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N. 75 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 maggio 2010. |
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria l'11 maggio 2010 (della Regione Toscana).
(GU n. 23 del 9-6-2010)
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Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 483
del 3 maggio 2010 rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dall'avv. Lucia Bora dell'Avvocatura della Regione
Toscana, elettivamente domiciliato in Roma, corso Italia n. 102,
presso lo studio dell'avv. Giovanni Pasquale Mosca, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 4; 8,
comma 3; 11, commi 6, 7, 8, 10; 13, commi 11 e 12; 20, comma 2; 27,
commi 7, 8, 9 e 15 del d.lgs. 15 febbraio 2010, n. 31, recante
«Disciplina della localizzazione, della realizzazione e
dell'esercizio nel territorio nazionale di impianti di produzione di
energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del
combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile
irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' misure compensative e
campagne informative al pubblico, a norma dell'art. 25 della legge 23
luglio 2009, n. 99».
Nella Gazzetta Ufficiale n. 55 dell'8 marzo 2010 e' stato
pubblicato il decreto legislativo n. 31/2010 che disciplina le
procedure relative alla localizzazione, realizzazione ed esercizio
nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia
elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile
nucleare nonche' dei sistemi di stoccaggio dei relativi rifiuti.
La Regione Toscana ha gia' impugnato dinanzi a questa Corte
costituzionale l'art. 25 della legge delega 23 luglio 2009, n. 99
(recante «Disposzioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione
delle imprese, nonche' in materia di energia»), in quanto il
legislatore statale non ha previsto criteri direttivi volti ad
assicurare la disciplina del procedimento dell'intesa si' da
garantirne il carattere «forte», necessario per il rispetto delle
competenze costituzionali di tutti gli enti di Governo coinvolti.
La disciplina in esame rientra nella materia della produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, che l'art. 117,
comma 3, della Costituzione attribuisce alla potesta' legislativa
concorrente delle Regioni. In relazione a tale materia, lo Stato deve
limitarsi a dettare i soli principi fondamentali. La disciplina in
questione involge anche profili strettamente attinenti al governo del
territorio, alla tutela della salute, al turismo e alla
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, materie anch'esse
affidate alla competenza concorrente delle Regioni, ai sensi
dell'art. 117, comma 3.
Le norme impugnate sono lesive delle competenze regionali
costituzionalmente garantite per i seguenti motivi di
D i r i t t o
l. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 4, per violazione
degli artt. 117, 118 Cost.
La disposizione in esame prevede:
«La costruzione e l'esercizio degli impianti nucleari sono
considerate attivita' di preminente interesse statale e come tali
soggette ad autorizzazione unica che viene rilasciata, su istanza
dell'operatore e previa intesa con la Conferenza unificata, con
decreto del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con
il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti».
La norma appare particolarmente lesiva delle attribuzioni
regionali in quanto, stabilendo che l'autorizzazione unica sia
rilasciata dal Ministero previa intesa con la Conferenza unificata,
non assicura alcun ruolo incisivo alla Regione, direttamente
interessata dalla localizzazione dell'impianto, com'e' invece
necessario, considerando le molteplici competenze regionali coinvolte
nel plocedimento: governo del territorio, tutela della salute,
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia,
turismo, valorizzazione dei beni culturali ed ambientali.
Tale previsione non appare conforme agli artt. 117 e 118 Cost.,
come interpretati dalla giurisprudenza costituzionale, in
particolare, nelle sentenze n. 303/2003 e n. 6/2004.
Infatti, quando il legislatore statale dispone la «chiamata in
sussidiarieta'» di funzioni amministrative in materie di competenza
regionale ex art. 117 Cost., emanando quindi anche la relativa
disciplina legislativa, e' necessario che la legislazione sia
adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei
diversi livelli di governo coinvolti e che la funzione amministrativa
sia esercitata, secondo il canone della leale collaborazione, in
raccordo con la Regione interessata.
Proprio con riferimento al settore energetico, questa Corte ha
chiarito che l'intesa e' di tipo «forte» perche' deve essere
assicurata una codeterminazione paritaria tra soggetti dotati
entrambi di competenze costituzionali (sentenza n. 6 del 2004 e
ancora sentenza n. 383 del 2005). Diversamente, i poteri statali
comprimerebbero eccessivamente le competenze regionali
costituzionalmente garantite.
In particolare, nella richiamata sentenza n. 6/2004, questa Corte
costituzionale ha dichiarato che l'intesa e' da considerarsi di
natura forte, «nel senso che il suo mancato raggiungimento
costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento»,
stante l'impatto che una struttura produttiva come l'impianto
energetico ha su molteplici funzioni regionali (governo del
territorio, tutela della salute, turismo, valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali, ecc.).
L'intesa tipo «forte», per giurisprudenza ormai consolidata di
questa Corte, si impone, dunque, in tutti i casi in cui, come quello
in esame, vi sia connessione ed intersezione tra le attribuzioni
costituzionali spettanti allo Stato e alle Regioni.
L'intesa con la Conferenza unificata prevista dall'art. 4 del
d.lgs. n. 31/2010 non appare sufficiente per i fini in esame.
Vero e' che la sentenza di questa Corte costituzionale n. 383 del
2005 riconosce la Conferenza unificata come organo adeguatamente
rappresentativo delle Regioni e degli enti locali, tutti incisi dalle
diverse politiche del settore energetico; ma, cio', ai fini
dell'adozione della legislazione statale che disponga la chiamata in
sussidiarieta' delle funzioni amministrative allo Stato. Tale
legislazione, infatti, deve essere adottata a seguito di procedure
che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti e,
per questo scopo, e' riconosciuta valida la Conferenza unificata.
Diversa e' invece l'intesa necessaria, a valle, al momento
dell'esercizio della funzione amministrativa che lo Stato si e'
trattenuto. In questo caso, solo l'intesa con la Regione direttamente
interessata puo' garantire il rispetto delle attribuzioni regionali.
Altrimenti, infatti, nell'ambito della conferenza unificata, la
«voce» della Regione che direttamente verra' incisa da quel
determinato provvedimento autorizzatorio (il quale sostituisce tutti
gli atti di assenso, anche urbanistici) non avrebbe alcuna incidenza.
In sostanza, l'intesa con la Conferenza unificata puo' costituire
lo strumento sufficiente a fronte di norme legislative e di
disposizioni generali, indirizzi, criteri e linee guida perche' tutte
queste hanno ad oggetto misure generali rivolte all'intero sistema
delle autonomie; viceversa, a fronte dello specifico atto
autorizzatorio, e' costituzionalmente indispensabile l'intesa con la
Regione interessata.
Cio' trova conferma nella sentenza n. 383/2005, citata, ove si
rileva che «la chiamata in sussidiarieta' da parte dello Stato di un
delicato potere amministrativo, per di piu' connesso con una
molteplicita' di altre funzioni regionali, quanto meno in tema di
tutela della salute e di governo del territorio, deve essere
accompagnato dalla previsione di un'intesa in senso forte fra gli
organi statali e le Regioni e le Province autonome direttamente
interessate».
Per i suddetti motivi la disposizione di cui all'art. 4 non e'
conforme agli artt. 117 e 118 Cost., anche per la lesione del
principio della leale collaborazione.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 3, per
violazione degli artt. 117, 118 Cost.
La lesione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite appare ancor piu' grave ed evidente con riferimento
all'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 31/2010.
La disposizione in esame concerne la «Definizione delle
caratteristiche delle aree idonee alla localizzazione degli impianti
nucleari».
Il comma 3 riserva l'individuazione dello «schema definitivo»,
contenente i «parametri esplicativi dei criteri tecnici», ad un
decreto del «Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed il Ministero per i
beni e le attivita' culturali». Tale decreto «e' adottato entro i
trenta giorni successivi alla conclusione della consultazione di cui
al comma 2, adeguando i parametri indicati nello schema iniziale, su
proposta dell'Agenzia formulata tenendo conto delle osservazioni
pervenute. L'eventuale mancato accoglimento delle osservazioni stesse
deve essere adeguatamente motivato. Gli esiti della consultazione
sono pubblicati sui siti Internet di cui al comma 2».
La consultazione menzionata dalla norma prevede esclusivamente la
pubblicazione dello schema in questione «sui siti Internet del
Ministero dello sviluppo economico, del Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e dell'Agenzia, dando contestualmente
avviso della pubblicazione almeno su cinque quotidiani a diffusione
nazionale, affinche', nei sessanta giorni successivi alla
pubblicazione, le Regioni, gli Enti locali, nonche' i soggetti
portatori di interessi qualificati, possano formulare osservazioni e
proposte tecniche in forma scritta e non anonima, trasmettendole ad
un indirizzo di posta elettronica dell'Agenzia appositamente
indicato».
Appare evidente come il ruolo della Regione sia gravemente
svilito in quanto e' assimilato a quello di un qualunque cittadino
che puo' presentare osservazioni allo schema in sede di consultazione
pubblica, senza che sia prevista alcuna intesa per l'approvazione del
decreto ne' con la Conferenza unificata ne' con le Regioni
interessate.
La norma quindi vanifica la competenza costituzionalmente
garantita alle Regioni nelle materie concorrenti gia' richiamate del
governo del territorio, tutela della salute, produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia, turismo, valorizzazione dei
beni culturali ed ambientali.
Di qui la violazione delle attribuzioni costituzionali che gli
artt. 117, comma 3, e 118 Cost. riconoscono alle Regioni, nonche' del
principio di leale collaborazione, per la parte in cui la norma
impugnata non prevede che la funzione amministrativa allocata in capo
ad organi dello Stato debba essere esercitata mediante adeguate forme
di partecipazione al procedimento delle autonomie regionali.
3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 11, commi 6, 7, 8 e
10, dell'art. 13, commi 11 e 12 e dell'art. 27, commi 7, 8, 9 e 15,
per violazione degli artt. 117, 118 e 120 Cost.
L'art. 11 regola il procedimento per la certificazione dei siti
da destinare alla localizzazione degli impianti.
In particolare, la norma (dopo aver stabilito al comma 5 che «il
Ministro dello sviluppo economico ... sottopone ciascuno dei siti
certificati all'intesa della Regione interessata, che si esprime
previa acquisizione del parere del comune interessato»), ai
successivi commi 6, 7 e 8 disciplina il procedimento relativo alla
certificazione definitiva dei siti, in caso di mancato rilascio
dell'intesa da parte della Regione interessata.
Le disposizioni di cui ai commi 6, 7 e 8 prevedono che:
«6. In caso di mancata definizione dell'intesa di cui al comma 5
entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento della richiesta
dell'intesa stessa, si provvede entro i trenta giorni successivi alla
costituzione di un Comitato interistituzionale, i cui componenti sono
designati in modo da assicurare una composizione paritaria,
rispettivamente, dal Ministero dello sviluppo economico, dal
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e
dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, da un lato, e
dalla Regione, dall'altro, che assicura la presenza di un
rappresentante del comune interessato. Le modalita' di funzionamento
del Comitato interistituzionale sono stabilite con decreto del
Ministro dello sviluppo economico, previo parere della Conferenza
unificata da esprimere entro trenta giorni dalla richiesta del parere
stesso; il Comitato opera senza corresponsione di compensi o
emolumenti a favore dei componenti. Ove non si riesca a costituire il
Comitato interistituzionale, ovvero non si pervenga ancora alla
definizione dell'intesa entro i sessanta giorni successivi alla
costituzione del Comitato, si provvede all'intesa con decreto del
Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei
Ministri, integrato con la partecipazione del presidente della
Regione interessata.
7. L'intesa ovvero il decreto del Presidente della Repubblica di
cui al comma 6 operano anche in deroga ai Piani energetico ambientali
delle Regioni interessate da ciascuna possibile localizzazione.
8. Al termine della procedura di cui ai commi 4, 5 e 6, il
Ministro dello sviluppo economico trasmette l'elenco dei siti
certificati, sui quali e' stata espressa l'intesa regionale o e'
intervenuto il decreto sostitutivo di intesa, alla Conferenza
Unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281, che si esprime entro i termini di cui all'art. 3 del medesimo
decreto legislativo e, comunque, non oltre sessanta giorni dal
ricevimento della relativa richiesta; in mancanza di intesa entro il
predetto termine, il Consiglio dei Ministri provvede con
deliberazione motivata, secondo quanto disposto dallo stesso art. 3,
sulla base delle intese gia' raggiunte con le singole Regioni
interessate da ciascun sito o sulla base dei decreti sostitutivi di
intesa».
La disposizione in esame, da un lato, prevede l'intesa della
Regione interessata e dall'altro consente l'esercizio del potere
sostitutivo statale per il caso del mancato raggiungimento di detta
intesa. Cio', come evidente, svilisce il carattere forte dell'intesa
e implica una posizione di debolezza ed inferiorita' dell'ente
territoriale rispetto alla decisione da assumere.
L'autonomia regionale e la posizione di parita' e di
equiordinazione riconosciuta allo Stato e alle Regioni esigono invece
che l'intesa sia interpretata ed applicata «in senso forte», come
strumento per la codeterminazione paritaria del contenuto finale
dell'atto, con la conseguenza che la mancata intesa deve inibire il
proseguimento del procedimento.
Del resto, proprio la possibilita' di fermare l'azione statale,
non accettando la proposta di intesa, consente alle Regioni di
condizionare i contenuti del provvedimento finale, facendo si' che,
tra i vari strumenti di raccordo procedimentale tra i due livelli di
governo, l'intesa «in senso forte» sia l'unico che consente un
coordinamento paritario.
A cio' si aggiunga, che, secondo l'insegnamento di questa Corte,
neppure le esigenze di esercizio unitario consentono
all'Amministrazione statale di non prevedere l'intesa «in senso
forte» con le Regioni. Infatti, «l'esigenza di esercizio unitario che
consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche
quella legislativa, puo' aspirare a superare il vaglio di
legittimita' costituzionale solo in presenza di una disciplina che
prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita'
concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che
devono essere condotte in base al principio di lealta'» (sentenza n.
303/2003).
Cio' implica la «valenza squisitamente procedimentale» dei
principi di sussidiarieta' e adeguatezza e la necessita' che
l'ampliamento delle funzioni dello Stato sia «oggetto di accordo con
la Regione interessata» (sentenza n. 303/2003, cit.).
Percio' sono violati gli artt. 117, 118 e 120 Cost.: il potere
sostitutivo infatti non e' ammesso per superare il mancato
raggiungimento dell'intesa.
La palese violazione dell'assetto costituzionale delle
attribuzioni dello Stato e delle Regioni risulta evidente anche in
relazione al comma 10 dell'art. 11 in esame, ove alle Regioni
interessate dalla presenza di un sito nucleare e' imposto l'obbligo
di adeguare il proprio Piano Energetico Ambientale «entro i dodici
mesi dalla pubblicazione» del decreto di approvazione dell'elenco dei
siti certificati, di cui al comma 9, e cio' tenendo conto dell'intesa
ovvero del decreto sostitutivo della stessa.
Le argomentazioni appena dedotte convincono anche della
illegittimita' costituzionale, per violazione degli artt. 117, 118 e
120 Cost., del successivo art. 13 che, ai commi 11 e 12, prevede un
analogo potere sostitutivo statale per il caso del mancato
raggiungimento dell'intesa con riferimento all'autorizzazione unica
per la costruzione e l'esercizio degli impianti nucleari nonche' per
lo stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi
in strutture ubicate nello stesso sito. Le disposizioni in esame
prevedono in particolare che:
«Qualora in sede di conferenza di servizi di cui al comma
precedente, non venga raggiunta la necessaria intesa con un ente
locale coinvolto, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro dello sviluppo economico, assegna all'ente
interessato un congruo termine per esprimere l'intesa; decorso
inutilmente tale termine, previa deliberazione del Consiglio dei
Ministri cui partecipa il Presidente della Regione interessata
all'intesa, e' adottato, su proposta del Ministro dello sviluppo
economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare ed il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
sostitutivo dell'intesa» (comma 11);
«nei trenta giorni successivi alla positiva conclusione
dell'istruttoria, il Ministro dello sviluppo economico, di concerto
con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, rilascia
con proprio decreto l'autorizzazione unica, disponendone la
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e
nei siti Internet dei relativi Ministeri e dell'Agenzia. Il predetto
decreto vale anche come certificazione del possesso dei requisiti da
parte del titolare dell'autorizzazione unica» (comma 12).
A conferma dell'illegittimita' costituzionale delle disposizioni
in esame, si puo' richiamare quanto espressamente chiarito da questa
Corte nella sentenza n. 62 del 2005, ave si afferma che allorquando,
«una volta individuato il sito, si debba provvedere alla sua
"validazione", alla specifica localizzazione e alla realizzazione
dell'impianto, l'interesse territoriale da prendere in considerazione
e a cui deve essere offerta, sul piano costituzionale, adeguata
tutela, e' quello della Regione nel cui territorio l'opera e'
destinata ad essere ubicata (cfr. sentenze n. 338 del 1994, n. 242
del 1997, n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004)».
Un procedimento analogo, per il quale valgono le medesime
censure, e' delineato anche dal successivo art. 27 (recante
«Autorizzazione unica per la costruzione e l'esercizio del parco
tecnologico») ove, con riferimento alla localizzazione del parco, e'
nuovamente indicata la possibilita' di superare la mancata intesa
mediante l'adozione del decreto sostitutivo ed e' prevista una intesa
meramente eventuale della Conferenza unificata; mentre, in relazione
alla fase autorizzatoria per la costruzione e l'esercizio del
Deposito nazionale e di tutte le altre opere connesse comprese nel
parco, il ruolo delle Regioni e' limitato alla partecipazione ai
lavori della conferenza di servizi di cui al comma 14.
Sul punto, appare indispensabile invocare nuovamente
l'applicazione del principio piu' volte affermato da questa Corte,
secondo cui quando lo Stato decide di allocare a se stesso, ai sensi
dell'art. 118 Cost., la titolarita' di funzioni amministrative,
dettando anche la necessaria disciplina legislativa incidente in
ambiti rientranti nella competenza regionale, deve essere prevista
l'intesa «forte» con le Regioni, a salvaguardia delle loro
attribuzioni costituzionalmente previste (sentenze n. 303/2003; n.
6/2004; 383/2005), «nel senso che il suo mancato raggiungimento
costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento».
Le previsioni in esame, nella parte in cui determinano il
sostanziale svuotamento di significato delle intese in senso forte
con la Regione interessata, necessarie a garantire la legittimita'
costituzionale delle fattispecie di «chiamata in sussidiarieta'» di
funzioni amministrative presso organi statali nelle materie di
competenza legislativa concorrente che vengono in rilievo nel caso di
specie, si pongono in palese contrasto con gli artt. 117, comma 3, e
118 Cost., nonche' con il principio di leale collaborazione.
Sotto altro profilo, occorre anche rilevare che le norme
impugnate contraddicono inoltre il disposto dell'art. 120, comma 2,
Cost., dal momento che prevedono un'ipotesi di potere sostitutivo
straordinario del Governo al di fuori dei presupposti costituzionali
ivi individuati, per i quali e' indispensabile il previo verificarsi
di un inadempimento dell'ente sostituito rispetto ad una attivita'
imposta ad esso come obbligatoria; e tale non puo' certo ritenersi
l'intesa che una Regione sia chiamata a raggiungere per l'esercizio
di una funzione amministrativa posta in capo ad organi dello Stato.
4. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 20 per violazione
degli artt. 117, 118 Cost.
Infine, si deve denunciare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 20 (recante «Disposizioni in materia di disattivazione
degli impianti»), comma 2, ove e' stabilito che «la Sogin S.p.A., al
termine della vita dell'impianto, prende in carico la gestione in
sicurezza del medesimo e svolge tutte le attivita' relative alla
disattivazione dell'impianto stesso fino al rilascio del sito per
altri usi».
In base alla noma, l'attivita' di gestione dei siti a seguito
della disattivazione degli impianti compete esclusivamente alla
societa' Sogin.
Malgrado le evidenti ricadute e l'intreccio con le competenze
delle Regioni, in particolare con riferimento al governo del
territorio nella fase di post esercizio degli impianti, non e'
previsto alcun coinvolgimento dell'Amministrazione che, anche in
relazione a questa disposizione subisce una illegittima compressione
delle attribuzioni costituzionalmente garantite.
P. Q. M.
Si confida che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 4, 8, comma 3, 11, commi 6, 7, 8, 10, 13,
commi 11 e 12, 20, comma 2, 27, commi 7, 8, 9 e 15 del d.lgs. 15
febbraio 2010, n. 31, recante «Disciplina della localizzazione, della
realizzazione e dell'esercizio nel territorio nazionale di impianti
di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di
fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio
del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' misure
compensative e campagne informative al pubblico, a norma dell'art. 25
della legge 23 luglio 2009, n. 99», per violazione degli artt. 117,
118 e 120 Cost., anche sotto il profilo della violazione del
principio della leale cooperazione.
Firenze-Roma, addi' 3 maggio 2010
Avv. Lucia Bora
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