Ricorso n. 74 del 6 ottobre 2009 (Regione Puglia)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 2009 , n. 74
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 2009 (della Regione Puglia).
(GU n. 44 del 4-11-2009)
Ricorso della Regione Puglia, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, dott. Nicola Vendola, rappresentata e
difesa dall'avv. Fulvio Mastroviti del foro di Bari in virtu' di
procura apposta al margine del presente atto e previa deliberazione
della Giunta regionale n. 1524 del 7 agosto 2009, integrata da
successiva deliberazione n. 1559 dell'8 settembre 2009, elettivamente
domiciliata in Roma al viale delle Milizie n. 34 (studio avv. Andrea
Botti), per la declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 17, comma 23, lett e), del decreto-legge 1° luglio 2009, n.
78, convertito, con modificazioni, con legge 3 agosto 2009, n. 102,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 4 agosto 2009, n. 179 - suppl.
ordinario n. 140.
1. - L'art. 17, comma 23 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
recante «provvedimenti anticrisi nonche' proroga di termini e della
partecipazione italiana a missioni internazionali», nell'apportare
modifiche all'art. 71 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, con legge 6 agosto 2008, n. 133, sub
lettera e) ha inserito le seguenti disposizioni:
«5-bis. Gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti
dal servizio per malattia effettuati dalle aziende sanitarie locali
su richiesta delle Amministrazioni pubbliche interessate rientrano
nei compiti istituzionali del Servizio sanitario nazionale;
conseguentemente i relativi oneri restano comunque a carico delle
aziende sanitarie locali.
5-ter. A decorrere dall'anno 2010 in sede di riparto delle
risorse per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale e'
individuata una quota di finanziamenti destinata agli scopi di cui al
comma 5-bis, ripartita tra le regioni tenendo conto dell'incidenza
sui propri territori di dipendenti pubblici; gli accertamenti di cui
al comma i sono effettuati nei limiti delle ordinarie risorse
disponibili a tale scopo».
Il decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, e' stato pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 1° luglio 2009, n. 150.
2. - In sede di conversione in legge, avvenuta con legge 3 agosto
2009, n. 102, alle disposizioni dell'art. 17, comma 23 sono state
apportate - per cio' che in questa sede e' oggetto di giudizio - le
seguenti modificazioni:
«alla lettera e), capoverso 5-ter, le parole: "dell'incidenza
sui propri territori di dipendenti pubblici" sono sostituite dalle
seguenti: "del numero dei dipendenti pubblici presenti nei rispettivi
territori" e le parole: "di cui al comma 1", sono sostituite dalle
seguenti: "di cui al medesimo comma 5-bis"».
La legge 3 agosto 2009, n. 102 e' stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 4 agosto 2009, n. 179 - suppl. ordinario n. 140.
3. - Invero, sino all'intervento in materia del legislatore
statale, mai si e' dubitato che le visite medico-fiscali richieste
dai datori di lavoro pubblici per i propri dipendenti assenti per
malattie fossero a titolo oneroso. Cio', sul rilievo che, pur
spettando al Servizio sanitario nazionale e segnatamente alle unita'
sanitarie locali (oggi, aziende sanitarie locali) di provvedere alla
certificazione dell'assenza per motivi di salute dei dipendenti
pubblici (stante la previsione in tal senso dell'art. 14, comma 3,
lett. q) della legge 23 dicembre 1978, n. 833) e pur rientrando il
servizio medico-legale fra i livelli essenziali di assistenza
(essendo tale servizio menzionato nell'allegato 1A, par. 1, lett. G),
del d.P.C.m. 29 novembre 2001), cio' non di meno va ritenuta la
gratuita' delle prestazioni necessarie per la certificazione di
malattie in caso di assenza dal servizio sia in quanto il citato art.
14 della legge n. 833/1978, nell'elencare le attivita' proprie delle
unita' sanitarie locali, non menziona espressamente le prestazioni
diagnostiche necessarie al rilascio di tali certificazioni (come
sarebbe stato evidentemente necessario perche' le stesse potessero
essere comprese nei livelli essenziali di assistenza con atto avente
forza di legge), sia in quanto l'allegato 2A, lett. e) del citato
d.P.C.m. 29 novembre 2001 esclude dall'ambito dei livelli essenziali
di assistenza le «certificazioni mediche, comprese le prestazioni
diagnostiche necessarie per il loro rilascio, non rispondenti a fini
di tutela della salute collettiva, anche quando sono richieste da
disposizioni di legge» (ed invero e' fuor di dubbio che la
prestazione richiesta al Servizio sanitario nazionale nel certificare
l'assenza del dipendente dal servizio, pur avendo ad oggetto
l'accertamento di una malattia, esula dalle specifiche prestazioni
medico-legali preordinate a finalita' di tutela della salute
collettiva).
Tali principi sono stati costantemente riaffermati nella
giurisprudenza della Corte di cassazione (ad es., sez. I, 28 maggio
2008, n. 13992) e del Consiglio di Stato (ad es., sez. V, 14 novembre
2008, n. 5690) ed hanno legittimato le iniziative assunte da alcune
regioni che nell'esercizio della propria potesta' amministrativa in
materia hanno fissato la regola della onerosita' delle visite
«fiscali» (ad es., la Regione Toscana, con deliberazione della G.R.
n. 622 del 6 giugno 2005, all'origine del contenzioso infine deciso
dal Consiglio di Stato con la menzionata sentenza n. 5690/2008).
4. - In tale quadro normativo e giurisprudenziale si inscrive la
norma di legge in questione con la quale, oltre a ribadirsi
pleonasticamente che «gli accertamenti medico-legali sui dipendenti
(pubblici) assenti dal servizio per malattia ..... rientrano nei
compiti istituzionali del Servizio sanitario nazionale (e sono)
effettuati dalle aziende sanitarie locali su richieste delle
amministrazioni pubbliche interessate», ne prevede altresi' la
gratuita' stabilendo che «i relativi oneri restano comunque a carico
delle aziende sanitarie locali», senza peraltro prevedere a tal fine
risorse aggiuntive e quindi un'integrazione del fondo di
finanziamento del Servizio sanitario nazionale.
Tali disposizioni normative risultano invasive della sfera di
competenza legislativa assegnata alle regioni dall'art. 117 Cost. e
comunque violative delle prerogative previste in favore delle regioni
dall'art. 119 Cost., talche' la Regione Puglia ha interesse a
promuovere la relativa questione di legittimita' costituzionale ai
sensi dell'art. 134 Cost. e dell'art. 32 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, all'uopo formulando i seguenti
M o t i v i
1. - L'art. 17, comma 23, del decreto-legge 1° luglio 2009, n.
78, nel testo risultante a seguito delle modificazioni introdotte
dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, stabilisce - tra
l'altro e per cio' che rileva in questa sede - che «all'art. 71 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, sono apportate le seguenti
modificazioni: ... omissis ... 5-bis. Gli accertamenti medico-legali
sui dipendenti assenti dal servizio per malattia effettuati dalle
aziende sanitarie locali su richiesta delle amministrazioni pubbliche
interessate rientrano nei compiti istituzionali del Servizio
sanitario nazionale; conseguentemente i relativi oneri restano
comunque a carico delle aziende sanitarie locali.
5-ter. A decorrere dall'anno 2010 in sede di riparto delle
risorse per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale e'
individuata una quota di finanziamento destinata agli scopi di cui al
comma 5-bis, ripartita fra le regioni tenendo conto del numero di
dipendenti pubblici presenti nei rispettivi territori; gli
accertamenti di cui al medesimo comma 5-bis sono effettuati nei
limiti delle ordinarie risorse disponibili a tale scopo».
La norma esprime, in immediata successione logica, due diversi
precetti:
a) innanzi tutto stabilisce che gli accertamenti medico
legali sui dipendenti pubblici assenti dal servizio per malattia sono
sussumibili nell'ambito della competenza funzionale del Servizio
sanitario nazionale;
b) a tale assunto di partenza collega in via immediata e
conseguente (quasi che si trattasse del pleonastico accertamento di
un corollario logico giuridico immanente nel precetto oggetto di
preliminare statuizione) l'ulteriore disposizione per cui i relativi
oneri restano a carico del Servizio sanitario nazionale e sono
imputati ad una quota parte del finanziamento attribuito in via
ordinaria al medesimo Servizio sanitario nazionale, quota oltre la
quale non e' consentito erogare ulteriori prestazioni.
Ora, a ben vedere, il primo dei precetti di cui alla norma in
esame, che non e' oggetto di contestazione in questa sede, si risolve
nella mera ricognizione di una disposizione gia' codificata
dall'ordinamento, considerato che la competenza funzionale del
Servizio sanitario nazionale rispetto «agli accertamenti» ed «alle
certificazioni» era gia' prevista dall'art. 14, comma 3, lett. q),
della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
Trattasi di una previsione avente portata generale che individua
una competenza funzionale «aperta», nell'ambito della quale la
giurisprudenza ha costantemente ricondotto anche le prestazioni
relative alle certificazioni medico legali in materia di assenza per
malattia (cfr. Cons. Stato, sez. 1ª, Comm. spec. n. 33165/94; id.
Adun. Gen. n. 27 dell'11 ottobre 1984; id., sez. V, 14 novembre 2008,
n. 5690; Cass. civ., sez. I, 28 maggio 2008, n. 13992).
Diversa e', invece, la rilevanza sistematica del secondo precetto
di cui alla norma in questione concernente la gratuita' delle
prestazioni medico legali relative alle assenze per malattia dei
dipendenti pubblici, atteso che tale previsione ha un valore
significativamente innovativo rispetto alle previgenti disposizioni
in materia di organizzazione sanitaria.
Ed invero, la disposizione in esame si inserisce nell'ambito di
un contesto normativo da cui emergeva il ben diverso principio della
naturale onerosita' delle prestazioni in questione.
Sul punto la piu' accreditata giurisprudenza amministrativa ed
ordinaria che ha avuto modo di occuparsi della vicenda aveva
concordemente rilevato che, alla luce del quadro normativo previgente
all'entrata in vigore della norma in esame, era assolutamente
indubbio che gli enti pubblici non potessero usufruire gratuitamente
del servizio concernente gli accertamenti medico legali nei confronti
dei dipendenti assenti per malattia.
In particolare, e' stato lucidamente e convincentemente osservato
che:
il fatto «che al servizio sanitario nazionale spetti di
certificare l'assenza per motivi di salute dei dipendenti pubblici
... non implica la necessaria gratuita' delle relative prestazioni,
in quanto l'art. 14, comma terzo, lett. q), legge 23 dicembre 1978,
n. 833, pur disponendo nel senso della spettanza alle unita'
sanitarie locali (ora aziende sanitarie locali) della competenza
relativa "agli accertamenti, alle certificazioni e a ogni altra
prestazione medico legale", e' privo di qualsiasi norma sulla
gratuita' ed onerosita' delle relative prestazioni» (Cons. Stato,
sez. V, 14 novembre 2008, n. 5690);
dall'art. 69, lett. e), della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
si desume «l'esistenza in via generale di prestazioni a pagamento da
parte del Servizio sanitario nazionale», che la gratuita' delle
prestazioni riguarda solo i servizi che devono essere garantiti a
tutti i cittadini e cioe' «i livelli uniformi di assistenza
sanitaria» ed in ogni caso che «e' di tutta evidenza la differenza
fra le prestazioni sanitarie di cura e prevenzione assicurate a tutti
i cittadini nel precipuo interesse della sanita' pubblica e quelle
aventi ad oggetto invece le visite fiscali, avvenendo queste ultime
nell'interesse del datore di lavoro che intende avvalersi dei
previsti controlli per accertare la legittimita' dell'assenza dal
lavoro dei propri dipendenti» (Cass. civ., sez. I, 28 maggio 2008, n.
13992);
l'Allegato 2 A, lett. e), al d.P.C.m. 29 novembre 2001
esclude dall'ambito dei livelli essenziali di tutela «le
certificazioni mediche, comprese le prestazioni diagnostiche
necessarie per il loro rilascio, non rispondenti a fini di tutela
della salute collettiva, anche quando sono richieste da disposizioni
di legge», in quanto «la prestazione richiesta all'azienda sanitaria
si risolve in un adempimento procedimentale diretto alla verifica dei
presupposti dell'assenza del dipendente dal posto di lavoro al fine
dell'applicazione degli istituti retributivi conseguenti alla
malattia ... omissis ... Come tale ... la verifica dell'assenza dal
servizio rimane estranea all'obiettivo primario del servizio
sanitario nazionale di soddisfare, attraverso le risorse finanziarie
pubbliche, il bisogno di salvaguardia della salute... Correttamente
pertanto la Giunta regionale ... ha posto a carico dei datori di
lavoro pubblici l'onere finanziario per le visite medico fiscali
richieste per i propri agenti assenti per malattia ...» (Cons. Stato,
sez. V, 14 novembre 2008, n. 5690).
Ponendo a raffronto il quadro normativo previgente, cosi' come
analiticamente e coerentemente interpretato dalla giurisprudenza
ordinaria ed amministrativa, con la disciplina dettata dalla norma di
legge in esame nella parte cui stabilisce la gratuita' delle visite
fiscali, emerge che:
in linea di principio, l'attribuzione delle prestazioni
relative alle visite fiscali alla competenza funzionale del Servizio
sanitario nazionale non ne comporta in alcun modo la necessaria
gratuita', atteso che di norma sono gratuite soltanto le prestazioni
rivolte a garantire i livelli essenziali di tutela della salute
(LEA), nel mentre le prestazioni in questione esulano dall'ambito dei
servizi erogati dal S.S.N. ai fini della tutela della salute
collettiva e quindi - a piu' forte ragione - dall'ambito dei LEA, ed
attengono invece - come si e' detto - alla verifica dei presupposti
dell'assenza del dipendente dal posto di lavoro al fine
dell'applicazione degli istituti retributivi conseguenti alla
malattia nell'esclusivo interesse del datore di lavoro che intende
avvalersi dei previsti controlli;
con ogni evidenza il precetto in esame, contrariamente a
quanto ritenuto dal legislatore statale che ha qualificato la
gratuita' delle visite fiscali alla stregua di una diretta
conseguenza della competenza funzionale attribuita in materia al
servizio sanitario nazionale, non sostanzia un momento di mera
ricognizione di un onere immanente nella gestione del servizio, ma e'
frutto di una precisa opzione del legislatore statale che ha
contenuto innovativo rispetto al previgente dato normativo in materia
di organizzazione sanitaria.
2. - Orbene, cio' premesso, l'indicata prescrizione di legge si
pone patentemente in contrasto con l'art. 117 Cost., violando i
criteri di riparto della potesta' legislativa tra Stato e regioni.
Ed infatti, ribadito che la norma in esame e' intesa a regolare
l'imputazione degli oneri finanziari correlati all'effettuazione
delle visite fiscali, fissando la regola per cui detti oneri non
gravano sui soggetti pubblici fruitori delle prestazioni
medico-legali, bensi' sulle strutture sanitarie incaricate dello
svolgimento delle visite fiscali, talche' essa definisce un momento
dell'attivita' delle strutture in questione, incidendo in via diretta
ed esclusiva sulla organizzazione funzionale e sulle competenze
contabili e finanziarie delle aziende sanitarie alle quali e' imposto
di sopportare il costo delle prestazioni in questione, invero non
pare dubbio che la fattispecie regolata dalla norma di legge in esame
non sia riconducibile ne' a materia in cui lo Stato ha legislazione
esclusiva ai sensi del secondo comma dell'art. 117 Cost., ne' a
materia di legislazione concorrente ai sensi del comma 3 della
medesima disposizione costituzionale, sicche' e' giocoforza ritenere
che la potesta' legislativa in materia si appartenga in via residuale
alle regioni ex art. 117, quarto comma, Cost.
2.1. - Sotto l'un profilo, la norma indubbiamente esula dalla
materia di legislazione esclusiva dello Stato concernente
«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali» (art. 117, secondo comma, lett. g), atteso che e'
del tutto evidente che l'organizzazione delle strutture sanitarie e'
estranea all'attivita' dello Stato o di enti pubblici nazionali, ed
invece riguardi regioni ed aziende sanitarie.
2.2. - E' altresi' da escludere che la norma attenga alla
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale», che sostanzia altra e diversa materia di
legislazione esclusiva dello Stato a mente dell'art. 117, secondo
comma, lett. m).
Vero e' infatti che tale materia riguarda la «determinazione
degli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni, da
garantire agli aventi diritto su tutto il territorio nazionale, in
quanto concernenti il soddisfacimento di diritti civili e sociali»
(Corte cost., 23 novembre 2007 n. 387), nel mentre la norma in esame
non individua livelli minimi di assistenza a tutela della salute dei
cittadini, bensi' disciplina l'aspetto organizzativo relativo
all'imputazione dei costi afferenti allo svolgimento di prestazioni
di verifica aventi contenuto medico legale nell'esclusivo interesse
organizzativo e funzionale degli enti pubblici datoriali: «... nella
giurisprudenza di questa Corte la fissazione dei livelli essenziali
di assistenza si identifica esclusivamente nella "determinazione
degli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni, da
garantire agli aventi diritto su tutto il territorio nazionale", non
essendo "pertanto inquadrabili in tale categoria le norme volte ad
altri fini, quali, ad esempio, l'individuazione del fondamento
costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi
settori materiali (sentenze n. 383 e 285 del 2005) o la
regolamentazione dell'assetto organizzativo e gestorio degli enti
preposti all'erogazione delle prestazioni" (sentenza n. 120 del
2005)» (Corte cost., 14 novembre 2008, n. 371).
2.3. - Sotto l'altro profilo, e' parimenti da escludere che la
disciplina dettata dalla norma di legge in esame sia riconducibile
alla materia di legislazione concorrente relativa al «coordinamento
della finanza pubblica» di cui all'art. 117, terzo comma, dal momento
che, come codesta Corte in piu' occasioni ha chiarito, appartengono a
tale materia le norme finalizzate al «transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente» e comunque
alla razionalizzazione degli acquisti mediante l'individuazione di
limiti massimi alla spesa degli enti pubblici (cfr. Corte cost. 18
luglio 2008, n. 289; in senso conforme Corte cost. 24 aprile 2008, n.
120; Corte cost. 8 maggio 2007, n. 162); la norma in questione, nella
parte in esame, e' volta invece ad individuare una nuova voce di
costo a carico dei bilanci regionali (essendo state sollevate dal
relativo onere le amministrazioni che richiedono prestazioni
medico-legali relativamente alle visite fiscali), talche' essa non e'
volta al contenimento della spesa del servizio sanitario nazionale
ma, all'opposto, ne prevede l'incremento, senza peraltro che alle
regioni sia attribuito alcun finanziamento suppletivo, dal momento
che e' previsto che le risorse necessarie debbano essere imputate ad
una quota parte del finanziamento ordinario assegnato al servizio
sanitario regionale.
2.4. - Qualche maggiore perplessita' presenta la questione della
riconducibilita' della norma in esame nell'ambito della potesta'
legislativa concorrente in materia di «tutela della salute» di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost.
E' principio ormai consolidato nella giurisprudenza della Corte
che tale materia sia contraddistinta da un confine di tipo
teleologico nel senso che essa riguarda non solo la materia
dell'assistenza sanitaria, ma ogni intervento legislativo che
inerisca, in via anche solo mediata, alla tutela della salute dei
cittadini.
Sulla base di tale presupposto, codesta Corte ha affermato che le
norme che disciplinano gli aspetti organizzatori dell'attivita'
sanitaria sono anch'esse da ricondurre nella materia della tutela
della salute, perche' comunque idonee ad incidere sulla salute dei
cittadini, il momento organizzativo del servizio sanitario
costituendo la cornice funzionale ed operativa che garantisce la
qualita' e l'appropriatezza delle prestazioni erogate: «... il "nuovo
quadro costituzionale", delineato dalla legge di riforma del titolo V
della parte II della Costituzione, recepisce, come si e' sopra
precisato, una nozione della materia "tutela della salute" "assai
piu' ampia rispetto alla precedente materia 'assistenza sanitaria e
ospedaliera'", con la conseguenza che le norme attinenti allo
svolgimento dell'attivita' professionale intramuraria, "sebbene si
prestino ad incidere contestualmente su una pluralita' di materie (e
segnatamente, tra le altre, su quella della organizzazione di enti
'non statali e non nazionali')", vanno "comunque ascritte, con
prevalenza, a quella della 'tutela della salute'". Rileva, in tale
prospettiva, "la stretta inerenza che tutte le norme de quibus
presentano con l'organizzazione del servizio sanitario regionale e,
in definitiva, con le condizioni per la fruizione delle prestazioni
rese all'utenza, essendo queste ultime condizionate, sotto molteplici
aspetti, dalla capacita', dalla professionalita' e dall'impegno di
tutti i sanitari addetti ai servizi, e segnatamente di coloro che
rivestono una posizione apicale" (sentenze n. 181 del 2006 e n. 50
del 2007)» (Corte cost., 14 novembre 2008, n. 371).
E' pero' evidente che, se pure l'organizzazione dell'attivita'
sanitaria, intesa come disciplina degli aspetti organizzativi del
Servizio sanitario regionale, rientra di norma nella materia di
legislazione concorrente «tutela della salute», tale appartenenza,
proprio in virtu' del criterio teleologico-funzionale enunciato da
codesta Corte, non puo' estendersi - pena la violazione dell'assunto
logico ermeneutico di riferimento - sino al punto di ricomprendere
nella materia anche gli aspetti organizzativi dell'attivita'
sanitaria che non presentano alcun profilo di inerenza e/o attinenza,
neppure in via mediata ed indiretta, con finalita' assistenziali e di
salvaguardia della salute collettiva.
Ora, tra tali aspetti organizzativi - ossia tra gli aspetti
organizzativi dai quali esulano le finalita' assistenziali e quelle
consistenti nella salvaguardia della salute collettiva e che
pertanto, in mancanza di un collegamento di tipo
teleologico-finalistico, non sono parte, neppure in via mediata,
della materia «tutela della salute» - e' da ritenere che rientri
anche quello disciplinato dalla norma in esame.
Detta norma infatti incide unicamente sulle modalita' di
erogazione delle prestazioni diagnostiche di natura medico-legale
rese in occasione delle visite fiscali e quindi su prestazioni aventi
natura accessoria ed aggiuntiva rispetto a quelle propriamente
assistenziali che, pur essendo istituzionalmente riferibili alle
attivita' del Servizio sanitario nazionale, esulano completamente
dalle finalita' assistenziali e di salvaguardia della salute
collettiva che caratterizzano peculiarmente le attivita' da ultimo
indicate.
E che, d'altra parte, la prestazione richiesta al Servizio
sanitario nazionale nel certificare l'assenza del dipendente dal
servizio per malattia non risponda a fini di tutela della salute e
non comporti la prevalenza della salute collettiva o individuale,
propria dei livelli essenziali di assistenza ex art. 1, d.lgs. n. 502
del 1992, sulla funzione di controllo circa l'esistenza o meno
dell'infermita' in vista della eventuale giustificabilita'
dell'impedimento alla prestazione lavorativa, ma rinvenga la propria
ragion d'essere ed esaurisca il proprio scopo unicamente nel
soddisfacimento degli interessi gestionali degli enti datoriali che
richiedono la visita fiscale, e' dato - come si e' detto - ormai
acquisito nella consolidata interpretazione giurisprudenziale dei
giudici ordinari ed amministrativi: «come tale, sia pure attribuita
alla competenza delle aziende sanitarie dalla normativa vigente, la
verifica dell'assenza dal servizio rimane estranea all'obiettivo
primario del S.S.N. di soddisfare, attraverso le risorse finanziarie
pubbliche, il bisogno di salvaguardia della salute, l'equita'
nell'accesso all'assistenza, la qualita' delle cure e la loro
appropriatezza rispetto alle specifiche esigenze» (Cons. Stato, sez.
V, 14 novembre 2008, n. 5690).
Peraltro, tale essendo la natura di siffatte prestazioni, le
stesse non sono comprese tra i livelli essenziali di assistenza,
atteso che - per dato normativo vigente, sul quale non incide la
norma di legge in esame - l'allegato 2A, lett. e) del d.P.C.m. 29
novembre 2001 esclude dall'ambito dei livelli suindicati le
«certificazioni mediche, comprese le prestazioni diagnostiche
necessarie per il loro rilascio, non rispondenti a fini di tutela
della salute collettiva, anche quando sono richieste da disposizioni
di legge».
In conclusione, tale essendo (e tale natura avendo) l'oggetto di
disciplina della norma di legge in esame, e' da escludere che essa
rientri nella materia dell'organizzazione sanitaria, intesa quale
insieme di mezzi e risorse umane funzionalizzati all'assistenza
sanitaria; talche' essa impinge in un segmento dell'organizzazione
sanitaria la cui disciplina sfugge anche sotto questo profilo alla
potesta' legislativa concorrente in materia di tutela della salute e
resta inevitabilmente attratta nella potesta' legislativa residuale
delle regioni.
Per tale articolato complesso di motivi la norma di cui all'art.
17, comma 23, lett. e), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
convertito con modificazioni con legge 3 agosto 2009, n. 102, va
ritenuta costituzionalmente illegittima perche' invasiva della sfera
di competenza assegnata alle regioni dalla Carta costituzionale e
quindi per violazione dei criteri di riparto della competenza
legislativa tra Stato e regioni fissato dall'art. 117, commi secondo,
terzo e quarto Cost.
3. - In subordine si osserva che, ove abbia a ritenersi che la
fattispecie regolata dalla norma di legge in esame - contrariamente a
quanto dedotto supra - possa essere ricondotta in via prevalente (ed
eventualmente anche in senso trasversale) alle materie di
legislazione concorrente innanzi indicate («tutela della salute» e
«coordinamento della finanza pubblica»), cionondimeno la detta norma
appare costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 117,
terzo comma, ultima parte, Cost., dal momento che nelle materie di
legislazione concorrente al legislatore statale e' consentito di
porre norme di principio, ma non di dettare la normativa di dettaglio
che e' invece riservata alle regioni.
Sul punto codesta Corte ha in piu' occasioni ribadito da un lato
che, in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti
dalla regione», e' illegittima la norma dello Stato che imponga
«limiti precisi e puntuali (e non gia' di principio) non
giustificabili dall'esigenza di coordinare la spesa pubblica;
esigenza che lo Stato puo' salvaguardare prescrivendo "criteri ed
obiettivi", ma senza imporre "nel dettaglio gli strumenti concreti da
utilizzare per raggiungere quegli obiettivi"» (Corte cost., 10 marzo
2006, n. 68) e d'altro lato che, in materia di «coordinamento della
finanza pubblica», presupposto indefettibile per il corretto
esercizio della potesta' legislativa dello Stato in materia di
legislazione concorrente e' «di non prevedere in modo esaustivo
strumenti o modalita' per il perseguimento dei suddetti obiettivi»
(Corte cost. 18 luglio 2008, n. 289).
Alla luce di tali principi appare chiaro che, nella specie, il
legislatore statale ha ecceduto dai limiti della potesta' legislativa
riconosciutagli dalla Carta costituzionale in ipotesi di legislazione
concorrente, dal momento che la norma di legge statale in esame
introduce nell'ordinamento una disciplina dettagliata, compiuta ed
autosufficiente che satura ogni eventuale ulteriore spazio di
intervento da parte del legislatore regionale con l'effetto di
vincolare determinate risorse al raggiungimento di obiettivi in una
materia non riservata alla competenza esclusiva dello Stato e quindi
invade e comprime la potesta' legislativa concorrente delle regioni
(sia essa riferita alla materia della tutela della salute o dal
coordinamento della finanza pubblica o sia trasversale ad entrambe)
che «subiscono» gli effetti di una disciplina definita nel dettaglio,
senza poter in alcun modo gestirne e calibrarne gli effetti in
relazione alle proprie particolari esigenze.
4. - Sotto diverso e concorrente profilo si contesta
l'illegittimita' costituzionale della norma di legge in esame anche
per violazione dell'art. 119 Cost. Vero e' infatti che la norma
stabilisce un preciso vincolo rispetto alla finalizzazione di una
parte del finanziamento spettante al Servizio sanitario nazionale in
una materia che esula dalla potesta' legislativa esclusiva del
legislatore statale e che, come tale, e' regolata dal principio
dell'autonomia finanziaria delle regioni di cui all'art. 119 Cost.,
ai sensi del quale lo Stato non puo' «gestire» autonomamente le
risorse delle regioni, ne' stabilire che dati fondi debbano essere
vincolati a scopi predeterminati.
In altri termini, nella materia in esame il legislatore statale
non puo' stabilire in qual modo e con quali risorse le regioni
debbano assicurare il corretto svolgimento delle visite fiscali e per
di piu' senza prevedere l'assegnazione di fondi aggiuntivi e/o
suppletivi rispettivo ai finanziamenti ordinari, atteso che la scelta
tra la gratuita' delle relative prestazioni (con conseguente
imputazione dei relativi costi sui fondi assegnati al Servizio
sanitario nazionale) e la loro onerosita' (con conseguente copertura
dei costi mediante l'addebito di un corrispettivo a carico delle
amministrazioni richiedenti) e' espressione del libero esercizio
dell'autonomia finanziaria delle regioni in una materia, quella in
esame, riservata alla potesta' legislativa residuale delle regioni o,
a tutto concedere, alla legislazione concorrente. E siffatto libero
esercizio dell'autonomia finanziaria, stante la norma generale di
garanzia di cui all'art. 119 Cost., non puo' essere conculcato
unilateralmente dal legislatore statale:
«E' costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 796,
lettera n), secondo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
nella parte in cui prevede l'apposizione di vincoli puntuali di
destinazione di fondi statali nelle materie "tutela della salute" e
"governo del territorio" appartenenti alla potesta' legislativa
concorrente, cosi' violando gli art. 119, terzo comma e 117, terzo
comma, Cost.» (Corte cost., 4 marzo 2008 n. 45); «... premesso ...
che la legittimita' della destinazione di fondi a finalita'
specifiche, operata da leggi dello Stato, e' condizionata dalla
finalizzazione dei finanziamenti ad opere o servizi di competenza
statale, la norma censurata, vincolando, unilateralmente e per
finalita' specifiche e dettagliate, la destinazione di fondi in una
materia di competenza concorrente viola gli art. 117, terzo comma e
119 Cost. Restano assorbite le ulteriori censure» (Corte cost., 23
marzo 2007, n. 105); «E' costituzionalmente illegittimo l'art. 1,
comma 153, legge 30 dicembre 2004, n. 311. Premesso che nelle materie
di competenza esclusiva o concorrente delle regioni non e' consentita
l'istituzione di fondi speciali o comunque la destinazione, in modo
vincolato, di risorse finanziarie, senza lasciare alle regioni e agli
enti locali un qualsiasi spazio di manovra, anche nell'ipotesi in cui
siano previsti interventi finanziari statali, nelle medesime materie,
destinati direttamente a soggetti privati, la disposizione
censurata... viola l'autonomia finanziaria ed amministrativa delle
regioni, in quanto destina, in modo vincolato, risorse in una materia
non riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma Cost. E tale lesione e' ancor piu'
evidente, in quanto le somme destinate a costituire il nuovo fondo
speciale sono tratte dalle risorse del Fondo nazionale per le
politiche sociali di cui all'art. 59, comma 44, legge n. 449 del
1997, vale a dire da un fondo nazionale a prevalente destinazione
regionale» (Corte cost., 24 marzo 2006, n. 118).
P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 23, lett. e) del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni con
legge 3 agosto 2009, n. 102, perche' in contrasto con gli art. 117,
comma secondo, terzo e quarto e 119 Cost.
Bari-Roma, addi' 28 settembre 2009
Avv. Fulvio Mastroviti
