Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in cancelleria il 20 giugno  2019  (del  Presidente  del  Consiglio  dei ministri).

(GU n. 32 del 2019-08-07)

 

    Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri,  (c.f.  80188230587)  rappresentato  e  difeso  per   legge

dall'Avvocatura  Generale   dello   Stato   c.f.   80224030587,   fax

06/96514000 e  PEC  roma@mailcert.avvocaturastato.it,  presso  i  cui

uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

    Nei confronti della Regione  Marche  in  persona  del  presidente

della  Giunta  regionale  pro  tempore  per   la   dichiarazione   di

illegittimita' costituzionale dell'art. 42 della legge Regione Marche

n.  8  del  18  aprile  2019,   concernente   le   «Disposizioni   di

semplificazione e aggiornamento della normativa  statale»  pubblicata

nel BUR n. 30 del 18 aprile 2019, giusta delibera del  Consiglio  dei

ministri nella riunione dell'11 giugno 2019.

    Con la legge regionale n.  8  del  18  aprile  2019  indicata  in

epigrafe, che consta di 47  articoli,  recante  le  «Disposizioni  di

semplificazione  e  aggiornamento  della  normativa  regionale»,   la

Regione Marche interviene in una pluralita' di settori eterogenei; le

disposizioni ivi  contenute  apportano  modifiche  alla  legislazione

vigente per rendere coerenti e attuali alcune normative  di  settore,

ovvero hanno lo scopo di risolvere talune incertezze interpretative e

attuative.

    L'art. 42, rubricato «Disposizioni  per  gli  enti  del  servizio

sanitario regionale», riconosce, al comma  1,  la  possibilita'  agli

enti  del  servizio  sanitario  regionale   di   «attivare   progetti

sperimentali finalizzati all'inserimento dei trattamenti  osteopatici

nell'ambito  delle  discipline  ospedaliere»,  che  saranno   attuati

mediante «specifici protocolli» (comma 2).

    La norma eccede dalle competenze regionali e invade la competenza

concorrente dello Stato in  materia  di  libere  professioni  di  cui

all'art. 117, comma 3, della Costituzione e contrasta  con  le  norme

statali che costituiscono principi fondamentali in  riferimento  allo

specifico settore delle professioni in ambito sanitario.

    E', pertanto, avviso del Governo che, con la norma denunciata  in

epigrafe, la Regione Marche abbia ecceduto dalla  propria  competenza

in violazione della  normativa  costituzionale  come  si  confida  di

dimostrare con l'illustrazione del seguente

 

                                        Motivo

 

L'art. 42 della legge Regione Marche n. 8 del 18  aprile  2019  viola

l'art. 117, comma 3, della  Costituzione  in  relazione  all'art.  1,

comma 3, del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30,  all'art.  7

della legge 11 gennaio 2018, n. 3 e all'art. 5, comma 2, della  legge

19 febbraio 2006, n. 43, come novellato dall'art. 6  della  legge  11

gennaio 2018, n. 3.

    1.1. L'art. 42 della legge Regione Marche n. 8 del 18 aprile 2019

citata dispone testualmente che «1. Gli enti del  servizio  sanitario

regionale  possono   attivare   progetti   sperimentali   finalizzati

all'inserimento  dei  trattamenti   osteopatici   nell'ambito   delle

discipline ospedaliere. 2.  I  progetti  previsti  al  comma  1  sono

attuati mediante specifici protocolli. 3. Dall'applicazione di questo

articolo non derivano ne' possono derivare nuovi o maggiori  oneri  a

carico del bilancio della Regione; gli enti  del  servizio  sanitario

regionale provvedono  alla  sua  attuazione  con  le  risorse  umane,

strumentali e finanziarie previsto dalla legislazione vigente.».

    Cosi' disponendo, la norma impugnata istituisce le  nuove  figure

professionali, quelle dell'osteopata e del chiropratico, non previste

dalla legislazione statale in materia, con conseguente lesione  della

competenza statale in materia di professioni, in violazione dell'art.

117, comma 3, della Costituzione.

    Spetta, pertanto, allo Stato, come costantemente affermato  dalla

giurisprudenza   costituzionale,   l'individuazione   delle    figure

professionali, con i relativi profili e  titoli  abilitanti,  per  il

carattere necessariamente unitario a livello statale che riveste tale

individuazione (sentenze n. 217/2015; n. 178/2014;  n.  108/2012;  n.

230/2011 e  n.  300/2010);  in  tal  senso  anche  la  giurisprudenza

amministrativa (sentenze del Consiglio di Stato n. 883 del 2015 e  n.

1417 del 2014). Il principio richiamato si configura quale limite  di

ordine generale, da cui discende l'impossibilita' per il  legislatore

regionale di dare vita a nuove figure professionali.

    La previsione di cui all'art. 42 di progetti attuati da specifici

protocolli  ha,  pertanto,  effetto   anticipatorio   rispetto   alla

descrizione delle funzioni e compiti delle nuove figure professionali

che possono essere previsti solo dalla legge statale.

    1.2.  Il  decreto  legislativo   n.   30/2006   citato,   recante

«Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni  ai

sensi dell'art. 1  della  legge  5  giugno  2003  n.  131»,  dispone,

all'art. 1, comma 1, che «il presente decreto legislativo individua i

principi fondamentali in materia di professioni, di cui all'art. 117,

terzo comma, della Costituzione, che si desumono dalle leggi  vigenti

ai sensi dell'art. 1, comma 4, della legge 5 giugno 2013, n.  131,  e

successive modificazioni; al comma 2, che «le regioni  esercitano  la

potesta' legislativa in  materia  di  professioni  nel  rispetto  dei

principi fondamentali di cui al Capo II;  e,  al  comma  3,  che  «la

potesta'  legislativa  regionale  si   esercita   sulle   professioni

individuate e definite dalla normativa statale.».

    La legge 1° febbraio 2006, n. 43,  recante  le  «Disposizioni  in

materia  di  professioni   sanitarie   infermieristiche,   ostetrica,

riabilitative, tecnico-sanitarie e  della  prevenzione  e  delega  al

Governo per  l'istituzione  dei  relativi  ordini  professionali»  ha

delineato,   all'art.   5,    una    procedura    semplificata    per

l'individuazione - con il coinvolgimento delle  regioni  -  di  nuove

professioni sanitarie da ricomprendere in una delle aree di cui  agli

articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 10 agosto 2000, n. 251.

    La legge 11 gennaio 2018, n. 3, recante la «Delega al Governo  in

materia di sperimentazione clinica di medicinali nonche' disposizioni

per il riordino  delle  professioni  sanitarie  e  per  la  dirigenza

sanitaria del Ministero della salute», con l'art. 6, in vigore dal 15

febbraio 2018, ha sostituito l'art. 5 della legge 1°  febbraio  2006,

n. 43, citato, prevedendo che «Art. 5 (Individuazione  e  istituzione

di nuove professioni  sanitarie).  -  1.  L'individuazione  di  nuove

professioni sanitarie da comprendere in una delle aree  di  cui  agli

articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 10  agosto  2000,  n.  251,  il  cui

esercizio deve essere riconosciuto in tutto il territorio  nazionale,

avviene in sede  di  recepimento  di  direttive  dell'Unione  europea

ovvero per iniziativa dello Stato o delle regioni, in  considerazione

dei fabbisogni connessi agli obiettivi di salute previsti  nel  Piano

sanitario nazionale o nei Piani sanitari regionali, che  non  trovino

rispondenza in professioni gia' riconosciute,  ovvero  su  iniziativa

delle  associazioni  professionali  rappresentative  di  coloro   che

intendono ottenere tale riconoscimento.

    A tal fine, le associazioni interessate inviano istanza  motivata

al Ministero della salute, che si pronuncia entro  i  successivi  sei

mesi e, in caso di valutazione positiva, attiva la procedura  di  cui

al  comma  2.  L'istituzione  di  nuove  professioni   sanitarie   e'

effettuata, nel rispetto dei principi  fondamentali  stabiliti  dalla

presente  legge,  previo  parere  tecnico-scientifico  del  Consiglio

superiore di sanita', mediante uno o piu' accordi, sanciti in sede di

Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le  regioni  e  le

Province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi  dell'art.  4  del

decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e  recepiti  con  decreti

del Presidente della Repubblica, previa deliberazione  del  Consiglio

dei ministri. 3. Gli accordi di cui al comma 2 individuano il  titolo

professionale, l'ambito  di  attivita'  di  ciascuna  professione,  i

criteri  di  valutazione  dell'esperienza  professionale  nonche'   i

criteri per il riconoscimento dei titoli  equipollenti.  Con  decreto

del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e  della  ricerca,  di

concerto con il  Ministro  della  salute,  acquisito  il  parere  del

Consiglio  universitario  nazionale  e  del  Consiglio  superiore  di

sanita',  e'  definito  l'ordinamento  didattico   della   formazione

universitaria per le nuove professioni sanitarie individuate ai sensi

del   presente   articolo.   4.   La   definizione   delle   funzioni

caratterizzanti  le  nuove  professioni  sanitarie  avviene  evitando

parcellizzazioni  e   sovrapposizioni   con   le   professioni   gia'

riconosciute o con le specializzazioni delle stesse».

    Il successivo art. 7,  rubricato  «Individuazione  e  istituzione

delle professioni sanitarie dell'osteopata e  del  chiropratico»,  in

vigore dal 15  febbraio  2018,  dispone  che  «1.  Nell'ambito  delle

professioni sanitarie sono individuate le professioni  dell'osteopata

e del chiropratico, per  l'istituzione  delle  quali  si  applica  la

procedura di cui all'art. 5, comma 2, della legge 1°  febbraio  2006,

n. 43, come sostituito dall'art.  6  della  presente  legge.  2.  Con

accordo stipulato in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra

lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e  di  Bolzano,

da adottare entro tre mesi dalla data  di  entrata  in  vigore  della

presente legge, sono stabiliti l'ambito di attivita'  e  le  funzioni

caratterizzanti le professioni dell'osteopata e del  chiropratico,  i

criteri  di  valutazione  dell'esperienza  professionale  nonche'   i

criteri per il riconoscimento dei titoli  equipollenti.  Con  decreto

del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e  della  ricerca,  di

concerto con il Ministro della salute, da  adottare  entro  sei  mesi

dalla data di entrata in vigore della presente  legge,  acquisito  il

parere  del  Consiglio  universitario  nazionale  e   del   Consiglio

superiore di sanita', sono  definiti  l'ordinamento  didattico  della

formazione universitaria in osteopatia e in chiropratica nonche'  gli

eventuali percorsi formativi integrativi».

    La procedura per l'istituzione di nuove figure  professionali  in

ambito sanitario e' stata di recente modificata,  poiche'  l'art.  5,

comma 2, della legge n. 43 del 2006 citato, come novellato  dall'art.

6, comma 1, della legge 11 gennaio 2018,  n.  3  citata  prevede  che

«L'istituzione di nuove  professioni  sanitarie  e'  effettuata,  nel

rispetto dei principi fondamentali stabiliti  dalla  presente  legge,

previo parere tecnico-scientifico del Consiglio superiore di sanita',

mediante uno o piu' accordi, sanciti in sede di Conferenza permanente

per i rapporti tra lo Stato, le regioni e  le  Province  autonome  di

Trento e di Bolzano, ai sensi dell'art. 4 del decreto legislativo  28

agosto 1997, n. 281, e recepiti  con  decreti  del  Presidente  della

Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri.».

    L'art. 7, comma 1, della legge n. 3 del 2018, citata individua le

professioni sanitarie di osteopata e di  chiropratico  e  ne  rimette

l'istituzione ai sensi del citato art. 5, comma 2, della legge n.  43

del 2006 citato,  a  un  Accordo  stipulato  in  sede  di  Conferenza

permanente per i rapporti tra lo Stato,  le  regioni  e  le  Province

autonome di Trento e  di  Bolzano,  che  deve  definire  l'ambito  di

attivita' e le funzioni caratterizzanti le professioni dell'osteopata

e  del  chiropratico,  i  criteri  di   valutazione   dell'esperienza

professionale nonche' i criteri  per  il  riconoscimento  dei  titoli

equipollenti.   Con    decreto    del    Ministro    dell'istruzione,

dell'universita' e della ricerca, di concerto con il  Ministro  della

salute, la definizione dell'ordinamento  didattico  della  formazione

universitaria in osteopatia e in chiropratica nonche' degli eventuali

percorsi formativi integrativi.

    Occorre  precisare,  in  fatto,  che  e'  ancora  in  itinere  il

confronto con le Associazioni  di  categoria  delle  due  professioni

sanitarie per arrivare alla definizione  di  uno  schema  di  Accordo

Stato-Regioni, ai sensi dell'art. 7, comma 2, della legge 11  gennaio

2018, n. 3 citata.

    Inoltre,  non  e'  stato  ancora  emanato  il  previsto   decreto

interministeriale di  definizione  degli  ordinamenti  didattici  dei

relativi corsi di laurea.

    Occorre, quindi, sottolineare, che, in tale contesto, l'avvio dei

progetti sperimentali di  cui  all'art.  42,  comma  2,  della  legge

regionale Marche n. 8/2019  citata  finisce  per  anticipare  l'esito

della definizione del  profilo  professionale  dell'osteopata  e  del

chiropratico ai sensi dell'art. 7, comma 2,  della  legge  n.  3  del

2018,  consentendo,  in  pendenza   delle   procedure   descritte   e

tassativamente previste dalla legge statale,  la  costituzione  delle

nuove figure professionali, la redazione  di  «progetti»  da  attuare

mediante  «specifici  protocolli»,   in   violazione   dei   principi

fondamentali  dettati   dal   legislatore   statale   nella   materia

concorrente delle «professioni» di cui all'art. 117, comma  3,  della

Costituzione.

    1.3.  La  norma  censurata  eccede,  quindi,   dalla   competenza

regionale  in  materia  perche'  e'  rimessa  alle  regioni  solo  la

disciplina  della  formazione  professionale  in  quanto  questa   si

riferisca  alle  figure  professionali   definite   dal   legislatore

nazionale nell'ambito della legislazione concorrente.

    La finalita' e l'effetto obiettivo dell'art. 42 impugnato incide,

infatti, sulla individuazione dei profili  professionali  perche'  la

previsione di progetti  e  protocolli  prescinde  dall'individuazione

dell'ambito  di  attivita',   delle   funzioni   caratterizzanti   le

professioni dell'osteopata e del chiropratico nonche' dai criteri  di

valutazione dell'esperienza professionale  e  di  riconoscimento  dei

titoli  equipollenti  rimessi  ad  accordi  in  sede  di   Conferenza

Stato-Regioni ad oggi  non  ancora  sottoscritti;  ed  e',  comunque,

subordinata all'esito delle  procedure  di  definizione  del  profilo

professionale dell'osteopata e del chiropratico,  in  violazione  dei

principi fondamentali dettati dal legislatore statale  nella  materia

concorrente delle professioni.

    E',   infatti,   principio    costantemente    affermato    nella

giurisprudenza costituzionale che «la potesta' legislativa  regionale

nella materia concorrente  delle  "professioni"  deve  rispettare  il

principio secondo cui l'individuazione  delle  figure  professionali,

con i relativi profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il  suo

carattere necessariamente  unitario,  allo  Stato,  rientrando  nella

competenza  delle  regioni  la  disciplina  di  quegli  aspetti   che

presentano uno specifico collegamento con la realta' regionale;  tale

principio, al di  la'  della  particolare  attuazione  ad  opera  dei

singoli precetti normativi, si  configura  infatti  quale  limite  di

ordine  generale,  invalicabile  dalla  legge  regionale,   da   cio'

derivando che non e' nei poteri delle regioni dar vita a nuove figure

professionali» (sentenza n. 147 del 2018, punto 5. del Considerato in

diritto; ex plurimis n. 228 del 2018; n. 217 del  2015;  n.  178  del

2014; n. 108 del 2012; n. 230 del 2011 e n. 300 del 2010).

    E', altresi', delimitato con chiarezza l'ambito delle  competenze

dello Stato e  delle  regioni  avendo  la  Corte  costituzionale,  in

materia,  statuito  che  «la  potesta'  legislativa  regionale  nella

materia concorrente delle "professioni" deve rispettare il  principio

secondo  cui  l'individuazione  delle  figure  professionali,  con  i

relativi profili e  titoli  abilitanti,  e'  riservata,  per  il  suo

carattere necessariamente  unitario,  allo  Stato,  rientrando  nella

competenza  delle  Regioni  la  disciplina  di  quegli  aspetti   che

presentano uno specifico collegamento con la realta' regionale;  tale

principio, al di  la'  della  particolare  attuazione  ad  opera  dei

singoli precetti normativi, si  configura  infatti  quale  limite  di

ordine  generale,  invalicabile  dalla  legge  regionale,   da   cio'

derivando che non e' nei poteri delle Regioni dar vita a nuove figure

professionali» (sentenza n. 147 del 2018, con richiamo alla  sentenza

n. 98 del 2013). Questa Corte  ha,  altresi',  delineato  gli  ambiti

propri della materia «professioni» e  «formazione  professionale»  la

prima  di  competenza  concorrente,  la  seconda   ascrivibile   alla

competenza legislativa residuale delle regioni (ex plurimis  sentenze

n. 108 del 2012, n. 77 del 2011, n. 132 del 2010, n. 139 del 2009, n.

93 del 2008, n. 459 e n. 319 del 2005, n. 353 del 2003).

    In particolare ha precisato che «il nucleo della potesta' statale

si colloca nella fase  genetica  di  individuazione  della  normativa

della  professione  all'esito  di  essa  una  particolare   attivita'

lavorativa assume un tratto che la distingue da ogni altra e la rende

oggetto di una  posizione  qualificata  nell'ambito  dell'ordinamento

giuridico, di cui si  rende  espressione,  con  funzione  costitutiva

l'albo» (sentenza n. 230 del 2011). Ove pertanto la legge definisca i

tratti   costitutivi   peculiari   di   una   particolare   attivita'

professionale e le modalita' di accesso ad  essa,  in  difetto  delle

quali ne e' precluso l'esercizio,  l'intervento  legislativo  non  si

colloca nell'ambito  materiale  della  formazione  professionale,  ma

semmai, lo precede (sentenze n. 300 del 2007  e  n.  449  del  2006).

(Sentenza n. 228/2018 citata, punti 3.  e  3.1.  del  Considerato  in

diritto).

 

                                       P.Q.M.

 

    Per i suesposti motivi si conclude perche' l'art. 42 della  legge

Regione Marche n. 8 del 18  aprile  2019  indicato  in  epigrafe  sia

dichiarato costituzionalmente illegittimo.

    Si produce l'attestazione della deliberazione del  Consiglio  dei

ministri in data 11 giugno 2019.

 

Roma, 14 giugno 2019

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri

L'Avvocato dello Stato: Morici