Ricorso n. 69 del 18 ottobre 2008 (Regione Emilia-Romagna)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 ottobre 2008 , n. 69
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2008 (della Regione Emilia-Romagna)
(GU n. 49 del 26-11-2008)
Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale 13 ottobre 2008, n. 1645, rappresentata e
difesa, come da procura speciale n. rep. 51639 del 14 ottobre 2008,
rogata dal notaio Federico Stame di Bologna, dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Luigi Manzi, in
via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli: 2,
comma 14; 4, comma 1; 6-quater, comma 2; 6-quinquies, commi 2 e 3; 7,
comma 2; 8, comma 3; 9, comma 3; 10; 11, commi 1, 3, 4, 5, 8, 9, 11 e
12; 13, commi 1, 2, 3-bis e 3-quater; 23, comma 2; 23-bis, commi 7 e
10; 30, commi 1, 2 e 3; 35, comma 1; 38, comma 3; 43, comma 1; 58,
commi 1 e 2; 61, commi 8, 9, 14, 16, 20 e 21; 64, commi 2 e 4 e
6-bis, introdotto da d.l. 7 ottobre 2008, n. 154, commi 29, 30, 32,
33, 34, 35, 36, 38 e 38-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 195 del 21 agosto 2008; per violazione dell'art. 3,
dell'art. 5, dell'art. 114, dell'art. 117, terzo, quarto e sesto
comma, dell'art. 118, primo, secondo comma e quarto comma, dell'art.
119, comma 1, e dell'art. 136 della Costituzione, del principio di
leale collaborazione e del principio di certezza del diritto, nei
modi e per i profili di seguito illustrati.
Fatto e diritto
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 14.
L'art. 2 (Banda larga) del d.l. n. 112/2008 contiene una serie di
disposizioni volte nel loro complesso a favorire la diffusione della
c.d. «banda larga», attraverso l'installazione di reti ed impianti in
fibra ottica.
La Regione Emilia-Romagna non contesta ovviamente ne' la finalita'
generale di garantire la diffusione delle comunicazione elettroniche
in banda larga, ne' la piu' parte delle singole disposizioni
contenute nell'articolo in questione.
Contesta invece specificamente, sotto molteplici profili, il comma
14 dell'art. 2, ai sensi del quale «i soggetti pubblici non possono
opporsi alla installazione nella loro proprieta' di reti e impianti
interrati di comunicazione elettronica in fibra ottica, ad eccezione
del caso che si tratti di beni facenti parte del patrimonio
indisponibile dello Stato, delle province e dei comuni e che tale
attivita' possa arrecare concreta turbativa al pubblico servizio».
Dalla lettura della disposizione emerge innanzitutto con evidenza
come la clausola di salvaguardia prevista a favore del patrimonio
indisponibile «dello Stato, delle province e dei comuni» non menzioni
affatto le regioni.
E' probabile che si sia trattato di una mera svista del
legislatore: in ogni caso, tale mancanza rappresenta un'evidente
violazione della disponibilita' patrimoniale che l'art. 119, ultimo
comma, Cost., garantisce alle regioni.
E' pur vero che lo stesso art. 119 citato prevede che
l'attribuzione del patrimonio agli enti autonomi sia regolata da
legge dello Stato: ma e' altresi' chiaro che questa non puo' essere
abilitata a prevedere compressioni di tale patrimonio che - anziche'
tenere conto della ovvia necessita' di bilanciamento di interessi
contrapposti - determinino in via generale ed astratta la
subordinazione, sempre e comunque, degli interessi regionali a quelli
dell'installazione delle fibre ottiche: senza che si proceda ad
accertare se, in concreto, il sacrificio di tali interessi sia
proporzionato alla finalita' perseguita ovvero se (con riferimento
alle singole installazioni) non siano praticabili diverse soluzioni
che consentano di ugualmente garantire la finalita' di sviluppo delle
comunicazioni elettroniche, senza per questo sacrificare
ingiustificatamente gli interessi regionali.
Sotto i medesimi profili, la disposizione appare altresi' lesiva
dell'autonomia amministrativa garantita alle regioni dall'art. 118
Cost.
Al contempo, per l'irragionevole trattamento deteriore riservato
alle regioni rispetto a quelle delle altre autonomie territoriali (i
cui patrimoni indisponibili risultano invece garantiti), la
disposizione risulta altresi' illegittima per violazione dell'art. 3
cost. La regione e' abilitata a sollevare tale questione essendo la
parte che direttamente subisce la discriminazione.
Di qui, ad avviso della regione, un primo profilo di
illegittimita' del comma impugnato, in quanto non include il
patrimonio indisponibile della regione tra quello tutelato dalla
norma.
In secondo luogo, si osserva come gli stessi profili sopra
indicati di violazione delle prerogative regionali garantite dagli
artt. 118 e 119 Cost. risultino sussistenti anche in relazione ad
interventi infrastrutturali su aree del patrimonio disponibile.
Anche con riferimento a quest'ultima ipotesi, infatti, non pare
accettabile la astratta precostituzione per legge di una generica ed
apodittica affermazione di prevalenza - sempre e comunque -
dell'interesse dello sviluppo della banda larga rispetto alle
legittime pretese delle Regioni titolari di beni interessati da tale
sviluppo: anche in questo caso, senza che possano avere rilievo la
reale necessita' dell'utilizzo dei beni patrimoniali regionali e la
concreta dimostrazione dell'assenza di alternative praticabili,
ugualmente in grado di soddisfare l'interesse primario tutelato dalla
disposizione.
Infine, si osserva come la disposizione in oggetto si appalesi
altresi' illegittima per violazione dell'autonomia patrimoniale e
finanziaria della regione, garantito dall'art. 119 cost. (oltre che
del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.), la' dove
non prevede alcun compenso o canone per l'utilizzo di suolo pubblico.
Per la medesima ragione, la disposizione viola anche il principio
di uguaglianza, dal momento che irragionevolmente assoggetta gli enti
pubblici ad un trattamento deteriore di quello dei soggetti privati,
a favore dei quali e' assicurato comunque almeno un'indennita', nel
caso in cui le installazioni siano tali da «impedire il libero uso
della cosa secondo la sua destinazione» (come si ricava a contrario
dall'art. 91, commi 3 e 5, d.lgs. n. 259/2003, espressamente
richiamato dal comma 14 qui impugnato).
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1.
L'art. 4 (Strumenti innovativi di investimento) del d.l.
n. 112/2008 stabilisce che, «per lo sviluppo di programmi di
investimento destinati alla realizzazione di iniziative produttive
con elevato contenuto di innovazione, anche consentendo il
coinvolgimento degli apporti dei soggetti pubblici e privati operanti
nel territorio di riferimento, e alla valorizzazione delle risorse
finanziarie destinate allo scopo, anche derivanti da cofinanziamenti
europei ed internazionali, possono essere costituiti appositi fondi
di investimento con la partecipazione di investitori pubblici e
privati, articolati in un sistema integrato tra fondi di livello
nazionale e rete di fondi locali».
La disposizione aggiunge che «con decreto del Ministro dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, sono disciplinate le modalita' di costituzione e
funzionamento dei fondi, di apporto agli stessi e le ulteriori
disposizioni di attuazione».
L'art. 4, comma. 1, incide indubbiamente su materie di competenza
regionale, piena (come l'industria, dato che si fa riferimento alle
«iniziative produttive») o concorrente (il sostegno all'innovazione
per i settori produttivi). Inoltre, la disposizione non riguarda solo
iniziative che attengono allo sviluppo dell'intero paese ma anche
interventi sintonizzati sulle realta' produttive regionali, tanto che
vi si parla espressamente di «fondi locali».
In questo contesto, pare chiara la necessita' di un coinvolgimento
regionale nel decreto di cui al secondo periodo del comma I (v., ad
es., la sent. 63/2008); si chiede, dunque, la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale, per violazione del principio di leale
collaborazione, dell'art. 4, comma 1, nella parte in cui non prevede
un'intesa sul decreto di cui al secondo periodo.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 6-quater, comma 2.
All'interno del Titolo II, Sviluppo economico, semplificazione e
competitivita', e' collocato il capo II, Impresa.
L'art. 6-quater, Concentrazione strategica degli interventi del
Fondo per le aree sotto utilizzate, dispone che, «al fine di
rafforzare la concentrazione su interventi di rilevanza strategica
nazionale delle risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate di cui
all'articolo 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289,. su indicazione
dei Ministri competenti sono revocate le relative assegnazioni
operate dal Comitato interministeriale per la programmazione
economica (CIPE) per il periodo 2000-2006 in favore di
amministrazioni centrali con le delibere adottate fino al 31 dicembre
2006, nel limite dell'ammontare delle risorse che entro la data del
31 maggio 2008 non sono state impegnate o programmate nell'ambito di
accordi di programma quadro sottoscritti entro la medesima data, con
esclusione delle assegnazioni per progetti di ricerca, anche
sanitaria»; il comma 1 aggiunge che «in ogni caso e' fatta salva la
ripartizione dell'85% delle risorse alle regioni del Mezzogiorno e
del restante 15% alle regioni del Centro-Nord».
Il comma 2 statuisce che «le disposizioni di cui al comma 1, per
le analoghe risorse ad esse assegnate, costituiscono norme di
principio per le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano», e che «il CIPE, su proposta del Ministro dello sviluppo
economico, definisce, di concerto con i Ministri interessati, i
criteri e le modalita' per la ripartizione delle risorse disponibili
previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano».
Oggetto di impugnazione e' il primo periodo del comma 2, il cui
significato, peraltro, non e' del tutto chiaro. L'oscura formulazione
della disposizione trova origine, forse, nel fatto che il legislatore
non voleva disporre direttamente la revoca di risorse assegnate alle
regioni, per non violare la loro autonomia finanziaria, ma voleva
garantirsi in qualche modo il raggiungimento dell'obiettivo. Di qui
l'«autoqualificazione» come norme di principio delle disposizioni di
cui al comma 1: cio' significherebbe che le regioni dovrebbero in
qualche modo «autorevocarsi» l'assegnazione, cioe' restituire le
risorse al CIPE (nel limite dell'ammontare delle risorse che entro la
data del 31 maggio 2008 non sono state impegnate o programmate), che
poi dovrebbe provvedere al riparto delle risorse resesi disponibili
ai sensi del secondo periodo del comma 2.
Gia' in base a tale interpretazione il primo periodo del comma 2
risulta, ad avviso della ricorrente Regione, illegittimo e lesivo,
perche' - dietro l'autoqualificazione di principio fondamentale - si
cela in realta' una norma dettagliata: dato che - se le Regioni sono
vincolate ad operare la revoca-restituzione - esse non hanno alcun
margine di scelta ne' quanto alla «voce» da tagliare ne' quanto alle
modalita' con cui operare il taglio. Il comma 2, dunque, e' in
realta' una norma dettagliata (in base ai criteri applicati da
codesta Corte in relazione alle leggi statali che pongono limiti alla
spesa regionale) che solo richiede di essere «applicata» dalle
Regioni.
Di recente codesta Corte ha giudicato su una fattispecie analoga,
ed ha annullato una disposizione che imponeva alle regioni l'obbligo
di adeguare «ai principi di cui ai commi da 725 a 735 la disciplina
dei compensi degli amministratori delle societa' da esse partecipate,
e del numero massimo dei componenti del consiglio di amministrazione
di dette societa'», precisando che «l'obbligo di cui al periodo che
precede costituisce principio di coordinamento della finanza
pubblica». Poiche' le disposizioni richiamate erano
«particolareggiate» e non lasciavano spazio ad un adeguamento da
parte della regione, la Corte ha annullato la norma, giudicando
«palese che il legislatore statale, vincolando regioni e province
autonome all'adozione di misure analitiche e di dettaglio, ne ha
compresso illegittimamente l'autonomia finanziaria, esorbitando dal
compito di formulare i soli principi fondamentali della materia»
(cosi' la sentenza n. 159/2008).
Di qui l'illegittimita' del comma 2, primo periodo, in quanto
esorbita dai limiti di un principio di coordinamento della finanza
pubblica e lede l'autonomia finanziaria regionale (art. 119 Cost.),
vincolando l'uso delle risorse in materie di competenza regionale
(quelle attinenti allo sviluppo economico: industria, commercio,
artigianato, agricoltura ecc., tutte spettanti alla regione ex art.
117, quarto comma, Cost.).
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 6-quinquies, commi 2 e 3.
L'art. 6-quinquies, Fondo per il finanziamento di interventi
finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello
nazionale, istituisce - al comma 1 - «nello stato di previsione del
Ministero dello sviluppo economico, a decorrere dall'anno 2009, un
fondo per il finanziamento, in via prioritaria, di interventi
finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello
nazionale, ivi comprese le reti di telecomunicazione e quelle
energetiche, di cui e' riconosciuta la valenza strategica ai fini
della competitivita' e della coesione del Paese».
Il comma 2 dispone che, «con delibera del CIPE, su proposta del
Ministero dello sviluppo economico d'intesa con il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, si provvede alla ripartizione del
fondo di cui al comma 1, sentita la Conferenza unificata., fermo
restando il vincolo di concentrare nelle regioni del Mezzogiorno
almeno 1'85% degli stanziamenti nazionali per l'attuazione del Quadro
strategico nazionale per il periodo 2007-2013».
Il fondo istituito dal comma 1, riguardando gli interventi
«finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello
nazionale, ivi comprese le reti di telecomunicazione e quelle
energetiche», incide su materie di competenza concorrente (governo
del territorio, porti e aeroporti, grandi reti di trasporto e di
navigazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia). La sent. n. 168/2008 di codesta Corte ha confermato
che «l'art. 119 cost. vieta al legislatore statale di prevedere, in
materie di competenza legislativa regionale residuale o concorrente,
nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, anche a favore di
soggetti privati», precisando che «il titolo di competenza statale
che permette l'istituzione di un fondo con vincolo di destinazione
non deve necessariamente identificarsi con una delle materie
espressamente elencate nel secondo comma dell'art. 117 Cost., ma puo'
consistere anche nel fatto che detto fondo incida su materie oggetto
di "chiamata in sussidiarieta'" da parte dello Stato, ai sensi
dell'art. 118, primo comma, Cost.».
Nel caso di specie, la previsione del fondo puo' giustificarsi ex
art. 118, primo comma, cost. ma in questo caso il comma 2 risulta
illegittimo (per violazione del principio di leale collaborazione)
la' dove richiede in relazione alla delibera del Cipe il semplice
parere della Conferenza unificata invece dell'intesa.
La necessita' dell'intesa per i casi di «chiamata in
sussidiarieta'» e' stata sancita sin dalla sent. n. 303/2003 ed e'
stata ribadita, proprio per la materia dell'energia, dalla sent.
n. 383/2005 («tali intese costituiscono condizione minima e
imprescindibile per la legittimita' costituzionale della disciplina
legislativa statale che effettui la "chiamata in sussidiarieta'" di
una funzione amministrativa in materie affidate alla legislazione
regionale, con la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie
intese "in senso forte", ossia di atti a struttura necessariamente
bilaterale, come tali non superabili con decisione unilaterale di una
delle parti»).
Il comma 3 dell'art. 6-quinquies dichiara che «costituisce un
principio fondamentale... la concentrazione, da parte delle regioni,
su infrastrutture di interesse strategico regionale delle risorse del
Quadro strategico nazionale per il periodo 2007-2013 in sede di
predisposizione dei programmi finanziati dal Fondo per le aree
sottoutilizzate.... e di ridefinizione dei programmi finanziati dai
Fondi strutturali comunitari».
Tale norma si autoqualifica come principio fondamentale ma, in
realta', esorbita dai limiti del potere statale di coordinamento
della finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.), incidendo
sulle concrete scelte di investimento effettuate dalle regioni. Essa
pone un vincolo di destinazione all'uso delle risorse spettanti alle
regioni, limitando l'autonomia finanziaria di spesa garantita alle
regioni dall'art. 119, primo comma, cost. Si puo' ricordare che la
sentenza n. 169/2007 ha annullato una norma che imponeva «una
puntuale modalita' di utilizzo di risorse proprie delle regioni,
cosi' da risolversi in una specifica prescrizione di destinazione di
dette risorse».
5) Illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 2.
L'art. 7, Strategia energetica nazionale, dispone che «il
Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dello sviluppo
economico, definisce la "Strategia energetica nazionale", che indica
le priorita' per il breve ed il lungo periodo e reca la
determinazione delle misure necessarie per conseguire, anche
attraverso meccanismi di mercato», gli obiettivi di seguito indicati.
Il comma 2 prevede che, «ai fini della elaborazione della proposta di
cui al comma 1, il Ministro dello sviluppo economico convoca,
d'intesa con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare, una Conferenza nazionale dell'energia e dell'ambiente».
La composizione della Conferenza non e' indicata e, dunque, non e'
dato riscontrare alcun esplicito coinvolgimento delle regioni. Il
comma 2 risulta illegittimo, per violazione del principio di leale
collaborazione, perche' attribuisce una competenza ad un organo
statale in materia di competenza concorrente (energia) senza
prevedere l'intesa della Conferenza Stato-regioni sulla proposta in
questione. L'accentramento operato dal comma 2 si puo' giustificare
in virtu' del principio di sussidiarieta', ma - come esposto nel
punto precedente - in questi casi e' necessario prevedere l'intesa
con le regioni.
6) Illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 3.
L'art. 8, Legge obiettivo per lo sfruttamento di giacimenti di
idrocarburi, stabilisce - al comma 2 - che «i titolari di concessioni
di coltivazione di idrocarburi nel cui ambito ricadono giacimenti di
idrocarburi definiti marginali..., attualmente non produttivi e per i
quali non sia stata presentata domanda per il riconoscimento della
marginalita' economica, comunicano al Ministero dello sviluppo
economico entro il termine di tre mesi dalla data di entrata in
vigore del presente decreto l'elenco degli stessi giacimenti,
mettendo a disposizione dello stesso Ministero i dati tecnici ad essi
relativi».
Il comma 3 dispone che «il Ministero dello sviluppo economico,
entro i sei mesi successivi al termine di cui al comma 2, pubblica
l'elenco dei giacimenti di cui al medesimo comma 2, ai fini della
attribuzione mediante procedure competitive ad altro titolare, anche
ai fini della produzione di energia elettrica, in base a modalita'
stabilite con decreto dello stesso Ministero da emanare entro il
medesimo termine».
Il comma 3 interviene in materie di competenza concorrente
(energia e governo del territorio: art. 117, terzo comma, Cost.) ed
e' illegittimo (per violazione del principio di leale collaborazione)
nella parte in cui non prevede l'intesa della Conferenza
Stato-regioni sul decreto regolativo di cui all'ultimo periodo del
comma e quella della regione interessata per l'atto di attribuzione
del giacimento ad altro titolare, in base alla nota giurisprudenza
costituzionale sui presupposti della «chiamata in sussidiarieta'».
Si puo' ricordare che la sent. n. 1/2008 (in materia di
concessioni di grandi derivazioni idroelettriche) ha sancito la
necessita' del coinvolgimento regionale «un atto che, da un lato, e'
riconducibile alla indicata competenza statale in materia di tutela
della concorrenza, dall'altro, interferisce su aspetti organizzativi,
programmatori e gestori della materia, di competenza concorrente,
della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
7) illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 3.
L'art. 9, Sterilizzazione dell'IVA sugli aumenti petroliferi,
stabilisce che, «per fronteggiare la grave crisi dei settori
dell'agricoltura, della pesca professionale e dell'autotrasporto
conseguente all'aumento dei prezzi dei prodotti petroliferi, a
decorrere dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento
e fino al 31 dicembre 2008, l'Agenzia nazionale per l'attrazione
degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.A. provvede con
proprie risorse, nell'ambito dei compiti istituzionali, alle
opportune misure di sostegno volte a consentire il mantenimento dei
livelli di competitivita', previa apposita convenzione tra il
Ministero dello sviluppo economico e l'Agenzia».
Nel comma 3 si dispone che «con decreto del Ministro dello
sviluppo economico di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, sentiti i Ministri delle infrastrutture e dei trasporti e
delle politiche agricole alimentari e forestali e' approvata. la
convenzione di cui al comma 2, che definisce altresi' le modalita' e
le risorse per l'attuazione delle misure di cui al presente
articolo».
Tale disciplina incide su materie di competenza regionale piena
(pesca, agricoltura e trasporti: art. 117, quarto comma, Cost.). Il
comma 3, dunque, risulta anch'esso illegittimo (per violazione del
principio di leale collaborazione) la' dove non prevede il
coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni sul decreto che approva
la convenzione, per le stesse ragioni ricordate in relazione agli
articoli 7, comma 2 ed 8, comma 3.
8) Illegittimita' costituzionale dell'art. 10.
L'art. 10, Promozione degli interventi infrastrutturali strategici
e nei settori dell'energia e delle telecomunicazioni, aggiunge una
lettera al comma 355 dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, che prevede le modalita' di riparto del Fondo rotativo per il
sostegno alle imprese e gli investimenti in ricerca»: il comma 10 qui
impugnato aggiunge una nuova priorita' per l'individuazione degli
interventi ammessi al finanziamento, ossia la considerazione di
progetti d'investimento su infrastrutture nel settore energetico e
delle reti di telecomunicazione, «sulla base di programmi predisposti
dal Ministero dello sviluppo economico».
Pur incidendo la norma su materie concorrenti (energia, governo
del territorio e ordinamento della comunicazione: art. 117, terzo
comma, Cost.), non e' prevista l'intesa con la Conferenza
Stato-regioni sui programmi in questione, in violazione del principio
di leale collaborazione. Si puo' ricordare che la sentenza
n. 242/2005 ha fatto salvo un Fondo rotativo ma ha stabilito che il
comma 110 dell'art. 4 della legge n. 350 del 2003 sia integrato dalla
previsione che i poteri del CIPE in materia di determinazione delle
condizioni e delle modalita' di attuazione degli interventi di
gestione del Fondo rotativo nazionale per gli interventi nel capitale
di rischio possano essere esercitati solo di intesa con la Conferenza
Stato-regioni.
Si richiamano altresi' le ragioni illustrate sopra in relazione
agli articoli 7, comma 2, 8, comma 3 e 9, comma 3.
9) Illegittimita' costituzionale dell'art. 11, commi 1, 3, 4, 5, 8,
9, 11 e 12.
L'art. 11, d.l. n. 112/2008 prevede che, «al fine di garantire su
tutto il territorio nazionale i livelli minimi essenziali di
fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della persona umana, e'
approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
previa delibera del Comitato interministeriale per la programmazione
economica (CIPE) e d'intesa con la Conferenza unificata..., su
proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, un piano nazionale di edilizia
abitativa» (comma 1). Il piano «e' rivolto all'incremento del
patrimonio immobiliare ad uso abitativo attraverso l'offerta di
abitazioni di edilizia residenziale, da realizzare nel rispetto dei
criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni
inquinanti, con il coinvolgimento di capitali pubblici e privati,
destinate prioritariamente a prima casa» per determinate categorie di
soggetti svantaggiati, indicati nel comma 2.
In base al comma 3, «il piano nazionale di edilizia abitativa ha
ad oggetto la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di
misure di recupero del patrimonio abitativo esistente ed e'
articolato, sulla base di criteri oggettivi che tengano conto
dell'effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse realta'
territoriali», attraverso gli interventi di seguito indicati, che
comprendono la costituzione di fondi immobiliari (lettera a),
«l'incremento del patrimonio abitativo di edilizia con le risorse
anche derivanti dalla alienazione di alloggi di edilizia pubblica in
favore degli occupanti muniti di titolo legittimo» (lettera b), la
«promozione da parte di privati di interventi anche ai sensi della
parte II, titolo III, capo III, del codice dei contratti pubblici»
(lettera c); il capo III in questione riguarda il promotore
finanziario, la societa' di progettazione e la disciplina della
locazione finanziaria per i lavori pubblici), le «agevolazioni, anche
amministrative, in favore di cooperative edilizie costituite tra i
soggetti destinatari degli interventi», la «realizzazione di
programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche
sociale» (lettera e).
Il comma 4 prevede che «il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti promuove la stipulazione di appositi accordi di programma,
approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
previa delibera del CIPE, d'intesa con la Conferenza unificata,... al
fine di concentrare gli interventi sulla effettiva richiesta
abitativa nei singoli contesti, rapportati alla dimensione fisica e
demografica del territorio di riferimento, attraverso la
realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia
residenziale e di riqualificazione urbana». Sempre il comma 4
specifica che decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la
predetta intesa, «gli accordi di programma possono essere comunque
approvati».
Il comma 5 dispone che «gli interventi di cui al comma 4 sono
attuati anche attraverso le disposizioni di cui alla parte II, titolo
III, capo III, del citato codice» dei contratti pubblici... mediante:
a) il trasferimento di diritti edificatori in favore dei promotori
degli interventi di incremento del patrimonio abitativo; b)
incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione
di servizi, spazi pubblici e miglioramento della qualita' urbana...;
c) provvedimenti mirati alla riduzione del prelievo fiscale di
pertinenza comunale o degli oneri di costruzione; d) la costituzione
di fondi immobiliari di cui al comma 3, lettera a), con la
possibilita' di prevedere altresi' il conferimento al fondo dei
canoni di locazione, al netto delle spese di gestione degli immobili;
e) la cessione, in tutto o in parte, dei diritti edificatori come
corrispettivo per la realizzazione anche di unita' abitative di
proprieta' pubblica da destinare alla locazione a canone agevolato,
ovvero da destinare alla alienazione in favore delle categorie
sociali svantaggiate di cui al comma 2».
Dal comma 8 risulta che, «in sede di attuazione dei programmi di
cui al comma 4, sono appositamente disciplinati le modalita' e i
termini per la verifica periodica delle fasi di realizzazione del
piano, in base al cronoprogramma approvato e alle esigenze
finanziarie, potendosi conseguentemente disporre, in caso di
scostamenti, la diversa allocazione delle risorse finanziarie
pubbliche verso modalita' di attuazione piu' efficienti». Inoltre, si
aggiunge che le abitazioni realizzate o alienate nell'ambito delle
procedure di cui al presente articolo possono essere oggetto di
successiva alienazione decorsi dieci anni dall'acquisto originario.
Il comma 9 precisa che «l'attuazione del piano nazionale puo'
essere realizzata, in alternativa alle previsioni di cui al comma 4,
con le modalita' approvative di cui alla parte II, titolo III, capo
IV, del citato codice» dei contratti pubblici, concernente i lavori
relativi a infrastrutture strategiche e a insediamenti produttivi.
Il comma 11 dispone che, «per la migliore realizzazione dei
programmi, i comuni e le province possono associarsi» ai sensi del d.
lgs. n. 267/2000; che «i programmi integrati di cui al comma 4 sono
dichiarati di interesse strategico nazionale» e che «alla loro
attuazione si provvede con l'applicazione» dell'art. 81, d.P.R.
n. 616/1977.
Infine, il comma 12 stabilisce che «per l'attuazione degli
interventi previsti dal presente articolo e' istituito un Fondo nello
stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, nel quale confluiscono le risorse finanziarie di cui
all'art. 1, comma 1154, legge. n. 296/2006, nonche' di cui agli
articoli 21, 21-bis, ad eccezione di quelle gia' iscritte nei bilanci
degli enti destinatari e impegnate, e 41 del decreto-legge
n. 159/2007, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 222/2007».
Il comma 12 aggiunge che «gli eventuali provvedimenti adottati in
attuazione delle disposizioni legislative citate al primo periodo del
presente comma, incompatibili con il presente articolo, restano privi
di effetti».
La disciplina sopra riportata risulta a volte imprecisa o oscura,
In particolare, non e' precisato quali sono i soggetti che concludono
gli «accordi di programma» di cui al comma 4. Inoltre, non e' agevole
comprendere in che modo si configuri un'attivita' regolativa «in sede
di attuazione dei programmi» (comma 8), ne' in che modo
all'attuazione dei programmi di cui al comma 4 si provveda con
l'applicazione dell'art. 81, d.P.R. n. 616/1977, che contiene norme
di diversa natura, alcune delle quali abrogate.
Nel complesso, pero', e' chiaro che l'art. 11, d.l. n. 112/2008
regola dettagliatamente gli interventi attraverso cui si articola il
Piano casa e le procedure attuative, istituendo un apposito Fondo
presso il Ministero delle infrastrutture ed una gestione
centralizzata degli interventi.
La potesta' legislativa regionale in materia di edilizia
residenziale pubblica e' stata riconosciuta sin dagli anni '70 (v. ad
es., la sent. n. 140/1976 di codesta Corte), anche se e' con il
d.P.R. n. 616/1977 che e' stato attuato un rilevante trasferimento
alle regioni delle competenze in materia di edilizia residenziale
pubblica (v. gli artt. 87, 88, 93 e 94).
In particolare, l'art. 93 di tale decreto trasferisce alle regioni
le funzioni concernenti «la programmazione regionale, la
localizzazione, le attivita' di costruzione e la gestione di
interventi di edilizia residenziale e abitativa pubblica, di edilizia
convenzionata, di edilizia agevolata, di edilizia sociale nonche' le
funzioni connesse alle relative procedure di finanziamento».
A seguito del d.P.R. n. 616/1977, codesta Corte ha specificato, a
proposito dell'edilizia residenziale pubblica, che «si verte in una
materia attribuita in via generale alla competenza legislativa
regionale» (sentenza n. 217 del 1988). Sempre con riferimento al
quadro costituzionale anteriore alla riforma del Titolo V, la Corte
ha statuito (sentenza n. 727 del 1988) che «al di fuori della
formulazione dei "criteri generali" da osservare nelle assegnazioni,
e' attribuita alle regioni la piu' ampia potesta' legislativa nella
materia, e quindi la disciplina attinente alle assegnazioni e alle
successive vicende dei relativi rapporti» (fra le quali, la
trasformazione della locazione in proprieta': cio' rileva per l'art.
13, impugnato nel punto 2). La competenza legislativa regionale in
materia di edilizia residenziale pubblica era pertanto «riconducibile
all'art. 117, comma primo, Cost.» e gli Istituti autonomi delle case
popolari dovevano essere «considerati come enti regionali» (sentenza
n. 1115 del 1988).
Gli artt. 59 ss. del d. lgs. n. 112/1998 hanno confermato
l'ampiezza delle competenze regionali in materia di edilizia
residenziale pubblica. L'art. 60 conferisce alle regioni, «in
particolare», la «determinazione delle linee d'intervento e degli
obiettivi nel settore», «la programmazione delle risorse finanziarie
destinate al settore», la «gestione» e l'«attuazione degli
interventi», nonche' la «definizione delle modalita' di
incentivazione», la «determinazione delle tipologie di intervento
anche attraverso programmi integrati, di recupero urbano e di
riqualificazione urbana», la «fissazione dei criteri per
l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale destinati
all'assistenza abitativa», nonche' la «determinazione dei relativi
canoni».
La riforma del Titolo V ha introdotto due importanti elementi di
novita': la «creazione» di una potesta' legislativa regionale piena e
l'attribuzione allo Stato della competenza esclusiva di cui all'art.
117, comma 2, lettera m). A seguito di cio', la Corte - come noto -
ha puntualizzato in questo modo l'attuale assetto delle competenze in
materia di edilizia residenziale pubblica: «la materia dell'edilizia
residenziale pubblica si estende su tre livelli normativi», il primo
dei quali «riguarda la determinazione dell'offerta minima di alloggi
destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti» («in tale
determinazione - che, qualora esercitata, rientra nella competenza
esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), cost. - si inserisce la fissazione di principi che valgano a
garantire l'uniformita' dei criteri di assegnazione su tutto il
territorio nazionale»); il secondo livello normativo «riguarda la
programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica,
che ricade nella materia «governo del territorio», ai sensi del terzo
comma dell'art. 117 Cost.»; il terzo livello normativo, «rientrante
nel quarto comma dell'art. 117 Cost., riguarda la gestione del
patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di
proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri
enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione
regionale» (cosi' la sent. 94/2007).
Se ora si valutano le norme impugnate dell'art. 11 alla luce del
riparto di competenze appena illustrato, emerge, ad avviso della
ricorrente regione, che esse esorbitano dai limiti della competenza
statale in materia di edilizia residenziale pubblica.
Innanzi tutto, e' da precisare che non risulta pertinente il
riferimento, contenuto al comma 1, ai «livelli minimi essenziali di
fabbisogno abitativo»: l'art. 11 non determina «l'offerta minima di
alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti»
(per usare le espressioni della sent. n. 94/2007), non individua
alcun «livello» di prestazione sociale, ma prevede solo un Piano per
«incrementare» (comma 2) il patrimonio immobiliare ad uso abitativo.
Fra l'altro, la destinazione degli immobili a prima casa per
categorie svantaggiate e' «prioritaria» (comma 2) ma non esclusiva.
Dunque, l'ambito principale di riferimento dell'art. 11 e' la
programmazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica,
che ricade - come visto - nella competenza concorrente. Il
riferimento ai «livelli minimi essenziali», lungi dal dare fondamento
costituzionale all'art. 11, concorre ad inficiarlo perche' rivela
l'intento del legislatore di «attrarre» la disciplina verso le
materie di competenza esclusiva statale.
Il comma 2 non e' oggetto di impugnazione in quanto fissa i
criteri generali per individuare i beneficiari degli interventi e,
quindi, rientra nel «primo livello normativo» di cui alla seni.
n. 94/2007.
I commi 3, 4, 5, 8 e 9 risultano lesivi perche' non si limitano a
fissare obiettivi ed indirizzi per la programmazione regionale di
edilizia residenziale pubblica o ad attribuire al Piano nazionale
questo scopo (in questi limiti, esso avrebbe potuto essere
giustificato ex art. 118, primo comma, Cost.) ma dettano una
disciplina completa e dettagliata della tipologia di interventi
(commi 3 e 5) e delle procedure di attuazione e verifica del piano
(commi 4, 8 e 9), che sembrano svolgersi attraverso un «doppio
livello» (accordi di programma e programmi integrati di promozione di
edilizia residenziale). Si tenga presente che fin dall'art. 60, comma
1, lettera d) d. lgs. n. 112/1998 spetta alle regioni, come
accennato, la «determinazione delle tipologie di intervento anche
attraverso programmi integrati, di recupero urbano e di
riqualificazione urbana».
La disciplina dell'art. 11 pare destinata ad essere integrata da
quanto sara' stabilito in sede di accordi di programma (ed «in sede
di attuazione dei programmi», secondo l'oscura formula del comma 8) e
non emergono spazi per una disciplina regionale di svolgimento dei
principi statali.
Dunque, i commi 3, 4, 5, 8 e 9 risultano illegittimi perche' non
dettano i principi regolatori della programmazione regionale,
lasciando spazio a leggi regionali regolatrici dei programmi
regionali, ma prevedono una complessa procedura gestita dal centro,
esaurendo gli spazi di normazione (salvo quanto saro' stabilito dagli
accordi di programma).
La giurisprudenza costituzionale ha piu' volte annullato norme
legislative statali che non lasciavano un margine di scelta al
legislatore regionale in materie concorrenti (v., ad es., la sent.
n. 401/2007, punto 16, e la sent. n. 339/2007; d'altro canto, la
sent. n. 387//2007 ha giustificato la legge statale impugnata perche'
le "110MIC censurate sono molto ampie e richiedono... un'attivita'
normativa di attuazione, precisazione e adattamento alle singole
realta' territoriali, di competenza delle regioni»).
Si noti che, nei termini sopra esposti, l'art. 11 risulta
nettamente differente rispetto alle norme della legge n. 9/2007,
fatte salve dalla sent. n. 166/2008. Infatti la legge n. 9/2007
prevede che le regioni predispongano piani straordinari (art. 3,
comma 1), ed il programma nazionale di cui all'art. 4 contiene gli
obiettivi e gli indirizzi per la programmazione regionale: dunque,
l'art. 4, comma 2, sembra effettivamente una norma di principio in
materia di programmazione dell'Erp (v. sent. n. 94/2007) ed il potere
statale di predisporre il programma nazionale si puo' giustificare ex
art. 118, primo comma, Cost.: non a caso, esso e' stato fatto salvo
dalla Corte perche' «non interferisce nella predisposizione dei
programmi regionali, ma si limita a fissare le linee generali
indispensabili per l'armonizzazione dei programmi su scala nazionale»
(cosi' la sent. n. 166/2008).
Invece, l'art. 11 ha il contenuto dettagliato sopra illustrato e
non prevede affatto programmi regionali. I commi 1 e 4 attribuiscono
al Ministero delle infrastrutture, al Presidente del Consiglio ed al
CIPE poteri non sorretti da esigenze unitarie, perche' non si
traducono nella fissazione delle linee generali della programmazione
regionale o in atti che richiedono una visione unitaria ma
nell'adozione di criteri (comma 1) e, soprattutto, accordi (comma 4)
gia' «calibrati» sulle diverse realta' territoriali (come risulta dal
riferimento all'«effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse
realta' territoriali», all'«effettiva richiesta abitativa nei singoli
contesti» e «alla dimensione fisica e demografica del territorio di
riferimento»; quanto ai «programmi integrati», v. infra).
Per tener conto delle particolari esigenze di determinati
territori in termini costituzionalmente legittimi, lo Stato deve
attivare «interventi speciali» ex art. 119, quinto comma, non
accentrare la regolazione e la gestione di un piano nazionale di
edilizia abitativa.
Gli accordi di programma di cui al comma 4 sembrano gia' implicare
la localizzazione degli insediamenti: il che risulta lesivo delle
competenze regionali, considerato che gia' dal 1977 sono trasferite
alle regioni «le funzioni amministrative statali concernenti la
programmazione regionale, la localizzazione, le attivita' di
costruzione e la gestione di interventi di edilizia residenziale e
abitativa pubblica, di edilizia convenzionata, di edilizia agevolata,
di edilizia sociale nonche' le funzioni connesse alle relative
procedure di finanziamento» (art. 93, comma 1, d.P.R. n. 616/1977).
Dunque, i commi 1 e 4 dell'art. 11 risultano illegittimi anche per
violazione dell'art. 118, primo comma, cost. in quanto prevedono
poteri amministrativi statali senza che sussistano esigenze unitarie
idonee a giustificarli.
E' inoltre da sottolineare che l'ultimo periodo del comma 4
precisa espressamente che gli accordi di programma possono essere
approvati anche senza intesa con la Conferenza unificata; dunque,
anche qualora - in denegata ipotesi - i poteri statali fossero
considerati legittimi, sarebbe in ogni modo incostituzionale l'ultimo
periodo del comma 4 per violazione del principio di leale
collaborazione, dato che la forte incidenza degli accordi di
programma su una materia di competenza regionale non puo' non
richiedere un'intesa (appunto) «forte».
Quanto al comma 11, esso dichiara i programmi integrati di cui al
comma 4 «di interesse strategico nazionale» e cio' pare sottintendere
che anche su di essi puo' esserci un potere codecisorio statale (il
comma 4 non precisa da chi sono approvati questi programmi). In
questi termini, il comma 11 viola l'art. 118, primo comma, cost. in
quanto prevede un potere statale non sorretto da esigenze unitarie e
gia' attribuito alle regioni dall'art. 93, d.P.R. n. 616/1977 e
dall'art. 60, d. lgs. n. 112/1998 (v. soprattutto la lettera d).
Infine, il comma 12 istituisce un fondo settoriale presso il
Ministero delle infrastrutture, nel quale confluiscono risorse
contemplate da altre leggi. Non e' precisato a chi saranno destinate
le risorse.
Ove dovesse intendersi che di tale fondo dispone direttamente il
Ministero vi sarebbe violazione piena delle competenze legislative ed
amministrative regionali, con violazione dell'art. 117, commi terzo e
quarto, dell'art. 118, primo comma, oltre che dell'autonomia
finanziaria regionale.
Ma se anche si debba intendere - come la regione ritiene - che
esse debbano «transitare» attraverso le regioni (dato che l'art. 93,
d.P.R. n. 616/1977 attribuisce ad esse le «funzioni connesse alle
relative procedure di finanziamento»), comunque, il comma 12 crea
presso il Ministero un fondo settoriale a destinazione vincolata in
materia di competenza regionale, invece di attribuire le
corrispondenti risorse alle regioni (si ricordi che l'art. 60,
lettera b), d. lgs. n. 112/1998 attribuisce alle regioni la
«programmazione delle risorse finanziarie destinate al settore»).
In tal modo, il comma 12 viola in ogni caso l'autonomia
finanziaria regionale (art. 119 Cost.), come risulta ormai da
consolidata giurisprudenza costituzionale; piu' volte codesta Corte
ha colpito fondi istituiti proprio in materie «sociali», precisando
che le risorse dovevano essere assegnate alle regioni per generiche
finalita' sociali: v., ad es., le sentt. n. 168/2008 e n. 118/2006.
10) Illegittimita' dell'art. 13, commi 1, 2, 3-bis e 3-quater.
L'art. 13 (Misure per valorizzare il patrimonio residenziale
pubblico) del d.l. n. 112/2008 dispone al comma 1 che, «al fine di
valorizzare gli immobili residenziali costituenti il patrimonio degli
Istituti autonomi per le case popolari, comunque denominati, e di
favorire il soddisfacimento dei fabbisogni abitativi, entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore del presente decreto il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti ed il Ministro per i rapporti
con le regioni promuovono, in sede di Conferenza unificata,... la
conclusione di accordi con regioni ed enti locali aventi ad oggetto
la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di
proprieta' dei predetti Istituti».
Il comma 2 fissa i criteri di cui «si tiene conto» «ai fini della
conclusione degli accordi di cui al comma 1», nei seguenti termini:
«a) determinazione del prezzo di vendita delle unita' immobiliari in
proporzione al canone di locazione; b) riconoscimento del diritto di
opzione all'acquisto, purche' i soggetti interessati non siano
proprietari di un'altra abitazione, in favore dell'assegnatario non
moroso nel pagamento del canone di locazione o degli oneri accessori
unitamente al proprio coniuge, qualora risulti in regime di comunione
dei beni, ovvero, in caso di rinunzia da parte dell'assegnatario, in
favore del coniuge in regime di separazione dei beni, o,
gradatamente, del convivente more uxorio, purche' la convivenza duri
da almeno cinque anni, dei figli conviventi, dei figli non
conviventi; c) destinazione dei proventi delle alienazioni alla
realizzazione di interventi volti ad alleviare il disagio abitativo».
Dunque, l'art. 13, commi 1 e 2, regola - sia dal punto di vista
procedurale (attraverso il rinvio agli accordi in sede di Conferenza
unificata) sia dal punto di vista sostanziale - la materia
dell'alienazione degli immobili degli «Iacp», con il fine di
valorizzare il patrimonio immobiliare di questi, di favorire
l'acquisto in proprieta' da parte degli assegnatari e di acquisire
risorse per realizzare nuovi interventi di edilizia residenziale
pubblica.
Nel punto 9 si e' gia' illustrata l'ampiezza delle competenze
regionali in materia di edilizia residenziale pubblica. E' ora il
caso di evidenziare alcune disposizioni che conferiscono alle regioni
la competenza proprio in relazione alla vendita degli immobili degli
Iacp. Innanzi tutto, l'art. 93, d.P.R. n. 616/1977 trasferisce alle
regioni «le funzioni statali relative agli I.A.C.P. fermo restando il
potere alle regioni di cui all'art. 13 di stabilire soluzioni
organizzative diverse». Di particolare interesse, per la presente
controversia, e' l'art. 94 che trasferisce «alle regioni le funzioni
amministrative esercitate dall'amministrazione centrale e periferica
dei lavori pubblici, in base al regio decreto 28 aprile 1938,
n. 1165», e, inoltre, «la funzione relativa alla determinazione dei
requisiti e dei prezzi massimi delle abitazioni, ai sensi dell'art. 8
del decreto-legge 6 settembre 1965, n. 1022, convertito nella legge
1° novembre 1965, n. 1179».
Infatti, il r.d. n. 1165/1938 (ora abrogato proprio dall'art. 24
del d.l. n. 112/2008) concerneva - agli artt. 31, 34 e 35 - proprio
la procedura di vendita delle case popolari, attribuendo al Ministro
per i lavori pubblici il potere di autorizzare gli Iacp a vendere gli
immobili agli inquilini e regolando il relativo prezzo di vendita.
Quanto al d.l. n. 1022/1965, l'art. 8, comma 3, di esso stabilisce
che «il Ministro dei lavori pubblici stabilira' con proprio decreto,
con riferimento alle situazioni locali, il prezzo massimo, per metro
quadrato o per metro cubo, degli alloggi da costruire con i benefici
del presente decreto, nonche' l'incidenza massima del costo delle
aree» (i commi 4 e 5 regolano poi la vendita).
Dunque, sin dal 1977 alle regioni sono attribuite le competenze
relative all'alienazione degli immobili degli Iacp, sia sotto il
profilo procedurale sia sotto quello del prezzo di vendita.
E' poi da ricordare che, in base alla sent. n. 94/2007, il terzo
livello normativo, «rientrante nel quarto comma dell'art. 117 Cost.,
riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica di proprieta' degli Istituti autonomi per le
case popolari o degli altri enti che a questi sono stati sostituiti
ad opera della legislazione regionale»; ancora gli Istituti autonomi
delle case popolari devono essere «considerati come enti regionali»
(sentenza n. 1115 del 1988).
La sentenza n. 94 del 2007 e' interessante non solo per la
precisazione relativa al riparto delle competenze in materia di Erp
ma anche perche' ha annullato due disposizioni del tutto simili a
quelle qui impugnate. Infatti il comma 597, legge n. 266/2005, cioe'
della legge finanziaria per il 2006, prevedeva che, «ai fini della
valorizzazione degli immobili costituenti il patrimonio degli
Istituti autonomi per le case popolari, comunque denominati», un
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - da emanare previo
accordo tra Governo e regioni - semplificasse le norme in materia di
alienazione degli immobili di proprieta' degli Istituti medesimi.
Dunque, rispetto all'art. 13, comma 1, d.l. n. 112/2008, l'accordo
intercorreva solo con le regioni (e non anche con gli enti locali) e
veniva recepito in un d.P.C.m..
Il comma 598 fissava i principi-guida per l'accordo tra Governo e
regioni, praticamente uguali a quelli di cui all'art. 13, comma 2,
d.l. n. 112/2008; anzi, quest'ultima disposizione risulta
peggiorativa perche' - a proposito della determinazione del prezzo di
vendita - non fa riferimento alle «vigenti leggi regionali» (come
faceva, invece, l'art. 1, comma 598, legge. n. 266/2005).
La Corte costituzionale ha annullato il comma 597 perche' «il fine
della disposizione in esame non e' quello di dettare una disciplina
generale in tema di assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica, di competenza dello Stato,... bensi' quello di
regolare le procedure amministrative e organizzative per arrivare ad
una piu' rapida e conveniente cessione degli immobili»: «si tratta
quindi - continuava la Corte - di un intervento normativo dello Stato
nella gestione degli alloggi di proprieta' degli I.A.C.P. (o di altri
enti o strutture sostitutivi di questi), che esplicitamente viene
motivato dalla legge statale con finalita' di valorizzazione di un
patrimonio immobiliare non appartenente allo Stato, ma ad enti
strumentali delle Regioni». La conclusione della Corte e' che «si
profila, pertanto, una ingerenza nel terzo livello di normazione
riguardante l'edilizia residenziale pubblica, sicuramente ricompreso
nella potesta' legislativa residuale delle Regioni, ai sensi del
quarto comma dell'art. 117 Cost.».
Quanto al comma 598 (corrispondente, come detto, all'art. 13,
comma 2), la Corte lo ha dichiarato illegittimo perche' esso «e' una
logica conseguenza del comma precedente, giacche' fissa alcuni
obiettivi al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da
emanarsi successivamente»; esso non pone «criteri uniformi di
assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica in
relazione alla soddisfazione del diritto sociale all'abitazione,
ma... indirizzi e limiti» in un «ambito materiale riservato
esclusivamente alle regioni: non vengono in rilevo, infatti, profili
programmatori o progettuali idonei ad avere un qualsiasi impatto con
il territorio».
La Corte esclude anche che la materia possa essere ricondotta
all'«ordinamento civile», «poiche' si tratta di criteri destinati ad
incidere sulle procedure amministrative inerenti all'alienazione
degli immobili di proprieta' di enti regionali e non gia' a regolare
rapporti giuridici di natura privatistica».
La sentenza n. 94/2007 conclude ricordando che «la competenza
regionale in materia e' stata gia' riconosciuta dalla giurisprudenza
di questa Corte (si veda, ad esempio, la sentenza n. 486 del 1995) e
non v'e' spazio, pertanto, per una normativa statale che si
sostituisca o si sovrapponga a quella delle Regioni, tuttora in
vigore».
L'alienazione degli alloggi deve essere considerata
«indissolubilmente connessa con l'assegnazione degli stessi»: dunque,
«se la "disciplina organica dell'assegnazione e cessione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica [...] costituisce, in linea
di principio, espressione della competenza spettante alla regione in
questa materia'' (ordinanza n. 104 del 2004), la disciplina delle
procedure amministrative tendenti all'alienazione non rientra
nell'ordinamento civile, ma deve essere ricondotta al potere di
gestione dei propri beni e del proprio patrimonio, appartenente in
via esclusiva alle Regioni ed ai loro enti strumentali».
I passi appena citati possono essere agevolmente addotti al fine
di argomentare l'illegittimita' dei commi 1 e 2 dell'art. 13 d.l.
n. 112/2008. La somiglianza di tali norme con i commi 597 e 598 e'
gia' stata illustrata, ma e' opportuno sottolineare che la presenza
nel precedente testo di un regolamento governativo (cosi' la Corte ha
qualificato il d.P.C.m. di cui al comma 597) non vale a differenziare
il comma 597 dall'art. 13, comma 1: quel regolamento infatti
presupponeva necessariamente l'accordo tra Governo e regioni, tanto
e' vero che il comma 598 fissava i criteri che dovevano essere
rispettati dall'accordo stesso. Dunque, era questo il vero atto
regolatore della materia, mentre il d.P.C.m. aveva solo la funzione
di recepire il contenuto dell'accordo e di formalizzarlo in un atto
normativo tipico.
Pertanto, l'unica differenza fra il comma 597 e l'art. 13, comma 1
(a parte il coinvolgimento degli enti locali), sta nel fatto che nel
presente giudizio non ha ragione di essere invocato come parametro
l'art. 117, sesto comma, Cost., mancando un atto regolamentare
statale in materia regionale.
Quanto sopra argomentato non potrebbe essere contraddetto dalla
circostanza che la disciplina di recepimento dei criteri fissati
dall'art. 13, comma, 2, avviene (ai sensi del comma 1) mediante
«accordi», da stipulare «in sede di Conferenza unificata», con
«regioni ed enti locali». Tali accordi, infatti, si porrebbero poi di
necessita' come improprio condizionamento della potesta' legislativa
regionale, da parte di un organismo e di un atto non legittimati a
produrre tale condizionamento.
Si noti che il lesivo condizionamento si verificherebbe persino se
si supponesse che gli «accordi» in questione, benche' da stipulare in
sede di Conferenza, intercorressero non con la Conferenza ma con la
singola regione: dato che la potesta' legislativa spetta per
Costituzione ad un organo diverso da quello che concluderebbe
l'accordo e non puo' essere vincolata (come vorrebbe la legge
statale) a previ accordi intercorsi tra soggetti privi di tale
potesta'.
Ancora piu' lesiva sarebbe poi l'ipotesi - anch'essa non
impensabile sulla base dell'ambiguo testo dell'art. 13, comma 1 - di
un accordo stipulato direttamente tra uno o piu' Ministri e singoli
comuni: dai quali risulterebbe direttamente lesa la potesta'
legislativa spettante alla regione.
In definitiva, l'art. 13, commi 1 e 2, d.l. n. 112/2008, risulta
lesivo della competenza legislativa regionale in quanto regola la
materia della gestione del patrimonio immobiliare degli Iacp,
rientrante nella potesta' regionale piena (art. 117, quarto comma,
Cost.).
Inoltre, il fatto che lo Stato abbia reiterato - in termini
pressoche' identici - una disciplina annullata a distanza di soli tre
anni fa si' che le norme impugnate siano illegittime, oltre che per
violazione dell'art. 117, quarto comma, anche per violazione
dell'art. 136 Cost., cioe' del giudicato costituzionale, in quanto
l'art. 13, commi 1 e 2, rida' efficacia a norme gia' dichiarate
illegittime dalla Corte costituzionale.
L'art. 13, comma 2, lettera e) prevede la «destinazione dei
proventi delle alienazioni alla realizzazione di interventi volti ad
alleviare il disagio abitativo». In questo modo, il legislatore
statale pone un vincolo di destinazione all'uso delle risorse
spettanti agli enti di gestione dell'edilizia residenziale pubblica,
cioe' a enti para-regionali, limitando l'autonomia finanziaria di
spesa garantita alle regioni dall'art. 119, primo comma, Cost. Si
puo' ricordare che la sent. n. 169/2007 ha annullato una norma che
imponeva «una puntuale modalita' di utilizzo di risorse proprie delle
regioni, cosi' da risolversi in una specifica prescrizione di
destinazione di dette risorse».
Di qui un'ulteriore ragione di illegittimita' dell'art. 13, comma
2, lettera c), che si aggiunge a quelle derivanti dalla violazione
degli artt. 117, quarto comma, e 136 Cost.
Il comma 3-bis e' stato introdotto in sede di conversione e, in
realta', detta norme non pertinenti con il titolo dell'art. 13
(Misure per valorizzare il patrimonio residenziale pubblico). Esso
stabilisce che, «al fine di consentire alle giovani coppie di
accedere a finanziamenti agevolati per sostenere le spese connesse
all'acquisto della prima casa, a partire dal 1° settembre 2008 e'
istituito, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento della gioventu', un Fondo speciale di garanzia per
l'acquisto della prima casa da parte delle coppie o dei nuclei
familiari monogenitoriali con figli minori, con priorita' per quelli
i cui componenti non risultano occupati con rapporto di lavoro a
tempo indeterminato». La complessiva dotazione del Fondo «e' pari a 4
milioni di euro per l'anno 2008 e 10 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2009 e 2010». Il comma 3-bis, poi, rimette ad un «decreto
del Ministro della gioventu', di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze», il compito di disciplinare «le
modalita' operative di funzionamento del Fondo (li cui al primo
periodo».
Siamo, dunque, di fronte ad una (purtroppo) «classica» norma che,
incurante del riparto di competenze tra Stato e regioni stabilita dal
Titolo V della parte seconda della Costituzione, istituisce un fondo
settoriale in materia di competenza regionale (politiche sociali:
art. 117, quarto comma, Cost.), prevedendo un successivo atto
ministeriale al fine di dettare la disciplina attuativa.
Si puo' presumere, data la mancanza di qualsiasi riferimento alle
regioni, che il fondo sia destinato direttamente ai privati: ma
codesta Corte ha da tempo dichiarato l'illegittimita' dei
finanziamenti statali diretti ai privati in materie di competenza
regionale (si veda ad esempio la sentenza n. 320/2004: «il tipo di
ripartizione delle materie fra Stato e regioni di cui all'art. 117
Cost., vieta comunque che in una materia di competenza legislativa
regionale, in linea generale, si prevedano interventi finanziari
statali seppur destinati a soggetti privati, poiche' cio'
equivarrebbe a riconoscere allo Stato potesta' legislative e
amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle
rispettive competenze»; v. anche le sentt. nn. 423/2004, punto 7.6,
424/2004, punto 13, 51/2005, 77/2005, 50/2008).
Particolarmente significativa e' la sentenza n. 137/2007, che ha
deciso su una fattispecie analoga a quella in questione, annullando
una norma che prevedeva «prestazioni direttamente fruibili da
privati, mediante una garanzia di ultima istanza, per consentire ai
meno abbienti - e specificamente ai giovani che non sono in possesso
di un contratto di lavoro a tempo indeterminato - di coprire, al di
la' delle usuali garanzie ipotecarie, l'intero prezzo dell'immobile
da acquistare». Si veda anche la sentenza n. 118/2006, che ha colpito
un «fondo per il sostegno finanziario all'acquisto di unita'
immobiliari da adibire ad abitazione principale in regime di edilizia
convenzionata da cooperative edilizie, aziende territoriali di
edilizia residenziale pubbliche ed imprese private», dichiarandolo
lesivo «dell'autonomia finanziaria e amministrativa delle regioni,
alle quali la quota parte del fondo cosi' istituito, a ciascuna
spettante, dovra' essere assegnata genericamente per finalita'
sociali senza il suindicato vincolo di destinazione specifica».
Ne' il comma 3-bis potrebbe essere giustificato invocando il
principio di sussidiarieta' (non esistendo ragioni unitarie per la
gestione accentrata del fondo e per la regolazione delle «modalita'
operative di funzionamento» di esso) o i livelli essenziali delle
prestazioni, dato che esso non fissa alcun livello di prestazione ma
si limita a prevedere una spesa e dato che l'acquisto di una casa non
e' necessario per soddisfare il diritto all'abitazione; inoltre, esso
non pone requisiti di reddito per le coppie.
Di qui l'illegittimita' del comma 3-bis per violazione
dell'autonomia legislativa, amministrativa (in relazione
all'attivita' di erogazione dei benefici) e finanziaria di cui
all'art. 117, quarto comma, all'art. 118, commi 1 e 2, e all'art. 119
Cost., in quanto istituisce un fondo settoriale nella materia delle
politiche sociali a gestione centralizzata invece di attribuire le
corrispondenti risorse alle regioni e di lasciare a queste le
conseguenti scelte in materia di regolazione degli interventi e di
allocazione delle funzioni amministrative.
Si chiede, dunque, che codesta Corte dichiari l'illegittimita' del
comma 3-bis precisando che le risorse vanno assegnate alle regioni
per generiche finalita' sociali (v., ad es., le sentt. n. 168/2008 e
n. 118/2006).
In subordine, si chiede che codesta Corte dichiari
l'illegittimita' del comma 3-bis (per violazione del principio di
leale collaborazione) nella parte in cui non prevede l'intesa con la
Conferenza Stato-regioni sul decreto previsto dall'ultimo periodo
della disposizione.
Il comma 3-quater dispone che «presso il Ministero dell'economia e
delle finanze e' istituito il Fondo per la tutela dell'ambiente e la
promozione dello sviluppo del territorio». La dotazione di tale fondo
«e' stabilita in 60 milioni di euro per l'anno 2009, 30 milioni di
euro per l'anno 2010 e 30 milioni di euro per l'anno 2011». A valere
sulle risorse del fondo «sono concessi contributi statali per
interventi realizzati dagli enti destinatari nei rispettivi territori
per il risanamento e il recupero dell'ambiente e lo sviluppo
economico dei territori stessi». La norma stabilisce poi che «alla
ripartizione delle risorse e all'individuazione degli enti
beneficiari si provvede con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze in coerenza con apposito atto di indirizzo delle
Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari».
Il fondo sembra destinato agli enti territoriali e, dunque, la
norma contemplerebbe un fondo settoriale a destinazione vincolata.
Almeno in parte, le materie coinvolte rientrano nella competenza
regionale piena, dato che lo «sviluppo economico dei territori»
riguarda l'industria, il commercio, l'artigianato, l'agricoltura, il
turismo ecc., tutte materie rientranti nell'art. 117, quarto comma,
Cost.
Data l'incidenza del fondo sulle competenze regionali, il comma
3-quater si pone in contrasto con il principio di leale
collaborazione, nella parte in cui non prevede un'intesa con la
Conferenza Stato-regioni sul decreto di cui al quarto periodo del
comma per ragioni corrispondenti a quelle sopra enunciate in
relazione alle disposizioni di cui agli articoli 7 comma 2, 8 comma
3, 9 comma 3 e 10.
11) Illegittimita' dell'art. 23, comma 2.
Come sopra esposto l'art. 23, d.l. n. 112/2008 reca Modifiche alla
disciplina del contratto di apprendistato.
Esso, in particolare, al comma 2, inserisce il comma 5-ter
nell'art. 49 d. lgs. n. 276/2003. In base alla nuova disposizione, in
caso di formazione esclusivamente aziendale, «non opera quanto
previsto dal comma 5»; in questa ipotesi, invece, «i profili
formativi dell'apprendistato professionalizzante sono rimessi
integralmente ai contratti collettivi di lavoro stipulati a livello
nazionale, territoriale o aziendale. ovvero agli enti bilaterali»
(cioe', a quegli organismi previsti dai contratti collettivi e
composti da esponenti delle associazioni dei datori di lavoro e dei
sindacati), che «definiscono la nozione di formazione aziendale e
determinano, per ciascun profilo formativo, la durata e le modalita'
di erogazione della formazione, le modalita' di riconoscimento della
qualifica professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel
libretto formativo».
Il comma 5 dell'art. 49 - chiamato ora a «non operare» -
stabilisce che «la regolamentazione dei profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante e' rimessa alle regioni e alle
province autonome di Trento e Bolzano, d'intesa con le associazioni
dei datori e prestatori di lavoro comparativamente piu'
rappresentative sul piano regionale e nel rispetto dei seguenti
criteri e principi direttivi», che riguardano sia la formazione
interna che quella esterna alla azienda (v. la lettera a) e la
lettera c).
In questo modo, l'art. 23, comma 2, sottrae una competenza
normativa gia' riconosciuta alle regioni e la attribuisce alla fonte
contrattuale, destinata a regolare i profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante in relazione a tutte le
imprese e a tutti gli apprendisti: ivi compresi, si noti, quelli non
iscritti ad alcun sindacato.
A prescindere da valutazioni sull'opportunita' di una disciplina
del genere (nei settori dove il c.c.l. e' solo nazionale - come il
commercio - i profili formativi saranno rimessi agli enti bilaterali,
che si trovano in grossa difficolta' per adempiere il compito
affidato dall'art. 23), tale circostanza (cioe', l'efficacia
normativa del c.c.l.) determina un problema di compatibilita' con
l'art. 39 cost. che, come noto, ammette l'efficacia generale del
c.c.l. solo se il sindacato e' registrato e, quindi, non l'ammette,
data l'inattuazione dell'art. 39.
Naturalmente, la questione si e' gia' posta (non essendo una
novita' che il legislatore rinvii ai c.c.l. per l'integrazione della
propria disciplina) e, in passato, la Corte ha sottolineato
l'illegittimita' di leggi del genere (v. la sent. n. 106/1962 e la
sent. n. 344/1996), e le ha giustificate solo «quando si tratta di
materie del rapporto di lavoro che esigono uniformita' di disciplina
in funzione di interessi generali connessi al mercato del lavoro,
come il lavoro a tempo parziale..., i contratti di solidarieta'., la
definizione di nuove ipotesi di assunzione a termine» (sent.
344/1996).
Poiche' i profili formativi dell'apprendistato professionalizzante
di certo non rappresentano una materia che esige una disciplina
uniforme per gli interessi del mercato del lavoro, la «delega di
funzioni paralegislative» (per usare un'espressione della sent.
n. 344/1996) ai contratti collettivi - operata dall'art. 23, comma 2
- costituisce una palese violazione dell'art. 39 cost. e trasforma i
contratti stessi (o gli accordi conclusi in sede di ente bilaterale)
in una fonte extra-ordinem.
Poiche' attraverso questa violazione si produce una menomazione
delle competenze regionali (dato che la regione viene privata di una
potesta' normativa che prima aveva, anche in relazione alla
formazione aziendale, come risulta dall'art. 49, comma 5, d. lgs.
n. 276/2003) e poiche' si verte in materia di competenza regionale,
esistono tutti gli elementi della lesione di competenza indiretta,
nel senso che la violazione dell'art. 117, quarto comma, cost. si
determina attraverso la violazione dell'art. 39 cost. (si tratta di
una connessione che codesta ecc.ma Corte ha in molti casi ammesso,
ammettendo le relative censure: v., ad es., le sentt. nn. 503/2000,
206/2001, punti 15, 16 e 34, 110/2001, 303/2003, punto 35, 280/2004,
355/1993). Di qui la legittimazione regionale a far valere la
violazione dell'art. 39 e, tramite questa, della propria potesta'
legislativa in materia di formazione professionale. Del resto, gia'
in un'occasione codesta Corte ha mostrato di non escludere a priori
il riferimento all'art. 39 cost. in un ricorso regionale (v. sent.
n. 219/1984).
Fra l'altro, l'assegnazione alla contrattazione collettiva della
funzione di fonte esclusiva, in luogo di quella regionale, viola il
principio di certezza del diritto perche' si istituisce una fonte
extra-ordinem i cui rapporti con le previgenti leggi regionali non
sono chiari; anche tale violazione si riflette in una lesione della
competenza regionale dato che incide sull'applicabilita' delle leggi
regionali.
Inoltre, come noto, la formazione professionale rientra nella
competenza regionale piena, come risulta dall'espressa clausola di
esclusione di cui all'art. 117, terzo comma, cost. Pur se codesta
Corte ha ritenuto che la formazione aziendale non rientri nella
competenza regionale ma nel sinallagma contrattuale e, quindi, nelle
competenze dello Stato in materia di ordinamento civile (sent.
n. 50/2005), tuttavia «le modalita' di riconoscimento della qualifica
professionale ai fini contrattuali» e «la registrazione nel libretto
formativo» (menzionate nell'ultimo periodo della disposizione
impugnata) non attengono propriamente allo svolgimento della
formazione aziendale (cioe', alla prestazione spettante al datore di
lavoro) ma a profili diversi, rientranti nella competenza regionale
in materia di formazione (art. 117, quarto comma) e di professioni
(art. 117, terzo comma, Cost.). Dunque, in relazione a tali profili,
l'eliminazione della competenza regionale risulta lesiva delle
prerogative costituzionali della regione.
E' dunque illegittima, almeno per questi profili, la sottrazione
della materia alla disciplina generale di cui al comma 5 che, fra
l'altro, gia' si occupa del «"riconoscimento sulla base dei risultati
conseguiti all'interno del percorso di formazione, esterna e interna
alla impresa, della qualifica professionale ai fini contrattuali».
In relazione a tali profili, in ogni modo, se anche non si volesse
riconoscere una competenza regionale piena, sembra evidente
l'esigenza di un coordinamento con la disciplina generale
dell'apprendistato, e dunque la necessita' di un raccordo con le
Regioni, che la norma impugnata completamente pretermette.
12) Illegittimita' costituzionale dell'art. 23-bis, commi 7, 10
nonche' 10 lettera b).
a) Illegittimita' costituzionale dell'art. 23-bis, comma 7.
L'art. 23-bis e' dedicato alla disciplina dei Servizi pubblici
locali di rilevanza economica. Conviene ricordare che i servizi
pubblici, in quanto tali, non ricadono in alcuna potesta' legislativa
statale, ma che lo Stato puo' intervenire in essa, come codesta
ecc.ma Corte costituzionale ha stabilito con la sentenza n. 272 del
2004 a titolo di tutela della concorrenza, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera e) della Costituzione, e che pertanto non sono
censurabili tutte quelle norme «che garantiscono, in forme adeguate e
proporzionate, la piu' ampia liberta' di concorrenza nell'ambito di
rapporti - come quelli relativi al regime delle gare o delle
modalita' di gestione e conferimento dei servizi - i quali per la
loro diretta incidenza sul mercato appaiono piu' meritevoli di essere
preservati da pratiche anticoncorrenziali» (punto 3 in diritto).
La presente impugnazione non intende mettere in discussione questo
principio.
Il comma 7 dell'art. 23-bis dispone che «le regioni e gli enti
locali, nell'ambito delle rispettive competenze e d'intesa con la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, possono definire,
nel rispetto delle normative settoriali, i bacini di gara per i
diversi servizi, in maniera da consentire lo sfruttamento delle
economie di scala e di scopo e favorire una maggiore efficienza ed
efficacia nell'espletamento dei servizi, nonche' l'integrazione di
servizi a domanda debole nel quadro di servizi piu' redditizi,
garantendo il raggiungimento della dimensione minima efficiente a
livello di impianto per piu' soggetti gestori e la copertura degli
obblighi di servizio universale».
Tale disposizione, sotto una apparenza meramente facoltizzante,
vincola in realta' le regioni e gli enti locali ad assumere le
proprie decisioni relative ai bacini di gara (che diverranno poi
bacini di esercizio dei servizi pubblici) «d'intesa con la Conferenza
unificata», in violazione dell'art. 117, quarto comma, nonche'
dell'art. 118, primo e secondo comma della Costituzione.
Da una parte, infatti, la disciplina della dimensione di esercizio
dei servizi pubblici rientra nella potesta' legislativa della
regione, dall'altra il condizionare l'esercizio di tale potesta' e
delle scelte amministrative che essa esprime viola sia la potesta'
legislativa in se' considerata - a prescindere dal suo carattere
concorrente o pieno, sia il principio di sussidiarieta', non
potendosi vedere alcuna ragione di centralizzazione di tali scelte.
Si noti che la lesione non viene meno per il fatto che si tratti
dell'intesa con un organismo espressivo delle autonomie: sia perche'
in realta' l'intesa con la Conferenza richiede necessariamente anche
l'intesa con lo Stato (parte esso stesso della Conferenza), sia
perche' si tratterebbe in ogni caso di un condizionamento delle
scelte della Regione da parte di altre regioni ed enti locali, che
non hanno alcun potere da esercitare in relazione al territorio di
una specifica regione.
b) Illegittimita' costituzionale dell'art. 23-bis, comma 10.
Il comma 10 dell'art. 23-bis dispone che il Governo, su proposta
del Ministro per i rapporti con le regioni «sentita la Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del d. lgs. 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni, nonche' le competenti Commissioni
parlamentari, emana uno o piu' regolamenti, ai sensi dell'art. 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400», al fine di disciplinare
una pluralita' di oggetti.
La previsione di una disciplina regolamentare puo' essere
giustificata, secondo l'art. 117, comma sesto, ed i principi
enunciati dalla giurisprudenza costituzionale, in quanto essa abbia
ad oggetto materie rientranti nella competenza esclusiva dello Stato.
Tuttavia, la materia che forma oggetto di tali regolamenti ai
sensi del comma 10, nelle diverse lettere da a) ad l), presenta un
inestricabile intreccio con le materie oggetto di potesta'
concorrente (come il coordinamento della finanza pubblica, fondamento
della lettera a) o esclusiva delle regioni (come nel caso della
gestione associata dei servizi locali, oggetto della lettera c).
In tale situazione, il solo modo di contemperare le competenze
rispettive dello Stato e delle regioni consiste nel sottoporre il
regolamento all'intesa della Conferenza Stato-regioni o della
Conferenza unificata, in luogo del semplice parere previsto dalla
disposizione impugnata.
Diversamente, non potrebbe evitarsi l'affermazione della
illegittimita' costituzionale dell'uso dello strumento regolamentare,
in violazione dell'art. 117, comma sesto, per tutti gli oggetti che -
come quelli sopra indicati - non rientrano nelle materie di potesta'
legislativa esclusiva dello Stato.
c) Specifica illegittimita' costituzionale dell'art. 23-bis, comma
10, lettera b).
Tra le materie che dovrebbero formare oggetto del regolamento di
cui al comma 10, la lettera b) include il «prevedere, in attuazione
dei principi di proporzionalita' e di adeguatezza di cui all'art. 118
della Costituzione, che i comuni con un limitato numero di residenti
possano svolgere le funzioni relative alla gestione dei servizi
pubblici locali in forma associata».
Sembra evidente che tale oggetto e' del tutto estraneo ai profili
di tutela della concorrenza, e che non esiste in relazione ad esso
alcun titolo di competenza normativa statale.
Benche' il criterio espresso dalla legge sia del tutto
ragionevole, e' invece illegittima la previsione che vi sia una
disciplina con regolamento statale, spettando la materia alla
competenza legislativa residuale delle regioni.
13) Illegittimita' costituzionale dell'art. 30, commi 1, 2 e 3.
L'art. 30 (Semplificazione dei controlli amministrativi a carico
delle imprese soggette a certificazione) stabilisce al comma 1 che
«per le imprese soggette a certificazione ambientale o di qualita'
rilasciata da un soggetto certificatore accreditato in conformita' a
norme tecniche europee ed internazionali, i controlli periodici
svolti dagli enti certificatori sostituiscono i controlli
amministrativi o le ulteriori attivita' amministrative di verifica,
anche ai fini dell'eventuale rinnovo o aggiornamento delle
autorizzazioni per l'esercizio dell'attivita'», e che «le verifiche
dei competenti organi amministrativi hanno ad oggetto, in questo
caso, esclusivamente l'attualita' e la completezza della
certificazione», con il solo limite del «rispetto della disciplina
comunitaria».
Il comma 2 contiene una «declaratoria» che vorrebbe fondare la
competenza statale, affermando che «la disposizione di cui al comma 1
e' espressione di un principio generale di sussidiarieta' orizzontale
ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), della Costituzione».
Tuttavia, si precisa che «resta ferma la potesta' delle regioni e
degli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, di
garantire livelli ulteriori di tutela».
Il comma 3 prevede che «con regolamento, da emanarsi ai sensi
dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto,
previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, sono
individuati le tipologie dei controlli e gli ambiti nei quali trova
applicazione la disposizione di cui al comma 1, con l'obiettivo di
evitare duplicazioni e sovrapposizioni di controlli, nonche' le
modalita' necessarie per la compiuta attuazione della disposizione
medesima». Il comma 4 dispone che «le prescrizioni di cui ai commi 1
e 2 entrano in vigore all'atto di emanazione del regolamento di cui
al comma 3».
Le disposizioni in questione riguardano le imprese certificate in
generale, quindi, le materie del commercio, dell'industria,
dell'agricoltura e le altre di interesse economico, tutte di
competenza regionale. Del resto, che le disposizioni incidano su
materie regionali e' esplicito nella stessa disposizione del comma 2,
che giustifica la competenza statale mediante il richiamo ai «livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali»:
i quali, appunto, incidono normalmente nelle materie regionali.
E' palese pero', ad avviso della ricorrente regione, che si tratta
di una giustificazione fallace: non si vede infatti alcun riferimento
ad alcuna «prestazione»: e sia consentito ricordare che, «come piu'
volte ormai questa Corte ha affermato, tale titolo di legittimazione
legislativa non puo' essere invocato se non in relazione a specifiche
prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello
essenziale di erogazione» (sentenza n. 285 del 2005, punto 3 in
diritto).
Tuttavia, quanto al comma 1, la regione non contesta il principio
base dello svolgimento dei controlli amministrativi da parte degli
enti certificatori. Contesta invece la seguente limitazione in virtu'
della quale «le verifiche dei competenti organi amministrativi hanno
ad oggetto, in questo caso, esclusivamente l'attualita' e la
completezza della certificazione».
Siffatta limitazione viola la potesta' legislativa ed
amministrativa della regione, espropriandola della funzione pubblica
ad essa attribuita dalla Costituzione: non puo' infatti che spettare
alla regione, nella specifica situazione, di valutare in quali casi e
per quali ragioni l'autorita' pubblica deve intervenire per valutare
la legittimita' e l'appropriatezza del modo in cui gli enti
certificatori svolgono le funzioni di interesse pubblico ad essi
affidate.
Come si deduce dallo stesso art. 118, quarto comma, della
Costituzione, in relazione al primo comma dello stesso articolo, il
principio di sussidiarieta' orizzontale consente l'assegnazione di
funzioni di interesse generale a soggetti privati, ma non consente
che la responsabilita' ultima della funzione amministrativa e della
cura degli interessi pubblici sia sottratta agli enti responsabili,
costitutivi della Repubblica (art. 114 Cost.).
La censura cosi' formulata potrebbe venire meno solo ove si
intendesse che la disposizione del secondo comma, in base alla quale
«resta ferma la potesta' delle regioni e degli enti locali,
nell'ambito delle rispettive competenze, di garantire livelli
ulteriori di tutela» - di per se' oscura nel contesto in cui e'
posta-- dovesse essere intesa come facolta' per le Regioni di
graduare con propria legge la responsabilita' delle amministrazioni
in relazione all'attivita' degli enti certificatori, prevedendo i
rispettivi compiti e i relativi controlli.
Trattandosi di disciplina di materie regionali, attinenti alla
attivita' delle imprese, risulta radicalmente illegittima la pretesa
di affidare la disciplina della materia ad un regolamento statale, in
violazione dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione. Gia' si e'
infatti argomentato come la competenza statale non possa affermarsi
in relazione ad una presunta disciplina dei livelli delle prestazioni
sociali: e la materia affidata al regolamento (le tipologie dei
controlli e gli ambiti nei quali trova applicazione la disposizione
di cui al comma 1) conferma che non si tratta di prestazione alcuna,
ma della disciplina stessa delle attivita' e dei relativi controlli.
Oltre che illegittima per invasione di materie regionali, la
disposizione che prevede la disciplina regolamentare e' altresi'
illegittima per violazione del principio di legalita' sostanziale.
Premesso che le regioni possono far valere tale violazione dato che
il principio di legalita' «costituisce un aspetto della loro stessa
posizione che queste ultime sono abilitate a difendere nel giudizio
costituzionale» (v. le sentt. nn. 425/2004, 425/1999, 355/1992 e
150/1982), si deve rilevare che il comma 3 opera una totale
delegificazione, senza stabilire regola alcuna della materia, e senza
individuare neppure l'ambito nel quale il regolamento dovrebbe
intervenire, ne' quali norme legislative in quali settori dovrebbero
essere abrogate a seguito dell'emanazione del regolamento.
Addirittura, spetterebbe al regolamento di individuare gli ambiti in
cui il vago principio di cui al comma 1 si applica: mentre al
contrario spetta alla legge di definire gli ambiti e le regole di
base, al regolamento (nelle materie in cui puo' intervenire, e ferma
la censura di invasione delle materie regionali) il solo potere di
disciplinare all'interno di quegli ambiti.
In estremo subordine, nella denegata ipotesi che si dovesse
ritenere legittimo il conferimento di potere regolamentare allo
Stato, nei termini in cui e' disposto, risulterebbe comunque
illegittima la previsione del semplice parere della Conferenza
Stato-regioni, anziche' dell'intesa sul regolamento attuativo.
Sembra infatti evidente che la compressione dei poteri legislativi
regionali che l'attrazione al centro della disciplina dei controlli
sulle imprese comporta - se pure fosse giustificata in forza del
principio di sussidiarieta' - dovrebbe necessariamente trovare la
«compensazione» della necessaria intesa con le regioni, secondo i
principi stabiliti sin dalla sentenza n. 303 del 2003.
14) Illegittimita' costituzionale dell'art. 35, comma 1.
Nel capo VIL, Semplificazioni, e' collocato l'art. 35,
Semplificazione della disciplina per l'installazione degli impianti
all'interno degli edifici.
Il comma 1 stabilisce che «entro il 31 dicembre 2008 il Ministro
dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro per la
semplificazione normativa, emana uno o piu' decreti, ai sensi
dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, volti a
disciplinare: a) il complesso delle disposizioni in materia di
attivita' di installazione degli impianti all'interno degli edifici
prevedendo semplificazioni di adempimenti per i proprietari di
abitazioni ad uso privato e per le imprese; b) la definizione di un
reale sistema di verifiche di impianti di cui alla lettera a) con
l'obiettivo primario di tutelare gli utilizzatori degli impianti
garantendo una effettiva sicurezza; c) la revisione della disciplina
sanzionatoria in caso di violazioni di obblighi stabiliti dai
provvedimenti previsti alle lettere a) e b)».
La disposizione si applica a tutti gli impianti posti all'interno
degli edifici: impianti elettrici, radiotelevisivi, di riscaldamento,
ecc. Esso prevede una normativa generale che si estende a tutti gli
aspetti di progettazione, realizzazione, installazione,
certificazione di conformita' e manutenzione degli impianti stessi.
A parte le imprecisioni linguistiche (il decreto deve
«disciplinare. le disposizioni»), il comma 1 dell'art. 35 risulta
lesivo delle competenze regionali: infatti, la lettera a) e'
riconducibile all'edilizia ("governo del territorio") e la lett. b)
alla tutela della salute.
Ne' a sostegno di una competenza statale esclusiva potrebbe essere
invocato il comma 2, lettera m), dell'art. 117 Cost., perche' l'art.
35, comma 1, si limita a prevedere alle lettere a) e b) la disciplina
delle attivita' di installazione e dei sistemi di verifica, ma non si
occupa affatto dei requisiti di sicurezza degli impianti (e, dunque,
neppure dei requisiti minimi di sicurezza).
Quanto alla lett. c), essa accede alla materia cui afferiscono le
altre due norme (v., da ultimo, sent. n. 240/2007).
Il comma 1 prevede, in sostanza, una delegificazione
«clandestina», fatta con d.m. invece che con regolamento governativo
e con «norme generali» assai vaghe e decisamente insufficienti. Di
illegittimita', per violazione del principio di legalita' sostanziale
(che le regioni possono far valere dato che «tale principio...
costituisce un aspetto della loro stessa posizione che queste ultime
sono abilitate a difendere nel giudizio costituzionale»: v. le sentt.
nn. 425/2004, 425/1999, 355/1992 e 150/1982).
Esso, inoltre, risulta lesivo delle competenze regionali perche'
prevede un regolamento ministeriale in materie regionali (governo del
territorio e tutela della salute), con conseguente violazione
dell'art. 117, commi terzo e sesto, cost. Le disposizioni di cui alle
lettere a), b) e c) dovrebbero essere dettate con legge regionale,
nel rispetto dei principi statali e degli standard minimi di
sicurezza.
In estremo subordine, la disposizione risulterebbe comunque
illegittima per difetto di qualunque coinvolgimento delle regioni, ed
in particolare per difetto dell'intesa con la Conferenza
Stato-regioni, in violazione del principio di leale collaborazione.
15) Illegittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 3.
L'art. 38, Impresa in un giorno, statuisce che, «al fine di
garantire il diritto di iniziativa economica privata., l'avvio di
attivita' imprenditoriale, per il soggetto in possesso dei requisiti
di legge, e' tutelato sin dalla presentazione della dichiarazione di
inizio attivita' o dalla richiesta del titolo autorizzatorio» (comma
1).
Il comma 2 contiene una «declaratoria» rivolta a ricondurre la
disciplina dell'art. 38 a materie di competenza esclusiva statale
(«livelli essenziali» e tutela della concorrenza).
Cio' fatto, il comma 3 dispone che con regolamento di
delegificazione, adottato su proposta del Ministro dello sviluppo
economico e del Ministro per la semplificazione normativa, sentita la
Conferenza unificata, «si procede alla semplificazione e al riordino
della disciplina dello sportello unico per le attivita' produttive di
cui al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
20 ottobre 1998, n. 447», in base ai criteri di seguito indicati.
Nonostante l'«autoqualificazione» di cui al comma 2, il comma 3
incide su materie di competenza regionale piena (quelle attinenti
alle attivita' produttive: industria, commercio, agricoltura,
artigianato, turismo ecc.: art. 117, quarto comma, Cost.) e,
pertanto, esso risulta illegittimo, per violazione del principio di
leale collaborazione, nella parte in cui prevede il mero parere della
Conferenza unificata anziche' l'intesa, per ragioni corrispondenti a
quelle fatte valere in relazione agli articoli 7, comma 2, 8, comma
3, 9, comma 3, 10 e 13, comma 3-quater.
Comunque, se anche si dovesse ritenere che il comma 3 riguardi
materie di competenza statale esclusiva, sarebbe pur sempre
innegabile l'interferenza con le materie regionali sopra menzionate
e, dunque, sarebbe pur sempre necessaria la previsione dell'intesa,
secondo il principio stabilito dalla sentenza di codesta Corte
n. 31/2005, che ha dichiarato illegittima la previsione di un parere
anziche' dell'intesa anche se la norma rientrava in una materia di
competenza esclusiva statale).
16) Illegittimita' dell'art. 43, comma 1.
L'art. 43, Semplificazione degli strumenti di attrazione degli
investimenti e di sviluppo d'impresa, stabilisce che, «per favorire
l'attrazione degli investimenti e la realizzazione di progetti di
sviluppo di impresa rilevanti per il rafforzamento della struttura
produttiva del Paese, con particolare riferimento alle aree del
Mezzogiorno, con decreto di natura non regolamentare del Ministro
dello sviluppo economico, sono stabiliti i criteri, le condizioni e
le modalita' per la concessione di agevolazioni finanziarie a
sostegno degli investimenti privati e per la realizzazione di
interventi ad essi complementari e funzionali». Il decreto deve
essere adottato «di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, con il Ministro delle politiche agricole alimentari e
forestali, per quanto riguarda le attivita' della filiera agricola e
della pesca e acquacoltura, e con il Ministro per la semplificazione
normativa», sentita la Conferenza Stato-regioni.
La disposizione riguarda le imprese in generale e, dunque, incide
su materie di competenza regionale piena (quelle attinenti alle
attivita' produttive: industria, commercio, agricoltura, artigianato,
turismo ecc.: art. 117, quarto comma, Cost.). Essa, pertanto, risulta
illegittima, per violazione del principio di leale collaborazione,
nella parte in cui prevede il mero parere della Conferenza
Stato-regioni anziche' l'intesa, in base alla nota giurisprudenza
costituzionale sulla «chiamata in sussidiarieta'». Si puo' ricordare
che la sent. n. 63/2008 ha introdotto l'intesa con la Conferenza per
il fondo statale per aiutare imprese in difficolta', cosi' come la
sent. n. 242/2005 ha introdotto un'intesa per il Fondo rotativo
nazionale alla crescita e allo sviluppo' del tessuto produttivo
nazionale.
Si richiamano altresi' le ragioni fatte valere in relazione agli
articoli 7, comma 2, 8, comma 3, 9, comma 3, 10, 13 comma 3-quater e
38, comma 3.
17) Illegittimita' costituzionale dell'art. 58, commi 1 e 2.
L'art. 58 prevede da parte di regioni ed enti locali la
predisposizione di un «piano della alienazioni e valorizzazioni
immobiliari», che deve essere presentato in relazione agli immobili
non strumentali all'esercizio delle funzioni istituzionali degli
enti.
Precisamente, il comma 1 dispone che «per procedere al riordino,
gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni,
province, comuni e altri enti locali, ciascun ente con delibera
dell'organo di Governo individua, redigendo apposito elenco, sulla
base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri
archivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di
competenza, non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni
istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione»,
e che «viene cosi' redatto il piano delle alienazioni e
valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione».
Il comma secondo dispone che «l'inserimento degli immobili nel
piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio
disponibile e ne dispone espressamente la destinazione urbanistica»;
che «la deliberazione del consiglio comunale di approvazione del
piano delle alienazioni e valorizzazioni costituisce variante allo
strumento urbanistico generale»; che «tale variante, in quanto
relativa a singoli immobili, non necessita di verifiche di
conformita' agli eventuali atti di pianificazione sovraordinata di
competenza delle province e delle regioni» ma che «la verifica di
conformita' ecomunque richiesta e deve essere effettuata entro il
termine perentorio di trenta giorni dalla data di ricevimento della
richiesta, nei casi di varianti relative a terreni classificati come
agricoli dallo strumento urbanistico generale vigente, ovvero nei
casi che comportano variazioni volumetriche superiori al 10 per cento
dei volumi previsti dal medesimo strumento urbanistico vigente».
La ricorrente regione ritiene che la disciplina cosi' dettata sia
di competenza statale per i soli profili civilistici evidenziati dal
comma 3 e seguenti.
Oltre tali profili, la disciplina dettata e' ad avviso della
ricorrente Regione costituzionalmente illegittima.
Illegittima e' in primo luogo la precisazione nel comma 1 che il
piano debba essere approvato «dall'organo di Governo», anziche'
dall'organo competente in base alle regole organizzative dell'ente,
ed in particolare in base allo Statuto o alle leggi regionali che
dispongano o vengano a disporre in materia.
A sua volta, il comma 2 risulta illegittimo laddove stabilisce che
«la deliberazione del consiglio comunale di approvazione del piano
delle alienazioni e valorizzazioni costituisce variante allo
strumento urbanistico generale». Tale previsione, infatti, trascende
i limiti delle potesta' normative statali concorrenti in materia di
coordinamento della finanza pubblica e di governo del territorio:
poiche' si tratta con evidenza di disposizioni di dettaglio e non di
principio.
La situazione infatti e' analoga a quella decisa da codesta Corte
costituzionale con la sentenza n. 401/2007. In tale occasione la
Corte ha ritenuto che «la norma impugnata, stabilendo che
"l'approvazione dei progetti definitivi da parte del consiglio
comunale costituisce variante urbanistica a tutti gli effetti''...
afferisce, avendo riguardo al suo peculiare oggetto, prevalentemente
all'ambito materiale del governo del territorio di competenza
ripartita Stato-regioni» e che «da questa qualificazione discende che
lo Stato ha soltanto il potere di fissare i principi fondamentali in
tali materie, spettando alle Regioni il potere di emanare la
normativa di dettaglio, secondo quanto stabilito dall'art. 117, terzo
comma, ultimo periodo, della Costituzione». Di conseguenza, secondo
la Corte, «ne deriva la illegittimita' costituzionale della norma in
esame, in quanto essa, per il, suo contenuto precettivo del tutto
puntuale, non lascia alcuno spazio di intervento alle regioni».
Infatti «l'affermazione, infatti, secondo cui "l'approvazione dei
progetti definitivi costituisce variante urbanistica a tutti gli
effetti'' non e' passibile di ulteriore svolgimento da parte del
legislatore regionale con conseguente compromissione delle competenze
che alle regioni spettano in materia di urbanistica e quindi di
assetto del territorio».
Di qui, la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Ugualmente illegittima - per il suo carattere dettagliato nella
materia urbanistica, e per violazione dei poteri e doveri di
controllo spettanti alle regioni, e' la norma secondo cui «tale
variante, in quanto relativa a singoli immobili, non necessita di
verifiche di conformita' agli eventuali atti di pianificazione
sovraordinata di competenza delle province e delle regioni» ma che
«la verifica di conformita' e' comunque richiesta e deve essere
effettuata entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data di
ricevimento della richiesta, nei casi di varianti relative a terreni
classificati come agricoli dallo strumento urbanistico generale
vigente, ovvero nei casi che comportano variazioni volumetriche
superiori al 10 per cento dei volumi previsti dal medesimo strumento
urbanistico vigente».
Da una parte, infatti, e' evidente il carattere dettagliato della
regola; dall'altra proprio per il fatto che si tratta di vicende che
involgono singoli immobili risulta evidente che non vi e' un
interesse unitario che possa giustificare un intervento statale e la
sottrazione alla disciplina urbanistica regionale dei casi in cui sia
opportuno o non opportuno procedere ad una verifica di conformita'.
18) Illegittimita' costituzionale dell'art. 61, commi 8, 9, 14, 16,
20 e 21.
Nel Titolo III, Stabilizzazione della finanza pubblica,
all'interno del Capo I, Bilancio dello Stato, e' collocato l'art. 61.
Ulteriori misure di riduzione della spesa ed abolizione della quota
di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza
specialistica.
Il comma 8 stabilisce che, «a decorrere dal l° gennaio 2009, la
percentuale prevista dall'art. 92, comma 5, del codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e' destinata nella misura dello
0,5 per cento alle finalita' di cui alla medesima disposizione e,
nella misura dell'1,5 per cento, e' versata ad apposito capitolo
dell'entrata del bilancio dello Stato». Il richiamato art. 92, comma
5, del d. lgs. n. 163/2006 dispone che «una somma non superiore al
due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un
lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a
carico dell'amministrazione,... e' ripartita, per ogni singola opera
o lavoro, con le modalita' e i criteri previsti in sede di
contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato
dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli
incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza,
della direzione dei lavori, del collaudo, nonche' tra i loro
collaboratori». Il comma 5 aggiunge che «la percentuale effettiva,
nel limite massimo del due per cento, e' stabilita dal regolamento in
rapporto all'entita' e alla complessita' dell'opera da realizzare»,
che «la ripartizione tiene conto delle responsabilita' professionali
connesse alle specifiche prestazioni da svolgere» e che «le quote
parti della predetta somma corrispondenti a prestazioni che non sono
svolte dai predetti dipendenti, in quanto affidate a personale
esterno all'organico dell'amministrazione medesima, costituiscono
economie».
Il comma 9 dell'art. 61 statuisce che «il 50 per cento del
compenso spettante al dipendente pubblico per l'attivita' di
componente o di segretario del collegio arbitrale e' versato
direttamente ad apposito capitolo del bilancio dello Stato», per
essere destinato alle finalita' di seguito indicate; la medesima
disposizione «si applica al compenso spettante al dipendente pubblico
per i collaudi svolti in relazione a contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture».
Dunque, i commi 8 e 9 dell'art. 61 sono accomunati dal fatto di
«avocare» allo Stato una parte delle somme spettanti (ai sensi
dell'art. 92, comma 5, d. lgs. n. 163/2006) ai dipendenti pubblici
per le attivita' connesse ai lavori pubblici ed una parte delle somme
spettanti ai dipendenti pubblici per l'attivita' svolta nell'ambito
di un arbitrato o di un collaudo.
Le due disposizioni si rivolgono genericamente ai dipendenti
pubblici e, dunque, sembrano comprendere anche quelli regionali e
degli enti pararegionali; naturalmente, qualora codesta Corte
ritenesse possibile un'interpretazione adeguatrice, tale da limitare
l'ambito di applicazione dei commi 8 e 9 ai dipendenti statali,
verrebbero meno le ragioni di doglianza.
Invece, se (come risulta dalla lettera) i commi 8 e 9 valgono per
i dipendenti pubblici in genere, essi risultano palesemente lesivi
dell'autonomia finanziaria regionale. Le norme in questione fanno
riferimento al caso in cui un dipendente regionale svolga, per conto
della regione, un'attivita' relativa ad un lavoro pubblico
aggiudicato dalla regione stessa. Nel caso del comma 8 le somme
spettanti al dipendente provengono dalla regione aggiudicatrice; nel
caso del comma 9 almeno possono provenire dalla Regione che sia parte
di un giudizio arbitrale sorto in relazione ad un'opera pubblica
aggiudicata dalla Regione. In entrambi i casi si tratta comunque di
somme collegate ad attivita' regionali, svolte da dipendenti
regionali.
In questa situazione - e pur ammesso che la legge possa privare il
dipendente delle somme in questione o di parte di esse per acquisirle
alle risorse pubbliche (questione sulla quale la regione non ha
titolo ad intervenire in questa sede) - sembra evidente che tali
risorse debbono spettare alle stesse regioni, anziche' allo Stato:
dato che l'attivita' e' stata svolta dal dipendente per conto della
Regione, in luogo dell'ordinaria attivita' lavorativa, e la somma
proveniva (o nel caso degli arbitrati puo' eventualmente provenire)
dalla regione.
Se la legge statale non puo' condizionare l'uso che la regione fa
delle proprie risorse (tranne i vincoli derivanti dai principi di
coordinamento della finanza pubblica; si puo' ricordare che la sent.
n. 169/2007 ha annullato una norma che imponeva «una puntuale
modalita' di utilizzo di risorse proprie delle regioni, cosi' da
risolversi in una specifica prescrizione di destinazione di dette
risorse»), essa a maggior ragione non puo' avocare al bilancio
statale compensi che la Regione ha dato ai propri dipendenti per
attivita' svolte per conto della regione.
La stranezza, prima ancora che l'illegittimita' dei commi 8 e 9,
cosi' intesi, rende concepibile l'interpretazione adeguatrice sopra
ipotizzata ma, qualora essi fossero ritenuti non limitati ai
dipendenti statali, sarebbero chiaramente lesivi dell'autonomia
finanziaria regionale (art. 119 Cost.).
Se lo Stato ritiene di rinforzare le finanze pubbliche togliendo
ai dipendenti pubblici quello che a loro spetta a termini di legge,
deve almeno farlo rispettando il principio di ragionevolezza e
l'autonomia finanziaria degli enti territoriali: dunque, i compensi
erogati dalla regione a fronte di attivita' svolte da dipendenti
regionali in luogo dell'ordinaria attivita' lavorativa devono restare
nell'ambito del sistema regionale. Di qui l'illegittimita' dei commi
8 e 9 nella parte in cui prevedono che le somme ivi contemplate
affluiscano al bilancio statale invece che a quello regionale,
qualora si tratti di dipendenti regionali e di enti pararegionali.
Il comma 14 dell'art. 61 stabilisce che, «a decorrere dalla data
di conferimento o di rinnovo degli incarichi i trattamenti economici
complessivi spettanti ai direttori generali, ai direttori sanitari,
ai direttori amministrativi, ed i compensi spettanti ai componenti
dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali, delle aziende
ospedaliere, delle aziende ospedaliero universitarie, degli istituti
di ricovero e cura a carattere scientifico e degli istituti
zooprofilattici sono rideterminati con una riduzione del 20 per cento
rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 giugno 2008».
La limitazione di spesa contenuta in tale disposizione risulta
illegittima. Con tutta evidenza, infatti, essa rappresenta un limite
puntuale ad una specifica voce di spesa: e contrasta dunque con
l'autonomia finanziaria della scrivente regione, come codesta Corte
costituzionale ha avuto piu' volte occasione di precisare.
Particolarmente interessante, per l'analogia della fattispecie, e' la
sent. n. 157/2007, che ha dichiarato illegittimo il comma 54 della
legge n. 266/2005, che riduceva del 10% le indennita' corrisposte ai
titolari degli organi politici regionali (v., poi, le sentt.nn.
95/2007, 89/2007, 88/2006, 449/2905 e 417/2005).
Il comma 14 non possiede alcuno dei caratteri che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, devono possedere i principi di
coordinamento della finanza pubblica, in quanto non ha carattere
transitorio, colpisce una voce minuta di spesa e non lascia margine
di scelta alle regioni per il conseguimento dell'obiettivo di
risparmio. Di qui la violazione dell'art. 117, terzo comma, e
dell'art. 119 Cost., in quanto lo Stato lede con norma di dettaglio
l'autonomia finanziaria regionale.
Il comma 16 dispone che, «ai fini del contenimento della spesa
pubblica, le regioni, entro il 31 dicembre 2008, adottano
disposizioni, normative o amministrative, finalizzate ad assicurare
la riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati
amministrativi, con particolare riferimento alla diminuzione
dell'ammontare dei compensi e delle indennita' dei componenti degli
organi rappresentativi e del numero di questi ultimi, alla
soppressione degli enti inutili, alla fusione delle societa'
partecipate, al ridimensionamento delle strutture organizzative ed
all'adozione di misure analoghe a quelle previste nel presente
articolo». Esso inoltre afferma che «la disposizione di cui al
presente comma costituisce principio fondamentale di coordinamento
della finanza pubblica, ai fini del rispetto dei parametri stabiliti
dal patto di stabilita' e crescita dell'Unione europea», e dispone
ancora che «i risparmi di spesa derivanti dall'attuazione del
presente comma, aggiuntivi rispetto a quelli previsti dal patto di
stabilita' interno, concorrono alla copertura degli oneri derivanti
dall'attuazione del comma 19» (che abolisce il ticket per gli anni
2009, 2010 e 2011).
In questi termini, il comma 16 si autoqualifica come principio di
coordinamento della finanza pubblica ma, in realta', ha - almeno in
parte - contenuto dettagliato, in quanto «la riduzione degli oneri
degli organismi politici e degli apparati amministrativi, con
particolare riferimento alla diminuzione dell'ammontare dei compensi
e delle indennita' dei componenti degli organi rappresentativi e del
numero di questi ultimi» non puo' essere assicurata che con... la
diminuzione dei compensi e del numero dei componenti degli organi
rappresentativi. Dunque, la legge statale sembra lasciare spazio alle
regioni ma, in realta', detta una norma dettagliata che le regioni
devono solo recepire. In altre parole, il comma 16 e', in questa
parte, affetto dai medesimi vizi sopra illustrati a proposito del
comma 14 e non e' diverso dalla norma gia' annullata da codesta Corte
con la sent. n. 157/2007, che ha dichiarato illegittimo il comma 54
della legge n. 266/2005, che riduceva del 10% le indennita'
corrisposte ai titolari degli organi politici regionali.
Ne' sostanzialmente diverso e' il contenuto del comma 16 la' dove
prevede la soppressione degli enti inutili, la fusione delle societa'
partecipate ed il ridimensionamento delle strutture organizzative. E'
chiaro che qui la regione ha un minimo margine di scelta perche' deve
individuare gli enti inutili, le societa' da fondere e le strutture
da ridimensionare ma si tratta di un margine irrisorio (che implica
valutazioni «tecniche» piu' che politiche) e, comunque, il comma 16
impone sempre «tagli» a specifiche voci di spesa, non transitori. Di
qui l'illegittimita' del comma 16, anche in questa parte, per
violazione dell'art. 117, commi 3 e 4, e dell'art. 119 Cost., in
quanto si dettano norme di dettaglio in materia di coordinamento
finanziario, lesive dell'autonomia organizzativa e finanziaria
regionale.
Infine, anche l'ultima parte del comma 16 risulta illegittima, la'
dove destina i risparmi derivanti dall'attuazione del comma 16 «alla
copertura degli oneri derivanti dall'attuazione del comma 19». Lo
Stato non puo' condizionare l'uso che la regione fa delle proprie
risorse imponendo di destinarle ad un certo settore (nel caso di
specie, la sanita') in quanto, in questo modo, si eccede dai limiti
dei principi di coordinamento finanziario (art. 117, terzo comma) e
si pone un vincolo all'autonomia regionale di spesa (art. 119 Cost.).
La sent. n. 169/2007 ha annullato una norma che imponeva «una
puntuale modalita' di utilizzo di risorse proprie delle regioni, cosi
da risolversi in una specifica prescrizione di destinazione di dette
risorse».
Per le medesime ragioni e' illegittimo il comma 20, lettera b),
dell'art. 61, in base al quale «ai fini della copertura degli oneri
derivanti dall'attuazione del comma 19... le regioni: 1) destinano,
ciascuna al proprio servizio sanitario regionale, le risorse
provenienti dalle disposizioni di cui ai commi 14 e 16; 2) adottano
ulteriori misure di incremento dell'efficienza e di razionalizzazione
della spesa, dirette a realizzare la parte residuale della copertura
degli oneri derivanti dall'attuazione del comma 19». Il comma 20
condiziona l'uso di risorse in parte gia' definite (quelle
risparmiate ex comma 14), in parte non definite con precisione
(quelle risparmiate ex comma 16) o non definite affatto (quelle di
cui al n. 2 del comma 20). In tutti i casi, pero', resta il
condizionamento all'uso di risorse regionali, illegittimo per le
ragioni sopra viste.
Quanto infine al comma 21, esso stabilisce che «le regioni,
comunque, in luogo della completa adozione delle misure di cui ai
commi 14 e 16 ed al numero 2) della lettera b) del comma 20 possono
decidere di applicare, in misura integrale o ridotta, la quota di
partecipazione abolita ai sensi del comma 19, ovvero altre forme di
partecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria di effetto
finanziario equivalente», aggiungendo che, «ai fini dell'attuazione
di quanto previsto al comma 20, lettera b), e al primo periodo del
presente comma, il Ministero del lavoro, della salute e delle
politiche sociali, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, comunica alle regioni, entro il 30 settembre 2008, l'importo
che ciascuna di esse deve garantire ai fini dell'equivalenza
finanziaria».
I commi 16, 20 e 21 rivelano la chiara consapevolezza dello
squilibrio che l'abolizione del ticket (disposta dal comma 19)
produce per la finanza regionale, in quanto si preoccupano di
prevedere risorse alternative. Il punto e' che, pero', essi prevedono
solo in parte risorse statali (comma 20, lettera a), «scaricando»
invece sulle regioni la maggior parte delle conseguenze
dell'abolizione del ticket. Sulle regioni, quindi, vengono addossate
le conseguenze della scelta politica statale, potendo esse solo
diminuire i «tagli» di cui ai commi 14, 16 e 20, reintroducendo il
ticket: esse, cioe', dovrebbero «togliere» ai cittadini il beneficio
che il legislatore statale ha espressamente voluto dare loro.
In questo modo, pero', la legge statale viola il principio di
leale collaborazione e l'art. 119, quarto comma, Cost., cioe' il
principio di corrispondenza fra funzioni e risorse, perche' dalle
norme impugnate risulta chiaramente che il ticket e' considerato
dallo Stato stesso essenziale per il funzionamento del S.S.N. ma la
legge statale lo abolisce senza preoccuparsi di fornire le risorse
alternative.
Dica la legge statale - nel definire le prestazioni del servizio
sanitario nazionale - se il ticket e' dovuto o meno. Se lo ritiene
non dovuto, tuttavia, non puo' imporre alle regioni di «risparmiare»
in specifici settori da esso indicati, ma deve comunque consentire
alla regioni di far fronte alle necessita' del servizio sanitario con
risorse adeguate: che non possono tuttavia consistere... nella
reintroduzione di un ticket che lo Stato ritiene di sopprimere
proprio a titolo di livello essenziale delle prestazioni sociali.
Di qui l'illegittimita' anche del comma 21, in quanto rientrante
nel sistema di norme con le quali lo Stato elude la propria
responsabilita' derivante dall'abolizione del ticket, addossando alle
regioni le conseguenze negative in termini finanziari.
19) Illegittimita' costituzionale dell'art. 64, commi 3, 4, 4,
lettera f-bis), nonche' illegittimita' costituzionale dell'art. 3 del
decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154.
a) Illegittimita' costituzionale dell'art. 64, comma 3.
Dopo avere formulato una disposizione di grande principio al comma
1, e posto al comma 2 l'obbiettivo programmatico di «conseguire, nel
triennio 2009-2011 una riduzione complessiva del 17 per cento della
consistenza numerica della dotazione organica determinata per l'anno
scolastico 2007/2008» il comma 3 stabilisce che «per la realizzazione
delle finalita' previste dal presente articolo, il Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281, e previo parere delle Commissioni Parlamentari competenti per
materia e per le conseguenze di carattere finanziario, predispone,
entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, un piano programmatico di interventi volti ad una
maggiore razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e
strumentali disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed
efficienza al sistema scolastico».
Tale Piano programmatico di interventi non rientra, come sembra
ovvio, tra le «norme generali sull'istruzione», di cui all'art. 117,
comma secondo, lettera n), bensi' nella generale materia istruzione,
che l'art. 117, comma terzo, affida alla potesta' legislativa
regionale, salva la determinazione dei principi fondamentali con
legge statale.
Il Piano programmatico di interventi, che evidentemente non e' ne'
legge, ne' enunciazione di principi fondamentali, non puo' che
trovare fondamento nella «chiamata in sussidiarieta'» dello Stato,
per il conseguimento di obiettivi che - nell'attuale situazione di
sostanziale inattuazione della dovuta regionalizzazione delle scuole
- non potrebbero essere rimessi alle sole regioni.
Tuttavia, secondo gli insegnamenti di codesta ecc.ma Corte
costituzionale, la chiamata in sussidiarieta' non puo' non
accompagnarsi al pieno coinvolgimento dei soggetti costituzionalmente
titolari del potere legislativo in materia, cioe' delle regioni. Tale
pieno coinvolgimento non e' realizzato dal semplice «parere»,
previsto dal comma 3, ma deve necessariamente consistere nell'intesa,
nella quale si esprime non la mera «partecipazione» alla decisione,
ma la sua necessaria condivisione (sent. n. 303 del 2003).
Di qui l'illegittimita' della previsione del semplice parere della
Conferenza unificata, per violazione dei principi di competenza
legislativa, sussidiarieta' e leale cooperazione di cui agli artt.
117, comma terzo e 118 comma primo della Costituzione.
b) Illegittimita' costituzionale dell'articolo 64, comma 4.
Specifica illegittimita' costituzionale del comma 4, lettera f-bis).
Il comma 4 dell'articolo 64 dispone che «per l'attuazione del
piano di cui al comma 3, con uno o piu' regolamenti da adottare entro
dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto ed
in modo da assicurare comunque la puntuale attuazione del piano di
cui al comma 3, in relazione agli interventi annuali ivi previsti, ai
sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita la Conferenza unificata di cui al citato decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, anche modificando le disposizioni legislative
vigenti, si provvede ad una revisione dell'attuale assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico».
Di seguito, tale comma enuncia con le lettere da a) a f-ter) i
«criteri» che la disciplina regolamentare dovra' rispettare.
Ora, gia' dalla destinazione legislativa dei regolamenti in
questione alla «revisione dell'attuale assetto ordinamentale,
organizzativo e didattico del sistema scolastico» risulta evidente
che essi non si riferiscono alla sola area assegnabile alle norme
generali sull'istruzione, ma riguardano l'intero assetto del sistema
scolastico, e dunque la materia concorrente istruzione.
In particolare, l'assetto organizzativo del sistema scolastico non
puo' essere ricondotto alle «norme generali sull'istruzione». Esso
non puo' dunque essere disciplinato con regolamento statale, dato
che, ai sensi dell'art. 117, comma sesto, della Costituzione, il
potere regolamentare dello Stato esiste soltanto nelle materie di sua
potesta' legislativa esclusiva.
Ove per qualunque ragione qui non preveduta (posto che la
«chiamata in sussidiarieta'» non puo' valere a fondare poteri
regolamentari - sentenza n. 303 del 2003) dovesse risultare
ammissibile un regolamento statale al di fuori delle materie di
legislazione esclusiva, in subordine la procedura di emanazione
sarebbe comunque illegittima, in quanto prevede un semplice parere,
anziche' l'intesa della Conferenza unificata. In effetti, ogni atto
statale al di fuori della legislazione di principio ad esso spettante
non potrebbe che essere assunto con il consenso delle regioni.
Inoltre, la disciplina degli aspetti organizzativi del sistema
scolastico (ed in realta' anche quella degli aspetti ordinamentali e
didattici) mediante regolamento altera anche su un piano generale il
sistema costituzionale delle fonti. Si tratterebbe, infatti, di
regolamenti detti «di delegificazione», come e' reso esplicito dal
richiamo all'art. 17, comma secondo, della legge n. 400 del 1988, e
dalla circostanza che essi sono abilitati ad intervenire «modificando
le disposizioni legislative vigenti».
Per vero, tale formulazione e' essa stessa il sintomo
dell'alterazione del sistema delle fonti, dal momento che nella
logica di tale sistema costituzionale il regolamento non e' mai esso
a modificare la legislazione vigente: supponendosi invece che sia la
legge ad abrogare la precedente disciplina legislativa, a partire dal
momento dell'entrata in vigore del regolamento. Laddove invece la
modifica della legge ad opera del regolamento viola uno degli
elementi essenziali del valore e forza di legge, che consiste appunto
nella impossibilita' di modifica da parte di fonti inferiori.
Ancor piu' grave, tuttavia, e' la completa assenza di quella
disciplina legislativa delle «norme generali regolatrici della
materia» (oltre che di quelle che «dispongono l'abrogazione delle
norme vigenti») previste dalla predetta legge statale, in attuazione
del precetto costituzionale.
Lo stesso comma 4, dopo avere demandato al regolamento le materie
di cui si e' detto, provvede a dettare alcuni criteri che la
disciplina di tali materie dovra' rispettare. La maggiore parte di
tali criteri si riferiscono ad oggetti facenti parte delle norme
generali sull'istruzione.
Tuttavia, in sede di conversione e' stata aggiunto in tale elenco
di criteri la lettera f-bis), la quale non specifica alcun criterio,
ma piuttosto affida al regolamento del Governo un nuovo oggetto: la
«definizione di criteri, tempi e modalita' per la determinazione e
l'articolazione dell'azione di ridimensionamento della rete
scolastica prevedendo, nell'ambito delle risorse disponibili a
legislazione vigente, l'attivazione di servizi qualificati per la
migliore fruizione dell'offerta formativa».
La previsione della disciplina regolamentare statale di tali
oggetti e' illegittima per violazione dell'art. 117, sesto comma. Non
puo' infatti essere dubbio che la materia sia di competenza
regionale, come codesta ecc.ma Corte costituzionale ha gia' avuto
modo di stabilire con la sentenza n. 34/2005, occasionata
dall'impugnazione statale della legge di questa regione n. 12 del
2003, recante Norme per l'uguaglianza delle opportunita' di accesso
al sapere, per ognuno e per tutto l'arco della vita, attraverso il
rafforzamento dell'istruzione e della formazione professionale, anche
in integrazione tra loro.
L'art. 44, comma 1, lettera c), di tale legge affidava al
Consiglio regionale il compito di approvare, tra l'altro, i «criteri
per la definizione dell'organizzazione della rete scolastica, ivi
compresi i parametri dimensionali delle istituzioni scolastiche».
Tale sentenza, nel respingere la censura di violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera n), Cost., ha espressamente affermato che
tra le funzioni spettanti alle regioni va annoverato «anzitutto
quelle di programmazione dell'offerta formativa integrata tra
istruzione e formazione professionale (art. 138, comma 1, lettera a),
e di programmazione della rete scolastica (art. 138, comma 1, lettera
b)».
La Corte ha anche rilevato che tale funzione era stata assegnata
alle regioni sin dal d.P.R. del 18 giugno 1998, n. 233 (art. 3, comma
1), e che «e' da escludersi che il legislatore costituzionale del
2001 "abbia voluto spogliare le regioni di una funzione che era gia'
ad esse conferita''» (cosi' la sentenza, riprendendo la precedente
n. 13 del 2004).
Tale materia, dunque, non puo' essere assegnata alla competenza
regolamentare dello Stato, tanto piu' in assenza di una procedura di
intesa con la regione.
Di qui la specifica illegittimita' costituzionale del comma 4,
lettera f-bis).
c) Illegittimita' costituzionale dell'art. 3 del decreto-legge 7
ottobre 2008, n. 154, recante Disposizioni urgenti per il
contenimento della spesa sanitaria e in materia di regolazioni
contabili con le autonomie locali.
A poche settimane di distanza dalla approvazione della legge di
conversione n. 133 del 2008, il Governo ha ritenuto necessario
ritornare sulla materia, e cio' ha fatto tuttavia in modo del tutto
estemporaneo, approfittando della «occasione» offerta dall'emanazione
del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, recante Disposizioni
urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di
regolazioni contabili con le autonomie locali.
In esso e' stato infatti inserito l'art. 3, che cosi' dispone:
1. All'articolo 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
dopo il comma 6 e' inserito il seguente:
«6-bis. I piani di ridimensionamento delle istituzioni
scolastiche, rientranti nelle competenze delle regioni e degli enti
locali, devono essere in ogni caso ultimati in tempo utile per
assicurare il conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione
della rete scolastica previsti dal presente comma, gia' a decorrere
dall'anno scolastico 2009/2010 e comunque non oltre il 30 novembre di
ogni anno. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con la procedura
di cui all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, diffida le regioni
e gli enti locali inadempienti ad adottare, entro quindici giorni,
tutti gli atti amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a
garantire il conseguimento degli obiettivi di ridimensionamento della
rete scolastica. Ove le regioni e gli enti locali competenti non
adempiano alla predetta diffida, il Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, nomina un
commissario ad acta. Gli eventuali oneri derivanti da tale nomina
sono a carico delle regioni e degli enti locali.».
Senonche', tale art. 3 del decreto-legge, ed il comma 6bis da esso
inserito, sono costituzionalmente illegittimi.
E' agevole osservare, in primo luogo, che la materia del
decreto-legge non ha nulla a che vedere con l'istruzione, e che
dunque risultano violate le regole di emanazione dei decreti-legge
stabilite, in attuazione della Costituzione, dall'art. 15, comma 3,
della legge n. 400 del 1988, secondo cui «i decreti devono contenere
misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere
specifico, omogeneo e corrispondente al titolo». Mancano infatti ad
evidenza tutti requisiti: non si tratta di misure di immediata
applicazione (dato che la programmazione riguarda l'anno scolastico
2009/2010 e i seguenti - non si tratta di misure omogenee al resto
del decreto, l'art. 3 non corrisponde al titolo.
Tuttavia, la mancata corrispondenza ai requisiti posti dalla legge
n. 400 del 1988 potrebbe ancora considerarsi un vizio minore
(nonostante il carattere attuativo della Costituzione proprio di tale
legge), di fronte all'evidente mancanza del piu' importante dei
requisiti posti dalla stessa Costituzione: l'esistenza di una
situazione di necessita' e di urgenza (la Costituzione, addirittura,
richiederebbe - come ben noto - casi straordinari di necessita' ed
urgenza).
Nel caso dell'art. 3 del decreto-legge n. 154 del 2008 il difetto
di necessita' ed urgenza e' da un lato evidente sulla base della
disciplina dettata: la quale - come sopra detto - si riferisce non
all'anno scolastico che e' appena iniziato, ma a quelle che iniziera'
nel settembre del 2009: con sufficiente tempo a disposizione per
l'approvazione di norme di legge mediante il procedimento legislativo
ordinario, e con le relative garanzie (ivi compresa la partecipazione
- pur non attuata ancora - delle regioni attraverso la Commissione
integrata di cui all'art. 11 della legge cost. n. 3 del 2001).
D'altro lato, nel caso dell'art. 3 una situazione di necessita' ed
urgenza non solo non esiste, ma non e' neppure dichiarata dal
Governo. Infatti, nel preambolo del decreto si legge che il Governo
ha ritenuto «la straordinaria necessita' ed urgenza di adottare
disposizioni in materia di gestione commissariale delle regioni che
non rispettino gli adempimenti previsti dai piani di rientro dai
deficit sanitari»; e che esso ha ritenuto, altresi', «la
straordinaria necessita' ed urgenza di adottare disposizioni in
materia di contabilita' degli enti locali per consentire l'ordinaria
gestione contabile in considerazione della scadenza del termine per
l'approvazione del bilancio di assestamento dei medesimi enti»; e che
esso ha «infine» ravvisato «la necessita' e l'urgenza di provvedere
alla riprogrammazione delle risorse di cui alla delibera CIPE del 30
settembre 2008».
Come si vede, neppure il Governo dichiara la minima necessita' ed
urgenza di provvedere in materia di dimensionamento della rete
scolastica.
Pacifico che il difetto di necessita' ed urgenza rende
irrimediabilmente illegittima la disciplina emanata per decreto-legge
(v. sentenze n. 171 del 2007 e n. 128 del 2008), la regione e'
legittimata a lamentare la violazione sia in ragione del contenuto
del decreto-legge, che in tale forma addirittura dispone un potere
sostitutivo dello Stato, sia in ragione della circostanza che anche
in suo favore sono stabilite dalla Costituzione le garanzie del
procedimento legislativo ordinario.
Illegittimo in quanto impropriamente approvato con decreto-legge,
l'art. 3 e' costituzionalmente illegittimo anche quanto al suo
contenuto: sia in quanto pone norme di dettaglio per l'approvazione
dei piani di dimensionamento (che la legge chiama ora - curiosamente
- piani di «ridimensionamento») previsti dall'art. 21 della legge
n. 59 del 2007 e dal d.P.R. n. 233 del 1998, sia in quanto, in
assenza di esigenze cogenti di carattere unitario, prevede un potere
del Governo di sostituirsi alle regioni che non rispettino il termine
posto dalla legge statale.
Sotto il primo profilo, infatti, e' evidente il carattere
dettagliato ed arbitrario della fissazione del termine al «30
novembre di ciascun anno», anziche' nei termini autonomamente
previsti dalle regioni in relazione alle caratteristiche del proprio
procedimento decisionale. Sotto il secondo profilo, non si puo' certo
dire che l'eventuale ritardata approvazione di un piano regionale (o
a maggiore ragione di un ente locale) si rifletta sulle altre
regioni, o addirittura sull'intero paese.
Di qui l'illegittimita' costituzionale del contenuto della
disposizione sotto i profili indicati.
20) Illegittimita' costituzionale dell'art. 81, commi 29, 30, 32, 33,
34, 35, 36, 38 e 38-bis.
Il comma 29 dell'art. 81 (Settori petrolifero e del gas)
istituisce un «Fondo speciale destinato al soddisfacimento delle
esigenze prioritariamente di natura alimentare e successivamente
anche energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti».
Il comma 30 indica le fonti di alimentazione del Fondo, fra le
quali «trasferimenti dal bilancio dello Stato» (lettera d).
Il comma 32 istituisce la c.d. «social card», stabilendo che, «in
considerazione delle straordinarie tensioni cui sono sottoposti i
prezzi dei generi alimentari e il costo delle bollette energetiche,
nonche' il costo per la fornitura di gas da privati, al fine di
soccorrere le fasce deboli di popolazione in stato di particolare
bisogno e su domanda di queste, e' concessa ai residenti di
cittadinanza italiana che versano in condizione di maggior disagio
economico, individuati ai sensi del comma 33, una carta acquisti
finalizzata all'acquisto di tali beni e servizi, con onere a carico
dello Stato».
Il comma 33 dispone che «con decreto interdipartimentale del
Ministero dell'economia e delle finanze e del Ministero del lavoro,
della salute e delle politiche sociali, sono disciplinati,... i
criteri e le modalita' di individuazione dei titolari del beneficio
di cui al comma 32» (tenendo conto degli elementi di seguito
indicati), «l'ammontare del beneficio unitario», «le modalita' e i
limiti di utilizzo del Fondo di cui al comma 29 e di fruizione del
beneficio di cui al comma 32».
Il comma 34 prevede che, «ai fini dell'attuazione dei commi 32 e
33,... il Ministero dell'economia e delle finanze puo' avvalersi di
altre amministrazioni, di enti pubblici, di Poste italiane S.p.A., di
SOGEI S.p.A. o di CONSIP S.p.A.».
Il comma 35 statuisce che «il Ministero dell'economia e delle
finanze, ovvero uno dei soggetti di cui questo si avvale ai sensi del
comma 34, individua: a) i titolari del beneficio di cui al comma 32,
in conformita' alla disciplina di cui al comma 33; b) il gestore del
servizio integrato di gestione delle carte acquisti e dei relativi
rapporti amministrativi».
Il comma 36 stabilisce che «le pubbliche amministrazioni e gli
enti pubblici che detengono informazioni funzionali
all'individuazione dei titolari del beneficio di cui al comma 32...
forniscono, in conformita' alle leggi che disciplinano i rispettivi
ordinamenti, dati, notizie, documenti e ogni ulteriore collaborazione
richiesta dal Ministero dell'economia e delle finanze o dalle
amministrazioni o enti di cui questo si avvale, secondo gli indirizzi
da questo impartiti». Il comma 38 dispone che «agli oneri derivanti
dall'attuazione dei commi da 32 a 37 si provvede mediante utilizzo'
del Fondo di cui al comma 29». Il comma 38-bis prevede che il Governo
presenti una relazione al Parlamento sull'attuazione della carta
acquisti.
Le norme sopra illustrate non possono non stupire per la totale
estromissione delle regioni (il cui coinvolgimento in fase di
attuazione e' reso del tutto eventuale e, pare, improbabile, non
apparendovi esse che uno dei vari soggetti - neppure nominati ma
confuse con gli altri enti pubblici! - di cui il Ministero puo'
avvalersi ai sensi del comma 34) in una materia di competenza
regionale piena.
Le norme in questione, infatti, non solo istituiscono un fondo
settoriale nella materia delle politiche sociali (il che gia' sarebbe
illegittimo, come piu' volte riconosciuto da codesta Corte) ma -
invece di ripartire il fondo tra le regioni - prevedono una
regolazione ed una gestione del tutto accentrata del fondo (con
erogazione diretta ai privati), senza alcun coinvolgimento delle
regioni.
Il comma 33 prevede un decreto «interdipartimentale» (dunque,
neppure adottato da Ministri ma da dirigenti ministeriali) che ha
sostanza di regolamento attuativo della legge, essendo volto a
definire i criteri e le modalita' di individuazione dei titolari del
beneficio, l'ammontare del beneficio unitario e le modalita' e i
limiti di utilizzo del Fondo e di fruizione del beneficio. I commi 34
e 35 danno competenza al Ministero dell'economia (che puo'
«avvalersi» di altri soggetti pubblici o privati) per la fase di
attuazione e per l'individuazione dei titolari del beneficio e del
gestore del servizio integrato di gestione delle carte acquisti e dei
relativi rapporti amministrativi.
Codesta Corte ha piu' volte colpito i finanziamenti (ripartiti tra
le regioni) a destinazione vincolata in quanto essi rappresentano
«uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato
nell'esercizio delle funzioni delle regioni e degli enti locali,
nonche' di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati
centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni negli
ambiti materiali di propria competenza» (cosi' la sent. n. 423/2004,
proprio in materia di politiche sociali), ma e' chiaro che ancora
piu' gravi e lesive sono norme che non si limitano a condizionare le
regioni ma le estromettono totalmente dalla materia di loro
competenza.
Ne' a fondamento della competenza statale puo' invocarsi la
«concorrenza delle competenze», dato che il fondo riguarda solo la
materia delle politiche sociali. Neppure puo' invocarsi la
sussidiarieta', dato che non esistono esigenze di gestione unitaria
della carta acquisti ne' di definizione unitaria dei criteri e delle
modalita' di erogazione.
Le norme indicate in epigrafe, dunque (e tranne il comma 36, che
sara' esaminato a parte), violano l'autonomia legislativa,
regolamentare, amministrativa e finanziaria di cui all'art. 117,
commi 4 e 6, all'art. 118, commi 1 e 2, e all'art. 119 Cost., in
quanto istituiscono un fondo settoriale nella materia delle politiche
sociali e prevedono poteri regolamentari e amministrativi in
relazione al medesimo fondo, invece di attribuire le corrispondenti
risorse alle regioni e di lasciare a queste le conseguenti scelte in
materia di regolazione degli interventi e di allocazione delle
funzioni amministrative.
E' da sottolineare che la recente sentenza n. 168/2008 di codesta
ecc.ma Corte ha deciso un ricorso su una fattispecie analoga,
colpendo un fondo (in quanto incidente «esclusivamente su una materia
di competenza legislativa regionale») che finanziava «interventi, di
carattere sociale, relativi alla riduzione dei costi delle forniture
di energia per usi civili a favore di clienti economicamente
disagiati, anziani e disabili» e interveniva, percio', «nella
materia, di potesta' legislativa residuale delle regioni, dei
"servizi sociali''», inerendo ad attivita' riguardanti la
"predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o
di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le
situazioni di bisogno e di difficolta' che la persona umana incontra
nel corso della sua vita'' (sentenza n. 50 del 2008)». La Corte ha
accolto la questione di costituzionalita', «non sussistendo alcun
titolo di competenza esclusiva statale che giustifichi il vincolo di
destinazione del fondo in tale materia», ed ha annullato la norma che
poneva il vincolo di destinazione specifica del fondo per interventi
di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalita'
sociali e disponeva che, con decreto ministeriale, dovevano essere
stabiliti le condizioni, le modalita' e i termini per l'utilizzo
della dotazione del fondo stesso. La Corte ha anche precisato che «da
tale pronuncia di illegittimita' costituzionale consegue che a
ciascuna regione dovra' essere assegnata genericamente, per il
perseguimento di finalita' sociali, la quota parte del fondo loro
spettante, senza il suindicato vincolo di destinazione specifica
(sentenze n. 118 del 2006 e n. 423 del 2004)». La Corte ha dichiarato
l'illegittimita' di norme che prevedevano fondi settoriali in materia
di politiche sociali anche con le sentt. 50/2008 e 423/2004.
In denegata ipotesi, qualora codesta Corte dovesse ritenere
giustificato il potere regolativo statale di cui al comma 33, tale
disposizione sarebbe comunque illegittima per violazione del
principio di leale collaborazione, nella parte in cui non prevede
un'intesa con la Conferenza Stato-regioni, data la stretta inerenza
del fondo alla materia delle politiche sociali.
Anche in questa ipotesi, pero', resterebbe ferma l'illegittimita'
dei commi 34 e 35, non sussistendo ragioni unitarie che giustifichino
l'attribuzione al Ministero dei poteri di attuazione degli interventi
e di individuazione dei titolari del beneficio e del gestore del
servizio integrato di gestione delle carte acquisti e dei relativi
rapporti amministrativi. Qualora, sempre in denegata ipotesi, anche
questi poteri statali amministrativi fossero ritenuti legittimi, i
commi 34 e 35 sarebbero pur sempre illegittimi per violazione del
principio di leale collaborazione, nella parte in cui non prevedono
un'intesa con la Conferenza Stato-regioni in relazione alla scelta di
cui al comma 34 e agli atti di cui al comma 35.
Infine, quanto al comma 36, esso risulta illegittimo la' dove
prevede che le comunicazioni e collaborazioni richieste dal Ministero
dell'economia e delle finanze (o dalle amministrazioni o enti di cui
questo si avvale) debbano essere fornite «secondo gli indirizzi da
questo impartiti». Se si puo' giustificare un dovere collaborativo e
comunicativo fra enti territoriali, in ossequio al principio di leale
collaborazione, non si puo' ammettere che il Ministero «impartisca»
alle regioni indirizzi che regolano tale attivita' collaborativa. Le
limitazioni che lo Stato puo' recare all'attivita' regionale sono
solo quelle previste dalla Costituzione e, in materia di competenza
regionale, lo Stato non puo' piu' emanare atti di indirizzo (v. le
sentt. nn. 324/2005 e 329/2003 e l'art. 8, comma 6, legge
n. 131/2003). Se anche si ritenesse il contrario, la norma impugnata
sarebbe illegittima perche' l'atto di indirizzo dovrebbe essere
adottato dal Consiglio dei ministri, secondo la normativa e la
giurisprudenza pacifiche prima della riforma del Titolo V.
Quanto al comma 38-bis, si tratta di norma accessoria la cui
illegittimita' deriva da quella delle norme sulla carta acquisti.
P. Q. M.
La Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa,
chiede voglia codesta Ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'illegittimita' costituzionale degli artt.: 2,
comma 14; 4, comma 1; 6-quater, comma 2; 6-quinquies, commi 2 e 3; 7,
comma 2; 8, comma 3; 9, comma 3; 10; 11, commi 1, 3, 4, 5, 8, 9, 11 e
12; 13, commi 1, 2, 3-bis e 3-quater; 23, comma 2; 23-bis, commi 7 e
10; 30, commi 1, 2 e 3; 35, comma 1; 38, comma 3; 43, comma 1; 58,
commi 1 e 2; 61, commi 8, 9, 14, 16, 20 e 21; 64, commi 3 e' 4 e
6-bis, introdotto dal d.-l. 7 ottobre 2008, n. 154, 81, commi 29, 30,
32, 33, 34, 35, 36, 38 e 38-bis, del d.-l. 25 giugno 2008, n. 112,
Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, nei termini e sotto i profili esposti nel
presente ricorso.
Padova-Roma, addi' 18 ottobre 2008
Prof. avv. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
