Ricorso n. 74 del 24 ottobre 2008 (Regione Toscana)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 ottobre 2008 , n. 74
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 ottobre 2008 (della Regione Toscana)
(GU n. 51 del 10-12-2008)
Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazioni della giunta regionale n. 758
del 29 settembre 2008, rappresentato e difeso, per mandato in calce
al presente atto, dall'avv. Lucia Bora e domiciliato in Roma, presso
lo studio dell'avv. Pasquale Mosca, corso d'Italia n. 102;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 14;
dell'art. 11; dell'art. 13, commi 1, 2 e 3-bis; dell'art. 23, commi 1
e 2; dell'art. 57, commi 1 e 2; dell'art. 58, comma 2; dell'art. 61,
comma 8; dell'art. 64, comma 4; dell'art. 67, commi 9 e 10 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 convertito in legge 6 agosto
2008, n. 133, per violazione degli articoli 117, 118 e 119 Cost. e
del principio di leale cooperazione.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 195 del 21 agosto 2008 e' stata
pubblicata la legge n. 133/2008 recante «Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria».
Le impugnate disposizioni sono lesive delle competenze regionali
per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 14, per
violazione degli artt. 117 e 119 Cost.
L'art. 2 vuole favorire l'installazione di reti e impianti in
fibra ottica; percio' stabilisce che la medesima e' realizzabile con
la denuncia di inizio attivita' e disciplina il procedimento, anche
per le ipotesi in cui l'intervento ricada in aree vincolate.
Non si ritiene giustificabile il comma 14 ai sensi del quale i
soggetti pubblici non possono opporsi alla installazione nella loro
proprieta' di reti ed impianti interrati di comunicazione elettronica
in fibra ottica, ad eccezione del caso che si tratti di beni facenti
parte del patrimonio indisponibile dello Stato, delle province e dei
comuni e che tale attivita' possa arrecare turbativa al pubblico
servizio.
La mancata inclusione dei beni anche del patrimonio indisponibile
regionale tra quelli che possono legittimare, in quanto funzionali a
scopi e utilizzi pubblici, l'opposizione alla installazione di reti
ed impianti interrati, ove tale attivita' possa recare turbativa al
pubblico servizio, non ha giustificazione alcuna. Tale mancata
inclusione e' idonea ad ostacolare l'esercizio delle funzioni
regionali cui i suddetti beni sono strumentali e a ledere il corretto
utilizzo di tali beni e quindi si pone in contrasto con l'art. 117
Cost. e con l'autonomia patrimoniale riconosciuta, anche alle
regioni, dall'ultimo comma dell'art. 119 Cost.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 11 per violazione degli
artt. 117, 118 e 119 Cost.
L'art. 11 introduce il piano nazionale di edilizia abitativa.
Il primo e secondo comma dispongono che tale piano sia approvato
con d.P.C.m., previa delibera del CIPE e d'intesa con la Conferenza
unificata, e rivolto all'incremento del patrimonio immobiliare a uso
abitativo per offrire abitazioni destinate prioritariamente a prima
casa per nuclei familiari a basso reddito, giovani coppie a basso
reddito, anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate,
studenti fuori sede, soggetti sottoposti a procedure esecutive di
rilascio, immigrati regolari a basso reddito.
Il terzo comma determina gli interventi in cui deve essere
articolato il piano e precisamente: la costituzione di fondi
immobiliari; l'incremento del patrimonio abitativo con le risorse
derivanti dalla alienazione degli alloggi pubblici di cui al
successivo art. 13; la promozione di interventi da parte di privati;
le agevolazioni in favore di cooperative edilizie; la realizzazione
di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche
sociale.
Il quarto comma prosegue poi prevedendo la stipulazione di
appositi accordi di programma approvati con d.P.C.m., previa delibera
del CIPE e d'intesa con la Conferenza unificata, per concentrare gli
interventi sulla effettiva richiesta abitativa nei singoli contesti
attraverso la realizzazione di programmi integrati di promozione di
edilizia residenziale e di riqualificazione urbana: decorsi novanta
giorni senza che sia stata raggiunta la predetta intesa gli accordi
di programma possono essere approvati.
Il quinto comma dispone che gli interventi di cui al quarto comma
sono realizzati tramite le procedure di project financing di cui al
decreto legislativo n. 163 del 2006; vengono disciplinate le
conseguenze sui diritti edificatori per incentivare l'intervento dei
promotori.
Il comma sesto prevede che i programmi di cui al comma quarto sono
finalizzati a migliorare l'abitabilita' specie nelle zone
caratterizzate da degrado urbano.
Il comma settimo definisce l'alloggio sociale (intervento previsto
dal comma terzo lettera e) come servizio economico generale, ai fini
dell'esenzione dell'obbligo di notifica degli aiuti di Stato.
L'ottavo comma prevede verifiche in fase di attuazione del piano e
stabilisce che le abitazioni realizzate non possono essere alienate
prima di dieci anni.
Il nono comma dispone che l'attuazione del piano nazionale, in
alternativa agli accordi di programma di cui al quarto comma, possa
essere realizzata con le regole dettate per le infrastrutture
strategiche.
Il comma decimo introduce la possibilita' di destinare al piano
casa una quota degli immobili del demanio non piu' utilizzato, sulla
base di accordi tra lo Stato, le regioni e gli enti locali.
Il comma undicesimo dispone che i comuni e le province possano
associarsi per la migliore attuazione dei programmi di cui al quarto
comma, i quali sono dichiarati di interesse strategico nazionale; per
la loro attuazione si provvede con l'applicazione dell'art. 81 del
d.P.R. n. 616/1977, e successive modificazioni.
Il dodicesimo comma prevede che tutte le risorse gia' individuate
dalla legge finanziaria del 2007 (legge n. 296/2006) e della legge
n. 222/2007 confluiscono in un fondo nazionale che viene istituito
nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti.
Il tredicesimo comma detta infine disposizioni per il sostegno
alle abitazioni in locazione per gli immigrati che devono a tal fine
possedere il certificato storico di residenza da almeno dieci anni
nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima
regione.
Dunque, nella difficolta' di comprendere una norma che si presenta
molto confusa, si rileva che:
il nuovo piano nazionale di edilizia abitativa sara' uno
strumento generale che avra' ad oggetto la costruzione di nuove
abitazioni e il recupero di quelle esistenti, per realizzare
programmi di edilizia residenziale anche sociale ( e dunque non solo
sociale);
il piano puo' essere attuato medianti accordi di programma, per
concentrare gli interventi sull'effettiva richiesta abitativa e
l'intesa con la conferenza unificata deve essere raggiunta entro
novanta giorni, altrimenti se ne prescinde; detti accordi di
programma si attuano a loro volta con programmi integrati di edilizia
residenziale e di riqualificazione urbana: gli interventi previsti in
questi programmi integrati sono dichiarati di interesse strategico
nazionale ai fini dell'applicazione delle particolari procedure di
approvazione, anche per gli effetti urbanistici;
alternativamente il piano puo' essere attuato con la procedura
derogatoria prevista per le opere di rilievo strategico nazionale;
di certo, sin d'ora, i fondi gia' stanziati dalle precedenti
citate leggi vengono unificati in un fondo nazionale gestito dallo
Stato.
Diversi sono i profili di incostituzionalita'.
A) Tutte le suddette disposizioni intervengono nella materia
dell'edilizia residenziale pubblica, dei servizi sociali e del
governo del territorio e, quindi, in ambiti in cui le regioni hanno
attribuite rilevanti competenze costituzionali, ai sensi degli artt.
117 Cost. e 118 Cost.
In particolare, con riferimento all'edilizia residenziale
pubblica, gia' prima della riforma del Titolo V della parte seconda
della Costituzione la giurisprudenza costituzionale aveva rilevato
che «la materia dell'edilizia residenziale pubblica e' devoluta alla
competenza legislativa regionale, ai sensi dell'art. 117, primo
comma, Cost.; in tale materia confluiscono attribuzioni inerenti
all'urbanistica ed ai lavori pubblici d'interesse regionale (sentenza
n. 16 del 1992). La normativa interposta del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, sul presupposto della competenza regionale, riserva allo
Stato la sola determinazione dei criteri di assegnazione degli
alloggi (art. 88, n. 13), conferendo alle regioni ampi poteri di
programmazione e di gestione degli interventi pubblici (art. 93,
primo comma), nonche' l'organizzazione del servizio, da esercitare in
conformita' dei principi stabiliti dalla legge di riforma delle
autonomie locali (sentenze n. 594 del 1990; nn. 1115 e 727 del 1988).
Una volta devoluti alle regioni i poteri di gestire i fondi in
materia di edilizia residenziale, spetta all'autonomia di esse
destinarli, nel loro oggetto e modalita', senza vincoli imposti dallo
Stato». (Corte cost. sentenza n. 393/1992). Piu' recentemente la
Corte costituzionale ha rilevato: «Questa Corte (con la sentenza
n. 27 del 1996) ha gia' qualificato l'edilizia residenziale pubblica
''nuova materia di competenza regionale'', precisando che essa
ricomprende la disciplina della predisposizione di interventi
pubblici di varia natura comunque diretti al fine di provvedere al
servizio sociale della provvista degli alloggi a favore dei
lavoratori e delle famiglie meno abbienti. Da ultimo, poi, l'art. 60
del d.lgs. n. 112 del 1998 ha conferito alle regioni tutte le
funzioni amministrative relative alla gestione e all'attuazione degli
interventi in materia di edilizia residenziale pubblica». (sentenza
352/2001).
La riforma dell'art. 117 Cost. ha confermato la competenza
regionale. In merito la Corte costituzionale, nella sentenza n. 94
del 2007 ha rilevato: «L'approdo della lunga evoluzione
giurisprudenziale, anteriore alla riforma del Titolo V e sopra
sintetizzata, e' stato raggiunto con l'affermazione secondo cui ''si
e' parlato di plena cognitio delle regioni, sia amministrativa sia
(per il parallelismo delle funzioni) legislativa, in materia di
edilizia residenziale pubblica, cosicche' potrebbe ritenersi ormai
formata, nell'evoluzione dell'ordinamento, una 'nuova' materia di
competenza regionale al di la' della ricostruzione iniziale operata
con la sentenza n. 221 del 1975 - l'edilizia residenziale pubblica
appunto - avente una sua consistenza indipendentemente dal
riferimento all'urbanistica e ai lavori pubblici» (sentenza
n. 27/1996). Dopo la riforma del Titolo V, il quadro sistematico non
e' cambiato, nel senso che la consistenza della materia non ha subito
variazioni dipendenti da una nuova classificazione costituzionale o
da una diversa sistematizzazione legislativa di principio.
La 'nuova materia' - la cui formazione era stata rilevata da
questa Corte prima della riforma costituzionale - continua ad
esistere come corpus normativo. Sono cambiati, invece, alcuni termini
di riferimento, sui quali conviene fermare l'attenzione.
Come gia' detto, una specifica materia 'edilizia residenziale
pubblica' non compare tra quelle elencate nel secondo e nel terzo
comma dell'art. 117 Cost. Poiche' resta valido quanto da questa Corte
rilevato nella sentenza n. 27 del 1996, e cioe' l'esistenza di un
ambito materiale che si identifica nella programmazione, costruzione
e gestione di alloggi destinati a soddisfare le esigenze abitative
dei ceti sociali meno abbienti, e' inevitabile che venga rilevata la
perdurante attualita' della tripartizione operata con la citata
sentenza n. 221 del 1975. Tale tripartizione implica, nell'attuale
quadro costituzionale, che la 'nuova' materia possiede quel carattere
di 'trasversalita'' individuato dalla giurisprudenza di questa Corte
a proposito di altre materie non interamente classificabili
all'interno di una denominazione contenuta nell'art. 117 Cost. Il
superamento dell'originaria tripartizione era stato possibile perche'
il primo comma dell'art. 117 Cost., ante riforma, configurava una
competenza legislativa concorrente delle regioni ordinarie, in
assenza sia di una competenza esclusiva delle stesse sia, come sara'
meglio precisato piu' avanti, di una competenza esclusiva dello Stato
in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali. In altre parole, nel sistema anteriore alla
riforma del 2001, alla plena cognitio regionale della materia in
questione poteva corrispondere, al massimo, una potesta' legislativa
concorrente, mentre lo Stato poteva assolvere la sua funzione di
supremo regolatore delle prestazioni attuative dei diritti sociali
con lo strumento dei principi fondamentali della materia.
Da quanto sinora detto deriva l'ulteriore conclusione che oggi -
dopo il mutamento della sistematica costituzionale sul riparto delle
competenze legislative tra lo Stato e le regioni - la materia
dell'edilizia residenziale pubblica si estende su tre livelli
normativi. Il primo riguarda la determinazione dell'offerta minima di
alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. In
tale determinazione - che, qualora esercitata, rientra nella
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. - si inserisce la fissazione di principi che
valgano a garantire l'uniformita' dei criteri di assegnazione su
tutto il territorio nazionale, secondo quanto prescritto dalla
sentenza n. 486 del 1995. Il secondo livello normativo riguarda la
programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica,
che ricade nella materia 'governo del territorio', ai sensi del terzo
comma dell'art. 117 Cost., come precisato di recente da questa Corte
con la sentenza n. 451 del 2006. Il terzo livello normativo,
rientrante nel quarto comma dell'art. 117 Cost., riguarda la gestione
del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di
proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri
enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione
regionale''».
Dunque, alcuni dei profili attinenti l'edilizia residenziale
pubblica rientrano nella competenza residuale delle regioni (
provvista e gestione degli alloggi) e alle stesse e' riconosciuta la
potesta' legislativa concorrente sia per gli aspetti piu'
specificatamente attinenti alla localizzazione degli interventi e
quindi al governo del territorio, che per i profili riguardanti
l'attuazione dei principi statali volti a garantire l'uniformita' dei
criteri di assegnazione degli alloggi ed il soddisfacimento del
fabbisogno abitativo.
Il censurato articolo 11 non rispetta tali competenze regionali.
Infatti il fine della disposizione in esame non e' quello di
dettare una disciplina generale in tema di assegnazione degli
alloggi, bensi' quello di istituire un piano nazionale di edilizia,
neppure limitato agli interventi di edilizia sociale (comma terzo,
lettera e) ne' destinato esclusivamente ai soggetti con situazioni di
difficolta' economica o sociale (infatti il secondo comma prevede che
gli interventi siano destinati prioritariamente a tali categorie);
dunque si introduce uno strumento che, unitamente a quelli per la sua
attuazione, e' finalizzato a regolare le procedure amministrative per
arrivare a localizzare, costruire e recuperare alloggi di E.R.P.
Questo costituisce, in conclusione, un vulnus delle competenze
costituzionali delle regioni di cui all'art. 117, terzo comma Cost.,
con riferimento alle materie dell'edilizia residenziale e del governo
del territorio; inoltre sono violate anche le attribuzioni regionali
in materia di assistenza sociale in quanto il piano interviene a
disciplinare direttamente anche interventi in tale ambito, come si
evince dall'elenco di cui al comma secondo.
B) Ne' puo' sostenersi che la norma sia conforme a Costituzione in
virtu' del titolo legittimante richiamato al primo comma, vale a dire
la determinazione dei livelli essenziali di fabbisogno abitativo.
Nella richiamata sentenza della Corte costituzionale n. 94 del
2007, in riferimento al primo dei tre livelli normativi in cui si
articola la materia dell'edilizia residenziale pubblica, si legge:
«Il primo riguarda la determinazione dell'offerta minima di alloggi
destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. In tale
determinazione - che, qualora esercitata, rientra nella competenza
esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost. - si inserisce la fissazione di principi che valgano a
garantire l'uniformita' dei criteri di assegnazione su tutto il
territorio nazionale, secondo quanto prescritto dalla sentenza n. 486
del 1995».
Da cio' consegue che lo Stato, nel momento in cui intende
esercitare la competenza di cui alla lettera m) dell'art. 117 Cost.
in relazione al soddisfacimento del diritto all'abitazione, dovra'
dettare principi fondamentali per garantire la uniformita' di
trattamento sul territorio nazionale.
La disposizione impugnata, invece, supera tale contenuto perche'
disciplina in modo puntuale, specifico, autoapplicativo gli strumenti
da approvare per la costruzione degli alloggi e detta esaustivamente
la procedura per l'approvazione degli interventi (cosi' il comma
quarto, il comma nono ed il comma undicesimo).
Inoltre il richiamo alla lettera m) dell'art. 117 Cost. non
legittima le norme qui contestate perche' le medesime non presentano
le caratteristiche sostanziali e formali che possano farle annoverare
fra gli atti espressivi del potere di predeterminazione normativa dei
livelli essenziali delle prestazioni, secondo la giurisprudenza
costituzionale (sent. n. 88/2003; n. 282/2002). Cio' per molteplici
motivi e precisamente:
la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni di
cui alla citata lettera m) non e' una materia, come chiarito dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 282/2002, ma una competenza
che il legislatore statale ha per dettare norme che abbiano ad
oggetto o contenuto la fissazione di un livello minimo di
soddisfacimento di diritti civili o sociali: e' di tutta evidenza
come nel caso in esame l'art. 11 non ha il suddetto oggetto o
contenuto, perche' non determina alcuno standard di soddisfacimento
del fabbisogno abitativo; addirittura la norma ammette, come gia'
evidenziato, che il piano contempli interventi ulteriori rispetto a
quelli di edilizia residenziale sociale e solo prioritariamente, ma
non esclusivamente, destinati alle categorie socialmente disagiate;
in denegata e contestata ipotesi, resterebbe l'illegittimita'
costituzionale denunciata, in quanto la competenza statale relativa
alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali di cui alla citata lettera m)
dell'art. 117 Cost. si colloca in un sistema caratterizzato da un
livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto. Di
cio' deve essere tenuto conto, tanto che in merito la Corte
costituzionale ha rilevato che «la conseguente forte incidenza (di
tale competenza statale) sull'esercizio delle funzioni nelle materie
assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle regioni
e delle province autonome impone evidentemente che queste scelte,
almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con
legge, che dovra' inoltre determinare adeguate procedure e precisi
atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni
ulteriori che si rendano necessari nei vari settori» (sent.
n. 88/2003).
Quindi quando lo Stato si avvale della competenza di cui alla
lettera m) dell'art. 117 Cost. per determinare i livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti sociali dei cittadini, deve
rispettare il criterio indicato dalla Corte costituzionale e quindi
stabilire generali principi cui poi le regioni possano dare adeguato
sviluppo nell'espletamento delle loro competenze legislative.
Tali requisiti non sono presenti nelle impugnate disposizioni.
C) La norma impugnata viola ulteriormente l'art. 117 Cost. ed
anche l'art. 118 Cost., per un ulteriore motivo.
Come si e' gia' evidenziato, l'art. 11 (commi quarto, nono ed
undicesimo) prevede che l'attuazione del piano nazionale venga
effettuata con accordi di programma, che a loro volta sono attuati da
programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di
riqualificazione urbana ovvero con le procedure delle opere
strategiche nazionali dettate dal d.lgs n. 163 del 2006 (che ha
riprodotto le norme della legge obiettivo n. 443/2001); anche i
programmi integrati sono dichiarati di interesse strategico
nazionale.
La Corte costituzionale ha riconosciuto legittime le norme della
legge n. 443 del 2001 in applicazione del principio di sussidiarieta'
di cui all'art. 118 Cost., rilevando: «Perche' nelle materie di cui
all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., una legge statale possa
legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello centrale
ed al tempo stesso regolarne l'esercizio, e' necessario che essa
innanzi tutto rispetti i principi di sussidiarieta', differenziazione
ed adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative,
rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni.».
Ma i suddetti principi «non possono trasformarsi - come questa
Corte ha affermato nella sentenza n. 303 del 2003 - in mere formule
verbali capaci con la loro sola evocazione di modificare a vantaggio
della legge nazionale il riparto costituzionalmente stabilito,
perche' cio' equivarrebbe a negare la stessa rigidita' della
Costituzione. Proprio per la rilevanza dei valori coinvolti, questa
Corte ha quindi affermato, nella medesima sentenza, che una deroga al
riparto operato dall'art. 117 Cost. puo' essere giustificata solo se
la valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non
risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio
stretto di costituzionalita' e sia oggetto di un accordo stipulato
con la regione interessata». (sentenza n. 6 del 2004).
Applicando tale insegnamento alla norma in esame, si rileva
innanzitutto la mancanza delle esigenze di sussidiarieta' che
giustifichino la modifica dell'ordinario assetto delle competenze
costituzionali, ne', del resto, la norma fa riferimento alcuno a tali
presunte, inesistenti, esigenze. Invece, quando si intendano attrarre
allo Stato funzioni amministrative in sussidiarieta', il titolo del
legiferare deve essere reso evidente in maniera esplicita, perche' la
sussidiarieta' deroga al normale riparto delle competenze stabilito
nell'art. 117 Cost.
In ogni caso, e in contestata ipotesi, l'intervento legislativo
non presenterebbe quei caratteri di proporzionalita' evidenziati
dalla giurisprudenza costituzionale, perche' introduce nuovi
strumenti di programmazione e realizzazione degli interventi di
edilizia, accentrati a livello nazionale, e quindi non e' limitato a
casi circoscritti.
Inoltre la richiamata sentenza n. 303/2003 ha chiarito che le
previsioni della legge sulle opere strategiche sono coerenti con
l'assetto delle competenze in applicazione dei principi di
sussidiarieta' e adeguatezza, solo perche' prevedono un'intesa fra lo
Stato e le regioni interessate, alla quale e' subordinata
l'operativita' della disciplina; tanto e' vero che il programma delle
opere strategiche e' stato ritenuto valido ed efficace solo a fronte
della raggiunta intesa con la regione interessata.
In merito infatti nella sentenza n. 303/2003 si legge
testualmente:
«In questo senso sono quindi da respingere le censure che le
ricorrenti indirizzano contro il comma 1 dell'art. 1 della legge
n. 443 del 2001, nella versione anteriore alla modifica recata dalla
legge n. 166 del 2002, per il fatto che in essa era previsto che le
regioni fossero solo sentite singolarmente ed in Conferenza unificata
e non veniva invece esplicitamente sancito il principio dell'intesa.
L'interpretazione coerente con il sistema dei rapporti Stato-regioni
affermato nel nuovo Titolo V impone infatti di negare efficacia
vincolante a quel programma su cui le regioni interessate non abbiano
raggiunto un'intesa per la parte che le riguarda, come nel caso della
deliberazione CIPE del 21 dicembre 2001, n. 121».
E, ancora: «Nella specie l'intesa e' prevista e ad essa e' da
ritenersi che il legislatore abbia voluto subordinare l'efficacia
stessa della regolamentazione delle infrastrutture e degli
insediamenti contenuta nel programma».
L'impugnata disposizione non rispetta i richiamati principi
perche':
il piano nazionale ha ad oggetto la costruzione di abitazioni e
quindi ha un contenuto anche localizzativo e puo' essere attuato con
le procedure proprie delle infrastrutture strategiche. A fronte di
tali previsioni, il primo comma subordina l'approvazione del piano
nazionale all'intesa con la Conferenza unificata, ma cio' appare del
tutto insufficiente in rapporto a quanto affermato dalla sentenza
n. 303/2003, per il rispetto delle competenze regionali, perche' non
si prevede l'intesa con la singola regione interessata dalle
specifiche localizzazioni;
il quarto comma, nel disciplinare una delle due modalita' di
attuazione del piano nazionale, cioe' quella tramite accordi di
programma e conseguenti programmi integrati, prevede l'intesa con la
Conferenza unificata, dalla quale tuttavia si puo' prescindere, se la
stessa non viene resa in novanta giorni.
Il vulnus delle competenze regionali qui e' ancora piu' rilevante.
Anche in tal caso si ripropongono i motivi appena espressi circa
l'inidoneita' dell'intesa in Conferenza come meccanismo di
salvaguardia di rilevanti attribuzioni della singola regione incise
da un piano, da un accordo e da un programma che localizzano
direttamente interventi edilizi sul proprio territorio.
Inoltre, in tale ipotesi, si prevede che dall'intesa stessa si
possa prescindere se la stessa non sia raggiunta in novanta giorni.
Cio' a fronte di un accordo di programma che e' prodromico a
programmi integrati espressamente qualificati come interventi
strategici ai fini dell'applicazione delle procedure derogatorie
proprie di queste opere.
Anche in tal caso non sono rispettati i principi posti dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 303 del 2003, ove l'intesa con la
regione interessata e' configurata quale presupposto essenziale per
la compatibilita' costituzionale di una normativa statale che, in
applicazione dell'art. 118 Cost., attragga in capo allo Stato
potesta' legislative che l'art. 117 affida alla competenza
concorrente Stato-regioni.
Non solo. La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che, ove la
normativa statale incida in ambiti di competenza regionale in
applicazione dell'art. 118 Cost., l'imprescindibile fase concertativa
deve essere salvaguardata: «Appare evidente che quest'ultima va
considerata come un'intesa ''forte'', nel senso che il suo mancato
raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del
procedimento a causa del particolarissimo impatto che una struttura
produttiva di questo tipo ha su tutta una serie di funzioni regionali
relative al governo del territorio, alla tutela della salute, alla
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, al turismo, etc.»
(sentenza n. 6 del 2004).
Ancora la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che ove
l'intesa debba essere prevista dal legislatore statale come strumento
necessario per riequilibrare le potesta' legislative regionali che
sarebbero altrimenti eccessivamente compromesse, e' necessario che la
stessa intesa, secondo i canoni della leale collaborazione, si
sviluppi attraverso reiterate trattative, volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo (sentenza
n. 339 del 2005).
In definitiva, e' necessario che quantomeno si attui una fase di
dialogo fra le parti e che si realizzi un contatto tra i diversi
interessi ed una dialettica leale e costruttiva fra i differenti
soggetti di rilevanza costituzionale, perche' altrimenti la
previsione dell'intesa si tradurrebbe in una statuizione solo formale
e, quindi, inidonea a soddisfacimento degli obiettivi per cui deve
essere garantita e cioe' l'equo contemperamento delle potesta'
riconosciute a soggetti entrambi dotati di autonomia e rilevanza
costituzionale.
Il comma quarto, di per se' ed anche considerando gli effetti
stabiliti al comma undicesimo, non soddisfa i suddetti requisiti,
ammettendo che si possa procedere pur in mancanza dell'intesa, con
conseguente illegittimita' costituzionale.
D) La norma contrasta anche con l'art. 119 Cost.
Come gia' rilevato infatti si istituisce un fondo statale che
assorbe i finanziamenti previsti per l'edilizia residenziale dalle
precedenti normative.
Poiche', per i motivi sopra esposti, la materia dell'edilizia
residenziale pubblica non e' riservata alla competenza esclusiva
statale, nessuna giustificazione appare invocabile a sostegno
dell'istituzione in tale materia di riserve finanziarie da
disciplinarsi e gestirsi a livello ministeriale, trattandosi di
funzioni pubbliche ordinarie delle regioni e degli enti locali, per
le quali lo Stato deve assicurare l'integrale copertura finanziaria
ex art. 119 Cost.
Tale norma ha costituzionalizzato il principio del congruo
finanziamento delle competenze regionali, perche' non puo' esservi
effettiva autonomia senza adeguate risorse finanziarie.
Conseguentemente, come chiarito dalla giurisprudenza
costituzionale sono incompatibili con l'assetto costituzionale
interventi statali finanziari in materia di competenza regionale
(sent. nn. 16/2004; 49/2004), a meno che non si sia in presenza delle
circostanze previste dall'art. 119, quinto comma Cost., per il
ricorso alle risorse aggiuntive e agli interventi speciali.
In tal senso la Corte costituzionale ha ritenuto
costituzionalmente legittimo il Fondo per l'edilizia a canone sociale
istituito dalla legge n. 350 del 2003 perche' esso costituisce un
intervento speciale ai sensi del citato art. 119, quinto comma Cost.
(sentenza n. 451 del 2006), cosi' riconfermando che, in casi diversi,
non sono ammissibili fondi nazionali in materia di edilizia.
L'art. 11 non disciplina pero' risorse aggiuntive ne' interventi
speciali, come confermato dal fatto che il fondo e' formato dalla
confluenza dei finanziamenti precedentemente stanziati alle regioni e
percio' non e' compatibile con l'art. 119 Cost.
Si comprende pienamente la lesivita' della disposizione: infatti
se la regione non esprime l'intesa sul piano e sull'accordo di
programma, i finanziamenti verranno integralmente assorbiti dagli
interventi localizzati nelle regioni che hanno dato il loro assenso
agli interventi stessi, con conseguente impossibilita' di poter
esercitare in autonomia le proprie funzioni costituzionalmente
garantite in materia.
Ne' la previsione del fondo puo' essere ritenuta legittima in nome
della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale. Nel rinviare a quanto gia' sopra
dedotto in merito alla non riconducibilita' della disciplina in esame
a tale titolo, qui si rileva che, con riferimento ad una disposizione
che destinava una percentuale di risorse finanziarie a sostegno delle
politiche per la famiglia, in particolare per l'acquisto della prima
casa e per il sostegno alla natalita', la Corte costituzionale ha
chiarito che «non puo' essere condivisa la tesi secondo cui l'oggetto
della disciplina sarebbe espressione della potesta' statale di
determinare ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m) della
Costituzione i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale: la norma censurata, infatti, non determina
alcun livello di prestazione, ma si limita a prevedere somme a
destinazione vincolata» (sentenza n. 423/2004).
Piu' in generale la Corte costituzionale ha rilevato che la
previsione di fondi e di interventi finanziari non e' riconducibile
all'esercizio del potere di cui alla citata lettera m) dell'art. 117
Cost.: «e' palese che le finalita' dei fondi non hanno nulla a che
fare con la garanzia su tutto il territorio nazionale di livelli
essenziali di prestazioni concernenti i diritti delle persone» (
sentenza n. 16/2004).
In ogni caso, pur nella denegata ipotesi in cui le suddette
argomentazioni non fossero accolte, la istituzione del fondo sarebbe
comunque illegittima per violazione del principio di leale
cooperazione, dal momento che il dodicesimo comma non prevede alcuna
forma di coinvolgimento delle regioni nella ripartizione del fondo e
nella sua gestione all'interno del proprio territorio.
3) Illegittimita' dell'art. 13, commi 1, 2 e 3-bis per violazione
degli artt. 117, 118 e 119 Cost.
L'articolo 13 detta norme per valorizzare il patrimonio
residenziale pubblico. In particolare il comma primo dispone che, per
valorizzare gli immobili residenziali costituenti il patrimonio degli
istituti autonomi per le case popolari comunque denominati e di
favorire il soddisfacimento dei fabbisogni abitativi, il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti ed il Ministro per i rapporti
con le regioni promuovono, in sede di conferenza unificata, la
conclusione di accordi con le regioni ed enti locali aventi ad
oggetto la semplificazione delle procedure di alienazione degli
immobili di proprieta' dei predetti Istituti.
Il secondo comma detta poi i criteri che dovranno essere seguiti
ai fini della conclusione degli accordi suddetti e precisamente:
determinazione del prezzo di vendita in proporzione al canone di
locazione, diritto di opzione all'acquisto in favore
dell'assegnatario non moroso e destinazione dei proventi delle
alienazioni alla realizzazione di interventi volti ad alleviare il
disagio abitativo.
Il comma 3-bis istituisce a livello statale un fondo speciale di
garanzia per l'acquisto della prima casa da parte di giovani coppie e
famiglie con un solo genitore e figli minori.
Analoga disposizione rispetto a quelle di cui ai commi 1 e 2 erano
contenute nell'art. 1 commi 597 e 598 della legge n. 266 del 2005 che
rinviava ad un decreto del Presidente del Consiglio, da emanare
previo accordo tra Governo e regioni, la semplificazione delle norme
per l'alienazione degli alloggi in esame. Il comma 598 dettava i
criteri per l'emanando decreto, disponendo che:
a) il prezzo di vendita delle unita' immobiliari avrebbe dovuto
essere determinato in proporzione al canone dovuto e computato ai
sensi delle vigenti leggi regionali, ovvero, laddove non ancora
approvate, ai sensi della legge 8 agosto 1977, n. 513;
b) per le unita' ad uso residenziale si sarebbe riconosciuto il
diritto all'esercizio del diritto di opzione all'acquisto per
l'assegnatario unitamente al proprio coniuge, qualora fosse risultato
in regime di comunione dei beni; che, in caso di rinunzia da parte
dell'assegnatario, sarebbero subentrati, con facolta' di rinunzia,
nel diritto all'acquisto, nell'ordine: il coniuge in regime di
separazione dei beni, il convivente more uxorio purche' la convivenza
duri da almeno cinque anni, i figli conviventi, i figli non
conviventi;
c) i proventi delle alienazioni sarebbero stati destinati alla
realizzazione di nuovi alloggi, al contenimento degli oneri dei mutui
sottoscritti da giovani coppie per l'acquisto della prima casa, a
promuovere il recupero sociale dei quartieri degradati e per azioni
in favore di famiglie in particolare stato di bisogno.
Le disposizioni di tali commi sono state dichiarate
incostituzionali dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 94 del
2007 in quanto il loro fine «e' quello di regolare le procedure
amministrative e organizzative per arrivare ad una piu' rapida e
conveniente cessione degli immobili. Si tratta quindi di un
intervento normativo dello Stato nella gestione degli alloggi di
proprieta' degli I.A.C.P. (o di altri enti o strutture sostitutivi di
questi), che esplicitamente viene motivato dalla legge statale con
finalita' di valorizzazione di un patrimonio immobiliare non
appartenente allo Stato, ma ad enti strumentali delle regioni. Si
profila, pertanto, una ingerenza nel terzo livello di normazione
riguardante l'edilizia residenziale pubblica, sicuramente ricompreso
nella potesta' legislativa residuale delle regioni, ai sensi del
quarto comma dell'art. 117 Cost.».
Le disposizioni impugnate, per tentare di superare i suddetti
rilievi della Corte costituzionale, rimettono la definizione delle
procedure semplificate per l'alienazione, all'accordo tra i Ministeri
competenti, le regioni e gli enti locali.
In pratica la differenza tra le disposizioni dichiarate
incostituzionali e le attuali sta nel fatto che le prime dettavano i
principi cui doveva uniformarsi l'accordo tra Governo e regioni,
preliminare al d.P.C.m. che avrebbe stabilito le norme semplificate
per l'alienazione degli alloggi; oggi si fissano i criteri
(esattamente uguali ai principi del precedente comma 598) in base ai
quali dovranno essere stipulati gli accordi tra Stato, Regioni ed
enti locali aventi ad oggetto la semplificazione delle normative per
l'alienazione dei beni in esame.
Praticamente la norma non cambia: il legislatore nazionale ha
stabilito dei criteri che devono essere seguiti nella normativa
semplificata e per quest'ultima si rinvia ad un accordo Stato-regioni
(anche nella norma precedente era richiesto tale accordo, a valle del
quale era previsto il d.P.C.m. finale, ora eliminato).
La modifica e' del tutto inidonea a superare i profili di
incostituzionalita' stabiliti nella citata sentenza n. 94 del 2007,
in quanto la materia dell'edilizia residenziale, in relazione al
profili del c.d. terzo livello di gestione del patrimonio
immobiliare, e' devoluta alle regioni ai sensi dell'art. 117, quarto
comma Cost., con la conseguenza che e' rimessa alle regioni la
relativa disciplina, ne' e' ammissibile vincolare l'esercizio della
stessa potesta' legislativa regionale ad accordi tra il ministro, le
regioni ed enti locali, perche' cio' viola l'autonomia legislativa
costituzionalmente garantita alle regioni, la quale non puo' essere
condizionata da assensi esterni non previsti in Costituzione.
Da cio' consegue la dedotta violazione dell'art. 117 Cost.
Ne' d'altra parte vengono in rilievo esigenze di sussidiarieta'
che legittimino la disposizione ai sensi dell'art. 118 Cost.: come ha
rilevato la Corte costituzionale nella citata sentenza n. 94 del 2007
in tal caso non «varrebbe richiamare il principio di leale
collaborazione, giacche', nella specie, si versa in ambito materiale
riservato esclusivamente alle regioni: non vengono in rilevo,
infatti, profili programmatori o progettuali idonei ad avere un
qualsiasi impatto con il territorio.
Non e', d'altra parte, condivisibile l'assunto dell'Avvocatura
dello Stato, che fa rientrare la norma impugnata nella materia
''ordinamento civile'', poiche' si tratta di criteri destinati ad
incidere sulle procedure amministrative inerenti all'alienazione
degli immobili di proprieta' di enti regionali e non gia' a regolare
rapporti giuridici di natura privatistica. La competenza regionale in
materia e' stata gia' riconosciuta dalla giurisprudenza di questa
Corte (si veda, ad esempio, la sentenza n. 486 del 1995 e non v'e'
spazio, pertanto, per una normativa statale che si sostituisca o si
sovrapponga a quella delle regioni, tuttora in vigore. Se
l'alienazione degli alloggi deve essere considerata, come s'e' visto,
''indissolubilmente connessa con l'assegnazione degli stessi''
(sentenza n. 486 del 1992), e se la ''disciplina organica
dell'assegnazione e cessione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica [...] costituisce, in linea di principio, espressione della
competenza spettante alla regione in questa materia'' (ordinanza
n. 104 del 2004), la disciplina delle procedure amministrative
tendenti all'alienazione non rientra nell'ordinamento civile, ma deve
essere ricondotta al potere di gestione dei propri immobili».
Infine contrasta anche con l'art. 119 Cost. l'istituzione del
fondo per l'acquisto della prima casa di cui al comma 3-bis, per gli
stessi motivi espressi in relazione al precedente art. 11.
In particolare poiche', per i motivi sopra esposti, la materia
dell'edilizia residenziale pubblica non e' riservata alla competenza
esclusiva statale, nessuna giustificazione appare invocabile a
sostegno dell'istituzione in tale materia di riserve finanziarie da
disciplinarsi e gestirsi a livello ministeriale, trattandosi di
funzioni pubbliche ordinarie delle Regioni e degli enti locali, per
le quali lo Stato deve assicurare l'integrale copertura finanziaria
ex art. 119 Cost.
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 23, commi 1 e 2 per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Le disposizioni modificano l'art. 49 del decreto legislativo
n. 276/2003, con riferimento alla disciplina del contratto di
apprendistato.
Il primo comma stabilisce che l'apprendistato professionalizzante
(quello volto al conseguimento di una qualificazione attraverso una
formazione sul lavoro e l'acquisizione di competenze di base,
trasversali e tecnico-professionali) non possa essere superiore a sei
anni e quindi viene eliminata la previsione, precedentemente
contenuta nell'art. 49 citato, che il medesimo non possa essere
inferiore a due anni.
Le regioni hanno contestato la eliminazione della durata minima
rilevando che cosi' si crea un forte pregiudizio alla possibilita' di
programmazione e gestione della formazione per contratti di durata
inferiore a tale limite, ma tali richieste non sono state accolte.
L'eliminazione operata incide sulle attribuzioni regionali in
materia di formazione professionale, perche' con contratti di breve
durata questa non puo' essere programmata, ne' assicurata.
Per questo la disposizione, che irragionevolmente ha operato la
prevista eliminazione, appare costituzionalmente illegittima per
violazione dell'art. 117 Cost.
Piu' articolata e' l'ulteriore modifica contenuta nel comma
secondo dell'art. 23.
Viene infatti inserito il comma 5-ter all'art. 49 del decreto
legislativo n. 276/2003, stabilendo che, in caso di formazione
esclusivamente aziendale, la regolamentazione dei profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante non e' definita dalle regioni
d'intesa con le associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori
(come di regola), ma sono definiti integralmente dai contratti
collettivi di lavoro; tali contratti e gli enti bilaterali
definiscono la nozione di formazione aziendale e determinano, per
ciascun profilo formativo, la durata e le modalita' di erogazione
della formazione, le modalita' di riconoscimento della qualifica
professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel libretto
formativo.
Quindi il comma in esame assegna alla contrattazione collettiva la
funzione di fonte esclusiva, in luogo di quella regionale, anche
nella definizione della nozione di formazione aziendale, dei profili
formativi, delle modalita' di erogazione, della durata della
formazione, nel riconoscimento della qualifica professionale e cio'
pur in presenza di una compiuta disciplina regionale.
Come gia' rilevato, tale disciplina e' dettata per la formazione
esclusivamente aziendale; la medesima dunque si riferisce alla
distinzione, operata dalla Corte costituzionale nella sentenza
n. 50/2005, tra formazione interna all'azienda, che attiene al
rapporto contrattuale ed e' rimessa alla competenza statale, e
formazione «esterna» all'azienda, da ricondurre ai profili
«pubblicistici» dell'istituto, soggetta alla competenza concorrente e
residuale delle regioni.
Tuttavia si rilevano profili di illegittimita' nelle impugnate
disposizioni che cosi' drasticamente eliminano ogni spazio per il
gia' riconosciuto ruolo regionale.
La previsione infatti non tiene conto delle strette interrelazioni
che vi sono tra i due aspetti (cioe' quello della formazione esterna
e quello della formazione interna). A tale proposito la Corte
costituzionale ha rilevato:
«Se e' vero che la formazione all'interno delle aziende inerisce
al rapporto contrattuale, sicche' la sua disciplina rientra
nell'ordinamento civile, e che spetta invece alle regioni e alle
province autonome disciplinare quella pubblica, non e' men vero che
nella regolamentazione dell'apprendistato ne' l'una ne' l'altra
appaiono allo stato puro, ossia separate nettamente tra di loro e da
altri aspetti dell'istituto. Occorre percio' tener conto di tali
interferenze.» (sentenza n. 50/2005).
E' lo stesso legislatore nazionale ad ammettere tali interferenze
nel momento in cui dispone che «la regolamentazione dei profili
formativi dell'apprendistato» (di tutti, non solo di quelli attinenti
alla formazione «esterna») «e' rimessa alle regioni» (art. 48, comma
4 e 49, comma 5 del decreto legislativo n. 276/2003, i quali non
subiscono modifiche, con la legge in esame).
Nello stesso senso nella sentenza n. 51 del 2005 la Corte
costituzionale, nel richiamare il suddetto precedente n. 50/2005,
ribadisce che «nell'attuale assetto del mercato del lavoro la
disciplina dell'apprendistato si colloca all'incrocio di una
pluralita' di competenze: esclusive dello Stato (ordinamento civile),
residuali delle regioni (formazione professionale), concorrenti di
stato, e regioni (tutela del lavoro, istruzione). E dunque - poiche'
le molteplici interferenze di materie diverse non consentono la
soluzione delle questioni sulla base di criteri rigidi - la riserva
alla competenza legislativa regionale della materia formazione
professionale non puo' escludere la competenza dello Stato a
disciplinare l'apprendistato per i profili inerenti a materie di sua
competenza».
Ma vale anche il contrario, tanto che la Corte continua
affermando: «Beninteso un tale intervento legislativo dello Stato -
proprio perche' incidente su plurime competenze tra loro
inestricabilmente correlate - deve prevedere strumenti idonei a
garantire una leale collaborazione con le regioni».
Ancora significativa e' la recente ulteriore sentenza n. 24 del
2007 ove, con riferimento proprio all'apprendistato
professionalizzante e alla formazione aziendale, e' affermato: «E' in
sede di definizione dei profili formativi - da raggiungere mediante
la corretta attuazione del regime dell'intesa - che la regione puo'
far valere i propri punti di vista e le proprie esigenze anche nella
disciplina endo-aziendale, per la parte in cui questa riguardi
materie attinenti alla tutela e sicurezza del lavoro, di competenza
concorrente».
Cio' che emerge dalla suddetta sintesi e' che la distinzione tra
formazione interna ed esterna non puo' essere applicata in modo
rigido, perche' le materie che vengono in esame sono intrecciate tra
loro e vi e' un nesso inscindibile tra l'attivita' formativa svolta
dall'apprendista ed il riconoscimento dei crediti e delle competenze
che dovranno essere annotate nel libretto formativo dell'apprendista:
percio' non appare coerente al sistema costituzionale l'esclusione
disposta dal comma 2 dell'art. 23 circa ogni coinvolgimento regionale
nella disciplina dei profili formativi dell'apprendistato
professionalizzante, delle modalita' di riconoscimento della
qualifica professionale e della registrazione nel libretto formativo.
Ne' le norme trovano giustificazione ai sensi dell'art. 118 Cost.,
perche' non vi e' alcuna esigenza di sussidiarieta', tanto che i
profili in esame non vengono attratti allo Stato per esigenze di
carattere unitario, ma solo sottratti alla potesta' regionale per
essere affidati alla regolamentazione dei contratti collettivi.
Pertanto le impugnate disposizioni si pongono in contrasto con il
sistema delle competenze delineato dagli artt. 117 e 118 Cost. in
materia di formazione professionale.
5) Illegittimita' costituzionale dell'art. 57 , commi 1 e 2 per
violazione degli artt. 117 e 119 Cost.
L'art. 57 dispone che le funzioni ed i compiti di programmazione e
di amministrazione relative ai servizi di cabotaggio marittimo di
servizio pubblico che si svolgono all'interno di una regione sono
esercitati dalla regione interessata. La gestione dei servizi di
cabotaggio e' regolata da contratti di servizio secondo quanto
previsto dagli articoli 17 e 19 del decreto legislativo n. 422 del
1997.
Il secondo comma prevede poi che le risorse attualmente previste
nel bilancio dello Stato per il finanziamento dei contratti di
servizio pubblico di cabotaggio marittimo sono destinate alla
compartecipazione dello Stato alla spesa sostenuta dalle regioni per
l'erogazione di tali servizi. Con decreti del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-regioni,
e' disposta, nei limiti delle risorse disponibili a legislazione
vigente, la ripartizione delle risorse. Per assicurare la congruita'
e l'efficienza della spesa le regioni, per accedere al contributo,
stipulano i contratti e determinano oneri di servizio pubblico e
dinamiche tariffarie sulla base di criteri comuni stabiliti dal CIPE,
sentita la Conferenza permanente Stato-regione.
Occorre premettere che le funzioni in materia di trasporto
marittimo erano state delegate alle regioni con il d.lgs.
n. 422/1997. L'art. 10 prevedeva infatti la delega alle regioni delle
funzioni e dei compiti amministrativi in materia di servizi marittimi
e aerei di interesse regionale. Lo stesso articolo al comma 3
disponeva che all'attuazione della delega si provvedesse a norma
dell' art. 12.
L'art. 12 disponeva che all'attuazione dei conferimenti e
all'attribuzione delle relative risorse si provvedesse con d.P.C.m.
previo accordo di programma tra il Ministero e la regione
interessata.
Al contrario degli altri servizi delegati, per i servizi marittimi
non e' mai stata data attuazione alla delega con l'individuazione
delle risorse, cosi' che le regioni non hanno mai esercitato le
funzioni in oggetto.
I due commi in esame, invece, rendono il trasferimento delle
funzioni immediatamente operativo, senza garantire la copertura
finanziaria dei medesimi. Le disposizioni presentano profili di
incostituzionalita' perche' rendono operativo il trasferimento delle
funzioni in oggetto, senza garantirne la integrale copertura
finanziaria, anzi prevedendo espressamente che lo Stato provvede solo
a compartecipare alla spesa sostenuta dalle regioni per l'erogazione
del servizio e che la ripartizione delle risorse avverra' da parte
dello Stato, nei limiti di quelle disponibili.
A questo proposito si evidenzia che, per quanto riguarda la
specifica situazione toscana, il bilancio dello Stato per il 2008
riduce del 40% i fondi storicamente destinati ai contratti con la
Soc. Tirrena e che tali fondi costituiscono solo
«....compartecipazione dello Stato alla spesa sostenuta dalla regione
per l'erogazione di tali servizi...».
Quindi non e' prevista l'integrale copertura della spesa.
La norma e' dunque lesiva della competenza regionale in materia di
trasporto pubblico e dell'autonomia finanziaria delle regioni, in
violazione degli artt. 117 e 119 Cost.
Le competenze in materia di trasporto pubblico sono violate
perche', in assenza di una integrale copertura finanziaria, non si
permette alle regioni di esercitare le proprie funzioni; l'autonomia
finanziaria non e' rispettata perche', in mancanza di una compiuta
attuazione dell'art. 119 Cost., lo Stato non puo' chiamare le regioni
ad esercitare nuove funzioni senza garantire integralmente la spesa,
ma solo compartecipando alla medesima.
Percio' l'articolo contestato viola il principio di
«autosufficienza finanziaria» sancito dall'art. 119, terzo comma
Cost. e non consente l'ordinario esercizio delle competenze proprie
della regione di cui agli artt. 117 Cost. in materia di trasporto
pubblico marittimo.
6) Illegittimita' costituzionale dell'art. 58, secondo comma per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Le regioni, province, comuni ed altri enti locali sono chiamati a
redigere un elenco contenente i beni immobili non strumentali
all'esercizio delle funzioni istituzionali, suscettibili di
valorizzazione o dismissione; il piano che cosi' si forma (piano
delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari) viene allegato al
bilancio di previsione.
Il secondo comma stabilisce che l'inserimento dell'immobile nel
piano ne determina la classificazione tra i beni del patrimonio
disponibile e ne dispone la destinazione urbanistica; la
deliberazione del consiglio comunale di approvazione del piano
costituisce variante allo strumento urbanistico generale.
Tale variante, riferita a singoli immobili, non necessita di
verifiche di conformita' agli eventuali atti di pianificazione
sovraordinati di competenza delle province e regione. La verifica
occorre e va effettuata entro il termine perentorio di trenta giorni
dalla richiesta, nel caso di variante relativa a terreni classificati
agricoli dallo strumento urbanistico generale o nei casi in cui
comportino variazioni volumetriche superiore al 10% dei volumi
previsti dal medesimo S.U. vigente.
La disposizione contenuta nel secondo comma e' lesiva delle
competenze regionali in materia di governo del territorio perche'
consente che la variante, automaticamente apportata con
l'approvazione del piano delle alienazioni da parte del consiglio
comunale non necessita di verifiche di conformita' rispetto agli atti
della pianificazione provinciale e regionale.
In tal modo viene incisa la legislazione regionale in materia di
governo del territorio, la quale disciplina il procedimento di
adozione ed approvazione degli atti di pianificazione territoriale e
che stabilisce la necessaria conformita' urbanistica degli atti -
piani e varianti - comunali rispetto alle previsioni degli atti di
programmazione e pianificazione provinciali e regionali, con
conseguente violazione dell'art. 117 Cost.
Ne' sussistono esigenze di carattere unitario che legittimino, ai
sensi dell'art. 118 Cost., la norma la quale, comunque, sarebbe
incostituzionale per la mancata previsione di una intesa con la
Regione interessata dalla modifica urbanistica prevista nel piano.
7) Illegittimita' costituzionale dell'art. 61, ottavo comma per
violazione dell'art. 117 Cost.
L'ottavo comma dell'art. 61 incide sulla percentuale del 2%
prevista dal codice contratti pubblici. Tale d.lgs. 12 aprile 2006,
n. 163, all'art. 92, nel disciplinare i corrispettivi e gli incentivi
per la progettazione, ha stabilito che:
«Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a
base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli
oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a
valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'art. 93, comma 7,
e' ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalita' e i
criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un
regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del
procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano
della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonche'
tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite
massimo del due per cento, e' stabilita dal regolamento in rapporto
all'entita' e alla complessita' dell'opera da realizzare. La
ripartizione tiene conto delle responsabilita' professionali connesse
alle specifiche prestazioni da svolgere. Le quote parti della
predetta somma corrispondenti a prestazioni che non sono svolte dai
predetti dipendenti, in quanto affidate a personale esterno
all'organico dell'amministrazione medesima, costituiscono economie. I
soggetti di cui all'art. 32, comma 1, lettere b) e c), possono
adottare con proprio provvedimento analoghi criteri».
Ebbene, di tale percentuale del 2%, lo 0,5 resta destinato alle
finalita' suddette, mentre il restante 1,5% e' versato ad apposito
capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato.
Il successivo comma 17 dell'art. 61 individua l'ambito di
operativita' soggettiva della misura suddetta, prevedendo: «Le somme
provenienti dalle riduzioni di spesa e le maggiori entrate di cui al
presente articolo, con esclusione di quelle di cui ai commi 14 e 16,
sono versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotate di
autonomia finanziaria ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio
dello Stato»; il medesimo comma 17 precisa poi che «La disposizione
di cui al primo periodo non si applica agli enti territoriali e agli
altri enti, di competenza regionale o delle province autonome di
Trento e di Bolzano, del Servizio sanitario nazionale».
Il comma ottavo, sulla base dell'espressa previsione del
successivo comma 17, va dunque interpretato nel senso che esso non e'
applicabile nei confronti degli enti territoriali, degli enti
regionali e del servizio sanitario e dunque e' rispettata l'autonomia
organizzativa delle regioni nonche' la loro potesta' legislativa in
materia di organizzazione.
Tuttavia e' possibile anche un'interpretazione piu' restrittiva
della disposizione.
Dal tenore del comma 15 dell'art. 61 in esame, infatti, sembra che
solo le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 5 e 6 non si applichino in
via diretta agli enti territoriali, con la conseguente applicabilita'
diretta delle altre disposizioni, tra cui il comma 8, disciplinante
la riduzione dell'incentivo alla progettazione.
Percio' il successivo comma 17 potrebbe essere interpretato in
modo restrittivo nel senso di considerare applicabile agli enti
territoriali la riduzione dal 2 allo 0,5% della percentuale prevista
dall'art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, con la sola esenzione,
per gli stessi enti, dall'obbligo di versare le maggiori entrate
derivanti da tale misura ad apposito capitolo del bilancio dello
Stato.
Se tale interpretazione restrittiva dovesse essere quella
corretta, essa sarebbe incostituzionale per violazione dell'autonomia
organizzativa regionale. Infatti l'imposta riduzione dell'incentivo
inciderebbe negativamente sulla progettazione interna delle stazioni
appaltanti, costituendo un forte disincentivo per i tecnici degli
enti territoriali che non svolgerebbero piu' attivita' tecniche
impegnative, di fatto non remunerate.
Questo farebbe aumentare gli oneri della progettazione che, a quel
punto, dovrebbe necessariamente essere affidata all'esterno, con
inevitabili maggiori costi per le amministrazioni.
Invece, in questi anni, l'incentivo del 2% ha costituito un'ottima
leva per la regione ricorrente per incentivare l'utilizzo delle
professionalita' interne, con risparmi notevoli sia per la
progettazione che per lo sviluppo del personale, perche' l'incentivo
del 2% e' stato concesso quale premio di produttivita' e dunque
l'amministrazione ne ha tratto vantaggi anche perche' ha risparmiato
risorse sul relativo fondo di produttivita'.
L'imposta riduzione scardinerebbe il sistema comportando un
aumento delle spese, perche' la progettazione esterna ha un costo
superiore.
E' dunque evidente la lesione della competenza esclusiva regionale
in materia di organizzazione, ove la disposizione impugnata debba
essere interpretata nel senso che la riduzione prevista dal comma
ottavo si applichi anche alle regioni, agli enti territoriali, agli
enti di competenza regionale e del servizio sanitario nazionale.
8) Illegittimita' costituzionale dell'art. 64, quarto comma per
violazione dell' articolo 117 Cost.
L'articolo 64 detta disposizioni in materia di organizzazione
scolastica.
In tale contesto il quarto comma prevede che, per attuare il piano
di cui al comma precedente (piano programmatico di interventi volti
ad una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane,
per l'efficienza del sistema scolastico), con uno o piu' regolamenti
ministeriali, adottati sentita la conferenza unificata, idonei anche
a modificare norme di legge., si provvede ad una revisione
dell'attuale assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del
sistema scolastico, nel rispetto di determinati criteri e cioe':
a) razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso
per la flessibilita' nell'impiego dei docenti;
b) ridefinizione di curricula vigenti nei diversi ordini di
scuola;
c) revisione dei criteri di formazione delle classi;
d) rimodulazione della organizzazione didattica della scuola
primaria;
e) revisione dei criteri per determinare la consistenza
complessiva degli organici del personale docente ed Ata;
f) ridefinizione dell'assetto organizzativo - didattico dei
centri di istruzione per adulti;
f-bis) definizione dei criteri, tempi e modalita' per la
determinazione e l'articolazione dell'azione di ridimensionamento
della rete scolastica prevedendo, nell'ambito delle risorse
disponibili, l'attivazione di servizi qualificati per la migliore
fruizione dell'offerta formativa;
f-ter) nel caso di chiusura o accorpamento di istituiti
scolastici aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato, le regioni e gli
enti locali possono prevedere misure per ridurre il disagio degli
utenti.
Quindi il regolamento ministeriale viene a disciplinare anche
profili organizzativi del sistema scolastico, in cui sussiste la
competenza concorrente regionale e dove, pertanto spetta alle regioni
dettare la relativa normativa nel rispetto dei principi posti dalla
legge dello Stato.
Invece l'emanando regolamento dettera' anche criteri, tempi e
modalita' per la determinazione e l'articolazione dell'azione di
ridimensionamento della rete scolastica, potendo a tal fine
modificare anche le leggi, comprese quelle regionali legittimamente
emanate per la disciplina di questi profili.
Questo non e' conforme con l'assetto costituzionale delle
competenze.
Infatti la Corte costituzionale ha ricondotto alla competenza
regionale concorrente in materia di istruzione:
la programmazione dell'offerta formativa integrata tra
istruzione e formazione professionale (conferita alle regioni gia'
con l'art. 138, comma 1, lettera a),
la programmazione della rete scolastica (conferita gia' con
l'art. 138, comma 1, lettera b) e gestione amministrativa del
relativo servizio (sentenza n. 34/2005 che richiama la precedente e
conforme sentenza n. 13 del 2004).
L'azione di ridimensionamento della rete scolastica, la
distribuzione del personale, come pure l'incremento, nell'ambito
dell'organico del personale docente statale, dei posti attivati per
le attivita' di tempo pieno e di tempo prolungato, attengono ad
aspetti di organizzazione scolastica che evidentemente intersecano le
suddette riconosciute competenze regionali.
Vertendosi in materia di istruzione, lo Stato puo' dettare norme
di principio che poi le regioni dovranno sviluppare.
Invece nel caso in esame si dettano principi che l'emanando
regolamento statale dovra' attuare e cosi' si elimina lo spazio per
la legislazione regionale in violazione dell'art. 117 Cost.
L'impugnata disposizione viola altresi' l'art. 117, sesto comma
Cost. perche' demanda ad un regolamento il compito di disciplinare
anche ambiti di competenza delle regioni: il regolamento statale
infatti e' ammesso solo in materie di competenza esclusiva statale e
quindi il regolamento non puo' essere fonte idonea a stabilire i
principi vincolanti per il legislatore regionale in una materia
soggetta a potesta' legislativa concorrente.
9) Illegittimita' costituzionale dell'art. 67, commi 9 e 10, per
violazione degli artt. 117 e 119 Cost.
La disposizione interviene sulla disciplina dell'iter della
contrattazione collettiva.
In tale contesto il comma ottavo prevede che entro il 31 maggio di
ogni anno tutte le amministrazioni pubbliche sono tenute a
trasmettere alla Corte dei conti specifiche informazioni sulla
contrattazione integrativa, certificate dagli organi di controllo
interno: tale previsione e' finalizzata a quegli scambi informativi
legittimi perche' volti a garantire la collaborazione tra le
amministrazioni.
Pero' il comma 9, legandosi al precedente ottavo, prevede che, per
i fini della suddetta trasmissione, il Ministero dell'economia,
d'intesa anche con la Corte dei conti stabilisce quali informazioni
di interesse della Corte dei conti stessa debbano essere inviate
volte ad accertare (oltre al rispetto dei vincoli finanziari) anche
la concreta definizione ed applicazione di criteri improntati alla
premialita', al riconoscimento del merito e alla valorizzazione
dell'impegno e della qualita' della prestazione individuale, nonche'
a parametri di selettivita' con particolare riferimento alle
progressioni economiche.
Il comma 10 dispone che la Corte dei conti utilizzi tali
informazioni ai fini del referto sul costo del lavoro e, in caso di
esorbitanza delle spese dai limiti imposti dai vincoli di finanza
pubblica e dagli indirizzi generali assunti in sede di contrattazione
collettiva nazionale, propone interventi correttivi a livello di
comparto o di singolo ente; fatte salve le ipotesi di
responsabilita', in caso di superamento dei vincoli, le clausole
contrattuali sono sospese ed e' fatto obbligo di recupero nell'ambito
della sessione negoziale successiva.
La documentazione trasmessa alla Corte dei conti deve essere resa
pubblica con pubblicazione sul sito web (comma 11).
In caso di mancato adempimento delle suddette disposizioni e'
fatto divieto alle Amministrazioni inadempienti di procedere a ogni
adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa
(comma 12).
Come si puo' constatare alla Corte dei conti e' attribuito un
rilevante potere che va oltre il compito - non contestato - del
controllo circa il rispetto dei vincoli di spesa. Infatti il comma 9
chiama la Corte dei conti a verificare che le previsioni del
contratto integrativo rispondano a criteri di premialita', di
riconoscimento della qualita' della prestazione, del merito, della
qualita' della prestazione individuale: quindi si introduce una forma
di verifica e controllo che si estende al merito delle scelte e che,
si ripete, e' ben diversa della verifica della compatibilita' dei
costi con i vincoli di bilancio.
Poiche' i commi 9 e 10 si applicano anche alle regioni, essi
appaiono lesivi delle competenze regionali.
Infatti la giurisprudenza costituzionale ha rilevato che il
legislatore e' libero di assegnare alla Corte dei conti qualsiasi
forma di controllo, purche' questo abbia un suo fondamento
costituzionale (sent. n. 29/2005; n. 267/2006). Nel caso in esame
invece le norme attribuiscono alla Corte dei conti un controllo di
merito non previsto in Costituzione, volto a sindacare scelte
dell'amministrazione sull'adeguatezza delle misure definite con la
contrattazione integrativa.
Inoltre la Corte costituzionale, nel rilevare la legittimita' del
controllo sulla gestione, ha sottolineato che i poteri istruttori
strumentali a tale controllo sono legittimi, perche' «essi sono
sprovvisti di qualsivoglia sanzione, per il semplice fatto che, come
si e' in precedenza ricordato, il controllo successivo sulla gestione
consiste in un'attivita' essenzialmente collaborativa, dalla quale
non puo' derivare alcuna sanzione nel senso proprio del termine».
(sent. n. 29/1995),
Nel caso in esame i suddetti principi non sono rispettati, perche'
il controllo introdotto incide su scelte organizzative e di merito
della regione e non ha una finalita' solo collaborativa, perche' il
comma 10 fa discendere dalla verifica della Corte dei conti il potere
di quest'ultima di proporre interventi correttivi anche a livello di
singolo ente, in caso di esorbitanza delle spese dai limiti imposti
dai vincoli finanziari e dagli indirizzi della contrattazione e, in
caso di superamento di tali vincoli, le stesse clausole sono sospese,
in violazione dell'autonomia organizzativa e finanziaria regionale.
Da qui discendono i vizi denunciati.
P. Q. M.
Si confida che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 14; dell'art. 11; dell'art. 13,
commi 1, 2 e 3-bis; dell'art. 23, commi 1 e 2; dell'art. 57, commi 1
e 2; dell'art. 58, comma 2; dell'art. 61, comma 8; dell'art. 64,
comma 4; dell'art. 67, commi 9 e 10 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133, recante
«Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria» per i motivi indicati nel presente ricorso.
Firenze - Roma, addi' 16 ottobre 2008
Avv. Lucia Bora
