N. 76 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 agosto 2005.
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 9 agosto 2005 (del Presidente del Consiglio dei
ministri)
(GU n. 37 del 14-09-2005)



Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato;

Contro Regione Valle D'Aosta, in persona del presidente pro
tempore.
1. - Con legge 19 maggio 2005 n. 10, pubbl. nel B.U.R. 7 giugno
2005 n. 23, recante «Disposizioni in materia di controllo sulla
gestione finanziaria e istituzione della relativa Autorita' di
vigilanza», la Regione Valle d'Aosta ha dettato disposizioni per
l'istituzione ed il funzionamento dell'Autorita' di vigilanza sulla
gestione finanziaria, in dichiarata «attuazione del combinato
disposto degli artt. 2, primo comma, lett. a) e b) e 3, primo comma,
lett. f) della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto
speciale per la Valle d'Aosta) e 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001 n. 3 (modifiche ai tit. V della parte seconda della
Costituzione) e al fine di assicurare il controllo sulla corretta
gestione delle risorse collettive da parte della regione, degli enti
locali, dei loro enti ed aziende strumentali in qualsiasi forma
costituiti» (art. 1).
Con l'art. 2 della legge si e' provveduto pertanto alla
istituzione «presso il Consiglio regionale» della predetta Autorita',
definita come «organo imparziale che opera in piena autonomia e con
indipendenza di giudizio e di valutazione», dotata di autonomia
funzionale e organizzativa (come da successivo artt. 9) e composta di
tre membri nominati dal medesimo Consiglio, «per la verifica della
correttezza della gestione finanziaria, con particolare riguardo ai
criteri di efficacia, efficienza ed economicita', della regione e
degli altri enti» sopraindicati.
Negli articoli 4 e 5 sono disciplinate la durata in carica
(cinque anni) dell'Autorita' e le cause ostative alla nomina e di
incompatibilita' per i suoi componenti, entro i successivi
articoli 6, 7 e 8 regolano la accettazione della nominale dimissioni
e la decadenza degli stessi.
L' art. 10 della legge individua puntualmente i compiti assegnati
alla istituita Autorita' precisando che, «nell'ambito dell'attivita'
di verifica di cui all'art. 2 e nel rispetto della natura
collaborativa del controllo esercitato, spetta all'Autorita' nei
confronti della regione e degli altri enti di cui all'art. 2:
a)verificare la corretta gestione finanziaria; b) verificare la
correttezza della gestione dei cofinanziamenti regionali per
interventi sostenuti con fondi europei; c) formulare, a richiesta
degli organi collegiali..... osservazioni sull'efficace ed efficiente
gestione di procedure amministrative di particolare rilevanza e di
interesse generale, riferendo tempestivamente sugli esiti
dell'attivita' svolta agli enti richiedenti, anche al fine di
stimolare processi di autocorrezione. Spetta altresi' all'Autorita':
a) valutare la realizzazione degli obiettivi previsti dalla
legislazione e dai settori programmatrici evidenziati nel bilancio
della regione; b) verificare la regolare tenuta della contabilita' e
la puntuale rilevazione dei fatti di gestione nelle scritture
contabili della Regione; c) verificare l'attuazione, da parte della
regione e degli enti locali, della disciplina relativa al patto di
stabilita' interno previsto dalla normativa statale e regionale
vigente». Come precisa il successivo art. 17, le attivita' di
verifica non si estendono peraltro agli atti del Consiglio regionale
e dei suoi organi interni destinati all'esercizio dell'autonomia
funzionale e organizzativa riconosciuta dallo Statuto speciale e dal
regolamento interno del Consiglio.
L'art. 11 attribuisce all'Autorita' il potere di acquisizione di
notizie, informazioni e, documenti utili all'espletamento dei compiti
di cui al precedente art. 10, nei confronti degli uffici della
Regione e degli altri enti di cui all'art. 1; mentre il successivo
art. 12 prevede che l'Autorita' ha l'obbligo di riferire annualmente,
entro il 31 marzo e con invio di apposita relazione, sugli esiti dei
controlli al Consiglio regionale ed ai Consigli dei comuni e delle
comunita' montane.
I restanti articoli della legge contengono disposizioni
«complementari» in ordine ai copensi spettanti ai componenti
l'Autorita', alla dotazione organica e strumentale, alle spese di
funzionamento ed alla copertura finanziaria.
2. - Tale legge e' peraltro da ritenere costituzionalmente
illegittima, in relazione ai parametri e per le ragioni di seguito
esposte e pertanto il Governo, ai sensi dell'art. 127 Cost. e giusta
la delibera del Consiglio dei ministri che si produce sub 1, la
impugna chiedendo che ne venga dichiarata la illegittimita'
costituzionale sulla base dei seguenti.

M o t i v i

1. - Violazione degli articoli 117, comma 3 e 119, comma 2 Cost.,
nonche' degli articoli 2, comma 1, lett. a) e b) e 3, comma 1, lett.
f) della legge Cost. 26 febbraio 1948, n. 4 - Statuto speciale per la
Valle d'Aosta e dell'art. 10 della legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3.
Violazione dei principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
Come si evince chiaramente dalle disposizioni richiamate nella
premessa (in particolare, artt. 1, 2 e 10), con la qui impugnata l.r.
n. 10 la Regione Valle d'Aosta ha, nell'istituire l'Autorita' di
vigilanza sulla gestione finanziaria della stessa regione e degli
altri enti locali e strumentali - organismo costituito «presso il
Consiglio» regionale ed i cui componenti sono dal medesimo nominati -
inteso attribuire la stessa una generalizzata (con le sole eccezioni
di cui all'art. 17 della legge) funzione di controllo sulla gestione
dell'attivita' regionale e dei predetti enti - la cui natura
«collaborativa» e' sottolineata nell'incipit dell'art. 10 - nella
prospettiva, che e' connotato proprio del «controllo di gestione»,
della verifica e della valutazione complessiva della economicita' e
della efficienza dell'azione amministrativa e dell'efficacia dei
servizi erogati, in riferimento ai risultati conseguiti rispetto agli
obiettivi programmati e tenendo conto delle procedure e dei mezzi
utilizzati per il loro raggiungimento: e, in coerenza a tale
finalita', la Autorita' e' stata dotata di poteri di acquisizione
delle informazioni delineati nel ricordato art. 11 ed e' tenuta a
relazionare periodicamente i Consigli della Regione, delle comunita'
e delle comunita' montane degli esiti del controllo effettuato
(art. 12 legge).
Il controllo successivo sulla gestione - per il suo oggetto (non
i singoli atti amministrativi, ma l'attivita' amministrativa nel suo
concreto e complessivo svolgimento), il suo contenuto (in quanto da
eseguirsi non gia' in rapporto a parametri di stretta legittimita',
ma in riferimento ai risultati effettivamente raggiunti collegati
agli obiettivi programmati, considerando le procedure ed i mezzi
utilizzati per il loro raggiungimento) e la sua finalita' (che e'
quella di favorire in funzione collaborativa una maggiore
funzionalita' della pubblica amministrazione attraverso la
valutazione complessiva della economicita/efficienza della sua azione
e dell'efficacia dei servizi erogati) - si inquadra indiscutibilmente
nel coordinamento della finanza pubblica unitariamente considerata -
e della quale partecipano anche le regioni comprese quelle a statuto
speciale (sent. n. 425/04) - i cui principi postulano una
applicazione uniforme per tutte le pubbliche amministrazioni, ivi
comprese anche quelle regionali e degli altri enti pubblici locali.
In tale prospettiva, va considerata la disciplina introdotta
dall'art. 3 della legge n. 20/1994 - la cui coerenza con il disegno
costituzionale della pubblica amministrazione e' stata reiteratamente
ritenuta dalla Corte (sent. n. 29/1995; n. 470/1997) - articolata su
due tratti fondamentali e caratterizzanti, l'uno costituito dalla
applicazione tendenzialmente uniforme a tutte le pubbliche
amministrazioni (anche regionali e locali) delle nuove regole cosi'
poste «proprio in ragione del fine ultimo dell'introduzione in forma
generalizzata del controllo sulla gestione», e l'altro dalla scelta
dell'imputazione soggettiva del controllo in questione alla Corte dei
conti in considerazione del ruolo che detto Istituto e' venuto
assumendo nel tempo, come organo posto al servizio dello
Stato-comunita', quale garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico (sent. n. 470/1997 cit.).
Ai sensi del comma 3 del vigente art. 117 (e come e' confermato
dal comma 2 del successivo art. 119) il coordinamento della finanza
pubblica costituisce materia di legislazione concorrente, in cui e'
riservata alla legislazione dello Stato la determinazione dei
principi fondamentali nell'ambito e nel rispetto dei quali puo'
legittimamente esplicarsi la potesta' legislativa delle regioni: ma
da tali e sovraricordati principi fondamentali di coordinamento della
unitaria finanza pubblica in tema di controllo sulla gestione, si e'
profondamente discostata la legge regionale qui in esame in quanto in
particolare, essa istituisce «presso il Consiglio regionale» la
predetta Autorita' di vigilanza limitatamente alla gestione
finanziaria degli organi e degli uffici della Regione autonoma Valle
d'Aosta e degli altri enti indicati nel suo art. 1 (art. 2) ed
attribuisce alla stessa (in via esclusiva, in difetto di qualsiasi
riferimento nella legge regionale alla Corte dei conti e comunque di
qualsiasi previsto raccordo funzionale, con la stessa o una sua
Sezione) funzioni e compiti di controllo di gestione (art. 10) che
invece sono dalla legge statale riferiti, con portata generalizzata
per tutte le amministrazioni, unicamente alla Corte dei conti, nella
evidenziata sua veste di garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del complessivo ed unitario settore pubblico.
D'altronde, l'art. 7, comma 7 della legge 5 giugno 2003 n. l31,
contenente disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale, n. 32 del 2001, esplicitamente
prevede che la Corte dei conti, ai fini del coordinamento della
finanza pubblica verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da
parte di comuni, province, citta' metropolitane e regioni in
relazione al patto di stabilita' interna ed ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alla comunita' e che le sezioni
regionali di controllo della stessa Corte verificano, nel rispetto
della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il
perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali
di principio o di programma, secondo la rispettiva, competenza,
nonche' la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il
funzionamento dei controlli interni, riferendo sull'esito dei
controlli ai consigli degli enti controllati: in tal modo chiarendo e
confermando la centralita' del ruolo del controllo generalizzato
sulla gestione affidato alla Corte dei conti. E' ben vero che lo
stesso comma 7 aggiunge poi che «resta ferma la potesta' delle
Regioni a statuto speciale, nell'esercizio della loro competenza, di
adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette
finalita»: ma e' altrettanto vero ed indubbio che la cosi' prevista
riserva di potesta' legislativa delle regioni ad autonomia speciale
presuppone («nell'ambito delle rispettive competenze») una esistente
competenza legislativa regionale in materia di coordinamento della
finanza pubblica e del relativo controllo finanziario - competenza
che la Regione Valle d'Aosta, in base al proprio Statuto ed alle
relative norme di attuazione, non ha, in particolare, come or si
esporra', neppure, in base all'art. 2, comma 1, lett. a) e b) e
all'art. 3, comma 1, lett. f), dello Statuto - e comunque concerne
solamente la introduzione di «particolari discipline» che non possono
estendersi sino alla «sostituzione» della Corte dei conti e quindi
alla esclusione della stessa dall'esercizio della funzione di
controllo della corretta gestione delle risorse collettive e quindi
di garanzia dell'equilibrio unitario della finanza pubblica
complessiva.
In tal senso ha invece provveduto, con la legge qui impugnata (in
particolare nei suoi articoli 1, 2 e 10, oltre che con le conseguenti
norme collegate) la Regione Valle d'Aosta - nell'istituire la
predetta Autorita' di vigilanza e nell'attribuirle i ricordati suoi
«compiti che chiaramente si sovrappongono alle funzioni del controllo
proprie della Corte dei conti, le cui competenze non sono in alcun
modo fatte salve: per di piu' con una iniziativa del tutto
unilaterale che deliberatamente ignora - in violazione del principio
di leale collaborazione tra Stato e Regioni ribadito anche
nell'art. 120 Cost. - la avanzata elaborazione in sede di Commissione
paritetica tra lo Stato e la Regione Val d'Aosta ex art. 48-bis dello
Statuto speciale di una specifica norma integrativa delle norme di
attuazione dello Statuto stesso, volta a prevedere proprio la
istituzione di sezione regionale di controllo della Corte dei conti
nella Regione e l'esercizio da parte della stessa del controllo sulla
gestione delle amministrazioni, regionale e locali.
Ne' la pur esercitata potesta' legislativa regionale puo' trovare
costituzionalmente legittimo fondamento - come pur pretenderebbe
l'art. 1 della impugnata legge n. 10 - nell'art. 2, comma 1, lett. a)
e b) e nell'art. 3, comma 1, lett. f) della legge Cost. n. 4/1948,
contenente lo Statuto speciale della Regione Val d'Aosta e neppure
nell'art. l0 della legge Cost. n. 3/2001, disposizioni anche delle
quali va pertanto comunque denunciata la violazione.
Invero, quanto alla richiamata clausola di salvaguardia di cui
all'art. 10 della legge Cost. n. 3/2001, e' agevole rilevare che, in
base alla medesima, l'applicabilita' alle regioni a statuto speciale
delle disposizioni della stessa legge che «prevedono forme di
autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite» postula che
le regioni, originarie abbiano acquisito potesta' piu' ampie in
determinati ambiti materiali: tra i quali non si colloca certamente
quello del coordinamento della finanza pubblica nel quale lo Stato
aveva e conserva (art. 117, comma 3 Cost.) potesta' di disciplina
generale attraverso la emanazione dei principi fondamentali, nel
rispetto dei quali va in ogni caso esercitata la potesta' legislativa
regionale.
Quanto, poi, ai pur richiamati art. 2, comma 1, lett. a) e b) e 3
comma 1, lett. f) dello Statuto, e' altrettanto agevole osservare, da
un lato, che l'art. 2, attribuisce alla regione la potesta' normativa
nelle materie (tra l'altro) dell'ordinamento degli uffici e degli
enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del
personale nonche' dell'ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni, materie che, per tale loro definito oggetto, non
attengono in alcun modo al coordinamento della finanza pubblica e
nulla in realta' rilevano ai fini di fondare la prevista istituzione
dell'Autorita' di vigilanza e la attribuzione alla stessa del qui
contestato controllo sulla gestione della regione e degli enti
indicati nell'art. 1 della legge n. 10 in difformita' rispetto ai
principi fondamentali in proposito della legislazione statale; e,
d'altro lato, che l'art. 3 dello Statuto speciale, nel prevedere la
potesta' regionale di emanare in, autonomia con la Costituzione ....
norme legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della
Repubblica» anche in materia di finanze regionali e comunali, non
consente certamente al legislatore regionale di introdurre forme di
controllo finanziario sulle amministrazioni, regionale e locali, in
difformita' rispetto ai principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, dalla Costituzione riservati allo Stato e
risultanti dalla legislazione statale.
2. - Violazione dell'art. 114 Cost. e degli artt. 2, comma 1,
lett. a) e b) e 3, comma 1, lett. f) della legge Cost. 26 febbraio
1948, n. 4.
Come si e' gia' ricordato la l.r. n. 10, in particolare nei suoi
articoli 1, 2 e 10, nell'istituire la predetta Autorita' di
vigilanza, costituita presso il Consiglio regionale e i cui
componenti sono nominati dal medesimo Consiglio, le attribuisce il
compito del controllo sulla gestione finanziaria anche degli enti
locali e quindi in specie dei comuni, e dei loro enti e aziende
strumentali.
Nella parte in cui prevede siffatto controllo sugli enti locali e
loro enti e aziende, strumentali da parte di tale Autorita', la legge
regionale eccede comunque chiaramente dalla potesta' statutariamente
riservata al legislatore regionale dall'art. 2, comma 1, lett. a) e
b) e dall'art. 3, comma 1, lett. f), della legge Cost. n. 4 del 1948
- i quali, secondo quanto si e' esposto nel precedente motivo, non
assegnano alla competenza legislativa primaria e tanto meno a quella
integrativa del medesimo la introduzione di forme di controllo
finanziario come attribuite all'istituito Organismo regionale, in
«deroga» alla funzione riservata dalla legislazione statale alla
Corte dei conti - e si pone altresi' in contrasto, con il cosi'
modellato assoggettamento dei predetti enti locali al controllo di
gestione regionale e con la correlativa compressione della loro
autonomia, con il principio di equiordinazione dei soggetti pubblici
che costituiscono la Repubblica enunciato dall'art. 114 Cost.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte dichiari la illegittimita' costituzionale
degli articoli 1, 2 e 10 e delle altre disposizioni con tali articoli
collegate della legge regionale Valle d'Aosta 19 maggio 2005, n. 10.
Si produce la delibera dd. 29 luglio 2005 del Consiglio dei
ministri con allegata relazione.
Roma, addi' 1° agosto 2005
L'avvocato dello Stato: Giancarlo Mando'