legge, nonche' l'art. 117, sesto comma, della Costituzione (in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001), che limita il potere regolamentare alle materie di competenza statale esclusiva e attribuisce corrispondentemente alle regioni il potere regolamentare nelle materie in cui esse hanno potesta' legislativa.

c) Illegittimita' costituzionale degli articoli 3 e 4 della legge 12 agosto 2016, n. 164.

Gli articoli 3 e 4 della qui impugnata legge n. 164/2016 modificano rispettivamente l'art. 11 (Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali) e l'art. 12 (Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilita' del debito pubblico) della legge 24 dicembre 2012, n. 243.

Nell'ambito della disciplina di attuazione delle nuove norme costituzionali relative al concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali, la legge rinforzata, come da ultimo modificata, rinvia ad una legge ordinaria la definizione delle modalita' secondo le quali lo Stato concorre al finanziamento predetto (art. 3), mentre in merito al concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilita' nonche' alla riduzione del debito pubblico e' affidato sempre ad una legge ordinaria il compito di definire le modalita' del concorso degli enti territoriali predetti alla sostenibilita' del debito pubblico complessivo e le modalita' del concorso alla riduzione del predetto debito attraverso versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato (art. 4).

E' evidente che queste previsioni di rinvio ad una legge ordinaria contrastano con le previsioni dell'art. 5 della legge costituzionale n. 1/2012, che riservano alla legge rinforzata, approvata a maggioranza assoluta, la disciplina delle modalita' attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di Governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali (comma 1, lettera g), nonche' la disciplina delle modalita' attraverso le quali i comuni, le province, le citta' metropolitane, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni (comma 2, lettera c).

In merito rileva anche il fatto che le nuove norme si limitano a riprodurre quanto gia' previsto dalla legge costituzionale senza declinare le norme di principio alle quali la legge ordinaria dovrebbe dare attuazione (art. 3, comma 1, lettera a), che sostituisce il comma 1 dell'art. 11; art. 4, comma 1, lettere a) e b), che sostituisce i commi 1 e 2 dell'art. 12).

Peraltro, la violazione della legge costituzionale n. 1/2012 che non attiene al riparto delle competenze tra lo Stato e le regioni, comporta una ricaduta anche sull'autonomia finanziaria delle province autonome cosi' come disciplinata dal Titolo VI dello Statuto di autonomia, che per garantire i livelli essenziali nelle proprie materie provvedono autonomamente senza oneri a carico del bilancio statale, avendo abolito tra l'altro anche la partecipazione a fondi statali ripartiti tra le regioni (art. 2, commi da 106 a 125, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, approvata sulla base di intesa raggiunta ai sensi dell'art. 104 St., ed in particolare comma 109) e per assicurare il concorso alla sostenibilita' del debito pubblico hanno provveduto nell'ambito della determinazione di un contributo finanziario di carattere esaustivo, anche per quanto riguarda gli oneri del debito pubblico (art. 1, commi da 406 a 413, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, approvata sulla base di intesa raggiunta ai sensi dell'art. 104 St., ed in particolare comma 410), e di cui all'art. 79, commi 4 -4-septies, dello Statuto di autonomia.

E', quindi, evidente che le norme di cui agli articoli 1, comma 1, lettera b); 2, comma 1, lettera c); art. 3, comma 1, lettera a); e 4, comma 1, lettere a) e b); della legge 12 agosto 2016, n. 164, sono lesive delle speciali prerogative riconosciute alla Provincia autonoma di Bolzano e, per-tanto, violano gli articoli 8, 9, 16, 54, n. 2) e n. 5), 79, 80, 81, 83, 84, 103, 104, 107 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e le correlative norme di attuazione, il Titolo VI dello stesso Statuto, gli articoli 3, 81, 97, 117, commi terzo, quinto e sesto, 119 e 120 della Costituzione, anche in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, l'art. 136 della Costituzione, l'art. 5 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, le norme di attuazione allo Statuto di autonomia di cui al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare articoli 2, 3 e 4; al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare articoli 16, 17 e 1:8; al decreto Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2, nonche' al decreto Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, art. 8, il principio di leale collaborazione e il principio consensualistico/pattizio, anche in relazione all'articolo 120 della Costituzione, agli articoli 104 e 107 dello Statuto di autonomia e l'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42.
 

P.Q.M.

La Provincia autonoma di Bolzano, come in epigrafe rappresentata e difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 1, lettera b); 2, comma 1, lettera c); 3, comma 1, lettera a); e 4, comma 1, lettere a) e b); della legge 12 agosto 2016, n. 164, recante «Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali».

Si depositano con il presente atto:

1) autorizzazione a stare in giudizio (deliberazione della giunta provinciale di Bolzano n. 1137 del 18 ottobre 2016);

2) procura speciale rep. n. 24526 dd. 18 ottobre 2016;

3) deliberazione del Consiglio provinciale di Bolzano n. 13/2016 del 25 ottobre 2016, di ratifica della deliberazione della Giunta provinciale di Bolzano n. 1137/2016.

 

Bolzano-Roma, 26 ottobre 2016

 

Avv.ti von Guggenberg - Beikircher - Bernardi - Fadanelli - Costa