Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 7 ottobre 2009 (della Regione Lazio). 
 

(GU n. 45 dell'11-11-2009) 

    Ricorso della Regione Lazio, in  persona  del  Presidente  Pietro
Marrazzo, giusta delibera della Giunta  regionale  del  23  settembre
2009 rappresentata e difesa per delega a margine  del  presente  atto
dall'avv. prof. Claudio Chiola per delega a margine del presente atto
dall'avv. prof. Claudio Chiola e  presso  il  medesimo  elettivamente
domiciliata in Roma, in via Camilluccia, 785,  contro  il  Presidente
del  Consiglio  dei  ministri  pro  tempore,  per  la   dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale degli artt. 3;  25;  26  e  27  della
legge 23 luglio 2009, n. 99,  pubblicata  in  Gazzetta  Ufficiale  31
luglio 2009, n. 176, s.o. n. 136/L, dal titolo: «Disposizioni per  lo
sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonche' in materia
di energia», per contrasto con gli artt. 76, 97, 117, 118 e 120 Cost. 
    Nel supplemento ordinario n. 136/L alla Gazzetta Ufficiale n. 176
del 31 luglio 2009 e' stata pubblicata la legge 23  luglio  2009,  n.
99,    dal    titolo    «Disposizioni    per    lo     sviluppo     e
l'internazionalizzazione  delle  imprese,  nonche'  in   materia   di
energia». 
    Tale legge, dal contenuto eterogeneo ed incidente su materie  tra
loro  distinte,  limita  illegittimamente,  sotto  diversi   profili,
competenze e prerogative costituzionalmente riconosciute alla Regione
ricorrente. Pertanto, con delibera del 23, settembre 2009  la  Giunta
della  Regione  Lazio  ha  determinato  di  promuovere  ricorso   per
questione di legittimita' costituzionale avverso la legge  23  luglio
2009, n. 99, limitatamente agli artt. 3, comma 9, 25, 26  e  27,  per
violazione degli artt. 76, 97, 117, 118 e 120 Cost., per i seguenti 
 
                             M o t i v i 
 
    1. - Il comma 9 dell'art. 3 della legge n.  99/2009  dispone  che
«Al fine di  garantire  migliori  condizioni  di  competitivita'  sul
mercato internazionale e dell'offerta  di  servizi  turistici,  nelle
strutture  turistico-ricettive  all'aperto,  le  installazioni  e   i
rimessaggi dei mezzi mobili  di  pernottamento,  anche  se  collocati
permanentemente, per l'esercizio dell'attivita', entro  il  perimetro
delle strutture turistico-ricettive regolarmente autorizzate, purche'
ottemperino alle specifiche condizioni  strutturali  e  di  mobilita'
stabilite dagli ordinamenti regionali,  non  costituiscono  in  alcun
caso   attivita'   rilevanti   ai   fini   urbanistici,   edilizi   e
paesaggistici». 
    La disposizione in esame appare riferibile, per  un  verso,  alla
materia  «governo  del  territorio»,   attribuita   alla   competenza
regionale dall'art. 117, terzo comma, Cost., e per altro  verso  alla
materia  «turismo»,  annoverata  «pacificamente»  tra  le  competenze
regionali residuali ai sensi dell'art. 117, quarto comma, cost. (cfr.
ad es. Corte cost. sent. n. 94/2008). 
    Sotto  il  primo  profilo,  la  disposizione   censurata   appare
illegittima, in quanto trascende l'ambito di intervento rimesso  alla
fonte statale  in  una  materia  di  competenza  concorrente,  ambito
circoscritto  alla  sola  fissazione   dei   principi   fondamentali:
viceversa, nel caso in esame il legislatore statale  ha  dettato  una
disciplina del tutto  puntuale  ed  analitica,  conquale  determinati
interventi,  pure.,  suscettibili  di   incidere   sull'assetto   del
territorio, vengono una volta  per  tutte  e  senza  possibilita'  di
deroga dichiarati come irrilevanti ai  fini  urbanistici,  edilizi  e
paesaggistici:  cosi'  precludendo  al   legislatore   regionale   la
possibilita' di assumere qualunque difforme valutazione. 
    Per altro verso,  la  disposizione  stessa  indica  come  proprio
obiettivo  la  finalita'  di   migliorare   «l'offerta   di   servizi
turistici»: sotto questo profilo, la normativa incide altresi'  sulla
materia del turismo, che appartiene, dopo la riforma  del  Titolo  V,
alla competenza  residuale  ed  esclusiva  delle  regioni,  ai  sensi
dell'art. 117, quarto comma, cost. Secondo l'insegnamento  di  questa
ecc.ma Corte, infatti, nella individuazione dello  «ambito  materiale
cui ricondurre le competenze relative ad attivita' che presentano una
diretta od indiretta rilevanza in termini di impatto territoriale, va
ricercato non secondo il criterio dell'elemento materiale consistente
nell'incidenza delle attivita' in questione  sul  territorio,  bensi'
attraverso la valutazione dell'elemento funzionale, nel  senso  della
individuazione degli interessi pubblici sottesi allo  svolgimento  di
quelle  attivita'»  (Corte  cost.,  sent.  n.  383/2005,  n.  12  del
diritto). Applicando questo criterio, e tenendo nel debito  conto  la
stessa   «auto   qualificazione»   contenuta    nella    disposizione
incriminata, appare evidente l'invasione  da  parte  del  legislatore
statale della competenza regionale residuale in materia  di  turismo,
perpetrata con il comma 9 dell'art. 31, legge n. 99/2009. 
    2. - In merito alla disciplina disposta dall'art. 25, che ha  per
titolo «Delega al Governo in materia nucleare», in primo luogo, e  in
generale va rilevato come l'impiego  dello  strumento'  della  delega
legislativa in materia «concorrente»  qual'e',  quella  dell'energia,
anche quella nucleare, sia costituzionalmente insostenibile  giacche'
se la legge di delega contiene i principi della futura disciplina, la
formazione integrativa e' affidata al decreto legislativo,  cioe'  ad
un atto del Governo e non gia' della regione. 
    Ne' vale a  mitigare  lo  strappo  all'art.  117  cost.  ed  alla
competenza regionale che, al di  fuori  dei  principii,  e'  assoluta
nelle materie «concorrenti», la previsione  di  un  intervento  della
Regione,  anche  se  «paritario»,   attraverso   la   previsione   di
«un'intesa» sul decreto legislativo delegato. 
    L'intesa  presuppone,  infatti,   una   piena   compartecipazione
decisionale  da  parte  dello  Stato,  anche  sulla   normazione   di
dettaglio, qual'e' quella che costituisce  il  contenuto  tipico  dei
decreti  legislativi  delegati.  Inoltre,  il  modulo  della   delega
legislativa,  non   e'   utilizzabile   nell'ambito   di   competenze
legislative concorrenti perche' il decreto legislativo delegato ha un
ambito  di  efficacia  nazionale  in  relazione  al  quale  anche  la
eventuale  compartecipazione  di  tutte  le  regioni  o   di   organi
collegiali che possono ritenersi rappresentativi degli  interessi  di
queste  ultime,  non  riuscirebbe  mai  a  rispettare  la  competenza
legislativa che la Costituzione riconosce a ciascuna singola  regione
che, in quanto  tale,  non  puo'  essere  assorbita  dalla  decisione
collegiale di tutte le  regioni.  Vera  la  premessa,  la  disciplina
dettata dall'art. 25, comma 1, con il quale  si  affida  alla  delega
legislativa la disciplina della localizzazione degli impianti,  degli
impianti di produzione di  energia  nucleare,  di  fabbricazione  del
combustibile, nucleare, di stoccaggio del combustibile e dei  rifiuti
radioattivi,  del  deposito  definitivo  dei  materiali   e   rifiuti
radioattivi e delle misure, compensative in favore delle  popolazioni
interessate, sarebbe lesiva della competenza legislativa  concorrente
delle regioni. 
    In tale  prospettiva,  la  previsione,  oltretutto,  di  un  mero
«parere» della Conferenza unificata ex art. 8,  d.lgs.  n.  281/1997,
all'atto dell'adozione dei decreti legislativi delegati, e' per  piu'
versi del tutto inadeguata. 
    2.1. - D'altro canto, anche  se  nell'ambito  delle  attribuzioni
promiscuamente accorpate  nella  richiamata  disciplina  dettata  dal
comma  1  dell'art.  2,  si  distinguano  le  singole  attivita'  per
riferirle a «materie» diverse, come, ad esempio,  lo  stoccaggio  dei
rifiuti  radioattivi,  da  un  lato,  e   le   misure   compensative,
dall'altro, benche' i parametri costituzionali di riferimento possono
mutare, il risultato finale relativo al rapporto Stato-regioni rimane
sostanzialmente  invariato.  Infatti,  sebbene   lo   stoccaggio   di
materiali   radioattivi   puo'   farsi   rientrare   nella    materia
dell'ambiente e dell'ecosistema, rimessa  alla  competenza  esclusiva
dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. s),  cost.,  sentenza  n.
247/2006), mentre le misure compensative in favore delle  popolazioni
interessate,  essendo  riferibili  essenzialmente  al   governo   del
territorio,  rientrano  in  un   ambito   rimesso   alla   competenza
concorrente (art. 117, terzo comma Cost.), anche  la  disciplina  del
primo, coinvolgendo materie quali il  governo  del  territorio  e  la
tutela della salute finisce per  essere  condizionata  dall'intreccio
con le competenze regionali concorrenti.  Tale  complesso  quadro  di
riferimento impone, infatti, che, comunque, vengano adottate forme di
necessaria collaborazione  paritaria  con  le  regioni  (sentenza  n.
62/2005). 
    Inoltre, se in presenza di una disciplina di  carattere  generale
la   compartecipazione   regionale   puo'   ritenersi   adeguatamente
realizzata  attraverso   l'intesa   con   la   Conferenza   unificata
Stato-regioni-autonomie  locali,  in  presenza   di   una   specifica
localizzazione dell'impianto, l'unica partecipazione  ammissibile  e'
quella della regione sul cui territorio  e'  previsto  l'insediamento
dell'opera. 
    In entrambi i casi, pertanto,  il  coinvolgimento  regionale  non
puo'  essere  limitato  al  «parere»,  ma  deve   potersi   esprimere
attraverso  una  compartecipazione  paritaria  e  quindi   attraverso
un'intesa. 
    2.2 - In questa prospettiva, va  valutato  l'art.  25,  comma  2,
lett. f) quando stabilisce che l'emanando decreto legislativo  dovra'
determinare le «modalita' di esercizio  del  potere  sostitutivo  del
Governo in caso di mancato raggiungimento delle necessarie intese con
i diversi enti locali coinvolti, secondo  quanto  previsto  dall'art.
120 Cost.». 
    E' evidente che la  previsione  di  un  ricorso  «automatico»  al
potere  sostitutivo  da  parte  del  Governo,  in  caso  di   mancato
raggiungimento  dell'intesa  con  gli  enti  locali,  e  con   l'ente
regionale in particolare, svilisce e depotenzia al di la' del  lecito
il ricorso  allo  strumento  consensuale:  mentre  da  una  parte  si
riconosce la «necessarieta'» delle intese, dall'altra si  priva  tale
riconoscimento di qualsiasi significato sostanziale, nel  momento  in
cui si consente al Governo di superare  qualunque  manifestazione  di
dissenso regionale, per quanto obbiettivamente giustificata, motivata
e ragionevole possa essere. 
    La illegittima compressione delle attribuzioni regionali non puo'
sfuggire la disciplina di cui all'art. 25 se non incide su materia di
sicura competenza  regionale,  quanto  meno  di  livello  concorrente
(tutela della salute;  protezione  civile;  governo  del  territorio;
produzione, trasporto e  distribuzione  nazionale  dell'energia),  e'
comunque strettamente intrecciata con queste. 
    Conseguentemente, l'eventuale assunzione in sussidiarieta'  delle
relative funzioni amministrative da parte dello Stato richiede, quale
condizione  di  legittimita',   la   previsione   di   strumenti   di
partecipazione paritaria in  favore  delle  regioni  coinvolte.  Tale
paritaria partecipazione e'  pero'  esclusa  in  radice,  qualora  si
riconosca, come nel caso in esame,  ad  uno  dei  soggetti  coinvolti
(allo Stato,  nella  fattispecie)  la  possibilita'  di  superare  il
dissenso manifestato dalla regione. 
    Ne consegue che, mentre apparirebbe legittima  la  previsione  di
meccanismi procedimentali volti a superare la situazione  di  mancato
conseguimento dell'intesa tra lo Stato e le regioni, tanto  non  puo'
dirsi    a    proposito    dell'introduzione,    generalizzata     ed
indifferenziata, del ricorso all'esercizio di poteri  sostitutivi  da
parte dello Stato, per di piu'  in  evidente  assenza  delle  ipotesi
legittimanti di cui all'art.  120  Cost.:  cio'  equivale  infatti  a
negare  quella  paritarieta'  di  posizione  tra  livello  statale  e
regionale, che invece deve costituire il criterio di riferimento  nei
casi di «chiamata in sussidiarieta'»  (cfr.  Corte  cost.,  sent.  n.
383/2005, n. 30 del diritto). 
    2.3 - Anche  la  previsione  (art.  25,  comma  2,  lett.  g)  di
un'autorizzazione unica per la costruzione e l'esercizio di  impianti
per la produzione di energia elettrica nucleare e di impianti per  la
messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di
impianti nucleari affine vita e tutte le opere connesse  con  decreto
del Ministro dello'sviluppa economico di  concerto  con  il  Ministro
dell'ambiente  e  con  il  Ministero  delle  infrastrutture   e   dei
trasporti, sia pure previa intesa con la Conferenza unificata di  cui
all'art.  8  d.lgs.  n.  281/1997,   non   soddisfa   la   necessaria
partecipazione  autonoma   della   regione   direttamente   coinvolta
dall'insediamento dei suddetti impianti. 
    2.4 - Vengono invece illegittimamente  del  tutto  estromesse  le
regioni  nella  definizione  dei  controlli   di   sicurezza   e   di
radioprotezione (art. 25, comma secondo, lett. l), come  anche  dalla
campagna  d'informazione  alla   popolazione   italiana   all'energia
nucleare (lett. q). 
    3. - Il «parere» della Conferenza unificata sulle  delibere  CIPE
relative alle tipologie degli impianti per la produzione dell'energia
elettrica nucleare  che  possono  essere  realizzati  sul  territorio
nazionale, previsto dall'art. 26, comma 1 e' del tutto  inadeguato  a
soddisfare l'esigenza compartecipativa delle regioni a garanzia della
competenza delle medesime in materia  di  governo  del  territorio  e
tutela della salute. Oltretutto, l'ultima parte del comma 1,  laddove
in caso di silenzio protratto per oltre 60  gg.  si  afferma  che  il
«parere  s'intende  acquisito»,  non  chiarisce  qual'e'  la   natura
negativa o positiva del presunto parere. 
    4. - L'art. 27 della legge n. 99/2009 prevede delle misure per la
sicurezza e il potenziamento del settore  energetico.  Tale  articolo
detta una disciplina che rientra nella materia «produzione, trasporto
e distribuzione nazionale dell'energia», attribuita  alla  competenza
regionale concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. 
    In tale ambito, anche ad ammettere, in virtu' degli artt.  117  e
118 Cost., la chiamata in sussidiarieta' da  parte  dello  Stato,  il
contrappeso'  costituzionale  e'  dato  dall'obbligo   di   prevedere
un'intesa in senso forte fra gli organi statali e  il  sistema  delle
autonomie  territoriali  rappresentato  dalla  Conferenza   unificata
(sentenza n. 383/2005, p. 28),  o  con  le  singole  regioni  qualora
direttamente interessate dal provvedimento. 
    4.1 - Alla luce di tale paradigma  la  previsione  contenuta  nel
comma 14 soltanto del parere della Conferenza unificata  sui  criteri
per l'erogazione del Fondo di  sviluppo  delle  isole  minori  appare
palesemente insufficiente. La disposizione immediatamente  successiva
nella quale gl'interventi ammessi al relativo  finanziamento  vengono
adottati previa intesa con gli enti locali interessati risulta invece
viziata in quanto estromette del tutto la regione. 
    4.2 - Il comma 24, lett. c), sostituisce il comma 4-bis del  d.l.
29 agosto 2003, n. 239 conv. in legge 27  ottobre  2003,  n.  290,  e
disciplina il procedimento da seguire in caso di mancata  definizione
dell'intesa  con  la  regione.  Se  la  previsione  di  un   Comitato
interistituzionale in composizione paritaria  risponde  al  paradigma
dell'intesa,  se  ne  discosta  la  soluzione  adottata  in  caso  di
fallimento di quest'ultimo nel raggiungimento dell'intesa. 
    Questa  viene  affidata  ad  un  decreto  del  Presidente   della
Repubblica previa delibera del Consiglio dei ministri  integrato  con
la partecipazione del Presidente della regione. 
    La   partecipazione   regionale   risulta,   infatti,   meramente
simbolica,   con   conseguente   assorbimento   dell'intero    potere
decisionale nelle mani dello Stato. 
    Ne' varrebbe ricondurre tale procedura ad una sorta di meccanismo
sostitutivo previsto dall'art. 120 Cost. 
    Come  si  e'  detto   in   precedenza,   tale   richiamo   appare
improponibile in area di competenza «concorrente» (sent. n. 383/2005,
p. 30). 
    4.3.  -  Il  comma  24,  lett.  d),  inserisce,  inoltre,  l'art.
4-quaterdecies al d.l. n. 239/2003 con il quale  si  prevede  che  le
varianti di rilievo localizzativo  interessanti  il  tracciato  degli
elettrodotti vengano approvate dal Ministero dello sviluppo economico
di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei  trasporti  e
con il Ministero dell'ambiente e con il consenso del Presidente delle
regioni interessate. 
    Ma  la  compartecipazione  della  regione  non   puo'   ritenersi
adeguatamente realizzata attraverso l'intervento del solo  Presidente
della regione e, comunque, non spetta  allo  Stato  l'identificazione
dell'organo regionale cui affidare il potere decisionale. 
    4.4.  -  Il  comma  28  utilizza  il  meccanismo   della   delega
legislativa per la disciplina  della  ricerca  e  coltivazione  delle
risorse  geotermiche  pur  prevedendo  l'intesa  con  la   Conferenza
Stato-regioni in sede di adozione dei decreti legislativi delegati. 
    La legittimita' dell'impiego di siffatto strumento in  ambito  di
materia «concorrente» e' stata contestata  in  relazione  ad  analogo
disposto dettato dall'art. 25. Valgono  pertanto  le  stesse  censure
mosse in precedenza sia nei  confronti  della  legge  di  delega,  in
quanto destinataria dei principi da questa dettata e'  il  Governo  e
non gia' la regione  che  invece  dovrebbe  essere  l'unico  soggetto
titolare  di  poteri  legislativi  «concorrenti»,  sia  del   decreto
legislativo  in  quanto,  anche  se'  adottato  con  l'intesa   della
Conferenza Stato-regioni, viola l'autonomia decisionale delle singole
regioni. 
    4.5. - Nel comma 31, la prevista adozione per  le  autorizzazioni
alla costruzione e all'esercizio di terminali di rigassificazione  di
gas naturale liquefatto, del modulo della conferenza di servizi,  mal
si concilia con il principio dell'intesa con la regione  interessata,
giacche' mentre  nella  conferenza  la  decisione  viene  adottata  a
maggioranza delle Amministrazioni che vi partecipano, nell'intesa  la
partecipazione delle parti e' necessariamente paritaria. 
    4.6. - Il successivo punto 2 dello stesso comma 31 risulta invece
incomprensibile   allorche'   prevede    che    per    il    rilascio
dell'autorizzazione ai fini della conformita' urbanistica  dell'opera
e' fatto obbligo di richiedere il parere motivato degli enti  locali,
dopo aver affermato, nel periodo che precede,  che  l'intesa  con  la
regione costituisce «variazione» degli strumenti urbanistici vigenti.
La disposizione risulta contraddittoria e quindi inidonea  a  fornire
all'amministrazione chiamata ad attuarla un  razionale  parametro  di
legalita', con conseguente violazione del richiamato art.  97  Cost.,
anche sotto il profilo del buon andamento della p.a. 
    4.7. - Il comma 34 dispone la sostituzione dei commi da 77  a  82
dell'art. 1 della legge 23 agosto 2004, n. 239. 
    La nuova  disciplina  del  comma  78  risulta  pero'  palesemente
illegittima giacche' in merito all'autorizzazione  alla  perforazione
del pozzo esplorativo, alla costruzione degli impianti e delle  opere
necessarie,   delle,   opere   connesse   e   delle    infrastrutture
indispensabili all'attivita' di' perforazione prevede una  conferenza
di servizi alla quale il ruolo assegnato  alla  regione  e'  soltanto
quello di parteciparvi, accanto agli enti locali. 
    Come gia' anticipato, la mera partecipazione alla conferenza, non
soddisfa l'obbligo dell'intesa nella disciplina di atti che rientrano
nelle materie di competenza concorrente della regione. 

        
      

 
                              P. Q. M. 
 
    Si  chiede  che  codesta  ecc.ma  Corte  accolga  il  ricorso   e
conseguentemente dichiari l'illegittimita' costituzionale degli artt.
3, 25, 26 e 27 della legge 23 luglio 2009, n. 99,  «disposizioni  per
lo sviluppo e  l'internazionalizzazione  delle  imprese,  nonche'  in
materia di energia» per violazione degli artt. 76, 97, 117, 118 e 120
Cost. 
        Roma, addi' 29 settembre 2009 
 
                      Avv. prof. Claudio Chiola