Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 10 maggio  2010  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 

(GU n. 23 del 9-6-2010) 

     Ricorso  nell'interesse  della  Presidenza  del  Consiglio   dei
ministri, in persona del  Presidente  pro  tempore,  rappresentata  e
difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello  Stato,  presso  i  cui
uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliata nei confronti
della  Regione  Puglia,  in  persona  del  Presidente  della   Giunta
Regionale  pro  tempore,  per  la  dichiarazione  di   illegittimita'
costituzionale dell'articolo 23 della  legge  regionale  25  febbraio
2010,  n.  5,  recante  «Norme  in  materia  di  lavori  pubblici   e
disposizioni diverse», pubblicata sul B.U.R. Puglia n. 40 del 2 marzo
2010. 
    In virtu' della deliberazione del Consiglio dei Ministri in  data
30 aprile 2010. 
    1. - L'articolo  23  della  legge  regionale  Puglia  n.  5/2010,
dispone quanto segue: «1. I dipendenti in servkio  con  contratto  di
lavoro a tempo determinato dall'Agenda per  il  diritto  allo  studio
universitario (ADISU), assunti a seguito di  selezione  pubblica,  al
raggiungimento del requisito temporale di trentasei mesi,  transitano
con contratto di lavoro a tempo indeterminato nei ruoli dell'ADISU. 
    2. - Ai fini dell'attuazione delle disposizioni di cui  al  comma
1, i lavoratori  con  contratto  a  tempo  determinato  restano  alle
dipendenze dell'ADISU fino alla stabilizzazione». 
    La surriportata disposizione eccede,  con  ogni  evidenza,  dalle
competenze  regionali,  ed  impinge  indebitamente  quelle   statali,
confliggendo  con  principi  costituzionali,  nonche'  con  quelli  -
attuativi  della  Carta   Suprema   -   inderogabilmente   posti   da
legislazione statale. 
    2. - La normativa regionale qui  impugnata  comporta  invero  una
patente violazione degli articoli 3, 51 e 97 Cost.. 
    Anzitutto, viene indebitamente surclassata la regola del concorso
pubblico per accedere alla Pubblica Amministrazione, regola  posta  a
tutela non solo dell'interesse pubblico  alla  scelta  dei  migliori,
mediante una selezione aperta alla partecipazione di coloro che siano
in possesso dei  prescritti  requisiti,  ma  anche  del  diritto  dei
soggetti  potenziali  aspiranti  a  ricoprire  impieghi   e   cariche
pubbliche all'interno della stessa. 
    Ed infatti, l'automatica trasformazione del rapporto di lavoro da
tempo determinato a tempo indeterminato si  risolve  per  sua  stessa
natura  in  una  deroga  ingiustificata  alla  regola  del   concorso
pubblico, principio posto a  garanzia  del  buon  andamento  e  della
imparzialita' dell'Amministrazione.  Tra  l'altro,  i  requisiti  per
potere  beneficiare  della  norma  in  questione  appaiono  oltremodo
generici: non e'  infatti  chiaro  in  cosa  consista  la  preventiva
assunzione «a seguito di selezione pubblica», se  sia  necessario  un
vero e proprio concorso, ovvero sia sufficiente  essere  entrati  nei
ranghi «precari» dell'ente regionale de quo anche mediante  procedura
di selezione informale, magari meramente pubblicizzata con  modalita'
le piu' varie possibili (internet, avvisi su giornali, ecc.); ne'  e'
chiaro quale sia il  «requisito  temporale  di  trentasei  mesi»,  da
quando decorra (se dalla stipula del contratto, ovvero dalla presa di
servizio), e come vada in concreto computato. 
    Codesta Corte  costituzionale,  con  specifico  riferimento  agli
esposti principi, ha recentemente ribadito (sent. n.  81  /2006)  che
«il  principio  del  pubblico  concorso  costituisce  la  regola  per
l'accesso   all'impiego   alle   dipendente   delle   amministrazioni
pubbliche,  da  rispettare  allo  scopo   di   assicurare   la   loro
imparzialita' ed efficienza. Tale principio  si  e'  consolidato  nel
senso che le eventuali deroghe possono essere  giustificate  solo  da
peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico» (cfr.  anche
sentenze nn. 159/2005  e  34/2004).  Ancor  piu'  perspicuamente,  la
sentenza 6 luglio  2004,  n.  205,  ha  chiarito  che  «il  principio
costituzionale del concorso  pubblico  per  l'accesso  alle  p.a.  ha
carattere  generale  ed  e'  inderogabile,   in   quanto   meccanismo
strumentale al  canone  di  efficienza  dell'amministrazione;  questa
regola puo' dirsi rispettata  solo  quando  le  selezioni  non  siano
caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli  forme  di  restrizione
dell'ambito dei soggetti legittimati  a  parteciparvi;  pertanto,  il
principio non tollera la riserva integrale dei posti disponibili  nel
ruolo in favore di  personale  interno».  E  non  si  dimentichi  che
codesta Corte ha altresi' escluso che tali peculiari e  straordinarie
ragioni  di  interesse  pubblico  possano  essere   ravvisate   nella
personale aspettativa degli aspiranti, pur gia' legati da rapporto di
impiego con la pubblica amministrazione. 
    Non puo' sopperire, a tal fine, la indicata  generica  previsione
di una precedente pubblica  selezione  dei  destinatari  della  norma
regionale gravata, in quanto «la regola del  pubblico  concorso  puo'
dirsi pienamente rispettata  solo  qualora  le  selezioni  non  siano
caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli  firme  di  restrizione
dei soggetti legittimati a parteciparvi» (sentenza 16 maggio 2002, n.
194). 
    Ne consegue, pertanto, anche la  violazione  del  criterio  della
eguaglianza sostanziale e della ragionevolezza  nella  previsione  di
trattamenti differenziati (ex articolo 3 Cost.), che non  risulta  in
alcun  modo  giustificato  (e  giustificabile)   sulla   base   della
disposizione de qua. 
    3. - Non a caso il  recente  articolo  17,  commi  da  10  a  13,
del d.l. n. 78/2009 (convertito con legge n. 102/2009), ha  stabilito
-con riguardo alla generalita'  delle  Amministrazioni  Pubbliche  (e
quindi anche con riferimento agli enti locali),  ed  in  sostituzione
delle previgenti procedure di stabilizzazione nel pubblico impiego  -
nuove  modalita'  di  valorizzazione  dell'esperienza   professionale
acquisita dal personale non dirigente, attraverso  l'espletamento  di
concorsi pubblici con parziale riserva dei posti: cosi' precludendo a
tutte  le  Pubbliche  Amministrazioni   ogni   ulteriore   differente
procedura di stabilizzazione del personale non di  ruolo,  a  partire
dal gennaio 2010. 
    Questo il tenore testuale delle  cennate  disposizioni  di  legge
statale: 
        , e per le amministrazioni interessate,  previo  espletamento
della  procedura  di cui  all'articolo  35,  comma  4,  del   decreto
legislativo 30  marzo  2001,  n.  165,  e  successive  modificazioni,
possono bandire concorsi per le assunzioni a tempo indeterminato  con
una riserva di posti, non superiore al 40 per cento dei posti messi a
concorso, per il personale non dirigenziale in possesso dei requisiti
di cui all'articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 e all'articolo 3, comma 90, della legge 24 dicembre  2007,  n.
244. Tale percentuale puo' essere innalzata fino al 50 per cento  dei
posti messi a concorso per i comuni che, allo scopo di assicurare  un
efficace esercizio delle funzioni  e  di  tutti  i  servizi  generali
comunali  in  ambiti  territoriali  adeguati,  si  costituiscono   in
un'unione ai sensi dell'articolo  32  del  testo  unico  delle  leggi
sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo  18
agosto 2000, n. 267, fino al raggiungimento di ventimila abitanti. 
    11. Nel triennio 2010-2012, le amministrazioni di  cui  al  comma
10,  nel  rispetto  della  programmazione  triennale  del  fabbisogno
nonche' dei vincoli finanziari previsti dalla  normativa  vigente  in
materia di assunzioni e di  contenimento  della  spesa  di  personale
secondo i rispettivi  regimi  limitativi  fissati  dai  documenti  di
finanza  pubblica  e,  per  le  amministrazioni  interessate,  previo
espletamento della procedura di cui all'articolo  35,  comma  4,  del
decreto  legislativo  30   marzo   2001,   n.   165,   e   successive
modificazioni, possono altresi' bandire concorsi pubblici per  titoli
ed  esami,  finalizzati  a   valorizzare   con   apposito   punteggio
l'esperienza professionale maturata dal personale di cui al comma  10
del presente articolo nonche' dal personale di  cui  all'articolo  3,
comma 94, lettera b), della legge 24 dicembre 2007, n. 244. 
    12. Per il triennio 2010-2012, le amministrazioni di cui al comma
10, nel rispetto  dei  vincoli  finanziari  previsti  in  materia  di
assunzioni e di contenimento della  spesa  di  personale,  secondo  i
rispettivi  regimi  limitativi  fissati  dai  documenti  di   finanza
pubblica, possono assumere,  limitatamente  alle  qualifiche  di  cui
all'articolo 16 della legge 28 febbraio 1987,  n.  56,  e  successive
modificazioni, il personale in possesso dei requisiti  di  anzianita'
previsti dal comma 10 del presente articolo maturati  nelle  medesime
qualifiche  e  nella  stessa  amministrazione.  Sono   a   tal   fine
predisposte da ciascuna amministrazione apposite graduatorie,  previa
prova di idoneita' ove non gia' svolta all'atto  dell'assunzione.  Le
predette graduatorie hanno efficacia non oltre il 31 dicembre 2012. 
    13. Per il triennio 2010-2012 le amministrazioni di cui al  comma
10 possono destinare  il  40  per  cento  delle  risorse  finanziarie
disponibili ai sensi della normativa vigente in materia di assunzioni
ovvero di contenimento della spesa di personale, secondo i rispettivi
regimi limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica,  per  le
assunzioni dei vincitori delle procedure concorsuali bandite ai sensi
dei commi 10 e 11». 
    Tale previsione di legge statale costituisce  invero  attuazione,
generalizzata nei confronti di  tutta  la  Pubblica  Amministrazione,
proprio degli anzidetti parametri costituzionali invocati, ed intende
inverare quanto piu' possibile il principio generale del  ricorso  al
pubblico concorso per l'accesso alla P.A.  (salva  la  previsione  di
eccezioni  particolari,  davvero  non   ricorrenti   nella   presente
fattispecie pugliese). 
    4.  -  Sotto  altro  profilo,  la  richiamata  normativa  statale
(articolo 17 del d.l. n. 78/2009) costituisce  altresi'  disposizione
di principio ai fini del coordinamento  della  finanza  pubblica,  in
quanto intende porre dei limiti  al  ricorso  alle  nuove  assunzioni
(laddove non utili), ed al dispendio di risorse finanziarie a  quelle
collegate. Pertanto, la  sua  violazione  da  parte  della  normativa
regionale impugnata - che veleggia in direzione decisamente contraria
rispetto  allo  spirito  di  quella  -  compendia  anche   violazione
dell'articolo  117,  terzo  comma,  Cost.,  il  quale  riserva   alla
competenza statale la fissazione dei principi generali in materia  di
«coordinamento della finanza pubblica». 
    Al riguardo, codesta Corte ha avuto modo  di  affermare  che  «le
norme statali che fissano i limiti della spesa delle regioni e  degli
enti  locali  possono  qualificarsi  come  norme   recanti   principi
fondamentali di coordinamento della finanza  pubblica  alla  seguente
duplice condizione: a) in  primo  luogo,  che  si  limitino  a  porre
obiettivi di riequilibrio della medesima,  intesi  nel  senso  di  un
transitorio contenimento complessivo, anche se  non  generale,  della
spesa ricorrente; b) in secondo luogo,  che  non  prevedano  in  modo
esaustivo strumenti o modalita' per  il  perseguimento  dei  suddetti
obiettivi» (sentenza 24 aprile 2008, n. 120): e non v'e'  dubbio  che
quelle dianzi richiamate rispettino tali  requisiti  e  limiti,  tali
quindi da consentire di configurarle nei termini di  principio  sopra
indicati, e quindi di legittimamente sindacarne il mancato rispetto. 
    5. - Le  superiori  censure  intendono  evidentemente  travolgere
l'interezza del denunciato articolo 23 della legge  regionale  Puglia
n.  5/2010,   siccome   tutto   (sia   quanto   alla   procedura   di
stabilizzazione di cui al  comma  1,  sia  quanto  alla  proroga  dei
contratti oggi in essere di cui al  comma  2)  contrastante  con  gli
evocati parametri costituzionali. 
    Ma il comma 2  del  richiamato  articolo  23  presenta  anche  un
ulteriore motivo di incostituzionalita', segnatamente in  riferimento
all'articolo 117, secondo comma, lett., 1), Cost., che - come noto  -
ascrive alla esclusiva  competenza  legislativa  statale  la  materia
dell'ordinamento civile. 
    La  previsione  regionale  si  pone  invero  in   contrasto   con
l'articolo 36 del d.lgs. n. 165/2001, il quale  -  come  noto  -  pur
ammettendo il ricorso della P.A. alle «forme contrattuali  flessibili
di assunzione e di impiego del personale previste dal codice civile e
dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato  nell'impresa»  (comma
1), limita tale facolta' al  ricorrere  di  «esigenze  temporanee  ed
eccezionali»,  e  comunque   «nel   rispetto   delle   procedure   di
reclutamento vigenti» (comma 1-bis); precisando dipoi  che,  in  ogni
caso,  «la  violazione   di   disposizioni   imperative   riguardanti
l'assunzione  o  l'impiego  di  lavoratori  non  puo'  comportare  la
costituzione di rapporti di  lavoro  a  tempo  indeterminato  con  le
medesime  pubbliche  amministrazioni»  (comma  2).  Tale   articolata
regolamentazione degli strumenti lavoristici cc.dd. «flessibili»  nel
pubblico impiego impinge indiscutibilmente rapporti di lavoro di tipo
privatistico, si rileva una  violazione  della  competenza  esclusiva
dello Stato in materia di ordinamento civile di cui all'articolo 117,
secondo comma, lett. l), Cost. 
    E' appena il caso di rammentare che la sentenza n. 95 in data  21
marzo 2007 di codesta medesima Corte ha affermato che «il rapporto di
impiego alle dipendenze di Regioni  ed  enti  locali,  essendo  stato
«privativato» ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo n. 165 del
2001, e' retto dalla disciplina generale dei rapporti di  lavoro  tra
privati  ed  e',  percio',  soggetto  alle  regole  che  garantiscono
l'uniformita' di tale tipo di rapporti  con  la  conseguenza  che  la
legge statale, in tutti i casi in cui  interviene  a  conformare  gli
istituti del rapporto di impiego attraverso norme  che  si  impongono
all'autonomia  privata   con   il   carattere   dell'inderogabilita',
costituisce un limite alla menzionata competenza residuale  regionale
[di cui al quarto  comma  dell'articolo  117  Cost.,  n.d.r.]  e  va,
quindi, applicata anche ai rapporti di impiego dei  dipendenti  delle
Regioni e degli enti locali». 

 
                                P.Q.M. 
 
    Ricorre alla ecc.ma  Corte  costituzionale  affinche'  la  stessa
voglia dichiarare - in accoglimento delle suesposte  deduzioni  -  la
illegittimita' costituzionale dell'articolo 23 della legge  regionale
25 febbraio 2010, n. 5, recante «Norme in materia di lavori  pubblici
e disposizioni diverse», pubblicata sul B.U.R. Puglia  n.  40  del  2
marzo 2010, per contrasto con gli articoli 3, 51, 97 e 117, Cost.. 
    Si deposita la seguente documentazione: 
        1) copia autentica dell'estratto del  verbale  relativo  alla
deliberazione del Consiglio dei ministri  del  30  aprile  2010,  con
l'allegata relazione; 
        2) copia della  legge  regionale  25  febbraio  2010,  n.  5,
recante «Norme in materia di lavori pubblici e disposizioni diverse»,
pubblicata sul B.U.R. n. 40 del 2 marzo 2010.  
          Roma, addi' 30 aprile 2010 
 
             L'Avvocato dello Stato: Giancarlo Caselli