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N. 69 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 aprile 2010. |
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 29 aprile 2010 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
(GU n. 22 del 3-6-2010) |
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso
la stessa domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi 12, giusta
delibera del Consiglio dei Ministri adottata nella riunione del 16
aprile 2010, ricorrente contro la Regione Toscana, in persona del
Presidente della Giunta Regionale in carica, con sede in Firenze alla
Piazza Duomo n. 10, intimata, per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 3, lett. c); dell'art. 5, comma 4,
lett. c); dell'art. 26, comma 3; dell'art. 43, comma 2, lett. c) , e
dell'art. 43, comma 6, della legge regionale della Regione Toscana n.
10, pubblicata nel BUR n. 9 del 17 febbraio 2010, recante «Norme in
materia di valutazione ambientale strategica (VAS), di valutazione di
impatto ambientale (VIA) e di valutazione di incidenza», per
violazione degli artt. 117, primo comma, e secondo comma, lett. s) ,
Cost.
F a t t o
Il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. codice
ambientale) ha operato un generale riordino delle disposizioni
legislative in materia ambientale, uniformando e razionalizzando la
normativa per le valutazioni ambientali (valutazioni di impatto
ambientale, valutazione ambientale strategica e autorizzazione
integrata ambientale), le norme sulla difesa del suolo e per la
tutela delle acque dall'inquinamento e per la gestione delle risorse
idriche, quelle in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei
siti inquinati, la normativa sulla riduzione dell'inquinamento
atmosferico e quella di tutela risarcitoria contro i danni
all'ambiente.
Le norme di tale decreto costituiscono recepimento ed attuazione
della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli impatti di
determinati piani e programmi sull'ambiente, e della direttiva
85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985, concernente la
valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e
privati, come modificata ed integrata con la direttiva 97/11/CEE del
Consiglio del 3 marzo 1997 e con la direttiva 2003/35/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003.
In conformita' con le disposizioni di cui agli artt. 2, par. 1,
lett. a) e 3, paragrafi 2, 3 e 4 della citata direttiva 2001/42/CE,
l'art. 6 del d.lgs. n. 152/2006, disciplina l'ambito di applicazione
della valutazione ambientale strategico (V.A.S.). Il primo comma
enuncia il principio secondo cui la V.A.S. «riguarda i piani e i
programmi che possono avere impatti, significativi sull'ambiente e
sul patrimonio culturale»; il secondo comma indica i piani ed i
programmi che devono essere obbligatoriamente sottoposti alla
procedura di V.A.S. ai sensi degli artt. 11 e ss. del citato d.lgs.;
i commi terzo e 3-bis disciplinano le fattispecie in cui la V.A.S. e'
subordinata all'esito della procedura di verifica di cui all'art. 12
dello stesso d.lgs.; il comma 3, in senso limitativo rispetto alla
portata del comma 2; il comma 3-bis, in attuazione del principio
generale enunciato dal comma 1.
L'art. 15 disciplina la fase, nell'ambito del procedimento di
V.A.S., della valutazione del rapporto ambientale e degli esiti delle
consultazioni.
L'art. 20 contiene disposizioni sulla procedura di verifica di
assoggettabilita' alla VIA dei progetti.
Con legge 12 febbraio 2010, n. 10, la Regione Toscana ha
disciplinato la materia di valutazione ambientale strategica, di
valutazione di impatto ambientale e di valutazione di incidenza,
prevedendo alcune disposizioni che, ponendosi in contrasto con la
vigente normativa nazionale e con le disposizioni comunitarie di
riferimento, presentano profili di illegittimita' per violazione
dell'art. 117, comma 1 e comma 2, lett. s) Cost.
In particolare:
a) l'art. 5, comma 3, lett. c) prevede che «l'effettuazione
della VAS e' subordinata alla preventiva valutazione, effettuata
dall'autorita' competente secondo le disposizioni di cui all'art. 22,
della significativita' degli effetti ambientali... peri piani e
programmi, diversi da quelli di cui al comma 2, e per le loro
modifiche, che definiscono il quadro di riferimento per
l'autorizzazione di progetti sottoposti a V. I. A. o a verifica di
assoggettabilita' a V.I.A. di cui agli allegati III e IV del d.lgs.
n. 152/2006; rientrano in questa fattispecie solo i piani e
programmi, e le relative modifiche, elaborati per settori diversi da
quelli elencati al comma 2, lett. a)».
L'ambito di applicazione della disciplina in materia di V.A.S.
cosi' individuato dalla norma regionale risulta meno ampio rispetto a
quello delineato dal legislatore statale.
Il citato art. 5, comma 3, lett. c) nella parte in cui limita la
procedura di verifica di assoggettabilita' alla V.A.S. ai soli piani
e programmi (e relative modifiche) che presiedono all'approvazione di
progetti sottoposti a V.I.A. (o a verifica di assoggettabilita' a
V.I.A.) ai sensi degli allegati II, III e IV del d.lgs. n. 152/2006
restringe illegittimamente l'ambito di applicazione del combinato
disposto dei commi 1 e 3-bis del citato d.lgs. che fanno riferimento
indistinto a tutti i piani ed i programmi che presiedono
all'approvazione di progetti di qualsiasi genere (e non solo di
quelli sottoposti o assoggettabili a V.I.A. e, ancor meno, a quelli
previsti dagli allegati II, III e IV del d.lgs. n. 152/2006).
In sostanza, ricondurre la parola «progetti» ai soli progetti di
cui agli allegati II, III e IV del d.lgs. n. 152/2006, come ha
indicato il legislatore regionale, rappresenta una restrizione
illegittima dell'ambito di applicazione della normativa statale in
materia di' VAS. Ne e' conferma, sul piano letterale, la circostanza
che, ove il legislatore statale avesse voluto davvero restringerne la
portata, lo avrebbe fatto in via espressa, come accaduto nel caso di
cui al comma 2 dell'art. 6 del d.lgs. n. 152/2006.
Inoltre, come risulta dalla «Relazione della Commissione al
Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e
al Comitato delle regioni» del 14 settembre 2009, COM (2009) 469, la
Commissione europea ritiene che siano assoggettati alla procedura di
verifica di assoggettabilita' a VAS anche «(...) i piani ed i
programmi che definiscono il quadro per successive autorizzazioni
relativamente a progetti (non esclusivamente quelli indicati nella
direttiva VIA; cfr. punto 1) (...)» (v. Relazione p.to 3.1).
b) l'art. 5, comma 4, lett. c) della impugnata legge
regionale prevede che, in applicazione del principio di non
duplicazione delle valutazioni, non sono sottoposti a VAS ne' a
verifica di assoggettabilita' a VAS «(...) i piani regolatori dei
porti di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della
legislazione in materia portuale), per i quali e' necessaria la VIA o
la verifica di assoggettabilita' a VIA per effetto delle norme
vigenti, a condizione che non prevedano varianti o modifiche ai piani
e programmi sovraordinati».
Tale disposizione, anche se persegue obiettivi di semplificazione
delle procedure, non risulta tuttavia conforme alla disciplina
statale vigente di cui alla legge n. 84/1994 e al d.lgs. n. 152/2006,
e non coglie l'effettiva natura di atto di programmazione che riveste
il piano regolatore portuale. Infatti, in base al combinato disposto
dell'art. 5, comma 4 della legge n. 84/1994, e dell'art. 6 del d.lgs.
n. 152/2006, i piani regolatori portuali sono sottoposti ad entrambe
le procedure di VAS e di VIA.
A seguito del recepimento nell'ordinamento nazionale della
disciplina comunitaria in tema di VAS (direttiva 2001/42/CE), i Piani
regolatori portuali sono interessati da entrambi procedimenti,
rientrando tra i piani e programmi che possono avere impatti
significativi sull'ambiente e, nel caso abbiano contenuti tali da
potere essere considerati come progetti ai sensi del d.lgs. n.
152/2006, anche nell'ambito di applicazione della disciplina in
materia di VIA.
In particolare, l'art. 6, comma 1 del d.lgs. n. 152/2006 prevede
che la V.A.S «riguarda i piani e i programmi che possono avere
impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale»; il
comma 2 stabilisce che sono sottoposti a V.A.S tutti i piani e
programmi «che sono elaborati per la valutazione e gestione della
qualita' dell'aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della
pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei
rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della
pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che
definiscono il quadro di riferimento per l'approvazione,
l'autorizzazione, l'area di localizzazione o comunque la
realizzazione dei progetti elencati negli allegati II, III e IV del
presente decreto».
c) l'art. 26, comma 3, della legge regionale in esame
stabilisce che: «Il proponente, ove necessario alla luce del parere
motivato, predispone in collaborazione con l'autorita' competente,
una proposta di revisione del piano o programma da sottoporre
all'approvazione dell'autorita' procedente. A tal fine proponente
informa l'autorita' competente sugli esiti delle indicazioni
contenute nel parere motivato, ovvero se il piano o programma sia
stato soggetto a revisione o se siano state indicate le motivazioni
della non revisione».
La disposizione statale di riferimento e' quella di cui all'art.
15, comma 2 del d.lgs. n. 152/2006, il quale stabilisce che:
«L'autorita' procedente, in collaborazione con l'autorita'
competente, provvede, ove necessario, alla revisione del piano o
programma alla luce del parere motivato espresso prima della
presentazione del piano o programma per l'adozione o approvazione».
Al riguardo, si rileva che, sebbene non esplicitamente affermato, il
parere motivato previsto dall'art. 15 citato deve considerarsi come
parere obbligatorio e vincolante per l'autorita' procedente, anche
alla stregua delle considerazioni della Commissione europea che,
nella lettera di costituzione in mora dell'8 ottobre 2009, nella
procedura di infrazione n. 2009/2235, ammette che gli Stati membri
godono di ampi margini di discrezionalita' nello stabilire in che
modo gli studi effettuati e le consultazioni condotte nel corso della
procedura di VAS debbano influire sulla decisione finale.
Orbene, il legislatore regionale, con l'impugnata disposizione,
nella parte in cui consente al proponente di informare l'autorita'
competente circa le motivazioni della non revisione del piano o
programma, sembra violare il principio affermato dal citato art. 15
del d.lgs. n. 152/2006 che obbliga alla revisione del piano o
programma in conformita' al motivato parere dell'autorita'
competente.
d) l'art. 43, comma 2, lett. c) della legge regionale in
esame stabilisce che sono sottoposti alla procedura di verifica di
assoggettabilita' ai sensi dell'art. 48 della legge medesima: «i
progetti concernenti modifiche a opere o impianti che siano
ricompresi nelle tipologie di cui agli allegati Al, A2, A3, Bl, B2 e
B3, realizzati, in fase di realizzazione, o autorizzati, qualora
dette modifiche possano avere effetti negativi significativi
sull'ambiente. Nei casi in cui il proponente, non ravvisando la
possibilita' di tali effetti, non richieda l'attivazione della
procedura di verifica, e' necessario che una dichiarazione in merito,
adeguatamente motivata, a firma di tecnico con idonea qualifica, sia
allegata alla richiesta di autorizzazione alla realizzazione
dell'opera. Sia il proponente, sia l'amministrazione competente al
rilascio dell'autorizzazione alla realizzazione dell'opera, possono
in ogni caso richiedere all'autorita' competente di esprimersi
preventivamente circa la sussistenza delle condizioni di cui sopra».
La disposizione e' in contrasto con la normativa nazionale in
materia di VIA che, all'art. 20 del d.lgs. n. 152/2006, disciplina
nel dettaglio la procedura di' verifica di assoggettabilita' a VIA.
Come rilevato da codesta ecc.ma Corte costituzionale, la suddetta
procedura di verifica «e' praticabile a sua volta, in ipotesi
contraddistinte da parametri suscettibili di apprezzamenti opinabili,
legati alla prognosi circa le indicate ripercussioni negative. E'
comunque possibile riscontrare, all'interno del sistema normativo,
elementi che contribuiscono a formare un parametro di valutazione il
piu' possibile oggettivo, in modo da ridurre il margine di
opinabilita' insito nella formula prognostica suddetta. Al fine di
stabilire, dunque, se siano oggetto di verifica di assoggettabilita'
alla procedura di VIA «le varianti di tracciato concordate con i
proprietari dei fondi interessati e le amministrazioni interessate»,
non sembra in primo luogo che il consenso dei proprietari interessati
e delle amministrazioni possano costituire valide ragioni
giustificative, dato che i primi sono motivati da logiche individuali
[...] e le seconde sono istituzionalmente preposte alla cura di
interessi (in primo luogo attinenti al governo del territorio[...]
non necessariamente coincidenti con la tutela dell'ambiente» (Corte
cost., sent. n. 120/2010).
Pertanto, la procedura prevista dal citato art. 43, comma 2,
lett. c) della legge regionale n. 10 del 2010 si pone in contrasto
con la normativa di cui alla Parte seconda del d.lgs. n. 152/2006 che
non prevede una fase preliminare alla procedura di verifica di
assoggettabilita' a VIA peraltro, libera da ogni forma di pubblicita'
ed informazione per il pubblico.
e) l'art. 43, comma 6, della legge regionale in esame prevede
che: «Le domande di rinnovo di autorizzazione o concessione relative
all'esercizio di attivita' per le quali all'epoca del rilascio non
sia stata effettuata alcuna valutazione di impatto ambientale e che
attualmente rientrino nel campo di applicazione delle norme vigenti
in materia di VIA, sono soggette alla procedura di VIA, secondo
quanto previsto dalla presente legge. Per le parti di opere o
attivita' non interessate da modifiche, la procedura e' finalizzata
all'individuazione di eventuali misure idonee ad ottenere la migliore
mitigazione possibile degli impatti, tenuto conto anche della
sostenibilita' economico-finanziaria delle medesime in relazione
all'attivita' esistente. Tali disposizioni non si applicano alle
attivita' soggette ad autorizzazione integrata ambientale (AIA)».
Al riguardo, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha recentemente
affermato che le garanzie sottese ad una domanda di rinnovo
«riposano, appunto, sulla necessita' di verificare se l'attivita'
estrattiva a suo tempo assentita risulti ancora aderente allo stato
di fatto e di diritto esistente al momento della ''proroga'' o del
''rinnovo'' del provvedimento di autorizzazione» (Corte cost.,
sentenza n. 67/2010). In particolare, in merito alla fattispecie di
cui al citato art. 43, comma 6, secondo periodo e, cioe', ai casi in
cui oggetto della procedura siano «le parti di opere o attivita' non
interessate da modifiche», la limitazione delle finalita' della
procedura di VIA ivi disposta, seppur apprezzabile sotto il profilo
economico‑finanziario, risulta contraria «all'effetto utile» della
direttiva 85/337/CEE. In proposito, codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha affermato che «proprio in tema di autorizzazioni
postume», la giurisprudenza della Corte di giustizia europea appare
ispirata a criteri particolarmente rigorosi (sentenza 3 luglio 2008,
procedimento C-215/06), essendosi ribadito che, «a livello di
processo decisionale e' necessario che l'autorita' competente tenga
conto il prima possibile delle eventuali ripercussioni sull'ambiente
di tutti i processi tecnici di programmazione e di decisione, dato
che l'obiettivo consiste nell'evitare fin dall'inizio inquinamenti ed
altre perturbazioni, piuttosto che nel combatterne successivamente
gli effetti» (cfr. Corte cost., sentenza n. 67/2010). In via
generale, infatti, occorre rilevare che la finalita' che il
legislatore persegue, quando assoggetta a rinnovo un'attivita' gia'
autorizzata ovvero data in concessione, e' proprio quella di
consentire all'Amministrazione di valutare nuovamente se l'interesse
del privato a proseguire l'attivita' sia ancora compatibile con la
tutela dei vari interessi pubblici compresenti. In questa attivita'
di contemperamento tra interessi pubblici e privati,
l'Amministrazione puo' considerare preminente anche l'interesse alla
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e, conseguentemente, negare la
prosecuzione dell'attivita' indicando in modo puntuale le motivazioni
di prevalenza dell'interesse pubblico.
Del resto codesta ecc.ma Corte costituzionale riconosce alla
tutela dell'ambiente la natura di interesse primario e assoluto,
comprensivo di tutte le risorse naturali e culturali (aria, acqua,
suolo, territorio in tutte le sue componenti), da tutelare in via
unitaria e contestuale in quanto elemento determinativo della
qualita' di vita dell'uomo che puo' costituire anche un limite alla
liberta' di iniziativa privata prevista dall'art. 41, Cost. (cfr.,
Corte cost., sentenze nn. 167/2009, 190/2001, 196/1998, 356/1994).
Alla luce delle suesposte considerazioni, atteso che le norme che
disciplinano le procedure di V.A.S. e di V.I.A. sono poste a presidio
della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, che e' materia
riservata alla legislazione esclusiva dello Stato, in conformita' con
i principi comunitari, l'elusione di tali norme e principi da parte
delle impugnate disposizioni della legge regionale, vulnera i valori
tutelati e costituisce violazione sia dei principi di diritto
comunitario che del criterio di riparto della potesta' legislativa
tra Stato e Regioni in contrasto con l'art. 117, primo e secondo
comma, lett. s) Cost.
P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimi 1'art. 5, comma 3, lett. c); l'art. 5,
comma 4, lett. c); l'art. 26, comma 3; l'art. 43, comma 2, lett. c),
e l'art. 43, comma 6, della legge regionale della Regione Toscana n.
10, pubblicata nel BUR n. 9 del 17 febbraio 2010, recante «Norme in
materia di valutazione ambientale strategica (VAS) , di valutazione
di impatto ambientale (VIA) e di valutazione di incidenza» per
violazione dell'art. 117, comma 1 e comma 2, lett. s), Cost.
Unitamente all'originale notificato del presente ricorso, si
depositano:
1) copia della legge regionale impugnata;
2) copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 16 aprile 2010, recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa;
3) copia della relazione della Commissione delle Comunita'
europee al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e
sociale europeo e al Comitato delle regioni sull'applicazione e
l'efficacia della direttiva sulla valutazione ambientale strategica
(direttiva 2001/42/CE).
Roma, addi' 16 aprile 2010
L'Avvocato dello Stato: Maria Letizia Guida
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