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N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 febbraio 2006. |
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 3 febbraio 2006 (della Regione siciliana)
(GU n. 8 del 22-2-2006)
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Ricorso della Regione siciliana, nella persona del suo presidente
pro tempore on.le Salvatore Cuffaro, autorizzato a costituirsi in
giudizio innanzi codesta ecc.ma Corte con deliberazione della giunta
regionale (deliberazione n. 6 del 9 gennaio 2006), rappresentato e
difeso, giusta procura a margine del presente atto, dall'avv.
Francesco Castaldi e dall'avv. prof. Giovanni Pitruzzella, ed
elettivamente domiciliato presso l'Ufficio della Regione siciliana in
Roma, via Marghera n. 36.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, presso gli Uffici della Presidenza
del Consiglio dei ministri, Palazzo Chigi, e difeso dall'Avvocatura
dello Stato.
Fatto
Con d.l. 17 ottobre 2005, n. 211, il legislatore statale
prevedeva l'introduzione di «Misure urgenti per il raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica e disposizioni in materia
aeroportuale».
Il suddetto decreto non era successivamente convertito in legge
entro il termine decadenziale di sessanta giorni dalla sua
pubblicazione e, tuttavia, gli artt. 7, comma 1, lett. a) e b), 8,
commi 1 e 2, e 10, comma 2, dello stesso erano testualmente
riprodotti negli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-duodecies, recepiti
dal seguente d.l. 30 settembre 2005, n. 203, il quale, invece, era
convertito con legge 2 dicembre 2005, n. 248, rubricata appunto
«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30
settembre urgenti in materia tributaria e finanziaria» (allegato alla
finanziaria 2006).
In particolare, l'art. 11-nonies, rubricato «Razionalizzazione e
incremento dell'efficienza del settore dei gestori aeroportuali», al
comma 1 prevede - quale modificazione della legge 24 dicembre 1993,
n. 537 - che «la misura dei diritti aeroportuali di cui alla legge
5 maggio 1976, n. 324, e' determinata per i singoli aeroporti, sulla
base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Con i medesimi decreti viene altresi'
fissata, per un periodo predeterminato, comunque compreso tra tre e
cinque anni, la variazione massima annuale applicabile ai medesimi
diritti aeroportuali.
La variazione e' determinata prendendo a riferimento il tasso di
inflazione programmato, l'obiettivo di recupero della produttivita'
assegnato al gestore aeroportuale, la remunerazione del capitale
investito, gli ammortamenti dei nuovi investimenti realizzati con
capitale proprio o di credito, che sono stabiliti in contratti di
programma stipulati tra l'Ente nazionale per l'aviazione civile
(ENAC) e il gestore aeroportuale, approvati dal Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze», precisando che «la misura iniziale
dei diritti e l'obiettivo di recupero della produttivita' assegnato
vengono determinati tenendo conto: a) di un sistema di contabilita'
analitica, certificato da societa' di revisione contabile, che
consenta l'individuazione dei ricavi e dei costi di competenza
afferenti a ciascuno dei servizi, regolamentati e non regolamentati,
quali lo svolgimento di attivita' commerciali, offerti sul sedime
aeroportuale; b) del livello qualitativo e quantitativo dei servizi
offerti; c) delle esigenze di recupero dei costi, in base a criteri
di efficienza e di sviluppo delle strutture aeroportuali; d)
dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale; e)
di una quota non inferiore al 50 per cento del margine conseguito dal
gestore aeroportuale in relazione allo svolgimento nell'ambito del
sedime aeroportuale di attivita' non regolamentate».
Nello stesso articolo il legislatore statale stabilisce poi che
«e' soppressa la maggiorazione del 50 per cento dei diritti
aeroportuali applicata nei casi di approdo o partenza nelle ore
notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324. Il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, puo' definire norme semplificative,
rispetto a quelle previste al comma 10, per la determinazione dei
diritti aeroportuali per gli aeroporti aventi un traffico inferiore a
600.000 unita' di carico, ciascuna equivalente ad un passeggero o
cento chili di merce o di posta».
Ai commi 1 e 2 del successivo art. 11-decies, rubricato
«Competitivita' del sistema aeroportuale» e' sancito infine come «al
fine di incrementare la competitivita' e razionalizzare il sistema
del trasporto aereo nazionale, i canoni di concessione demaniale,
istituiti dal decreto-legge 28 giugno 1995, n. 251, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 1995, n. 351, sono ridotti del 75
per cento fino alla data di introduzione del sistema di
determinazione dei diritti aeroportuali di cui all'art. 11-nonies del
presente decreto [...] Fino alla determinazione dei diritti
aeroportuali di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324, secondo le
modalita' previste nel comma 10 dell'art. 10 della legge 24 dicembre
1993, n. 537, come sostituito dall'art. 11-nonies del presente
decreto, la misura dei diritti aeroportuali attualmente in vigore e'
ridotta in misura pari all'importo della riduzione dei canoni
demaniali di cui al comma 1 del presente articolo. Detta misura e'
ulteriormente ridotta del 10 per cento per i gestori che non adottano
un sistema di contabilita' analitica, certificato da societa' di
revisione contabile, che consenta l'individuazione, per tutti i
servizi offerti, dei ricavi e dei costi di competenza afferenti a
ciascun singolo servizio».
Tanto premesso in fatto, le su richiamate disposizioni di legge
meritano censura per le seguenti ragioni.
D i r i t t o
Mediante la disciplina normativa in oggetto, il legislatore
statale ha provveduto a regolare alcuni specifici ambiti relativi
alla gestione del settore aeroportuale.
In primo luogo (art. 11-nonies, Razionalizzazione e incremento
dell'efficienza del settore dei gestori aeroportuali) questi ha
indicato che la misura dei diritti aeroportuali nonche' la variazione
annuale massima loro applicabile, sono entrambe determinate «per i
singoli aeroporti, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con
decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze», precisando
sulla base di quali (analitici) criteri di valutazione dovra' essere
determinata, altresi', «la misura iniziale dei diritti e l'obiettivo
di recupero della produttivita' assegnato» (cfr. lett. a)-e)
art. 11-nonies, comma 1) e sopprimendo, comunque, «la maggiorazione
del 50 per cento dei diritti aeroportuali applicata nei casi di
approdo o partenza nelle ore notturne, di cui alla legge 5 maggio
1976, n. 324».
Mediante le suddette norme, in effetti, il legislatore statale ha
provveduto a stabilire i criteri per la quantificazione dei diritti
aeroportuali, da determinarsi da parte del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministero
dell'economia e delle finanze con decreti distinti per singoli
aeroporti ed in base ai richiamati parametri, contestualmente
sopprimendo la maggiorazione del 50 prevista per approdi o partenze
nelle ore notturne.
In secondo luogo (art. 11-decies, competitivita' del sistema
aeroportuale) - quale naturale articolazione delle previsioni di
dettaglio di cui alla su richiamata disciplina - questi ha provveduto
altresi', «al fine di incrementare la competitivita' e razionalizzare
il sistema del trasporto aereo nazionale», a ridurre i canoni di
concessione demaniale (istituiti dal decreto-legge 28 giugno 1995,
n. 251, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 1995,
n. 351) «del 75 fino alla data di introduzione del sistema di
determinazione dei diritti aeroportuali di cui all'art. 11-nonies,
del presente decreto». Comunque «fino alla determinazione dei diritti
aeroportuali di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324, secondo le
modalita' previste nel comma 10 dell'art. 10 della legge 24 dicembre
1993, n. 537, come sostituito dall'art. 11-nonies del presente
decreto» la misura dei diritti aeroportuali e' ridotta in misura pari
all'importo della riduzione dei canoni demaniali di cui al comma 1
dello stesso articolo, nonche' ulteriormente ridotta del 10 «per i
gestori che non adottano un sistema di contabilita' analitica,
certificato da societa' di revisione contabile, che consenta
l'individuazione, per tutti i servizi offerti, dei ricavi e dei costi
di competenza afferenti a ciascun singolo servizio».
Laddove tali norme (art. 11-nonies, comma 1; art. 11-decies,
commi 1 e 2) siano ricondotte - cosi' come appare appropriato - alla
materia «porti ed aeroporti civili» (cfr. art. 117 Cost., terzo
comma, ovvero anche comunicazioni e trasporti regionali di qualsiasi
genere» (cfr art. 17 dello Statuto regionale siciliano), esse
risultano in evidente contrasto con la ripartizione delle competenze
legislative fra lo Stato e la Regione Siciliana, come deducibile
appunto dai citati articoli 117 Cost. e 17 dello Statuto regionale
siciliano e, dunque, meritevoli di censura - in quanto lesive della
potesta' legislativa regionale - perlomeno sotto un duplice ordine di
motivazioni.
M o t i v i
I) Violazione dell'art. 17, lett. a) e dell'art. 20 dello statuto
regionale sicliano e degli artt. 1 e 4 del d.P.R. 17 dicembre 1953,
n. 1113, recante «Norme di attuazione dello statuto della Regione
Siciliana in materia di comunicazione e trasporti e successive
modificazioni ed integrazioni».
Quanto al primo profilo e' opportuno osservare, in effetti, come
alla lett. a) dell'art. 17 dello statuto regionale siciliano la
materia «comunicazioni e trasporti regionali di qualsiasi genere» sia
fatta rientrare fra quelle per le quali «entro i limiti dei principi
ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato,
l'Assemblea regionale puo', al fine di soddisfare alle condizioni
particolari ed agli interessi propri della regione, emanare leggi,
anche relative all'organizzazione dei servizi», precisando altresi'
che «il presidente e gli assessori regionali [...] svolgono nella
regione le funzioni esecutive ed amministrative concernenti le
materie di cui [all'articolo] 17». A cio' si aggiunga come siano le
stesse norme di attuazione dello statuto regionale siciliano (d.P.R.
17 dicembre 1953, n. 1113 e successive modificazioni ed integrazioni)
ad assegnare alla Regione «le attribuzioni degli organi centrali e
periferici dello Stato nelle materie concernenti le comunicazioni ed
i trasporti di qualsiasi genere» (art. 1) nonche' ad elencare i
servizi di trasporto di interesse regionale, fra i quali sono
compresi «i servizi di trasporto aereo ed elicotteristico che si
svolgano esclusivamente nell'ambito della regione» (art. 4, comma 3,
lett. b). Sul punto cfr. altresi' l'art. 1 del d.lgs. 11 settembre
2000, n. 296, ai sensi del quale «la regione siciliana esercita,
nell'ambito del proprio territorio, tutte le attribuzioni degli
organi centrali e periferici dello Stato nelle materie concernenti le
comunicazioni e i trasporti regionali di qualsiasi genere»).
Tanto premesso, appare di tutta evidenza come la suesposta
normativa statale si ponga in contrasto con la riserva di competenza
legislativa in materia, fissata dallo Statuto regionale. La
disciplina contenuta negli articoli 11-nonies e decies - come fatto
altresi' palese dalle relative rubricazioni - infatti ha
inequivocabilmente ad oggetto disposizioni relative alla materia del
trasporto aereo tout court - ancorche' non strettamente attinenti al
«trasporto» quanto, piuttosto, alla «razionalizzazione» della
gestione aeroportuale - poiche' introduce una dettagliata normativa
in tema di diritti aeroportuali, la misura dei quali sarebbe
determinata in relazione ad una serie di parametri che riguardano
direttamente, invece, tanto la gestione dei singoli aeroporti (cfr.
art. 11-nonies, comma 1, lett. b), c), d), ai sensi dei quali la
misura dei suddetti diritti e' determinata tenendo conto anche del
livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti; delle
esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di efficienza e di
sviluppo delle strutture aeroportuali; dell'effettivo conseguimento
degli obiettivi di tutela ambientale), quanto il transito degli
aeromobili (cfr. art. 11-decies, «al fine di [...] razionalizzare il
sistema del trasporto aereo nazionale»).
In tal senso sia la determinazione della misura dei diritti
aeroportuali e delle relative modalita' di calcolo (ivi compresa la
soppressione della maggiorazione per il transito notturno) sia la
riduzione dei canoni di concessione demaniale non puo' che ritenersi
materia riservata alla potesta' legislativa regionale, in quanto
ricompresa nell'ambito della piu' ampia competenza in tema di
trasporti.
Per tal motivo la richiamata normativa statale (artt. 11-nonies,
comma 1, e 11-decies, commi 1 e 2) deve ritenersi costituzionalmente
illegittima poiche' in contrasto con gli artt. 17, lett. a), e 20
dello statuto regionale siciliano, nonche' con gli artt. 1 e 4 del
d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113 «Norme di attuazione dello statuto
della Regione Siciliana in materia di comunicazioni e trasporti e
successive modificazioni ed integrazioni») e, conseguentemente,
annullata.
II) Violazione degli artt. 117, comma 3, 118, 119 Cost.,
dell'art. 10, legge Cost. 3/2001 e degli artt. 36 e 37 dello statuto
regionale siciliano.
Ai sensi dell'art. 117 Cost., comma 3, «sono materie di
legislazione concorrente quelle relative a: [...] porti e aeroporti
civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; [...] Nelle
materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potesta'
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
Attesa l'inconfutabile appartenenza della disciplina normativa in
oggetto (artt. 11-nonies, comma 1, e 11-decies, commi 1 e 2) alla
materia del trasporto aereo tout court ovvero della gestione
aeroportuale - come peraltro palesato dalla stessa intestazione:
Razionalizzazione e incremento dell'efficienza del settore dei
gestori aeroportuali e Competitivita' del sistema aeroportuale - non
par dubbio che essa debba essere fatta ricadere nell'alveo della
potesta' legislativa concorrente fra lo Stato e le Regioni, giusta la
richiamata previsione costituzionale e nei sensi dalla stessa
evidenziati.
Laddove, infatti, il legislatore si trovi a dover disciplinare
una materia tra quelle espressamente indicate dall'art. 117 Cost.,
comma 3, come appartenenti alla concorrente potesta' del legislatore
statale e di quello regionale, e' pacifica interpretazione
dell'ultimo inciso del suddetto articolo che il primo debba limitarsi
alla sola individuazione dei principi generali e fondamentali della
materia, atteso che la disciplina di dettaglio spettera' invece alla
competenza del secondo.
In particolare, la citata previsione costituzionale provvede ad
indicare quali limiti incontra il legislatore statale, innanzi ai
quali arrestare la propria attivita' normativa ed oltre i quali
quest'ultima entrerebbe in aperto conflitto con quella del
legislatore regionale, nella formulazione di disposizioni di legge
che abbiano riguardo ad una materia riservata alla c.d. «legislazione
concorrente». Tali limiti sono identificabili appunto nei «principi
fondamentali», intesi quali minimo comune denominatore rispetto alla
regolamentazione dei diversi settori dell'ordinamento giuridico
(individuati dal comma 3 dell'art. 117 Cost.) la cui disciplina di
dettaglio e' invece riservata a ciascuno dei legislatori regionali,
in ragione delle diverse specificita' territoriali da costoro
evidenziate.
Nella fattispecie in esame, appare evidente tuttavia come il
contenuto della normativa statale si ponga ben aldila' dei suddetti
limiti di principio, introducendo invece una disciplina dettagliata e
particolareggiata delle modalita' di calcolo e rideterminazione dei
diritti aeroportuali (cfr. art. 11-nonies, comma 1, lett. a) e)
contemplando, altresi', «la variazione massima annuale applicabile ai
medesimi diritti aeroportuali [...] determinata prendendo a
riferimento il tasso di inflazione programmato, l'obiettivo di
recupero della produttivita' assegnato al gestore aeroportuale, la
remunerazione del capitale investito, gli ammortamenti dei nuovi
investimenti realizzati con capitale proprio o di credito».
In ogni caso tali norme non possono considerarsi alla stregua di
«principi fondamentali» della materia, apertamente invadendo l'ambito
di competenza legislativa invece riservata al legislatore regionale
ex art. 117 Cost., comma 3.
Si consideri, inoltre, come l'art. 11-nonies, comma 1, riservi a
«contratti di programma stipulati tra l'Ente nazionale per
l'aviazione civile (ENAC) e il gestore aeroportuale, approvati dal
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze» la suddetta variazione
massima annuale dei diritti aeroportuali e che questi ultimi sono,
comunque, determinati «per i singoli aeroporti, sulla base di criteri
stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze», nonche' come l'art. 11-decies, commi 1 e 2, preveda in
favore del «Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze» la
definizione di «norme semplificative, rispetto a quelle previste al
comma 10, per la determinazione dei diritti aeroportuali per gli
aeroporti aventi un traffico inferiore a 600.000 unita' di carico,
ciascuna equivalente ad un passeggero o cento chili di merce o di
posta». Cio' in assenza di un qualsivoglia coinvolgimento della
Regione Siciliana e, quindi, in aperto contrasto con i principi di
sussidiarieta' ed adeguatezza cui e' informato l'art. 118 Cost.,
rispetto al parallelismo tra competenza legislativa e competenza
amministrativa, ormai oggetto di un consolidato indirizzo
giurisprudenziale di codesta ecc.ma Corte.
Sotto altro profilo, l'art. 119 Cost., commi 1 e 4, e gli
artt. 36 e 37 dello statuto siciliano, garantiscono l'autonomia
finanziaria della regione e degli enti locali, definendone i confini
rispetto alla introduzione dei c.d. «principi di coordinamento della
finanza pubblica» la cui competenza e' rimessa, ai sensi
dell'art. 117 Cost, comma 3, al legislatore statale.
La normativa in oggetto (artt. 11-nonies, comma 1, e 11-decies,
commi 1 e 2), introducendo un sistema di rideterminazione e calcolo
dei diritti aeroportuali e, soprattutto, prevedendo la soppressione
della maggiorazione del 50 dei suddetti diritti per il transito
notturno nonche' la riduzione del 75 dei canoni di concessione
demaniale, comporta un grave nocumento ai bilanci delle societa'
siciliane di gestione aeroportuale. Tale aggravio per i bilanci delle
suddette societa' indirettamente si ripercuote sugli Enti locali,
atteso che le stesse sono societa' a capitale partecipato dagli Enti
locali territoriali.
Per tal motivo, la previsione di una disciplina normativa statale
in materia comporta la lesione del suddetto principio di autonomia
finanziaria, i nuovi criteri di calcolo dei diritti ed il taglio
della maggiorazione per il transito notturno - norme, giova
ricordare, introdotte senza alcuna previa intesa con la regione -
ridondando pesantemente, ancorche' in via indiretta, sui bilanci
degli Enti locali territoriali.
Giova peraltro ricordare, infine, come l'art. 10 della legge
cost. 3/2001 stabilisce come «le disposizioni [...] si applicano
anche alle regioni a statuto speciale [...] solo per le parti in cui
prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia'
attribuite», il che implica comunque che il combinato disposto di
tale norma con i gia' citati artt. 17 e 20 dello statuto siciliano
consente al legislatore regionale una piu' ampia autonomia normativa
anche rispetto alle eventuali limitazioni «di principio» imposte (ex
art. 117 Cost., comma 3) dal legislatore statale.
Per tal motivo la richiamata normativa statale (artt. 11- nonies,
comma 1, e 11-decies, commi 1 e 2) deve ritenersi costituzionalmente
illegittima poiche' in contrasto con gli artt. 117 Cost., comma 3,
118 Cost., 119 Cost., 36 e 37 statuto siciliano e con l'art. 10,
legge cost. 3/2001.
III) Violazione del principio di leale collaborazione.
In ossequio alle norme richiamate (artt. 17, lett. a), e 20 dello
Statuto regionale siciliano artt. 1 e 4 del d.P.R. 17 dicembre 1953,
n. 1113) il legislatore statale, nel disciplinare le modalita' di
determinazione dei diritti aeroportuali e delle tariffe di
concessione demaniale, anche sul territorio regionale, con le
modalita' dei successivi decreti da emanarsi da parte delle sole
autorita' statali (Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze) in una
materia riservata alla competenza concorrente della regione, comunque
avrebbe dovuto agire d'intesa con la stessa, in ossequio al principio
di leale collaborazione nei termini in cui esso e' espresso nella
costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte.
Anche per tal motivo si chiede l'annullamento della normativa
statale in oggetto.
P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale:
dichiarare costituzionalmente illegittimi per contrasto con
gli artt. 17, lett. a), 20, 36 e 37 dello statuto regionale
siciliano, con gli artt. 1 e 4 del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113,
con gli artt. 117, comma 3, 118 Cost., 119 Cost. e con l'art. 10,
legge cost. 3/2001, gli artt. 11-nonies, comma 1, e 11-decies, commi
1 e 2, della legge 2 dicembre 2005, n. 248;
annullare conseguentemente le relative disposizioni delle
legge statale impugnata.
Roma-Palermo, addi' 26 gennaio 2006
Avv. Francesco Castaldi - Prof. Avv. Giovanni Pitruzzella
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