Ricorso n. 70 del 15 ottobre 2008 (Regione Veneto)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 ottobre 2008 , n. 70
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2008 (della Regione Veneto)
(GU n. 50 del 3-12-2008)
Ricorso per la Regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della Giunta stessa 7 ottobre 2008, n. 2883, rappresentata e difesa,
come da procura speciale a margine del presente atto, dagli avv.
prof. Mario Bertolissi del Foro di Padova, Ezio Zanon dell'Avvocatura
regionale e Luigi Manzi del Foro di Roma, presso quest'ultimo
domiciliata in Roma, via F. Confalonieri, n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso
la quale e' domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
per la declaratoria di illegittimita' costituzionale - per violazione
degli artt. 3, 97, 117, 118, 119 e del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. - degli artt. 11, 13,
23, commi l, 2, 3 e 4, 43, comma 1, 58, 61, commi 8, 9,14, 19, 20 e
21; 62, commi 01, 1, 2 e 3, 179, commi 1-bis e 1-ter del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 recante «Disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita' la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria»
cosi' come risultante a seguito della conversione, con modificazioni,
operata dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 195 del 21 agosto 2008 - Supplemento ordinario, n. 196.
F a t t o e D i r i t t o
1. - Con il ricorso che segue la Regione Veneto lamenta avanti a
codesta ecc.ma Corte l'incostituzionalita', per lesione delle
competenze ad essa costituzionalmente attribuite, di alcune
disposizioni normative contenute nel decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, cosi' come risultante dalla sua conversione, con modifiche,
operata dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
Come noto, il suddetto provvedimento normativo reca «Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria» e costituisce, seppur in forma insolita, la
legge finanziaria per il 2009.
Anche quest'anno in essa non mancano previsioni normative che -
talora con strumenti nuovi e, talora, con mezzi gia' usati e
addirittura gia' censurati da codesta Corte - tentano di porre nel
nulla la volonta' del costituente e di ignorare la riforma del Titolo
V, avvenuta ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 200l,
n. 3.
Seguono le specifiche doglianze avanzate dalla regione ricorrente.
2. - Si vengono di seguito a considerare le censure relative alla
disciplina posta dal legislatore statale agli artt. 11 e 13 del
suddetto provvedimento normativo.
Trattandosi di due disposizioni in materia di edilizia
residenziale pubblica, sembra opportuno premettere alle specifiche
doglianze un breve richiamo alla giurisprudenza costituzionale sul
punto.
2.1 - Codesta ecc.ma Corte ha chiarito (da ultimo molto
limpidamente con la sentenza 21 marzo 2007, n. 94) che la materia
«edilizia residenziale pubblica», pur non essendo ricompresa
nell'elenco di materie di cui al secondo e al terzo comma dell'art.
117 Cost., non puo' essere ricondotta alla potesta' legislativa
residuale delle regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma.
La materia, infatti, possiede quel carattere di «trasversalita'»
individuato dalla giurisprudenza a proposito di altre materie non
interamente classificabili all'interno di una denominazione contenuta
nell'art. 117 Cost. e ad oggi (in seguito alla riforma del Titolo V
della Costituzione) si estende su tre livelli normativi.
«Il primo riguarda la determinazione dell'offerta minima di
alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. In
tale determinazione - che, qualora esercitata rientra nella
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. - si inserisce la fissazione di principi che
valgano a garantire l'uniformita' dei criteri di assegnazione su
tutto il territorio nazionale (...) Il secondo livello normativo
riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia
residenziale pubblica, che ricade nella materia ''governo del
territorio'', ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost. (...) Il
terzo livello normativo, rientrante nel quarto comma dell'art. 117
Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica di proprieta' degli Istituti autonomi per le
case popolari o degli enti che a questi sono stati sostituiti ad
opera della legislazione regionale» (cosi' in Corte cost., sent., 21
marzo 2007, n. 94).
2.2 - Seguono le censure relative all'art. 11 del decreto-legge
n. 112/2008 cosi' come risultante a seguito della conversione con
legge n. 133/2008, non prima, pero', di averne richiamato il dettato.
L'art. 11, rubricato «Piano casa», recita: «l. Al fine di
garantire su tutto il territorio nazionale i livelli minimi
essenziali di fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della
persona umana, e' approvato con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, previa delibera del Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE) e d'intesa con la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, e successive modificazioni, su proposta del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, un piano nazionale di edilizia abitativa.
2. Il piano e' rivolto all'incremento del patrimonio immobiliare
ad uso abitativo attraverso l'offerta di abitazioni di edilizia
residenziale, da realizzare nel rispetto dei criteri di efficienza
energetica e di riduzione delle emissioni inquinanti, con il
coinvolgimento di capitali pubblici e privati, destinate
prioritariamente a prima casa per: a) nuclei familiari a basso
reddito, anche monoparentali o monoreddito; b) giovani coppie a basso
reddito; c) anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate;
d) studenti fuori sede; e) soggetti sottoposti a procedure esecutive
di rilascio; f) altri soggetti in possesso dei requisiti di cui
all'articolo 1 della legge 8 febbraio 2007, n. 9; g) immigrati
regolari a basso reddito, residenti da almeno dieci anni nel
territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima
regione.
3. Il Piano nazionale di edilizia abitativa ha ad oggetto la
costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di
recupero del patrimonio abitativo esistente ed e' articolato, sulla
base di criteri oggettivi che tengano conto dell'effettivo bisogno
abitativo presente nelle diverse realta' territoriali, attraverso i
seguenti interventi: a) costituzione di fondi immobiliari destinati
alla valorizzazione e all'incremento dell'offerta abitativa, ovvero
alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi e con
la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati, articolati
anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l'acquisizione
e la realizzazione di immobili per l'edilizia residenziale; b)
incremento del patrimonio abitativo di edilizia con le risorse anche
derivanti dall'alienazione di alloggi di edilizia pubblica in favore
degli occupanti muniti di titolo legittimo, con le modalita' previste
dall'articolo 13; c) promozione da parte di privati di interventi
anche ai sensi della parte II, titolo III, Capo III del codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163; d) agevolazioni, anche
amministrative, in favore di cooperative edilizie costituite tra i
soggetti destinatari degli interventi, potendosi anche prevedere
termini di durata predeterminati per la partecipazione di ciascun
socio, in considerazione del carattere solo transitorio dell'esigenza
abitativa; e) realizzazione di programmi integrati di promozione di
edilizia residenziale anche sociale.
4. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti promuove la
stipulazione di appositi accordi di programma, approvati con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del CIPE,
d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, al fine di concentrare gli interventi sulla effettiva
richiesta abitativa nei singoli contesti, rapportati alla dimensione
fisica e demografica del territorio di riferimento, attraverso la
realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia
residenziale e di riqualificazione urbana, caratterizzati da elevati
livelli di qualita' in termini di vivibilita', salubrita', sicurezza
e sostenibilita' ambientale ed energetica, anche attraverso la
risoluzione dei problemi di mobilita', promuovendo e valorizzando la
partecipazione di soggetti pubblici e privati. Decorsi novanta giorni
senza che sia stata raggiunta la predetta intesa, gli accordi di
programma possono essere comunque approvati.
5. Gli interventi di cui al comma 4 sono attuati anche attraverso
le disposizioni di cui alla parte II, titolo III, Capo III, del
citato codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163,
mediante: a) il trasferimento di diritti edificatori in favore dei
promotori degli interventi di incremento del patrimonio abitativo; b)
incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione
di servizi, spazi pubblici e di miglioramento della qualita' urbana,
nel rispetto delle aree necessarie per le superfici minime di spazi
pubblici o riservati alle attivita' collettive, a verde pubblico o a
parcheggi di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile
1968, n. 1444; c) provvedimenti mirati alla riduzione del prelievo
fiscale di pertinenza comunale o degli oneri di costruzione; d) la
costituzione di fondi immobiliari di cui al comma 3, lettera a) con
la possibilita' di prevedere altresi' il conferimento al fondo dei
canoni di locazione, al netto delle spese di gestione degli immobili;
e) la cessione, in tutto o in parte, dei diritti edificatori come
corrispettivo per la realizzazione anche di unita' abitative di
proprieta' pubblica da destinare alla locazione a canone agevolato,
ovvero da destinare alla alienazione in favore delle categorie
sociali svantaggiate di cui al comma 2.
6. I programmi di cui al comma 4 sono finalizzati a migliorare e a
diversificare, anche tramite interventi di sostituzione edilizia,
l'abitabilita', in particolare, nelle zone caratterizzate da un
diffuso degrado delle costruzioni e dell'ambiente urbano.
7. Ai fini della realizzazione degli interventi di cui al comma 3,
lettera e) l'alloggio sociale, in quanto servizio economico generale,
ed identificato, ai fini dell'esenzione dall'obbligo della notifica
degli aiuti di Stato, di cui agli articoli 87 e 88 del Trattato che
istituisce la Comunita' europea, come parte essenziale e integrante
della piu' complessiva offerta di edilizia residenziale sociale, che
costituisce nel suo insieme servizio abitativo finalizzato al
soddisfacimento di esigenze primarie.
8. In sede di attuazione dei programmi di cui al comma 4, sono
appositamente disciplinati le modalita' e i termini per la verifica
periodica delle fasi di realizzazione del piano, in base al
cronoprogramma approvato e alle esigenze finanziarie, potendosi
conseguentemente disporre, in caso di scostamenti, la diversa
allocazione delle risorse finanziarie pubbliche verso modalita' di
attuazione piu' efficienti. Le abitazioni realizzate o alienate
nell'ambito delle procedure di cui al presente articolo possono
essere oggetto di successiva alienazione decorsi dieci anni
dall'acquisto originario.
9. L'attuazione del piano nazionale puo' essere realizzata, in
alternativa alle previsioni di cui al comma 4, con le modalita'
approvative di cui alla parte II, titolo III, capo IV, del citato
codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
10. Una quota del patrimonio immobiliare del demanio, costituita
da aree ed edifici non piu' utilizzati, puo' essere destinata alla
realizzazione degli interventi previsti dal presente articolo, sulla
base di accordi tra l'Agenzia del demanio, il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, il Ministero della difesa in caso di
aree ed edifici non piu' utilizzati a fini militari, le regioni e gli
enti locali.
11. Per la migliore realizzazione dei programmi, i comuni e le
province possono associarsi ai sensi di quanto previsto dal testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive
modificazioni. I programmi integrati di cui al comma 4 sono
dichiarati di interesse strategico nazionale. Alla loro attuazione si
provvede con l'applicazione dell'articolo 81 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive
modificazioni.
12. Per l'attuazione degli interventi previsti dal presente
articolo e' istituito un fondo nello stato di previsione del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nel quale
confluiscono le risorse finanziarie di cui all'articolo 1, comma
1154, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nonche' di cui agli
articoli 21, 2l-bis, ad eccezione di quelle gia' iscritte nei bilanci
degli enti destinatari e impegnate, e 41 del decreto-legge l° ottobre
2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre
2007, n. 222, e successive modificazioni. Gli eventuali provvedimenti
adottati in attuazione delle disposizioni legislative citate al primo
periodo del presente comma, incompatibili con il presente articolo,
restano privi di effetti. A tale scopo le risorse di cui agli
articoli 21, 21-bis e 41 del citato decretolegge n. 159 del 2007 sono
versate all'entrata del bilancio dello Stato per essere iscritte sul
fondo di cui al presente comma, negli importi corrispondenti agli
effetti in termini di indebitamento netto previsti per ciascun anno
in sede di iscrizione in bilancio delle risorse finanziarie di cui
alle indicate autorizzazioni di spesa.
13. Ai fini del riparto del Fondo nazionale per il sostegno
all'accesso alle abitazioni in locazione, di cui all'articolo 11
della legge 9 dicembre 1998, n. 431, i requisiti minimi necessari per
beneficiare dei contributi integrativi come definiti ai sensi del
comma 4 del medesimo articolo devono prevedere per gli immigrati il
possesso del certificato storico di residenza da almeno dieci anni
nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima
regione».
L'articolo, in sostanza, prevede l'approvazione con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del CIPE,
d'intesa con la Conferenza Unificata, su proposta del Ministero delle
infrastrutture, di un piano nazionale di edilizia abitativa destinato
ad incrementare il patrimonio immobiliare attraverso la costruzione
di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del
patrimonio abitativo esistente.
Al suddetto piano si aggiungeranno degli accordi di programma
promossi dal Ministero delle infrastrutture e programmi integrati di
promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana.
Al comma 12 e' prevista, inoltre, l'istituzione di uno specifico
fondo destinato a finanziare l'attuazione del Piano e dei suddetti
accordi.
Tanto premesso, risulta evidente che la disposizione normativa
sottoposta al sindacato di codesto ecc.mo Collegio si occupa,
innanzitutto, di programmazione di edilizia residenziale, ossia di un
profilo della materia «edilizia residenziale pubblica» che, come
chiarito dalla giurisprudenza citata di codesta Corte, ricade
nell'ambito del «governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.
Trattandosi di materia di legislazione concorrente, allo Stato
spetterebbe solo di dettare i principi fondamentali, lasciando che su
ogni altro aspetto sia la Regione a normare. Cosi' non e' certo
avvenuto nel caso di specie: il legislatore statale ha, infatti,
previsto che dell'intera programmazione si occupi lo Stato, mediante
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. E non sembra
inutile evidenziare che la previsione di un'intesa in sede di
Conferenza unificata, per quanto posta come condizione indefettibile
per l'approvazione del suddetto d.P.C.m., non soddisfa minimamente il
dettato costituzionale che attribuisce alla regione il potere
legislativo, ad esclusione dei principi fondamentali, in materia.
Sembra, poi, opportuno, considerare che, avendo la disposizione
impugnata gia' elencato compiutamente le finalita' specifiche e gli
interventi concreti che il piano potra' adottare, l'intesa che
comunque dovesse ottenersi in sede di Conferenza Unificata non
potrebbe considerarsi il frutto di una ponderazione davvero libera
delle regioni.
Sempre con riguardo alla previsione di approvazione di un c.d.
piano casa, deve, infine, rilevarsi che la scelta di un decreto del
Primo Ministro risulta contraria a Costituzione anche sotto un
ulteriore profilo: la suddetta fonte regolamentare e', infatti,
destinata a disciplinare un settore che, per quanto gia' ampiamente
ricordato, non e' di competenza legislativa esclusiva statale, in
aperto contrasto con l'art. 117, sesto comma, Cost.
In subordine, poi, ammesso e non concesso che si ritenesse di
poter giustificare la lesione delle competenze legislative regionali
utilizzando l'istituto della c.d. attrazione in sussidiarieta',
sembra opportuno svolgere fin da ora alcune considerazioni difensive.
Codesta ecc.ma Corte ha, infatti, individuato quali condizioni
devono necessariamente sussistere perche' la suddetta «chiamata in
sussidiarieta'» da parte dello Stato della competenza legislativa in
materia di «programmi di edilizia residenziale pubblica» possa
legittimamente avvenire.
Accanto alla sussistenza di un interesse unitario - neppure
evocato nel provvedimento impugnato e comunque piuttosto discutibile
nel caso di specie - e alla previsione di una previa intesa con la
Conferenza unificata, la deroga al riparto delle competenze
legislative deve risultare proporzionata. Con specifico riguardo alla
materia «edilizia residenziale pubblica», codesto Collegio ha
affermato sussistere la proporzionalita' quando «lo Stato non
interferisce nella predisposizione dei programmi regionali, ma si
limita a fissare le linee generali indispensabili per
l'armonizzazione dei programmi su scala nazionale» (Corte cost.,
sent., 23 maggio 2008, n. 166).
Dal momento che nel caso sottoposto al sindacato del Giudice delle
leggi lo Stato pretende, invece, proprio di sostituirsi in toto alle
regioni nella pianificazione, il requisito della proporzionalita' non
e' rispettato, con conseguente violazione dell'art. 120 Cost. ed
evidente spregio del principio di leale collaborazione.
L'inosservanza del dettato costituzionale e', sotto questo
profilo, ancora piu' grave nel comma 4 dell'art. 11 impugnato, ove si
prevede che, in caso di mancato raggiungimento di un'intesa in sede
di Conferenza unificata entro il breve termine di novanta giorni, gli
accordi di programma finalizzati a concentrare gli interventi sulla
effettiva richiesta abitativa nei singoli contesti del territorio,
siano approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
«bypassando» del tutto l'accordo con le regioni.
La suddetta previsione, infatti, attribuisce al Governo un ruolo
preminente, incompatibile con il regime dell'intesa, caratterizzata,
invece, dalla «paritaria codeterminazione dell'atto» (cfr. Corte
cost., sent., 6 febbraio 2007, n. 24, ove si dichiara
l'illegittimita' costituzionale di un'analoga previsione normativa
della Regione Puglia).
Sempre con riguardo alla disposizione normativa di cui all'art. 11
impugnato, la regione ricorrente lamenta, infine, la violazione del
principio di autonomia finanziaria derivante dall'istituzione, nel
comma 12, di un fondo destinato all'attuazione del c.d. piano casa.
Il legislatore centrale, infatti, non puo' prevedere finanziamenti
a destinazione vincolata in materie di potesta' legislativa
concorrente, quale certamente e' l'«edilizia residenziale pubblica»,
senza con cio' opporsi al dettato dell'art. 119 Cost.
Come codesto ecc.mo Collegio ha chiarito, lo Stato puo' istituire
e disciplinare fondi a destinazione vincolata solo nelle materie di
sua competenza legislativa esclusiva (in questo senso, Corte cost.,
sent., 16 gennaio 2004, n. 16; Corte cost., sent., 29 gennaio 2004,
n. 49. Il medesimo principio si ricava, tuttavia, anche da Corte
cost., sent., 23 dicembre 2003, n. 370; Corte cost., sent., 29
dicembre 2004, n. 423; Corte cost., sent., 18 febbraio 2005, n. 77;
Corte cost., sent., 18 marzo 2005, n. 107; Corte cost., sent., 24
marzo 2006, n. 118).
In linea generale, invece, solamente due tipologie di fondi
possono essere considerate rispettose del dettato dell'art. 119
Cost.: (i) un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i
territori con minore capacita' fiscale per abitante (art. 119, terzo
comma, Cost.), che, insieme ad entrate e tributi propri e
compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibile al
proprio territorio (art. 119, secondo comma, Cost.), serve a
finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite a regioni
ed enti locali (art. 119, comma 4, Cost.) e (ii) «risorse aggiuntive»
ed «interventi speciali» in favore di determinate regioni, province,
citta' metropolitane e comuni, al fine di «promuovere lo sviluppo
economico, la coesione e la solidarieta' sociale, (...) rimuovere gli
squilibri economici e sociali, (...) favorire l'effettivo esercizio
dei diritti della persona, (...) provvedere a scopi diversi dal
normale esercizio delle loro funzioni» (art. 119, comma 5, Cost.).
Dal momento che si potrebbe esser tentati di sussumere la
fattispecie in esame nella seconda ipotesi di fondo, si ricorda che,
proprio in relazione a questi ultimi, codesto ecc.mo Giudice delle
leggi ha precisato che essi «non solo debbono essere aggiuntivi
rispetto al finanziamento integrale (...) delle funzioni spettanti ai
Comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalita' di perequazione
e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a
scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma debbono essere
indirizzati a determinati comuni o categorie di comuni (o province,
citta' metropolitane, regioni)» e che «l'esigenza di rispettare il
riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e
Regioni comporta altresi' che, quando tali finanziamenti riguardino
ambiti di competenza delle regioni, queste siano chiamate ad
esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi
all'interno del proprio territorio» (cosi' Corte cost., sent., 16
gennaio 2004, n. 16; Corte cost., sent., 8 giugno 2005, n. 222), cosa
che evidentemente non e' stata prevista dalla disposizione impugnata.
Alla luce di quanto esposto, si chiede, pertanto, che codesto
ecc.mo Collegio voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'articolo 11 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 cosi' come
risultante a seguito della conversione con legge 6 agosto 2008,
n. 133, per contrasto con gli articoli 117 e 119 Cost. e, in
subordine, con l'art. 120 Cost., il principio di leale
collaborazione, nonche' con l'art. 119 Cost.
2.3 - Si viene ora a trattare dell'art. 13. Rubricato «Misure per
valorizzare il patrimonio residenziale pubblico», in esso si prevede
testualmente che: «l. Al fine di valorizzare gli immobili
residenziali costituenti il patrimonio degli Istituti autonomi per le
case popolari, comunque denominati, e di favorire il soddisfacimento
dei fabbisogni abitativi, entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore del presente decreto il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti ed il Ministro per i rapporti con le regioni promuovono, in
sede di Conferenza unificata, di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, la conclusione di accordi con
regioni ed enti locali aventi ad oggetto la semplificazione delle
procedure di alienazione degli immobili di proprieta' dei predetti
Istituti.
2. Ai fini della conclusione degli accordi di cui al comma l, si
tiene conto dei seguenti criteri: a) determinazione del prezzo di
vendita delle unita' immobiliari in proporzione al canone di
locazione; b) riconoscimento del diritto di opzione all'acquisto,
purche' i soggetti interessati non siano proprietari di un'altra
abitazione, in favore dell'assegnatario non moroso nel pagamento del
canone di locazione o degli oneri accessori unitamente al proprio
coniuge, qualora risulti in regime di comunione dei beni, ovvero, in
caso di rinunzia da parte dell'assegnatario, in favore del coniuge in
regime di separazione dei beni, o, gradatamente, del convivente more
uxorio, purche' la convivenza duri da almeno cinque anni, dei figli
conviventi, dei figli non conviventi; c) destinazione dei proventi
delle alienazioni alla realizzazione di interventi volti ad alleviare
il disagio abitativo.
3. Nei medesimi accordi, fermo quanto disposto dall'articolo 1,
comma 6, del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410, puo' essere
prevista la facolta' per le amministrazioni regionali e locali di
stipulare convenzioni con societa' di settore per lo svolgimento
delle attivita' strumentali alla vendita dei singoli beni immobili.
3-bis. Al fine di consentire alle giovani coppie di accedere a
finanziamenti agevolati per sostenere le spese connesse all'acquisto
della prima casa, a partire dal l° settembre 2008 e' istituito,
presso la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della
gioventu', un Fondo speciale di garanzia per l'acquisto della prima
casa da parte delle coppie o dei nuclei familiari monogenitoriali con
figli minori, con priorita' per quelli i cui componenti non risultano
occupati con rapporto di lavoro a tempo indeterminato. La complessiva
dotazione del Fondo di cui al primo periodo e' pari a 4 milioni di
euro per l'anno 2008 e 10 milioni di euro per ciascuno degli anni
2009 e 20l0. Con decreto del Ministro della gioventu', di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono disciplinate le
modalita' operative di funzionamento del Fondo di cui al primo
periodo.
3-ter. Gli alloggi realizzati ai sensi della legge 9 agosto 1954,
n. 640, non trasferiti ai comuni alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto, ai sensi della legge 23
dicembre 2000, n. 388, possono essere ceduti in proprieta' agli
aventi diritto secondo le disposizioni di cui alla legge 24 dicembre
1993, n. 560, a prescindere dai criteri e requisiti imposti dalla
predetta legge n. 640 del 1954.
3-quater. Presso il Ministero dell'economia e delle finanze e'
istituito il Fondo per la tutela dell'ambiente e la promozione dello
sviluppo del territorio. La dotazione del fondo e' stabilita in 60
milioni di euro per l'anno 2009, 30 milioni di euro per l'anno 2010 e
30 milioni di euro per l'anno 2011. A valere sulle risorse del fondo
sono concessi contributi statali per interventi realizzati dagli enti
destinatari nei rispettivi territori per il risanamento e il recupero
dell'ambiente e lo sviluppo economico dei territori stessi. Alla
ripartizione delle risorse e all'individuazione degli enti
beneficiari si provvede con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze in coerenza con apposito atto di indirizzo delle
Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari. Al
relativo onere si provvede, quanto a 30 milioni di euro per l'anno
2009, mediante corrispondente riduzione delle proiezioni, per il
medesimo anno, dello stanziamento del fondo speciale di conto
capitale iscritto, ai fini del bilancio triennale 2008-2010,
nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali» della
missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze per l'anno 2008, allo scopo
parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al medesimo
Ministero e, quanto a 30 milioni di euro per ciascuno degli anni
2009, 2010 e 2011, mediante corrispondente riduzione della dotazione
del fondo per interventi strutturali di politica economica, di cui
all'articolo 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 282,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004,
n. 307.».
L'art. 13 in esame, quindi, dispone innanzitutto che il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministro per i rapporti con
le regioni promuovano la conclusione di accordi con regioni ed enti
locali aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure di
alienazione degli immobili di proprieta' degli Istituti autonomi per
le case popolari, dettando, tra l'altro, criteri specifici e
dettagliati da seguire nella predisposizione degli stessi.
La disposizione normativa impugnata ripropone, sul punto, anche se
con formulazione parzialmente diversa, i contenuti di cui ai commi
597, 598, 599 e 600 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 (Legge
finanziaria per il 2006) gia' impugnati dalla Regione Veneto avanti a
codesta ecc.ma Corte e da Essa dichiarati costituzionalmente
illegittimi (il riferimento e' a Corte cost., sent., 21 marzo 2007,
n. 94).
Ancora una volta, infatti, lo Stato - seppur, ora, prevedendo la
stipulazione di un accordo con gli enti territoriali - tenta di
intervenire nella disciplina della gestione del patrimonio
immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprieta' degli
IACP, ignorando il fatto che si tratta di ambito materiale
«sicuramente ricompreso nella potesta' legislativa residuale delle
regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost.» (cfr. Corte
cost., sent., 21 marzo 2007, n. 94).
Nelle materie di cui al quarto comma dell'art. 117 Cost. - sia
consentito di ricordarlo - la competenza legislativa regionale e'
esclusiva. Cio' significa che essa e' tenuta a rispettare, ai sensi
del primo comma del medesimo articolo, solo la Costituzione, i
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e gli obblighi
internazionali, mentre non necessita di essere preceduta o altrimenti
vincolata da alcuna intesa con lo Stato.
In ogni caso, sembra opportuno rilevare che gli accordi che i
Ministri dovranno promuovere ben difficilmente potranno essere il
frutto dell'incontro di due volonta' egualmente libere e pari
ordinate giacche' i fondamentali contenuti degli stessi sono gia'
stati dettagliatamente predeterminati dal legislatore statale.
Il secondo comma prescrive, infatti, che l'accordo tra Governo,
regioni ed enti locali contenga: la proporzionalita' tra canone e
prezzo di vendita (lett. a), l'esercizio del diritto di opzione
all'acquisto per l'assegnatario e altri soggetti, puntualmente
individuati (lett. b), la destinazione specifica dei proventi
dell'alienazione, che dovranno esser reinvestiti a favore di
interventi volti ad alleviare il disagio abitativo (lett. c).
In questo modo la legge dello Stato ha individuato non solo le
scelte politiche di fondo, bensi' gli indirizzi e la stessa
disciplina specifica che dovra' essere adottata in tema di
alienazione e reinvestimento degli immobili degli Istituti autonomi
per le case popolari.
Non basta: la normativa in esame viene ad incidere anche
sull'autonomia finanziaria e patrimoniale delle regioni, in
conseguente spregio dell'art. 119 Cost. Gli Istituti autonomi per le
case popolari, infatti, sono enti strumentali della regione: ponendo
vincoli alla disposizione del loro patrimonio immobiliare e
all'utilizzo dei proventi che derivano dall'alienazione dello stesso,
si condiziona sensibilmente lo spazio di autonomia che il legislatore
costituzionale ha, invece, espressamente attribuito alla regione.
Ugualmente lesiva dell'autonomia finanziaria di cui all'art. 119
Cost. e' la previsione di cui al comma 3-bis.
Si tratta dell'istituzione di un fondo speciale a destinazione
vincolata finalizzato a garantire l'acquisto della prima casa da
parte delle coppie o dei nuclei familiari monogenitoriali con figli
minori.
Richiamando le argomentazioni svolte con riguardo ai finanziamenti
a destinazione vincolata di cui al punto 2.2 del presente ricorso, si
evidenzia, infatti, che il suddetto fondo e' destinato ad operare in
un ambito materiale sul quale lo Stato non ha competenza esclusiva e
che esso non risulta sussumibile nella categoria di quelle «risorse
aggiuntive» e destinate a determinati e specifici enti che soddisfano
il disposto di cui all'art. 119, quinto comma, Cost. Non si
dimentichi, poi, che, «l'esigenza di rispettare il riparto
costituzionale delle competenze legislative fra Stato e regioni
comporta altresi' che, quando tali finanziamenti riguardino ambiti di
competenza delle regioni, queste siano chiamate ad esercitare compiti
di programmazione e di riparto dei fondi all'interno del proprio
territorio» (cosi' Corte cost., sent., 16 gennaio 2004, n. 16; Corte
cost., sent., 8 giugno 2005, n. 222), cosa che evidentemente non e'
stata prevista dalla disposizione impugnata, la quale rimette al
Ministro della gioventu', di concerto col Ministro dell'economia e
delle finanze, la determinazione delle modalita' operative di
funzionamento di detto fondo.
Alla luce di quanto esposto, si chiede, pertanto, che codesto
ecc.mo Collegio voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'articolo 13 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 cosi' come
risultante a seguito della conversione con legge 6 agosto 2008,
n. 133, per contrasto con gli articoli 117 e 119 Cost.
3. - Si tratta ora di esporre le censure che la Regione Veneto
solleva con riguardo all'art. 23, commi l, 2, 3 e 4 del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112, cosi' come risultante dalla sua conversione,
con modifiche, operata con legge 6 agosto 2008, n. 133.
La disposizione normativa, rubricata «Modifiche alla disciplina
del contratto di apprendistato», nei commi impugnati, prevede
testualmente che: «1. All'articolo 49, comma 3, del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 le parole da «inferiore a due
anni e superiore a sei» sono sostituite con «superiore a sei anni».
2. All'articolo 49 del decreto legislativo 10 settembre 2003,
n. 276 e' aggiunto il seguente comma: «5-ter In caso di formazione
esclusivamente aziendale non opera quanto previsto dal comma 5. In
questa ipotesi i profili formativi dell'apprendistato
professionalizzante sono rimessi integralmente ai contratti
collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale, territoriale o
aziendale da associazioni dei datori e prestatori di lavoro
comparativamente piu' rappresentative sul piano nazionale ovvero agli
enti bilaterali. I contratti collettivi e gli enti bilaterali
definiscono la nozione di formazione aziendale e determinano, per
ciascun profilo formativo, la durata e le modalita' di erogazione
della formazione, le modalita' di riconoscimento della qualifica
professionale al fini contrattuali e la registrazione nel libretto
formativo».
3. Al comma 1 dell'articolo 50 del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276 dopo le parole «alta formazione» sono inserite
le seguenti: «compresi i dottorati di ricerca».
4. Al comma 3 dell'articolo 50 del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276 dopo le parole «e le altre istituzioni
formative» sono aggiunti i seguenti periodi: «In assenza di
regolamentazioni regionali l'attivazione dell'apprendistato di alta
formazione e' rimessa ad apposite convenzioni stipulate dai datori di
lavoro con le Universita' e le altre istituzioni formative. Trovano
applicazione, per quanto compatibili, i principi stabiliti
all'articolo 49, comma 4, nonche' le disposizioni di cui all'articolo
53.».
Le disposizioni impugnate apportano delle modifiche agli artt. 49
e 50 del decreto legislativo n. 267/03, rispettivamente afferenti
l'«apprendistato professionalizzante» e l'«apprendistato per
l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione».
Con particolare riguardo all'apprendistato professionalizzante, le
modifiche introdotte riguardano, da una parte, l'eliminazione del
termine di durata minimo del contratto e, dall'altra, l'attribuzione
del potere di disciplinare la formazione aziendale ai contratti
collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale, territoriale o
aziendale da associazioni dei datori e prestatori di lavoro, con
esclusione di una qualunque potesta' di intervento regionale.
Quanto alle modifiche apportate all'apprendistato per
l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione,
invece, esse si risolvono nell'inserimento del dottorato di ricerca
tra i titoli di studio che possono essere acquisiti con tale
tipologia di contratto e nella previsione che, in assenza di una
disciplina regionale che regolamenti l'apprendistato e ne definisca
la durata, l'attivazione dell'apprendistato sia rimessa ad apposite
convenzioni tra datori di lavoro e Universita' o altre istituzioni
formative.
3.1 - Alla descrizione dei diversi profili di illegittimita'
rilevati dalla ricorrente, sembra opportuno premettere qualche breve
cenno sulla giurisprudenza costituzionale in materia di
«apprendistato».
Codesta ecc.ma Corte ha, anche di recente, chiarito che «la
disciplina dell'apprendistato e' costituita da norme che attengono a
materie per le quali sono stabilite competenze legislative di diversa
attribuzione (esclusiva dello Stato, ripartita, residuale delle
regioni) e che alla composizione delle relative interferenze
provvedono strumenti attuativi del principio di leale
collaborazione». Il Giudice delle leggi ha osservato, infatti, che,
«mentre la formazione da impartire all'interno delle aziende attiene
precipuamente all'ordinamento civile, la disciplina di quella esterna
rientra nella competenza regionale in materia di formazione
professionale, con interferenze pero' con altre materie, in
particolare con l'istruzione, per la quale lo Stato ha varie
attribuzioni: norn1e generali e determinazione dei principi
fondamentali» (il riferimento e' a Corte cost., sent., 19 dicembre
2006, n. 425; ma, nel medesimo senso, anche: Corte cost., sent., 7
dicembre 2006, n. 406; Corte cost., sent., 15 luglio 2005, n. 279).
Sulla scorta di queste osservazioni, codesta ecc.ma Corte ha
dichiarato non fondate le censure mosse da alcune regioni e dalla
Provincia di Trento proprio contro alcune disposizioni normative del
decreto legislativo n. 267/2003 sopra richiamato, tra le quali anche
gli artt. 49 e 50 (cfr. Corte cost., sent., 28 gennaio 2005, n. 50).
La loro conformita' a Costituzione doveva, infatti, - cosi' la Corte
ha affermato - ritenersi garantita, con riguardo all'apprendistato
professionalizzante, dalla previsione del coinvolgimento delle
regioni (chiamate a stipulare un'intesa con le associazioni di datori
e prestatori di lavoro) nella regolamentazione dei profili formativi;
e, in materia di apprendistato per l'acquisizione di un diploma o in
un percorso di alta formazione, dall'attribuzione del potere di
intervenire sulla regolamentazione e sulla durata dell'apprendistato
stesso alle regioni, per i soli profili attenenti alla formazione,
d'accordo con le associazioni di datori e prestatori di lavoro (sul
punto si veda Corte cost., sent., 19 dicembre 2006, n. 425).
3.2 - Ma se codesta ecc.ma Corte ha ritenuto di poter dichiarare
la legittimita' costituzionale della disciplina statale in materia di
apprendistato sulla base di questi presupposti e' evidente che ove
questi mancassero la soluzione dovrebbe essere di segno contrario.
E' compito della regione ricorrente allora rilevare che la nuova
disciplina in materia di apprendistato si caratterizza, diversamente,
proprio per aver negato all'ente regionale la possibilita' di
concorrere, nel rispetto delle competenze legislative ad esso
attribuite dalla Costituzione all'art. 117, alla definizione della
disciplina dell'apprendistato.
Dall'art. 23 impugnato viene, infatti, escluso il coinvolgimento
regionale nella regolamentazione dell'apprendistato aziendale (ora
attribuita ai contratti collettivi di lavoro) e nelle convenzioni
finalizzate ad attivare l'apprendistato per l'acquisizione di un
diploma (alle quali partecipano datori di lavoro, Universita' ed
altre istituzioni informative).
E' evidente, poi, che un intervento legislativo di tal fatta, nel
caso di specie, risulta anche gravemente lesivo del principio di
leale collaborazione che - come gia' evidenziato - codesta ecc.ma
Corte ha indicato, al contrario, come il criterio cardine da attuare
per l'esclusione ed, eventualmente, la composizione delle
interferenze tra le diverse competenze legislative
concorrenti-confliggenti in materia di disciplina sull'apprendistato.
Infine, il Veneto, oggi ricorrente, ritiene necessario
sottolineare l'assoluta irragionevolezza della disciplina normativa
introdotta dall'impugnato art. 23.
Irragionevole e' la soppressione di un termine minimo per il
contratto di apprendistato (che tra l'altro, al posto di contrastare
il ricorso all'apprendistato per i lavoratori stagionali, favorisce
l'elusione della legge sul punto); ma irrazionale e' anche
l'esclusione della regione dalla definizione della regolamentazione
dell'apprendistato aziendale. La suddetta scelta, infatti, oltre a
creare disagi organizzativi connessi all'attuale gestione regionale
di un sistema di apprendistato integrato di formazione interna ed
esterna, potrebbe comportare in futuro disfunzioni legate alla
possibile mancata definizione da parte dei contratti collettivi della
disciplina dell'apprendistato.
Alla luce di quanto esposto, si chiede, pertanto, che codesto
ecc.mo Collegio voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'articolo 23, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 cosi' come risultante a seguito della conversione con
legge 6 agosto 2008, n. 133, per contrasto con gli articoli 3 e 117
Cost., nonche' per violazione del principio di leale collaborazione
di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
4. - Si prosegue, quindi, considerando l'art. 43, rubricato
«Semplificazione degli strumenti di attrazione degli investimenti e
di sviluppo d'impresa» che al primo comma (unico comma impugnato dal
Veneto), stabilisce quanto segue: «Per favorire l'attrazione degli
investimenti e la realizzazione di progetti di sviluppo di impresa
rilevanti per il rafforzamento della struttura produttiva del Paese,
con particolare riferimento alle aree del Mezzogiorno, con decreto di
natura non regolamentare del Ministro dello sviluppo economico, sono
stabiliti i criteri, le condizioni e le modalita' per la concessione
di agevolazioni finanziarie a sostegno degli investimenti privati e
per la realizzazione di interventi ad essi complementari e
funzionali. Con tale decreto, da adottare di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, con il Ministro delle politiche
agricole alimentari e forestali, per quanto riguarda le attivita'
della filiera agricola e della pesca e acquacoltura, e con il
Ministro per la semplificazione normativa, sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, si provvede, in particolare a: a)
individuare le attivita', le iniziative, le categorie di imprese, il
valore minimo degli investimenti e le spese ammissibili
all'agevolazione, la misura e la natura finanziaria delle
agevolazioni concedibili nei limiti consentiti dalla vigente
normativa comunitaria, criteri di valutazione dell'istanza di
ammissione all'agevolazione; b) affidare, con le modalita' stabilite
da apposita convenzione, all'Agenzia nazionale per l'attrazione degli
investimenti e lo sviluppo di impresa S.p.A. le funzioni relative
alla gestione dell'intervento di cui al presente articolo, ivi
comprese quelle relative alla ricezione, alla valutazione ed alla
approvazione della domanda di agevolazione, alla stipula del relativo
contratto di ammissione, all'erogazione, al controllo ed al
monitoraggio dell'agevolazione, alla partecipazione al finanziamento
delle eventuali opere infrastrutturali complementari e funzionali
all'investimento privato; c) stabilire le modalita' di cooperazione
con le regioni e gli enti locali interessati, ai fini della gestione
dell'intervento di cui al presente articolo, con particolare
riferimento alla programmazione e realizzazione delle eventuali opere
infrastrutturali complementari e funzionali all'investimento privato;
d) disciplinare una procedura accelerata che preveda la possibilita'
per l'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo
sviluppo di impresa S.p.A. di chiedere al Ministero dello sviluppo
economico l'indizione di conferenze di servizi ai sensi dell'articolo
14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241. Alla conferenza
partecipano tutti i soggetti competenti all'adozione dei
provvedimenti necessari per l'avvio dell'investimento privato ed alla
programmazione delle opere infrastrutturali complementari e
funzionali all'investimento stesso, la predetta Agenzia nonche',
senza diritto di voto, il soggetto che ha presentato l'istanza per la
concessione dell'agevolazione.
All'esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il
termine di cui all'articolo 14-ter comma 3, della citata legge n. 241
del 1990, il Ministero dello sviluppo economico adotta, in
conformita' alla determinazione conclusiva della conferenza di
servizi, un provvedimento di approvazione del progetto esecutivo che
sostituisce, a tutti gli effetti, salvo che la normativa comunitaria
non disponga diversamente, ogni autorizzazione, concessione, nulla
osta o atto di assenso comunque denominato necessario all'avvio
dell'investimento agevolato e di competenza delle amministrazioni
partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti,
alla predetta conferenza; e) le agevolazioni di cui al presente comma
sono cumulabili, nei limiti dei massimali previsti dalla normativa
comunitaria, con benefici fiscali».
Il legislatore statale, quindi, ha stabilito che, con decreto non
regolamentare del Ministro dello sviluppo economico, sentita la
Conferenza Stato-regioni, siano stabiliti criteri, condizioni e
modalita' per la concessione di agevolazioni finanziarie a sostegno
degli investimenti privati e per la realizzazione di interventi ad
essi complementari e funzionali, destinati a «favorire l'attrazione
degli investimenti e la realizzazione di progetti di sviluppo di
impresa», predeterminando in parte il contenuto.
Si discute qui, dunque, di aiuti finanziari - seppur indiretti -
alle imprese; imprese che possono operare nei piu' svariati settori
(industria, commercio, turismo, servizi, pesca, allevamento,
agricoltura...) ai quali corrispondono altrettante materie sulle
quali la regione ha una potesta' legislativa diversamente ampia, ma -
al minimo - concorrente con quella dello Stato.
L'intervento del legislatore statale, quindi, ove destinato a
trovare attuazione in ambiti di potesta' legislativa esclusiva
regionale, configura una lesione dell'art. 117, quarto comma, Cost.;
e, se attuato in materie di potesta' concorrente, viola l'art. 117,
terzo comma, Cost., dal momento che non si limita a porre i «principi
fondamentali» della disciplina.
Se poi si considera che la determinazione di criteri, condizioni e
modalita' dei suddetti aiuti e' rimessa ad un decreto, di natura per
di piu' non regolamentare, del Ministro dello sviluppo economico, la
violazione dell'art. 117 Cost. si fa decisamente piu' grave.
Nella denegata ipotesi, poi, in cui codesta ecc.ma Corte ritenesse
conforme al riparto materiale di competenze di cui all'art. 117 Cost.
la previsione di cui al primo comma dell'art. 43 valorizzando la -
quanto meno dichiarata - finalita' di «rafforzamento della struttura
produttiva del Paese», ciononostante essa non potrebbe superare
positivamente il vaglio del Giudice delle leggi.
La regione ricorrente lamenta, infatti, in via subordinata, la
mancanza, nel caso di specie, di forme di raccordo e di leale
collaborazione degne di questo nome.
Se e' pur vero che il legislatore statale ha previsto che prima
dell'emanazione del decreto del Ministro si debba sentire la
Conferenza permanente per i rapporti tra Stato-regioni, e'
altrettanto evidente che non si tratta di una previsione sufficiente
a legittimare una deroga tanto forte al normale riparto di competenze
fra Stato e regioni e la conseguente «attrazione in sussidiarieta'»
da parte dello Stato della relativa disciplina (cfr., ex multis,
Corte cost., sent., 14 marzo 2008, n. 63; Corte cost., sent., l
ottobre 2003, n. 303; Corte cost., sent., 24 giugno 2005, n. 242;
Corte cost., sent., l giugno 2006, n. 214).
E cio' tanto piu' ave si consideri che la mancata previsione di
una previa intesa consentira' sempre allo Stato, in futuro, di
modificare la regolamentazione del caso senza necessita' di tornare a
coinvolgere la Conferenza Stato-regioni.
Alla luce di quanto esposto, si chiede, pertanto, che codesto
ecc.mo Collegio voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'articolo 43, comma l, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
cosi' come risultante a seguito della conversione con legge 6 agosto
2008, n. 133, per contrasto con l'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., o, in via subordinata, per violazione del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
5. - La Regione Veneto ritiene, poi, che anche l'art. 58 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 cosi' come risultante a seguito
della conversione con legge 6 agosto 2008, n. 133, sia da dichiararsi
illegittimo per contrasto con il dettato costituzionale.
Rubricato «Ricognizione e valorizzazione del patrimonio
immobiliare di regioni comuni ed altri enti locali», in esso si
stabilisce testualmente che: «1. Per procedere al riordino, gestione
e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, province,
comuni e altri enti locali, ciascun ente con delibera dell'organo di
Governo individua, redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti
della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici, i
singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non
strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali,
suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Viene cosi'
redatto il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari
allegato al bilancio di previsione.
2. L'inserimento degli immobili nel piano ne determina la
conseguente classificazione come patrimonio disponibile e ne dispone
espressamente la destinazione urbanistica; la deliberazione del
consiglio comunale di approvazione del piano delle alienazioni e
valorizzazioni costituisce variante allo strumento urbanistico
generale. Tale variante, in quanto relativa a singoli immobili, non
necessita di verifiche di conformita' agli eventuali atti di
pianificazione sovraordinata di competenza delle province e delle
regioni. La verifica di conformita' e' comunque richiesta e deve
essere effettuata entro il termine perentorio di trenta giorni dalla
data di ricevimento della richiesta, nei casi di varianti relative a
terreni classificati come agricoli dallo strumento urbanistico
generale vigente, ovvero nei casi che comportano variazioni
volumetriche superiori al 10 per cento dei volumi previsti dal
medesimo strumento urbanistico vigente.
3. Gli elenchi di cui al comma 1, da pubblicare mediante le forme
previste per ciascuno di tali enti, hanno effetto dichiarativo della
proprieta', in assenza di precedenti trascrizioni, e producono gli
effetti previsti dall'art. 2644 del codice civile, nonche' effetti
sostitutivi dell'iscrizione del bene in catasto.
4. Gli uffici competenti provvedono, se necessario, alle
conseguenti attivita' di trascrizione, intavolazione e voltura.
5. Contro l'iscrizione del bene negli elenchi di cui al comma 1,
e' ammesso ricorso amministrativo entro sessanta giorni dalla
pubblicazione, fermi gli altri rimedi di legge.
6. La procedura prevista dall'articolo 3-bis del decreto-legge 25
settembre 2001, n. 351, convertito, con modificazioni, dalla legge 23
novembre 2001, n. 410, per la valorizzazione dei beni dello Stato si
estende ai beni immobili inclusi negli elenchi di cui al comma 1. In
tal caso, la procedura prevista al comma 2 dell'articolo 3-bis del
citato decreto-legge n. 351 del 2001 si applica solo per i soggetti
diversi dai Comuni e l'iniziativa rimessa all'Ente proprietario dei
beni da valorizzare. I bandi previsti dal comma 5 dell'articolo 3-bis
del citato decreto-legge n. 351 del 2001 sono predisposti dall'Ente
proprietario dei beni da valorizzare.
7. - I soggetti di cui al comma 1 possono in ogni caso individuare
forme di valorizzazione alternative, nel rispetto dei principi di
salvaguardia dell'interesse pubblico e mediante l'utilizzo di
strumenti competitivi.
8. - Gli enti proprietari degli immobili inseriti negli elenchi di
cui al comma 1 possono conferire i propri beni immobili anche
residenziali a fondi comuni di investimento immobiliare ovvero
promuoverne la costituzione secondo le disposizioni degli articoli 4
e seguenti del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito,
con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410.
9. - Ai conferimenti di cui al presente articolo, nonche' alle
dismissioni degli immobili inclusi negli elenchi di cui al comma 1,
si applicano le disposizione dei commi 18 e 19 dell'art. 3 del
decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410».
In particolare la Regione Veneto lamenta la contrarieta' a
Costituzione della previsione che attribuisce alla deliberazione del
Consiglio comunale di approvazione del piano di alienazione e
valorizzazione del proprio patrimonio il carattere di variante allo
strumento urbanistico generale, senza necessita' di verifiche di
conformita' agli eventuali atti di pianificazione sovraordinata di
provincia e regione (se non nei casi di varianti relative a terreni
agricoli ovvero nei casi che comportano variazioni volumetriche
superiori al 10% dei volumi previsti dallo strumento urbanistico
vigente).
Le disposizioni normative impugnate possono, senza alcun dubbio,
inquadrarsi nella materia «governo del territorio», ricompresa
nell'elenco di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Trattandosi, dunque, di materia di competenza legislativa
concorrente tra Stato e regioni, «spetta alle regioni la potesta'
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
Ora, non si vede come la previsione specifica ed autoapplicativa
contenuta nella disposizione impugnata possa considerarsi «principio
fondamentale», e come essa possa considerarsi rispettosa del riparto
di competenze disegnato dalla Costituzione dal momento che
comportera' il discutibilissimo risultato di porre nel nulla la
pianificazione territoriale regionale mediante il provvedimento di un
ente territoriale minore.
Alla luce di quanto esposto, si chiede, pertanto, che codesto
ecc.mo Collegio voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'articolo 58 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, cosi' come
risultante a seguito della conversione con legge 6 agosto 2008,
n. 133, per contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.
6. - E' giunto il momento di occuparsi dell'art. 61, rubricato
«Ulteriori misure di riduzione della spesa ed abolizione della quota
di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza
specialistica», di cui si impugnano i soli commi 8, 9, 14, 19, 20 e
21.
6.1 - Si inizia con il considerare le disposizioni di cui ai commi
8 e 9 dell'art. 61.
Il comma 8 prevede che a decorrere dal 1° gennaio 2009 la
percentuale, non superiore al due per cento, dell'importo posto a
base di gara di un'opera o di un lavoro che, ai sensi dell'art. 92,
comma 5, del codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 163/2006)
veniva ripartita a favore del responsabile del procedimento e degli
incaricati della redazione del progetto, della direzione dei lavori,
del collaudo e dei loro collaboratori, venga, invece, destinata solo
per lo 0,5% al fine indicato dal richiamato art. 92 e per il restante
1,5% venga versata in un capitolo di entrata del bilancio statale.
Al comma 9, invece, il legislatore statale stabilisce che il 50
per cento del compenso spettante al dipendente pubblico per
l'attivita' di componente o segretario di un collegio arbitrale sia
versato in un apposito capitolo del bilancio dello Stato, al fine
della sua riassegnazione per il finanziamento del trattamento
economico accessorio dei dirigenti ovvero ai fondi perequativi degli
organi di autogoverno del personale di magistratura e dell'Avvocatura
dello Stato. Il medesimo dettato normativo trova altresi'
applicazione al compenso spettante al dipendente pubblico per
l'attivita' di collaudo in materia di lavori pubblici. Infine
rientrano nell'ambito oggettivo della disposizione anche i compensi
per l'attivita' di arbitrato o di collaudo non ancora riscossi alla
data di entrata in vigore della legge di conversione.
Con riguardo alle due disposizioni normative richiamate, la
regione ricorrente lamenta la violazione dell'autonomia finanziaria
regionale di cui all'art. 119 Cost.
Se e' ben vero che il legislatore statale non ha espressamente
previsto che le suddette disposizioni si riferiscano anche alle
Regioni e agli enti locali, tuttavia il richiamo all'art. 92, comma
5, del codice dei contratti pubblici riferito a tutte le
amministrazioni aggiudicatrici rende obiettivamente incerto l'ambito
soggettivo di applicazione della disciplina impugnata.
E' evidente che qualora lo Stato esigesse l'attuazione di
quest'ultima anche nei confronti delle regioni e degli enti locali,
cio' concreterebbe una grave violazione dell'art. 119 Cost.
Non solo, infatti, l'art. 61, commi 8 e 9, pone dei vincoli
puntuali e significativi alle voci di spesa dei bilanci regionali e
locali contrari a Costituzione (dal momento che non si traducono in
un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia liberta' di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»,
cosi' Corte cost., sent., 26 gennaio 2004, n. 36), ma dispone
unilateralmente che le risorse intercettate dalle norme confluiscano
nel bilancio statale.
Tanto premesso, la regione ricorrente ritiene opportuno adire la
Corte costituzionale affinche', ove quest'ultima ritenesse
applicabili disposti di cui all'art. 61, commi 8 e 9, anche alle
regioni e gli enti locali, ne dichiari in parte qua l'illegittimita'
costituzionale per violazione dell'art. 119 Cost.
6.2. - Si vengono ora a considerare congiuntamente le censure
relative alle disposizioni normative di cui ai commi 14, 19, 20 e 21
dell'art. 61, trattandosi di previsioni legislative presentanti
tutte, pur nelle inevitabili specificita', i medesimi profili di
contrasto al dettato costituzionale.
Nel comma 14 il legislatore statale ha previsto che: «A decorrere
dalla data di conferimento o di rinnovo degli incarichi i trattamenti
economici complessivi spettanti ai direttori generali, ai direttori
sanitari, e ai direttori amministrativi, ed i compensi spettanti ai
componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali,
delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliero universitarie,
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e degli
istituti zooprofilattici sono rideterminati con una riduzione del 20
per cento rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 giugno
2008».
Il comma 19, invece, recita: «Per gli anni 2009, 2010 e 2011, la
quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza
specialistica ambulatoriale per gli assistiti non esentati, di cui
all'articolo l, comma 796, lettera p), primo periodo, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, e' abolita. Resta fermo quanto previsto dal
comma 21 del presente articolo».
Mentre il comma 20 stabilisce che: «Ai fini della copertura degli
oneri derivanti dall'attuazione del comma 19: a) il livello del
finanziamento del Servizio sanitario nazionale al quale concorre
ordinariamente lo Stato, di cui all'articolo 79, comma 1, del
presente decreto, e' incrementato di 400 milioni di euro su base
annua per gli anni 2009, 2010 e 2011; b) le regioni: l) destinano,
ciascuna al proprio servizio sanitario regionale, le risorse
provenienti dalle disposizioni di cui ai commi 14 e 16; 2) adottano
ulteriori misure di incremento dell'efficienza e di razionalizzazione
della spesa, dirette a realizzare la parte residuale della copertura
degli oneri derivanti dall'attuazione del comma 19».
Infine il comma 21 stabilisce che, in luogo dell'adozione delle
misure, tra le altre, di cui al comma 14 e al numero 2) della lettera
b) del comma 20, le regioni possano applicare altre forme di
partecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria purche' di effetto
equivalente.
Le previsione normative richiamate devono evidentemente tutte
inquadrarsi a cavallo tra le materie «tutela della salute» e, in
particolare, «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario», che - come noto -
sono ambiti di potesta' legislativa concorrente, relativamente alla
cui disciplina, quindi, allo Stato spetta la fissazione dei principi
fondamentali, mentre alla regione compete la fissazione della
normativa di dettaglio (art. 117, terzo comma, Cost.).
La complessa disciplina impugnata, tuttavia, non puo' essere
considerata norma di principio volta al coordinamento della finanza
pubblica, visto, anzi, il suo carattere estremamente dettagliato,
particolarmente evidente laddove essa determina in una percentuale
fissa la riduzione dei trattamenti economici spettanti ai direttori e
ai componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali
(comma 14). Essa, pertanto, e' in contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost.
Ma non basta: le disposizioni impugnate risultano tutte contrarie
anche all'art. 119 Cost.
Per quanto riguarda in particolare il comma 14, esso introduce un
limite puntuale ad una singola voce di spesa, violando, cosi', oltre
all'art. 117, terzo comma, Cost., anche l'autonomia finanziaria
regionale di spesa garantita e tutelata dall'art. 119 Cost.
Nella giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte e', infatti, ormai
consolidato l'orientamento secondo cui «norme statali che fissano
limiti alla spesa delle regioni e degli enti locali possono
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo, che si
limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel
senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non
generale, della spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano
in modo esaustivo strumenti o modalita' per il perseguimento dei
suddetti obiettivi» (cfr. Corte cost., sent., 26 gennaio 2004, n. 36;
Corte cost., sent., l 7 dicembre 2004, n. 390; Corte cost., sent., 14
novembre 2005, n. 417; Corte cost., sent., 15 dicembre 2005, n. 449;
Corte cost., sent., 10 marzo 2006, n. 88; Corte cost., sent., 17
maggio 2007, n. 169; Corte cost., sent., 5 dicembre 2007, n. 412 e,
da ultimo in Corte cost., sent., 24 aprile 2008, n. 120).
Le previsioni di cui ai commi 19 e 20 e 21, invece, risultano
lesive del principio di autonomia finanziaria delle regioni sotto il
profilo delle entrate. Menomata ne esce, infatti, l'autonomia
finanziaria regionale relativamente al reperimento di risorse da
destinare alla gestione di un settore, quello della tutela della
salute, nel quale sono molto ampie le competenze legislative e
amministrative dell'ente ricorrente.
In poco piu' di un anno e mezzo, a partire dalla legge finanziaria
per il 2007 fino all'approvazione del provvedimento portato oggi
all'attenzione della Consulta, il legislatore statale e' intervenuto
ben cinque volte - per altro in modo incoerente - pretendendo di
imporre alle regioni i mezzi con i quali realizzare un contenimento
della spesa sanitaria, anziche' limitarsi a stabilire l'obiettivo
finanziario, fissando l'importo di manovra, per lasciare poi
all'autonomia regionale il compito di attuare il fine prefissato.
Il riferimento e' alle previsioni di cui all'art. 1, comma 796,
lett. p), primo periodo, della legge finanziaria 2007 (impugnate con
ricorso n. 10/07), all'art. 6-quater del decreto-legge 28 dicembre
2006, n. 300 cosi' come convertito della legge 26 febbraio 2007,
n. 17 (impugnato con ricorso n. 21/07), all'art. l-bis del
decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23 convertito con legge 17 maggio
2007, n. 64 (impugnato con ricorso n. 32/07), all'art. 2, comma 376,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008) e, da
ultimo, alle disposizioni impugnate con l'odierno ricorso.
La violazione dell'autonomia di reperimento delle risorse non si
realizza, infatti, esclusivamente con l'imposizione di un ticket
fisso sulle prestazioni sanitarie, ma - come previsto proprio nei
commi 19, 20 e 21 qui oggetto di censura - anche imponendo che
l'importo di manovra individuato dallo Stato si realizzi mediante
«misure di partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie» ad
esclusione di ogni altra modalita'.
Alla luce di quanto esposto, si chiede, pertanto, che codesto
ecc.mo Collegio voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'articolo 61, commi 14, 19, 20 e 21 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 cosi' come risultante a seguito della conversione con
legge 6 agosto 2008, n. 133, per contrasto con gli articoli 117,
terzo comma, e 119 Cost.
7. - Per affinita' di materia, si ritiene opportuno trattare ora
delle specifiche censure sollevate dalla Regione ricorrente con
riferimento ai commi l-bis e l-ter dell'art. 79, rubricato
«Programmazione delle risorse per la spesa sanitaria».
Le disposizioni normative impugnate testualmente prevedono, al
comma l-bis, che: «Per gli anni 2010 e 2011 l'accesso al
finanziamento integrativo a carico dello Stato derivante da quanto
disposto dal comma l, rispetto al livello di finanziamento previsto
per l'anno 2009, e' subordinato alla stipula di una specifica intesa
fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano,
ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131,
da sottoscrivere entro il 31 ottobre 2008, che, ad integrazione e
modifica dell'accordo Stato-regioni dell'8 agosto 2001, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 207 del 6 settembre 2001, dell'intesa
Stato-regioni del 23 marzo 2005, pubblicata nel supplemento ordinario
alla Gazzetta Ufliciale n. 105 del 7 maggio 2005 e dell'intesa
Stato-regioni relativa al Patto per la salute del 5 ottobre 2006, di
cui al provvedimento 5 ottobre 2006, n. 2648, pubblicato nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 256 del 3 novembre
2006, contempli ai fini dell'efficentamento del sistema e del
conseguente contenimento della dinamica dei costi, nonche' al fine di
non determinare tensioni nei bilanci regionali extrasanitari e di non
dover ricorrere necessariamente all'attivazione della leva fiscale
regionale: a) una riduzione dello standard dei posti letto, diretto a
promuovere il passaggio dal ricovero ospedaliero ordinario al
ricovero diurno e dal ricovero diurno all'assistenza in regime
ambulatoriale; b) l'impegno delle regioni, anche con riferimento a
quanto previsto dall'articolo l, comma 565, lettera c) della legge 27
dicembre 2006, n. 296, in connessione con i processi di
riorganizzazione, ivi compresi quelli di razionalizzazione e di
efficentamento della rete ospedaliera, alla riduzione delle spese di
personale degli enti del Servizio sanitario nazionale anche
attraverso: 1) la definizione di misure di riduzione stabile della
consistenza organica del personale in servizio e di conseguente
ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa di cui
ai contratti collettivi nazionali del predetto personale; 2) la
fissazione di parametri standard per l'individuazione delle strutture
semplici e complesse, nonche' delle posizioni organizzative e di
coordinamento rispettivamente delle aree della dirigenza e del
personale del comparto del Servizio sanitario nazionale, nel rispetto
comunque delle disponibilita' dei fondi della contrattazione
integrativa, cosi' come rideterminati ai sensi di quanto previsto dal
numero 1); c) l'impegno delle regioni, nel caso in cui si profili uno
squilibrio di bilancio del settore sanitario, ad attivare anche forme
di partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie da parte dei
cittadini, ivi compresi i cittadini a qualsiasi titolo esenti ai
sensi della vigente normativa, prevedendo altresi' forme di
attivazione automatica in corso d'anno in caso di superamento di
soglie predefinite di scostamento dall'andamento programmatico della
spesa».
Mentre al comma l-ter si prevede che: «Qualora non venga raggiunta
l'Intesa di cui al comma l-bis entro il 31 ottobre 2008, con la
procedura di cui all'articolo 1, comma 169, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, previa intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, sono fissati lo standard di dotazione dei posti letto
nonche' gli ulteriori standard necessari per promuovere il passaggio
dal ricovero ospedaliero ordinario al ricovero diurno e dal ricovero
diurno all'assistenza in regime ambulatoriale nonche' per le
finalita' di cui al comma l-bis, lettera b) del presente articolo».
In sostanza il legislatore statale, al comma l-bis, ha stabilito
che l'accesso al finanziamento integrativo a carico dello Stato per
gli anni 2010 e 2011 sia subordinato alla stipula di una specifica
intesa fra lo Stato e le regione e le province autonome che
contempli, «ai fini dell'efficentamento del sistema e del conseguente
contenimento della dinamica dei costi nonche' al fine di non
determinare tensioni nei bilanci regionali extrasanitari di non dover
ricorrere necessariamente alla leva fiscale regionale»: una riduzione
dello standard dei posti letto (lett. a); una riduzione delle spese
di personale (lett. b); l'impegno delle regioni ad attuare, anche in
via automatica, forme di partecipazione al costo delle prestazioni
sanitarie da parte dei cittadini, ivi compresi gli esentati (lett.
c).
Mentre al comma 1-ter si prevede che, in caso di mancata intesa
entro il 31 ottobre 2008, sia direttamente lo Stato a provvedere
mediante il procedimento di cui all'art. l, comma 169, della legge
n. 311/04 e previa intesa in Conferenza Stato-regioni.
Le norme in esame violano, innanzitutto, l'art. 117, quarto comma,
Cost., nella parte in cui finiscono per intervenire in una materia,
quella dell'«organizzazione amministrativa della regione e del
personale regionale e degli enti strumentali, ivi compresi gli enti
del Servizio sanitario nazionale», che, non essendo elencata ne' tra
quelle di potesta' legislativa esclusiva dello Stato (art. 117,
secondo comma, Cost.), ne' tra quelle di potesta' legislativa
concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), non puo' che essere
ascritta alla potesta' legislativa residuale della regione.
D'altra parte, anche inquadrando le disposizioni normative de
quibus nella materia «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»,
materia di potesta' legislativa concorrente (art. 117, terzo comma,
Cost.), esse non si sottrarrebbero, comunque, visto il loro carattere
dettagliato, ad una censura per violazione dell'art. 117, comma 3,
Cost. dal momento che in esso si impone che, nelle materie di
potesta' legislativa concorrente, lo Stato si limiti a determinare i
principi fondamentali regolatori della materia.
La disposizione di cui al comma l-bis, in particolare, infatti,
non puo' essere considerata norma di principio volta al coordinamento
della finanza pubblica, dal momento che essa indica puntualmente gli
interventi di riduzione della spesa che la regione, con intesa,
dovra' impegnarsi ad attuare. Mentre l'art. l-ter addirittura prevede
che, in caso di mancata stipulazione dell'intesa di cui al comma
l-bis, la determinazione dettagliata degli interventi di recupero
risorse e tagli di spesa spetti allo Stato, il coinvolgimento delle
regioni essendo ridotto all'espressione di un'intesa in Conferenza
Stato-regioni.
Sia che le richiamate disposizioni vengano inquadrate nell'una
materia (di potesta' legislativa residuale), sia che vengano
inquadrate nell'altra (di potesta' legislativa concorrente), esse
comunque violano l'art. 119 Cost.
Tali norme, infatti, nel porre limiti a singole determinate voci
di spesa (quella sui ricoveri e sulle spese di personale), violano la
piena autonomia di spesa delle regioni, che conferisce loro la
liberta' di scegliere quali spese limitare a vantaggio di altre.
A proposito di quest'ultima censura, la regione ricorrente ritiene
opportuno far seguire qualche considerazione con specifico riguardo
all'imposta riduzione delle spese di personale sanitario.
E' noto, infatti, l'orientamento di codesta ecc.ma Corte sul
punto: la spesa per il personale non potrebbe essere considerata come
una singola voce di bilancio, dal momento che si tratterebbe di un
«rilevante aggregato della spesa concorrente» (cfr. Corte cost.,
sent., 17 maggio 2007, n. 169).
Sembra opportuno rilevare, tuttavia, che, per quanto «rilevante»
il suddetto aggregato si individua in una singola voce di spesa e non
si risolve nella totalita' della stessa, con il risultato che, per
quanto in un «range» piuttosto ampio, lo Stato non ha disposto una
limitazione generale a tutte le spese correnti regionali, limitando
di fatto la possibilita' di scelta delle regioni.
Non si puo' tralasciare, inoltre, di sottoporre a codesto ecc.mo
Collegio una rapida considerazione circa i margini di autonomia che,
imposta la riduzione delle spese per il personale, in concreto,
residua in capo agli enti in ordine a tale voce.
Si consideri, infatti, che le spese per il personale sono, nei
fatti, in larga parte vincolate, dal momento che sono destinate
principalmente alle retribuzioni dei dipendenti a tempo
indeterminato. Ne consegue che, per limitare la «macro» voce di
spesa, le regioni non potranno far altro che limitare o bloccare
l'avvicendamento nei posti a tempo indeterminato o contenere il
ricorso ai rapporti di lavoro a tempo determinato; soluzioni entrambe
che lasciano davvero ben poco margine di scelta alle c.d. autonomie
regionali!
Da quanto fin qui rilevato, poi, sembra evidente che le
disposizioni normative impugnate si pongono anche in contrasto con
l'art. 118 Cost. dal momento che finiscono per incidere
sull'autonomia organizzativa e di programmazione dell'attivita' degli
enti oggetto dei suddetti limiti di spesa.
Con riguardo, infine, in particolare, al comma l-bis, lettere a) e
b) non puo' non rilevarsi, inoltre, la violazione degli artt. 32 e
97, comma l, della Costituzione, che - come noto - tutelano,
rispettivamente, «la salute come fondamentale diritto dell'individuo
e interesse della collettivita'» e il «buon andamento (...)
dell'amministrazione». Le citate disposizioni normative, infatti,
impongono, la prima, una riduzione dello standard dei posti letto
diretto a sostituire al ricovero ordinario quello diurno e a
quest'ultimo quello ambulatoriale, quando la situazione dei ricoveri
e' gia' in molte strutture drammaticamente insufficiente a soddisfare
la tutela della salute del paziente; la seconda, una riduzione delle
spese di personale del S.S.N. che non potra' che riverberarsi in una
peggiore assistenza ai malati.
Anche la lettera c) del comma l-bis, poi, si connota per la sua
contrarieta' all'art. 119 Cost., sotto il profilo dell'autonomia
delle regioni nel reperimento di risorse finanziarie, e all'art. 32
Cost., dal momento che prevede l'impegno delle regioni ad attuare,
anche in via automatica, misure di partecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie anche a soggetti esentati, ossia persone gia'
in particolare difficolta' per ragioni economiche o strettamente di
salute.
Pertanto si chiede che codesto ecc.mo collegio voglia dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 79, commi l-bis e l-ter,
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 cosi' come risultante a
seguito della conversione con legge 6 agosto 2008, n. 133, per
contrasto con gli arti. 32, 97, 117, comma 4, 118 e 119 della
Costituzione o, in via subordinata, per violazione degli artt. 32,
97, 117, comma 3, 118 e 119 della Costituzione.
8. - E' giunto il momento, infine, di denunciare i profili di
illegittimita' costituzionale rilevati con riguardo all'art. 62,
commi 01, l, 2, e 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 cosi'
come risultante a seguito della conversione con legge 6 agosto 2008,
n. 133.
Rubricato «Contenimento dell'uso degli strumenti derivati e
dell'indebitamento delle regioni e degli enti locali», premesso al
comma 0l che «Le norme del presente articolo costituiscono principi
fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica ai sensi
degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della
Costituzione», esso prevede che: «l. Ai fini della tutela dell'unita'
economica della Repubblica e nel rispetto dei principi di
coordinamento della finanza pubblica previsti agli articoli 119 e 120
della Costituzione, alle regioni, alle province autonome di Trento e
Bolzano e agli enti locali e' fatto divieto di stipulare fino alla
data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 2, e
comunque per il periodo di un anno decorrente dalla data di entrata
in vigore del presente decreto, contratti relativi agli strumenti
finanziari derivati previsti all'articolo l, comma 3, del testo unico
delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui
al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, nonche' di ricorrere
all'indebitamento attraverso contratti che non prevedano modalita' di
rimborso mediante rate di ammortamento comprensive di capitale e
interessi. La durata dei piani di ammortamento non puo' essere
superiore a trent'anni, ivi comprese eventuali operazioni di
rifinanziamento o rinegoziazione ammesse dalla legge. Per gli enti di
cui al presente comma, e' esclusa la possibilita' di emettere titoli
obbligazionari o altre passivita' con rimborso del capitale in unica
soluzione alla scadenza.
2. Il Ministro dell'economia e delle finanze, sentite la Banca
d'Italia e la Commissione nazionale per le societa' e la borsa, con
regolamento da emanarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, individua la tipologia dei contratti
relativi a strumenti finanziari derivati che i soggetti di cui al
comma 1 possono stipulare e stabilisce i criteri e le condizioni per
la conclusione delle relative operazioni.
3. Restano salve tutte le disposizioni in materia di indebitamento
delle regioni, delle province autonome di Trento e Bolzano e degli
enti locali che non siano in contrasto con le disposizioni del
presente articolo».
Le disposizioni normative impugnate si muovono nell'ambito della
materia «coordinamento della finanza pubblica», di competenza
legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Lo Stato, pero', anziche' limitarsi a porre i «principi
fondamentali» della disciplina, si spinge ad impedire alle regioni,
alle province autonome e agli enti locali, fino all'entrata in vigore
del regolamento di cui al comma 2 e, comunque, per un anno
dall'entrata in vigore del provvedimento in esame, la stipulazione di
contratti relativi a strumenti finanziari derivati, nonche' di
ricorrere all'indebitamento attraverso contratti che non prevedano
modalita' di rimborso mediante rate di rimborso comprensive di
capitale e interessi, e prevedendo, inoltre, che la durata dei piani
di ammortamento non possa superare i trent'anni. E certo a confutare
questo dato di fatto non puo' essere l'autoqualificazione di
«principi fondamentali» predisposta dal legislatore statale
all'impugnato comma 01.
Da cio', dunque, deriva, innanzitutto, la lesione dell'art. 117,
terzo comma, Cost.
Ma l'art. 62, al secondo comma, viola anche il disposto di cui
all'art. 117, sesto comma, Cost., dal momento che in un ambito
materiale di competenza legislativa non esclusiva statale, affida a
un regolamento l'individuazione della tipologia dei contratti
relativi a strumenti finanziari che regioni, province e enti locali
potranno stipulare e la determinazione dei criteri e delle condizioni
per la conclusione delle relative operazioni.
Ma la violazione del dettato costituzionale forse piu' evidente,
nella fattispecie sottoposta al vaglio di codesto ecc.mo Collegio, e'
quella dell'art. 119 Cost.
Dal divieto imposto a regioni, province ed enti locali di
stipulare contratti su strumenti derivati e dalle altre restrizioni
all'accesso al mercato finanziario derivanti direttamente dalle
disposizioni impugnate (si pensi al divieto di ricorrere
all'indebitamento mediante contratti che non prevedano determinate
modalita' di rimborso) e potenzialmente conseguenti all'emanando
regolamento di cui al comma 2 dell'art. 62, discende, infatti, una
rilevante compressione dell'autonomia finanziaria regionale
relativamente al reperimento di risorse e, in particolare, al ricorso
all'indebitamento, relativamente al quale l'unico limite posto dalla
Costituzione e' che esso sia finalizzato a finanziare spese di
investimento.
Non basta: le previsioni normative impugnate si pongono in
contrasto anche con gli artt. 97 e 118 Cost. Esse impediscono,
infatti, alla Regione di disporre di mezzi utili per la copertura dal
rischio di tasso e per il conseguente contenimento della spesa per
oneri finanziari (tenendo conto anche del fatto che le previsioni
tutt'ora vigenti, in particolare quelle di cui al d.lgs. n. 58/98, al
d.m. n. 389/2003 e alla finanziaria per il 2007, appaiono sufficienti
a garantire l'uso di strumenti derivati sicuri e non speculativi).
Infine, nella denegata ipotesi che codesta ecc.ma Corte dovesse
ritenere di qualificare come «principi fondamentali» le disposizioni
impugnate, la regione ricorrente chiede che l'illegittimita'
costituzionale venga dichiarata per violazione del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Sembra impossibile, infatti, che un intervento tanto incisivo
dello Stato in ambiti relativamente ai quali la competenza regionale,
legislativa e finanziaria, e' amplissima possa imporsi alle regioni
senza che esse siano state minimamente coinvolte nella determinazione
della previsione impugnata o che sia prevista quanto meno la
necessita', prima dell'emanazione del regolamento di cui all'art. 62,
comma 2, di un parere della Conferenza Stato-regioni.
A questo proposito sembra interessante evidenziare che anche
codesta ecc.ma Corte ha ritenuto che analoghi interventi dello Stato
in materia finanziaria non possano prescindere da una qualche forma,
seppur anche minima (come quella del mero parere preventivo della
Conferenza Stato-regioni), di confronto con le regioni che - non lo
si dimentichi - da tali provvedimenti vedono menomata la propria
autonomia (cfr. Corte cost., sent., 30 dicembre 2003, n. 376).
Alla luce di quanto esposto, si chiede, pertanto, che codesto
ecc.mo Collegio voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'articolo 62, commi 01, l, 2 e 3, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 cosi' come risultante a seguito della conversione con
legge 6 agosto 2008~ n. 133, per contrasto con gli articoli 97, 117,
terzo e sesto comma 118, 119 Cost., o, in via subordinata, per
violazione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5
e 120 Cost.
P. Q. M.
Si chiede che l'ecc..ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimita' costituzionale degli artt. 11, 13, 23, commi 1, 2, 3
e 4; 43, comma 1; 58, 61, commi 8, 9, 14, 19, 20 e 21; 62, commi 01,
1, 2 e 3; 79 commi 1-bis e 1-ter del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112 recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria» cosi' come risultante a
seguito della conversione, con modificazioni, operata dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 195 del
21 agosto 2008 -Supplemento ordinario, n. 196, per violazione degli
artt. 3, 97, 117, 118, 119 e del principio di leale collaborazione di
cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Padova-Roma, addi' 15 ottobre 2008
Avv. Prof. Mario Bertolissi - Avv. Ezio Zanon - Avv. Luigi Manzi
