Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 ottobre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 46 del 2018-11-21)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e domiciliato per legge contro la Regione Calabria, in persona del Presidente in carica, con sede a Cittadella Regionale, Viale Europa - Localita' Germaneto, 88100 - Catanzaro per la declaratoria della illegittimita' costituzionale giusta deliberazione del Consiglio dei Ministri assunta nella seduta del giorno 27 settembre 2018, dell'art. 4, comma 1, lettera c) della legge della Regione Calabria 3 agosto 2018, n. 24 pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 83 del 6 agosto 2018

In data 6 agosto 2018, sul n. 83 del Bollettino ufficiale della Regione Calabria, e' stata pubblicata la legge regionale 3 agosto 2018, n. 24 intitolata «Accesso al commercio su aree pubbliche in forma itinerante mediante SCIA. Modifiche alla l.r. n. 18/1999».

In particolare, ed ai fini che qui interessano, l'art 4, comma 1, lettera c) della legge - rubricato «Modifiche art. 8 l.r. n. 18/1999» - stabilisce che «alla fine del comma 3 - dell'art. 8 della l.r. 11 giugno 1999, n. 18: n.d.r. - e' aggiunto seguente periodo:

«I limiti di sosta e gli obblighi di spostamento non trovano applicazione laddove sul medesimo punto non si presenti altro operatore».

Come si illustrera', detta disposizione viola norma statale che persegue anche finalita' di tutela della concorrenza in ambito commerciale e, contrastando quindi con l'art 117, comma 2, lettera e) Cost., e costituzionalmente illegittima: essa viene pertanto impugnata con il presente ricorso ex art. 127 Cost. affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

Violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e) Cost. in riferimento all'art. 28 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114.

Per comprendere il senso e la portata delle censure che si verranno esponendo e opportuno premettere che i principi e le norme generali sull'esercizio dell'attivita' commerciale sono contenute nel decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 recante la riforma della disciplina relativa al settore del commercio disposta in attuazione della delega contenuta nell'art. 4, comma 4, della l. 15 marzo 1997, n. 59.

In particolare, e per quanto qui interessa, il decreto legislativo delegato ha stabilito che:

«La disciplina in materia di commercio persegue le seguenti finalita': a) la trasparenza del mercato, la concorrenza, la liberta' di impresa e la libera circolazione delle merci» e «d) «il pluralismo e l'equilibrio tra le diverse tipologie delle strutture distributive e le diverse forme di vendita, con particolare riguardo al riconoscimento e alla valorizzazione del ruolo delle piccole e medie imprese» (art. 1, comma 3, lettera a) e d));

«Ai fini del presente decreto si intendono: b) per commercio al dettaglio, l'attivita' svolta da chiunque professionalmente acquista merci in nome e per conto proprio e le rivende, su aree private in sede fissa e mediante altre forme di distribuzione, direttamente al consumatore finale,» (art. 4, comma 1, lett. b));

«Ai fini del presente titolo quello denominato «Commercio al dettaglio su aree pubbliche»: n.d.r. Si intendono:

a) per commercio sulle aree pubbliche, l'attivita' di vendita di merci al dettaglio e la somministrazione di alimenti e bevande effettuate sulle aree pubbliche, comprese quelle del demanio marittimo o sulle aree private delle quali il comune abbia la disponibilita', attrezzate o meno, coperte o scoperte;

b) per aree pubbliche, le strade, i canali, le piazze, comprese quelle di proprieta' privata gravate da servitu' di pubblico passaggio ed ogni altra area di qualunque natura destinata ad uso pubblico;

c) per posteggio, la parte di area pubblica o di area privata della quale il comune abbia la che viene data in concessione all'operatore autorizzato all'esercizio dell'attivita' commerciale (art. 27, comma 1, lettera a), b) e c));

«1. Il commercio sulle aree pubbliche puo' essere svolto:

a) su posteggi dati in concessione per dieci anni;

b) su qualsiasi area purche' in forma itinerante.

2. L'esercizio dell'attivita' di cui al comma 1 e' soggetto ad apposita autorizzazione tralasciata a persone fisiche, a societa' di persone, a societa' di capitali regolarmente costituite o cooperative.

2-bis. Le regioni, nell'esercizio della potesta' normativa in materia di disciplina delle attivita' economiche, possono stabilire che l'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' di cui al comma 1 sia soggetta alla presentazione da parte del richiedente del documento unico di regolarita' contributiva (DURC), di cui all'art. 1, comma 1176, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.» (...)

«3. L'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' di vendita sulle aree pubbliche mediante l'utilizzo di un posteggio rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione, dal sindaco del comune sede del posteggio ed abilita anche all'esercizio in forma itinerante nell'ambito del territorio regionale.

4. L'autorizzazione all'esercizio dell'attivita', di vendita sulle aree pubbliche esclusivamente in forma itinerante e' rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione dal comune nel quale il richiedente, persona fisica o giuridica, intende avviare l'attivita' L'autorizzazione di cui al presente comma abilita anche alla vendita al domicilio del consumatore, nonche' nei locali ove questi si trovi per motivi di lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago.» (...)

«12. Le regioni, entro un anno dalla data di pubblicazione del presente decreto, emanano le norme relative alle modalita' di esercizio del commercio di cui al presente articolo, i criteri e le procedure per il rilascio, la revoca e la sospensione nei casi di cui all'art. 29, nonche' la reintestazione dell'autorizzazione in caso di cessione dell'attivita' per atto tra vivi o in caso di morte e i criteri per l'assegnazione dei posteggi. Le regioni determinano altresi' gli indirizzi in materia di orari ferma restando la competenza in capo al sindaco a fissare i medesimi». (art. 28, commi 1, 2, 2-bis, 3, 4 e 12).

In sintesi, dal complesso delle riportate disposizioni risulta dunque, sempre per quanto interessa ai fini della presente impugnazione, che:

a) la disciplina in materia di commercio persegue, tra l'altro, la finalita' di garantire la concorrenza tra gli operatori economici;

b) commercio al dettaglio su aree pubbliche - come definito dalla. stessa legge puo' essere svolto o su posteggi assentiti in concessione per dieci anni o su qualsiasi area purche' in forma itinerante;

c) l'esercizio del commercio al dettaglio su aree pubbliche e soggetto in ogni caso ad apposita autorizzazione;

d) le regioni debbono provvedere all'emanazione delle norme relative alle modalita' di esercizio del commercio al dettaglio su aree pubbliche, ai criteri e alle procedure per il rilascio, la revoca, la sospensione e la reintestazione dell'autorizzazione in caso di cessione dell'attivita' nonche' i criteri per l'assegnazione dei posteggi.

In base a quanto previsto dalla normativa statale richiamata, con legge 11 giugno 1999, n. 18 la Regione Calabria ha percio' provveduto alla disciplina delle funzioni alla stessa attribuite in materia di commercio su aree pubbliche.

A tal fine ha innanzitutto distinto tra autorizzazioni di tipo A, intendendosi per tali le autorizzazioni per l'esercizio del commercio su aree pubbliche mediante l'uso di posteggio di cui all'art. 28, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 114/1998, e autorizzazioni di tipo B, identificanti le autorizzazioni per l'esercizio del commercio su aree pubbliche senza l'uso di posteggio ed in forma itinerante di cui all'art. 28, comma 1, lettera b), del decreto datato (v. art. 2, comma 1, lett. b) e c), l.r. n. 18/1999 nel testo originariamente vigente).

L'art. 6 della l.r. n. 18/1999 disciplina la procedura di rilascio delle autorizzazioni di tipo A - e, contestualmente, delle concessioni dei posteggi - prevedendo che le stesse siano rilasciate dal comune nel quale sono ubicati i posteggi all'esito di una procedura selettiva e sulla base di una graduatoria formulata tenendo conto, nell'ordine:

a) della maggiore anzianita' di presenza nel mercato, determinata in base al numero di volte che l'operatore si e' presentato entro l'orario d'inizio previsto;

b) dell'anzianita' di iscrizione al Registro delle imprese per l'attivita' di commercio al dettaglio su aree pubbliche;

c) dell'ordine cronologico di spedizione della domanda.

L'art. 8 della l.r. citata disciplina invece le autorizzazioni di tipo B. stabilendo, tra l'altro, che «l'esercizio del commercio in forma itinerante permette di effettuare soste per il tempo necessario a servire la clientela e, comunque, non superiori ad un'ora di permanenza nel medesimo punto, con obbligo di spostamento di almeno 500 metri decorso detto periodo e divieto di tornare nel medesimo punto nell'arco della giornata» (comma 3).

Su tale normativa e' appunto intervenuta la legge impugnata semplificando le modalita' per conseguire il titolo all'esercizio del commercio su aree pubbliche in forma itinerante.

In particolare, la l.r. n. 24/2018 ha trasformato l'autorizzazione in abilitazione (art. 2) e, intervenendo sull'art. 8 della l.r. n. 18/1999, ha di conseguenza stabilito che la stessa sia unicamente soggetta a segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) ex art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 da trasmettersi allo Sportello unico delle attivita' produttive (SUAP) del comune in cui il richiedente, persona fisica o persona giuridica, intende avviare l'attivita' (v. art. 8, comma 1, l.r. n. 18/1999 come sostituito dall'art. 4, comma 1, lettera b) della l.r. n. 24/2018).

Come s'e' detto in premessa, la l.r. n. 24/2018 ha inoltre aggiunto, alla fine del comma 3 dell'art. 8 della l.r. n. 18/1999, il seguente periodo: «I limiti di sosta e gli obblighi di spostamento non trovano applicazione laddove sul medesimo punto non si presenti altro operatore».

Per effetto di tale disposizione l'esercente il commercio su area pubblica in forma itinerante - la quale, per definizione, consiste nell'occupazione occasionale del suolo pubblico per il tempo strettamente necessario al perfezionamento della transazione commerciale e, quindi, alla conclusione del contratto di compravendita e al pagamento del relativo prezzo - puo' sostare e permanere in loco fintantoche' «sul medesimo punto non si presenti altro operatore».

Cio' significa che detto esercente e' legittimato ad occupare una porzione di suolo pubblico ben oltre il limite temporale fissato dal primo periodo del comma 3 dell'art. 8 della l.r. n. 18/1999, che, come s'e' ricordato, consente di effettuare soste nel medesimo punto «per il tempo necessario a servire la clientela e, comunque, non superiori ad un'ora di permanenza».

Ma, in questo modo, nell'ipotesi, tutt'altro che infrequente, in cui «sul medesimo punto non si presenti altro operatore», l'esercente il commercio su aree pubbliche in forma itinerante e' di fatto equiparato all'esercente il commercio con posteggio.

Sotto questo profilo, la norma che si censura e' in parte qua fortemente anticoncorrenziale nella misura in cui nell'ipotesi contemplata essa esonera l'esercente dai limiti spaziali e temporali naturalmente connessi all'esercizio del commercio in forma itinerante nel contempo pregiudicando gli esercenti il commercio in sede fissa i quali, per conseguire la stabilita' assicurata dalla disponibilita' di un posteggio, debbono non soltanto possedere i requisiti stabiliti dalla legge ma, considerato il numerus clausus dei posteggi, assoggettarsi altresi' alla procedura selettiva prevista per il rilascio dell'autorizzazione e della contestuale concessione.

Nel contempo, e di riflesso, la disposizione in questione attenua, di fatto, la differenza che, sul piano sostanziale, intercorre tra le due forme di esercizio del commercio su aree pubbliche quali si incentrano - secondo quanto previsto sia dall'art. 28 del decreto legislativo n. 114/1998 sia dallo stesso art. 8 della l.r. n. 18/1999 - proprio sulla disponibilita' o meno di un posteggio in concessione, sul carattere fisso o itinerante dell'attivita' nonche' sul tempo e sulle modalita' di svolgimento della medesima.

La permanenza di un soggetto in possesso del titolo abilitativo di tipo B su una porzione di area pubblica oltre «il tempo necessario a servire la clientela» e, comunque, anche per piu' di un'ora, consentito dalla norma all'esame sia pure alla conduzione che «sul medesimo punto non si presenti altro operatore»; configura, nella sostanza, l'esercizio di un'attivita' di tipo A in assenza del corrispondente titolo autorizzatorio, come tale sanzionabile ai sensi dell'art. 29 del decreto legislativo n. 114/1998, disposizione esplicitamente fatta salva dall'art 20, comma 3, della stessa l.r. n. 18/1999.

In definitiva, la norma di cui all'art 4, comma 1, lett. c) della l.r. n. 24/2018 introduce, in violazione dell'art 28 del decreto legislativo n. 114/1998 e del principio di concorrenza ad esso sotteso, una palese disparita' di trattamento tra - e in di - coloro che hanno ottenuto un titolo autorizzatorio all'esercizio del commercio su area pubblica previa concessione onerosa assegnata mediante procedura selettiva e coloro che, sulla base dell'art. 8 della l.r. n. 18/1999, come modificato dalla disposizione in rassegna, hanno presentato una semplice segnalazione certificata in sensi dell'art. 19 della l. n. 241/1990 per poter svolgere il commercio su area pubblica in forma itinerante, i quali, come s'e' detto, nell'ipotesi considerata possono, in sostanza, occupare la stessa porzione di area pubblica ben oltre il tempo necessario alla vendita e fino a che non si presenti sul medesimo punto un altro operatore.

Alla stregua di quanto sopra e' pertanto evidente che la norma impugnata produce effetti gravemente discriminatori e anticoncorrenziali tra le due categorie di esercenti il commercio al dettaglio su area pubblica.

Essa viola pertanto l'art. 28 del decreto legislativo n. 114/1998, il quale, anche al fine di favorire la concorrenza tra gli operatori economici - e si ricorda che la promozione della concorrenza costituisce una delle finalita' perseguite dalla disciplina statale in materia di commercio: v. art. 1, comma 3, lettera a) decreto legislativo cit. -, regola le condizioni di esercizio dell'attivita' commerciale distinguendo nettamente - e imponendo di distinguere quanto alle modalita' di esercizio, il commercio sulle aree pubbliche svolto in sede fissa rispetto a quello svolto in forma itinerante.

Di riflesso e nel contempo, la disposizione che si impugna viola quindi le competenze statali in materia di tutela della concorrenza di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) della Carta fondamentale la quale, com'e' ben noto, costituisce materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato avente natura trasversale, suscettibile, come tale, di condizionare e limitate l'esercizio delle competenze legislative regionali anche nelle materie che, come quella del commercio, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, rientrano ormai nella competenza legislativa residuale delle Regioni.

P. Q. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente annullare, per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e) Cost., in riferimento all'art. 28 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, l'art. 4, comma 1 lett. c) della legge della Regione Calabria 3 agosto 2018, n. 24 pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 83 del 6 agosto 2018, come da delibera del Consiglio dei Ministri assunta nella seduta del giorno 27 settembre 2018.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i seguenti atti e documenti:

1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 27 settembre 2018, della determinazione di impugnare la legge della Regione Calabria 3 agosto 2018, n. 24 secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le autonomie;

2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 83 del 6 agosto 2018.

Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie.

Roma, 3 ottobre 2018

Vice Avvocato Generale dello Stato: MARIANI