Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 ottobre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 47 del 2018-11-28)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato per legge;

Contro la Regione Campania, in persona del Presidente in carica, con sede a Napoli (80132), via S. Lucia n. 81;

Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lett. d), f) ed u) della legge della Regione Campania n. 29 dell'8 agosto 2018, pubblicata sul BUR n. 57 dell'8 agosto 2018.

La legge della Regione Campania 8 agosto 2018, n. 29 reca «Modifiche alla legge regionale 26 maggio 2016, n. 14 (Norme di attuazione della disciplina europea e nazionale in materia di rifiuti)».

Le disposizioni di cui alle lett. d), f) ed u) del comma 1 dell'art. 1 - dal contenuto tra loro eterogeneo - sono costituzionalmente illegittime, rispettivamente:

a) l'art. 1, comma 1, lett. d) per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in riferimento all'art. 196, comma 1, lett. n) e p) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;

b) l'art. 1, comma 1, lett. f) per violazione dell'art 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in riferimento all'art. 29-decies, comma 11-ter, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nonche' per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. p) della Costituzione, in riferimento all'art. 1, comma 85, lett. a) della legge 7 aprile 2014, n. 56;

c) l'art. 1, comma 1, lett. u) per violazione dell'art. 97 della Costituzione.

In relazione a. tali norme regionali si invoca percio' il sindacato di codesta Ecc.ma Corte affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale e ne sia conseguentemente disposto l'annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

A - L'art. 1, comma 1, lett. d) della legge regionale n. 29/2018 e la violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in riferimento all'art. 196, comma 1, lett. n) e o) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

L'art. 1, comma 1, lett. d) della legge regionale n. 29/2018 ha sostituito l'art. 12, comma 4, della legge regionale 26 maggio 2016, n. 14 - recante «Norme di attiratone della disciplina europea e nazionale in materia di rifiuti e dell'economia circolare» - con una disposizione del seguente tenore: «4. Nelle more della definizione e/ o aggiornamento dei criteri per l'individuazione da parte delle Province, sentiti gli Enti d'Ambito ed i Comuni dell'Ambito territoriale ottimale, delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti, ai sensi del combinato disposto di cui agli articoli 196, comma 1, lettera n), 197, comma 1, lettera d) e 199, comma 3, lettera l), del decreto legislativo 152/2006 e dell'adeguamento ed aggiornamento del PRGRU, in coerenza con le norme sulla pianificazione paesaggistica di cui alla legge regionale 2 agosto 2018, n. 26 (Misure di semplificazione in materia di governo del territorio e per la competitivita' e lo sviluppo regionale. legge annuale di semplificazione 2018) e comunque non oltre ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, nelle aree individuate come: A- sistemi a dominante naturalistica - tra i sistemi territoriali di sviluppo del piano territoriale regionale (PTR), non e' consentita la realizzazione di nuovi impianti che prevedano il trattamento anaerobico, nonche' in tutto o in parte, il trattamento di rifiuti speciali, ove il Comune interessato, previa delibera del Consiglio comunale, comunichi la propria motivata contrarieta' durante le procedure autorizzative o di approvazione dei progetti.

Nelle medesime aree l'autorizzazione regionale e' comunque rilasciata per impianti previsti in conformita' alle norme vigenti e riguardanti:

a) il trattamento dei rifiuti da attivita' agricole e agro - industriali, codici CER con primi numeri 02 01, esclusi quelli contenenti sostanze pericolose;

b) il trattamento dei rifiuti da demolizione e costruzione, nonche' da attivita' di scavo, codici CER con primi numeri 17, esclusi quelli provenienti da siti contaminati o contenenti sostanze pericolose;

c) lo smantellamento dei veicoli fuori uso codici CER con primi numeri 16 01».

Il testo originario della disposizione novellata disponeva invece quanto segue: «4.

Gli impianti per la gestione dei rifiuti non possono essere localizzati nelle aree individuate nel piano territoriale regionale della Campania (PTR) come "Sistemi territoriali di Sviluppo: Dominanti" a matrice Naturalistica (Aree A); fatti salvi gli impianti di trattamento aerobico della frazione organica a servizio dei Consorzi di Comuni, nonche' gli impianti di compostaggio di comunita'».

Tanto premesso, per comprendere il senso e la portata delle censure di illegittimita' costituzionale che si verranno esponendo, e' d'uopo richiamare sinteticamente l'assetto delle competenze vigenti in tema di localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti quale delineato dallo Stato nell'esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema di cui all'art. 117, comma 2, lett. s), Cost. (C. Cost, sent. n. 285 del 2013).

- L'art. 195, comma 1, lett. f) e p), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 - c.d. Codice dell'ambiente - rimette allo Stato l'individuazione degli impianti di recupero e di smaltimento di preminente interesse nazionale (lett. f) nonche' l'indicazione dei criteri generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti (lett. p).

Il successivo art. 196, comma 1, lett. n) e o) demanda invece alla competenza delle regioni - nel rispetto dei principi previsti dalla normativa vigente e dalla parte IV del Codice, ivi compresi quelli previsti dall'art. 195 citato - la definizione di criteri per l'individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dallo Stato nell'esercizio del potere di cui all'art. 195, comma 1, lett. p) dello stesso decreto (lett. n), nonche' la definizione dei criteri per l'individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento (lett. o).

- L'art. 197, comma 1, lett. d), del decreto legislativo n. 152/2006 affida infine alle province il compito di provvedere all'individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti nonche' delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti.

Tanto premesso, l'art. 12, comma 4, della legge regionale campana n. 14 del 2016, mentre nella versione originaria dettava un criterio certo e definito per la localizzazione degli impianti destinato ad incidere sull'esercizio della competenza provinciale prevista dall'art. 197, comma 1, lett. d) del Codice - escludendo che gli impianti per la gestione dei rifiuti potessero essere localizzati nelle aree individuate nel piano territoriale regionale come «Sistemi territoriali di Sviluppo: Dominanti» a matrice Naturalistica (Aree A), salvi gli impianti di trattamento aerobico della frazione organica a servizio dei Consorzi di Comuni, nonche' gli impianti di compostaggio di comunita': di talche' esso poteva considerarsi conforme al riparto di competenze previsto dal Codice dell'ambiente; nell'attuale formulazione esso consente, sia pure in via transitoria e salva motivata opposizione dei comuni interessati, la localizzazione nella regione di nuovi impianti di trattamento dei rifiuti.

In tal modo, pero', la Regione Campania non si limita a prevedere criteri generali per l'individuazione, da parte delle Province, delle aree non idonee alla localizzazione dei suddetti impianti - secondo quanto previsto dalla lett. n) del comma 1 dell'art 196 del Codice dell'ambiente - ma individua essa stessa le aree - quelle individuate nel piano territoriale regionale come A - sistemi a dominante naturalistica - nelle quali non e' consentita la realizzazione di nuovi impianti.

Sotto questo profilo la novella recata dalla norma che si impugna altera il riparto di competenze delineato dalle norme del Codice dell'ambiente in precedenza citate le quali sono chiare ed inequivoche nel riservare alle province l'individuazione, in concreto, delle zone rispettivamente idonee e non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti e nel limitare l'intervento delle regioni alla sola definizione, rispettivamente, di criteri per l'individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti (art. 196, comma 1, lett. n) e di quelli per l'individuazione dei luoghi o impianti idonei invece allo smaltimento (art. 196, comma 1, lett. o).

Per questo riguardo l'art. 1, comma 1, lett. d) della legge regionale n. 29/2018 e' costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in riferimento all'art. 196, comma 1, lett. n) e o), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

B - L'art. 1, comma 1, lett. t) della legge regionale n. 29/2018 e la violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in riferimento all'art. 29-decies, comma 11-ter, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

A) L'art. 1, comma 1, lett. f) della legge regionale n. 29/2018 ha invece aggiunto alla legge regionale n. 14/2016 un nuovo articolo - l'art. 12-bis - il quale contiene disposizioni specifiche finalizzate all'attuazione del piano annuale dei controlli per gli impianti di gestione dei rifiuti.

In particolare, il comma 1 dell'art. 12-bis, in relazione agli insediamenti soggetti ad autorizzazione integrata ambientale (AIA) prevede che «La Giunta regionale, in collaborazione con I'ARPAC, approva entro il 30 novembre 2018 ed entro la medesima data per le annualita' successive, il Piano annuale dei controlli per gli insediamenti soggetti ad Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA)».

Il successivo comma 2 della stessa disposizione prevede poi «Nel determinare la frequenza dei controlli per gli impianti di gestione rifiuti, si tiene conto: a) del contesto ambientale del territorio e del prevedibile impatto sulle matrici ambientali nel caso di incidenti; b) delle tipologie dei rifiuti che ogni singolo impianto e' autorizzato a gestire».

La riportata disposizione regionale contrasta con quanto previsto dall'art. 29-decies, comma 11-ter, del decreto legislativo n. 152 del 2006 il quale, per quanto attiene ai controlli sugli impianti soggetti ad autorizzazione integrata ambientale dispone quanto segue:

«Il periodo tra due visite in loco non supera un anno per le installazioni che presentano i rischi piu' elevati, tre anni per le installazioni che presentano i rischi meno elevati, sei mesi per installazioni per le quali la precedente ispezione ha evidenziato una grave inosservanza delle condizioni di autorizzazione. Tale periodo e' determinato, tenendo conto delle procedure di cui al comma 11-bis, lettera d), sulla base di una valutazione sistematica effettuata dalla Regione o dalla. Provincia autonoma sui rischi ambientali delle installazioni interessate, che considera almeno:

a) gli impatti potenziali e reali delle installazioni interessate sulla salute umana e sull'ambiente, tenendo conto dei livelli e dei tipi di emissioni, della sensibilita' dell'ambiente locale e del rischio di incidenti;

b) il livello di osservanza delle condizioni di autorizzazione;

c) la partecipazione del gestore al sistema dell'Unione di ecogestione e audit (EMAS) (a norma del regolamento (CE) n. 1221/12009».

La norma statale prevede intervalli temporali massimi tra le due visite in loco puntualmente definiti e correlati alla pericolosita' dell'impianto ovvero all'eventuale inosservanza delle condizioni di autorizzazione; la disposizione regionale che qui si censura svincola invece la frequenza dei controlli da qualsiasi limite consentendo quindi che gli intervalli tra le ispezioni possano anche eccedere la scansione temporale dettata dal legislatore statale, con evidente possibile pregiudizio degli standard di tutela ambientale posti dallo Stato nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva di cui all'art. 117, comma 2, lett. s) della Carta fondamentale.

Sotto questo profilo, l'art. 1, comma 1, lett. f) della legge regionale n. 29/2018 viola dunque l'art. 117, comma 2, lett. s) della Costituzione, in riferimento all'art. 29-deties, comma 11-ter, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

B) - Per altro verso, la disposizione regionale, nello stabilire i criteri per la determinazione della frequenza dei controlli per gli impianti di gestione rifiuti soggetti ad autorizzazione integrata ambientale, assume a riferimento solamente a) il contesto ambientale del territorio, b) il prevedibile impatto sulle matrici ambientali nel caso di incidenti e c) la tipologia dei rifiuti che ogni singolo impianto e' autorizzato a gestire, escludendo cosi' la rilevanza degli ulteriori parametri indicati dall'art. 29-decies, comma 11-ter, del decreto legislativo n. 152 del 2006: e, segnatamente, da un lato, quelli, relativi all'impatto, potenziale e reale, delle installazioni sulla salute umana e sull'ambiente, tenendo conto dei livelli e dei tipi di emissioni, della sensibilita' dell'ambiente locale e del rischio di incidenti, e, dall'altro, quelli relativi al livello di osservanza delle condizioni di autorizzazione.

Anche sotto questo profilo, la norma regionale in rassegna deroga in pejus agli standard di tutela ambientali stabiliti dallo Stato, con conseguente ulteriore violazione, per altro riguardo, dell'art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

E, a questo proposito, e' appena il caso di ricordare che, com'e' noto, sia la disciplina relativa alla gestione dei rifiuti sia il regime della autorizzazione integrata ambientale ricadono a pieno titolo nell'ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato siccome afferenti alla materia - trasversale e prevalente - della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema di cui al canone costituzionale in precedenza indicato: con la conseguenza che le regioni sono legittimate a legiferare in materia solo nei limiti e nell'osservanza di quanto stabilito dalle leggi statali.

Per questo verso, dunque, l'art. 1, comma 1, lett. f) della legge regionale n. 29/2018 e' costituzionalmente illegittimo perche' viola l'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in riferimento all'art. 29-decies, comma 11-ter, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

C - L'art. 1, comma 1, lett. f) della legge regionale n. 29/2018 e la violazione dell'art. 117, comma 2, lett. p) della Costituzione, in riferimento all'art. 1, comma 85, lett. a) della legge 7 aprile 2014, n. 56.

L'art. 12-bis della legge regionale n. 14/20:16 - aggiunto, come s'e' detto, dall'art. 1, comma 1, lett. f) della 1 legge regionale n. 29/2018 - prevede poi, al comma 5, che la Giunta regionale adotti con cadenza annuale «uno specifico programma di controlli per gli impianti di gestione dei rifiuti, autorizzati in via ordinaria ovvero semplificata» e, quindi, al di fuori dell'ambito di applicazione dell'autorizzazione integrata ambientale.

Senonche', sulla scorta del quadro normativo statale di riferimento delineato dal Codice dell'ambiente i controlli sugli impianti di gestione dei rifiuti competono alle - province e non alle regioni.

In particolare, l'art 197, comma 1, del decreto legislativo n. 152/2006 stabilisce che alle province competono le funzioni amministrative concernenti la programmazione ed organizzazione del recupero e dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, ivi compreso, tra l'altro, «il controllo periodico su tutte le attivita' digestione, di intermediazione e di commercio del rifiuti» (art. 197, comma 1, lett. b) decreto legislativo cit.).

Tali compiti rientrano senz'altro tra le «funzioni fondamentali» che il legislatore statale e' competente in via esclusiva ad attribuire alle province a mente dell'art. 117, comma 2, lett. p) della Costituzione e dell'art. 1, comma 85, lett. a) della legge 7 aprile 2014, n. 56.

Tale ultima disposizione, in particolare, elenca, tra le funzioni fondamentali delle province quali enti con funzioni di area vasta anche la «tutela e valorizzazione dell'ambiente»: da tanto consegue che anche il controllo periodico su tutte le attivita' di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti rientrano a pieno titolo tra le competenze fondamentali delle province.

Prevedendo l'adozione, da parte della Giunta regionale, di uno specifico programma di controlli per gli impianti di gestione dei rifiuti, autorizzati in via ordinaria ovvero semplificata, l'art. 1, comma 1, lett. f) della legge regionale n. 29/2018 - che ha aggiunto l'art. 12-bis alla legge regionale n. 14/2016 - ha dunque illegittimamente surrogato la Regione alle Province campane nell'esercizio di una funzione - qualificata dalla legge come «fondamentale» - tipicamente provinciale, alterando cosi' il riparto di competenze risultante dal combinato disposto degli articoli 197, comma 1, lett. b) del decreto legislativo n. 152/2006 e dall'art. 1, comma 85, lett. a) della legge n. 56/2014.

Per questa parte - specificamente riferita al comma 5 del nuovo art. 12-bis della legge regionale n. 14/2016 - l'art. 1, comma 1, lett. f) della legge regionale n. 29/2018 e' costituzionalmente illegittimo perche' viola l'art. 117, comma 2, lett. p) della Costituzione, in riferimento all'art. 1, comma 85, lett. a) della legge 7 aprile 2014, n. 56.

D - L'art. 1, comma 1, lett. u) della legge regionale n. 29/2018 e la violazione dell'art. 97 della Costituzione.

L'art 1, comma 1, lett. u) della legge regionale n. 29/2018 ha invece aggiunto all'art. 49 della legge regionale n. 14/2016 un ulteriore comma - il comma 5-bis - il quale prevede che i soggetti attuatori del programma straordinario di cui all'art. 45 della stessa legge regionale n. 14/2016, che utilizzano il personale dei Consorzi di bacino della Regione Campania, costituiti ai sensi della legge regionale 10 febbraio 1993, n. 10, e delle societa' da essi partecipate, possono beneficiare di ulteriori sostegni finanziari da parte della Regione se dichiarano in convenzione, all'atto dell'avvio delle attivita' progettuali, di impegnarsi alla stabilizzazione di detto personale al termine del programma e del periodo di assegnazione temporanea.

La norma consente dunque ai soggetti attuatori del programma straordinario di cui all'art. 45 della legge regionale n. 14/2016 - vale a dire ai Comuni, alle Unioni ed Associazioni di Comuni, alla Citta' metropolitana di Napoli e alle Province della Campania (v. art. 45, comma 2, legge regionale cit. - di procedere all'assunzione nei propri ruoli, oltreche' del personale dei Consorzi di bacino, anche di quello delle societa' da essi partecipate, e, cioe', di personale legato al proprio datore di lavoro da un rapporto di natura squisitamente privatistica.

L'assunzione - rectius la stabilizzazione - potra' peraltro avvenire senza concorso e, quindi, in violazione del precetto di cui all'art. 97, comma 4, della Costituzione il quale, com'e' noto, stabilisce che agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni - comprese quelle, come nella specie, locali - si accede di regola mediante concorso.

Sotto questo profilo, riferito al comma 5-bis dell'art. 49 della legge regionale n. 14/2016, l'art. 1, comma 1, lett. u) della legge regionale n. 29/2018 - che tale comma ha aggiunto - e' percio' costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 97 e dei principi - buon andamento, imparzialita' e accesso ai pubblici impieghi mediante concorso - ivi affermati.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra rispettivamente indicati ed illustrati, l'art. 1, comma 1, lett. d), f) ed u) della legge della Regione Campania n. 29 dell'8 agosto 2018.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i seguenti atti e documenti:

1. Attestazione relativa alla approvazione, da parte del Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 4 ottobre 2018, della determinazione di impugnare la legge della Regione Campania n. 29 dell'8 agosto 2018, pubblicata sul BUR n. 57 dell'8 agosto 2018, secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le autonomie;

2. Copia della legge regionale impugnata, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 57 dell'8 agosto 2018.

Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie.

Roma, 8 ottobre 2018

I vice avvocato generale dello Stato: Mariani - Palmieri