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N. 77 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 maggio 2010. |
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 14 maggio 2010 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
(GU n. 24 del 16-6-2010) |
Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i
cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato nei
confronti della Regione Puglia in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della legge della regione Puglia del 25 febbraio 2010
n. 4 pubblicata sul B.U.R. del 2 marzo 2010 n. 4 recante «Norme
urgenti in materia di sanita' e servizi sociali»: nell'art. 2 commi 1
e 2, sostitutivo dell'art. 4, l.r. n. 45/2008, rubricato Servizio
presso le direzioni sanitarie;
ove si prevede al comma 1 che «Entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, il personale appartenente
alla dirigenza medica del servizio sanitario regionale (SSR) che alla
stessa data, con formale atto di data certa, emanato dal legale
rappresentante dell'ente, risulti in servizio da almeno cinque anni
in un posto di disciplina diversa da quella per la quale e' stato
assunto e' inquadrato, a domanda, nella disciplina nella quale ha
esercitato le funzioni, qualora in possesso dei requisiti previsti
dal regolamento recante la disciplina concorsuale per il personale
dirigenziale del servizio sanitario nazionale emanato con decreto del
Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 483»;
e al comma 2 che «I direttori generali delle aziende
sanitarie e degli istituti del SSR sono tenuti a verificare, entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge,
la permanenza dei fabbisogni che avevano determinato l'impiego del
personale nella disciplina diversa da quella per la quale era stato
assunto. Fermo restando l'organico complessivo, i direttori generali
dispongono nel contempo la modifica delle piante organiche
conseguenti ai passaggi di disciplina mediante incardinamento del
dirigente medico nel posto vacante della disciplina acquisita, con
soppressione del posto lasciato libero nella disciplina di
provenienza, oppure mediante trasformazione del posto gia' ricoperto
e lasciato libero nella disciplina di provenienza»;
nell'art.13, rubricato «norme in materia di incarichi a tempo
determinato», ove si prevede che «Nel limite dei posti vacanti nella
dotazione organica e nel rispetto della riduzione della spesa del
personale imposto dalle norme vigenti, il personale gia' titolare di
contratto ovvero di incarico a tempo indeterminato presso aziende o
enti del servizio sanitario nazionale (SSN) e in servizio a tempo
determinato al 31 dicembre 2009 presso un'azienda o ente del servizio
sanitario della Regione Puglia e' confermato nei ruoli di
quest'ultima, a tempo indeterminato, previa presentazione, entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge,
di apposita domanda di mobilita'»;
nell'art. 15, rubricato «norme in materia di personale ex
LSU», ove si prevede che «Agli ex lavoratori socialmente utili (LSU)
gia' utilizzati, attraverso piani di impresa e successive proroghe,
in forma continuativa, nelle ASL e negli enti del SSR da almeno
cinque anni alla data di entrata in vigore della presente legge nei
servizi di riabilitazione, tossicodipendenze, assistenza domiciliare
integrata (ADI) e prevenzione e altri servizi, si applica il processo
di stabilizzazione previsto dall'art. 30 della l.r. n. 10/2007 e
dalla l.r. n. 40/2007 nei limiti dei posti vacanti della dotazione
organica, i cui oneri gia' gravano sul bilancio di ciascuna azienda
ovvero nell'ambito di una revisione della consistenza della dotazione
stessa»;
nell'art. 16, rubricato «norme in materia di personale», ove
si prevede al comma 1 che «Nel rispetto delle norme di legge relative
alla spesa per il personale di cui all'art. 2, comma 71, della l.
191/2009 e fermo restando quanto stabilito dall'art. 24 del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo
2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttivita' del
lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni), nelle procedure concorsuali, le ASL, le aziende
ospedaliero universitarie (AOU) e gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico (IRCCS) pubblici del SSR coprono i posti
disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici,
con riserva non superiore al 50 per cento a favore del personale
titolare di rapporto di lavoro a tempo determinato e in servizio
presso le medesime aziende e istituti che, alla data di entrata in
vigore della presente legge, abbia maturato un'anzianita' di servizio
di almeno tre anni, anche non continuativi, negli ultimi cinque
anni»;
e al comma 2 che «Il presente articolo si applica anche al
personale titolare di rapporto di lavoro a tempo determinato
instaurato dalle ASL, dalle AOU e dagli IRCCS pubblici per lo
svolgimento dei progetti finalizzati»;
nell'art. 17, rubricato «servizio emergenza territoriale
118», ove si prevede che «I medici titolari d'incarico a tempo
determinato nel servizio emergenza-urgenza (SEU) 118 presso
un'azienda sanitaria della Regione che:
a) siano titolari d'incarico provvisorio nel SEU 118 con
anzianita' di almeno tre anni nella stessa azienda sanitaria;
b) siano in possesso dell'attestato di formazione specifico
nel SEU conseguito entro il 1° ottobre 2006, hanno titolo a
presentare domanda di conferimento d'incarico a tempo indeterminato
presso le sedi delle postazioni ove risultano in servizio sulla base
dell'incarico provvisorio in corso, entro sessanta giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge»;
nell'art. 19, rubricato «norme in materia di assunzioni e
dotazioni organiche», ove si prevede nel comma 1 che «Nel rispetto di
quanto previsto dalla legge regionale 27 novembre 2009, n. 27
(Servizio sanitario regionale - Assunzioni e dotazioni organiche), al
fine di dare completa applicazione alle finalita' di cui all'art. 4
(Criteri di assunzione di personale), comma 5, della legge regionale
30 dicembre 2005, n. 20 (Disposizioni per la formazione del bilancio
di previsione 2006 e bilancio pluriennale 2006-2008 della Regione
Puglia), e di cui al terzultimo capoverso della Delib.G.R. 15 ottobre
2007, n. 1657 (Legge 27 dicembre 2006, n. 296 art. 1, comma 565.
Piano di stabilizzazione del personale precario in servizio presso le
Aziende sanitarie e degli IRCCS pubblici in applicazione dell'art. 30
della l.r. n. 10/2007. Criteri applicativi), i direttori generali
delle ASL BA, BAT, AOU «Policlinico» di Bari, IRCCS «Giovanni Paolo
II» di Bari e IRCCS. «S. De Bellis» di Castellana Grotte destinano
una percentuale pari al 10 per cento dei posti vacanti nella
categoria A della propria dotazione organica in favore del
reclutamento dei lavoratori collocati in mobilita' dalle strutture
sanitarie private della regione Puglia»;
nel comma 6 «l'introduzione di una serie di commi (1-bis,
1-ter, 1-quater, 1-quinquies) all'art. 1, legge regionale n.
27/2009»;
nel comma 8 che «Le disposizioni di cui all'art. 25 della
l.r. n. 10/2007 sono estese ai dirigenti medici che alla data del 31
dicembre 2009 hanno maturato almeno un anno di attivita' nei servizi
di medicina e chirurgia d'accettazione e d'urgenza»
nell'art. 20 commi 1 e 2, rubricato «nome in materia di
personale ARES e di progetti di piano», ove si prevede
nel comma 1 che «Al comma 3 dell'art. 9 (Stabilizzazione del
personale dell'Agenzia regionale sanitaria) della l.r. n. 1/2008 dopo
le parole: «alla stessa data» sono inserite le seguenti: «oppure
risultare in servizio alla data di entrata in vigore della presente
legge e aver prestato servizio per almeno dodici mesi alla stessa
data»;
nel comma 2 che «Fatto salvo quanto previsto dalla normativa
vigente in materia di spesa del personale di cui all'art. 2, comma
71, della l. 191/2009, per l'attuazione delle direttive di cui al
documento d'intesa 20 ottobre 2008, n. 116, della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano, il rapporto di lavoro del personale
medico vincitore di avviso pubblico bandito dall'Agenzia regionale
sanitaria (ARES) per la realizzazione di progetti previsti dalla
Delib. G.R. 28 ottobre 2004, n. 1582 (Programma di utilizzo delle
quote vincolate agli obiettivi del PSN 2003-2005. Relazione attivita'
anno 2003. Progetti di piano per l'anno 2004), che sia in servizio a
tempo determinato alla data di entrata in vigore della presente legge
e che abbia svolto il progetto per almeno un biennio e' trasformato a
tempo indeterminato con l'Osservanza delle procedure concorsuali di
cui al comma 40 dell'art. 3 della l.r. n. 40/2007, come da ultimo
modificato dall'art. 1 della l.r. n. 45/2008»;
nell'art. 21 rubricato «Norme in materia di personale degli
istituti penitenziari», ove si prevede
nel comma 1 che «Al fine di garantire la continuita'
dell'assistenza sanitaria alla popolazione detenuta e di non
disperdere la specifica professionalita' del personale che opera
negli istituti di pena, transitato al SSR, per effetto di quanto
disposto dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1°
aprile 2008 (Modalita' e criteri per il trasferimento al servizio
sanitario nazionale delle funzioni sanitarie, dei rapporti di lavoro,
delle risorse finanziarie e delle attrezzature e beni strumentali in
materia di sanita' penitenziaria), si autorizzano le ASL, nei
pubblici concorsi da bandire per la copertura dei posti vacanti nei
servizi o unita' operative multiprofessionali di cui alla Delib. G.R.
27 ottobre 2009, n. 2020 (D.P.C.M 1° aprile 2008 - Indicazioni in
ordine all'individuazione di specifici modelli organizzativi
differenziati con riferimento alla tipologia e consistenza degli
istituti di pena), a prevedere, ai sensi della normativa vigente, una
riserva di posti per consentire l'accesso nei ruoli aziendali del
personale sanitario non medico le cui convenzioni sono state
prorogate al 30 giugno 2010»;
nel comma 4 che «La spesa inerente l'inquadramento del
personale di cui ai commi precedenti non rientra nei limiti
prescritti dall'art. 1, comma 565, lettera a), della l. 296/2006
trattandosi di trasferimento successivo di funzioni i cui oneri sono
assicurati con le risorse finanziarie di cui all'art. 6 del d.P.C.M.
1° aprile 2008»;
nel comma 5, che «Il personale medico titolare di incarico
provvisorio di cui all'art. 50 della legge 9 ottobre 1970, n. 740
(Ordinamento delle categorie di personale sanitario addetto agli
istituti di prevenzione e pena non appartenenti ai ruoli organici
dell'Amministrazione penitenziaria), e' equiparato al personale
medico titolare di incarico definitivo di cui all'art. 3, comma 4,
del d.P.C.M. 1° aprile 2008. Tale personale e' collocato in apposito
elenco nominativo a esaurimento istituito presso l'ASL di competenza.
Nei confronti del personale di cui al presente comma si applica lo
stesso trattamento giuridico ed economico dei medici con incarico
definitivo, ivi compresi i trattamenti contributivi e previdenziali»;
nel comma 6 che «I contratti di lavoro dei medici del
servizio integrativo di assistenza sanitaria e dei medici specialisti
di cui agli articoli 51 e 52 della l. 740/1970, come rispettivamente
modificati dagli articoli 4 e 5 della legge 15 gennaio 1991, n. 26,
sono disciplinati dagli accordi integrativi regionali per la medicina
generale e per la specialistica ambulatoriale, da approvare a seguito
della sottoscrizione degli accordi collettivi nazionali stipulati in
data 27 maggio 2009, in attesa della specifica trattativa nazionale
dedicata alla medicina penitenziaria»;
nell'art. 24 commi 1 e 3, rubricato «norme in materia di
nomina dei direttori generali», ove si prevede nel comma 1 che «E'
istituito l'elenco regionale dei candidati idonei alla nomina di
direttore generale delle aziende e istituti del servizio sanitario
della Regione Puglia»;
nel comma 3 che «La Giunta regionale disciplina, con apposito
provvedimento, le modalita' di emanazione degli avvisi pubblici
finalizzati all'aggiornamento annuale dell'elenco di cui al comma 1,
i criteri metodologici per la verifica del possesso dei requisiti
previsti dall'art. 3-bis, comma 4, del d.lgs. 502/1992, come
modificato dall'art. 8 del d.lgs. 254/2000, ai fini dell'inserimento
nel suddetto elenco dei candidati idonei, sulla base dei titoli
posseduti»;
nell'art. 26, rubricato «modifiche all'art. 17 della legge
regionale n. 1/2005», ove si prevede che «All'art. 17 (Norme in
materia di spesa sanitaria) della legge regionale 12 gennaio 2005, n.
1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2005 e
bilancio pluriennale 2005-2007 della Regione Puglia), sono apportate
le seguenti modifiche:
a) i commi 6, 7 e 8 sono sostituiti dai seguenti:
«6. Il trattamento economico annuo del direttore generale delle
ASL, delle Aziende ospedaliero - universitarie (AOU) e degli istituti
di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) pubblici e'
equiparato al trattamento economico massimo complessivo, esclusi la
retribuzione di risultato ed eventuali assegni ad personam, previsto
dalla contrattazione collettiva nazionale per le posizioni apicali
della dirigenza medica, incrementato del 25 per cento, fatta salva la
decurtazione del 20 per cento prevista per le nomine effettuate
successivamente alla data di entrata in vigore della legge 6 agosto
2008, n. 133 (Conversione in legge, con modificazioni del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti,
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria)
e successive modificazioni.
7. Il trattamento economico di cui al comma 6 puo' essere
integrato, a fine mandato, di un ulteriore 20 per cento dello stesso,
previa valutazione della realizzazione degli obiettivi di salute e
dei servizi assegnati con il provvedimento di nomina e annualmente
con il documento di indirizzo economico-funzionale, nonche' previa
verifica dei risultati di gestione ottenuti in riferimento al
mantenimento del pareggio di bilancio ovvero alla riduzione di
disavanzi accertati all'atto dell'insediamento, abbattuti almeno del
30 per cento in caso di mandato triennale e del 50 per cento in caso
di mandato quinquennale.
8. Il trattamento economico annuo del direttore sanitario e del
direttore amministrativo delle ASL, delle AOU e degli IRCCS pubblici
e' definito nell'80 per cento di quello spettante al direttore
generale, incrementato del 10 per cento, previa valutazione da parte
del direttore generale sulla realizzazione degli obiettivi
annualmente assegnati, fatta salva la decurtazione del 20 per cento
per le nomine effettuate successivamente alla data di entrata in
vigore della l. 133/2008 e successive modificazioni.».
b) dopo il comma 8 e' inserito il seguente:
«8-bis. I trattamenti economici di cui al presente articolo
devono essere aggiornati con le stesse decorrenze stabilite per i
contratti nazionali di lavoro della dirigenza medica»;
nell'art. 30, rubricato «modifiche all'art. 25 della l.r. n.
25/2007», ove si prevede che «Fatte salve le previsioni della
contrattazione collettiva, ove piu' favorevoli, la Regione, gli enti,
le aziende e le societa' strumentali della Regione Puglia devono
prevedere nei bandi di gara, negli avvisi e, in ogni caso, nelle
condizioni di contratto per l'affidamento di servizi l'assunzione a
tempo indeterminato del personale gia' utilizzato dalla precedente
impresa o societa' affidataria dell'appalto nonche' la garanzia delle
condizioni economiche e contrattuali gia' in essere, ove piu'
favorevoli.
2. Le previsioni di cui al presente articolo si applicano in
misura proporzionale alla quantita' di servizi appaltati.
3. I vincoli di cui ai commi 1 e 2, a integrazione di quanto
previsto dalla Delib.G.R. 15 dicembre 2009, n. 2477 (Modifiche e
integrazioni alla Delib.G.R. 5 maggio 2009, n. 745 - Criteri e
procedure per l'attivazione dell'istituto dell'in house providing -
Linee guida per la costituzione, attivazione e gestione delle
societa' strumentali alle attivita' delle aziende sanitarie ed enti
pubblici del servizio sanitario regionale di Puglia), devono
comprendere anche le attivita' che costituiscono compito diretto di
tutela della salute, comprese le attivita' di supporto strumentale
delle imprese appaltatrici.
4. Le previsioni di cui al comma 1 si applicano anche nel caso di
affidamento dei servizi in favore di societa' strumentali costituite
dalla Regione, dagli enti o dalle aziende della Regione Puglia e tra
societa' strumentali della Regione, degli enti o delle aziende della
Regione Puglia, nei limiti del fabbisogno di personale da adibire
effettivamente allo svolgimento dei servizi affidati.
5. Il presente articolo non si applica ai dirigenti. Rientrano
nell'applicazione del presente articolo i soci di cooperative di
lavoro che non abbiano funzioni direttive a condizione che abbiano
espressamente rinunciato o ceduto le quote di partecipazione alla
cooperativa all'atto dell'assunzione presso la nuova impresa; in ogni
caso, l'assunzione dei soci di cui al presente comma avviene solo
dopo l'assunzione del personale dipendente della cooperativa.
6. Il servizio svolto dai volontari delle associazioni di
volontariato convenzionate con le aziende sanitarie per il servizio
di emergenza urgenza sanitaria 118 deve essere valutato nell'ambito
delle selezioni di evidenza pubblica per il reclutamento di personale
per il servizio di emergenza urgenza 118».
Le disposizioni riportate in epigrafe vengono impugnate, giusta
delibera del Consiglio dei Ministri in data 30 aprile 2010 perche' in
contrasto con gli artt. 3, 24, 31, 33, 51, 97, 117, secondo comma
lett. I) e terzo comma, e 118 della Costituzione.
La legge regionale in epigrafe indicata si propone, mediante le
norme sopra indicate, di operare l'inquadramento e la progressiva
stabilizzazione di personale precario, adottando una procedura
speciale di reclutamento del personale dirigente medico finalizzata a
valorizzare l'esperienza conseguita con contratti a tempo
determinato, in violazione tuttavia dei principi costituzionali di
ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica
amministrazione, di cui sono espressione i principi normativi statali
propri del regime di assunzione previsto per ciascun settore, dei
vincoli finanziari in materia di spesa del personale e del principio
per cui e' possibile accedere all'impiego alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni solo mediante il pubblico concorso. In
dettaglio:
A) l'art. 2 presenta vari profili di illegittimita'.
L'art. 2, comma 1, prevede che il personale dirigente medico, che
risulti in servizio da almeno cinque anni in un posto di disciplina
diversa da quella per la quale e' stato assunto, e' inquadrato, a
domanda, nella disciplina nella quale ha esercitato le funzioni,
qualora in possesso dei requisiti previsti dalla normativa
concorsuale vigente.
Tale disposizione, peraltro formulata in maniera generica e poco
chiara, eccede indubbiamente dalle competenze legislative regionali.
Infatti, la norma non specificando quali, tra le categorie di
soggetti che in concreto appartengono al personale dirigente medico,
siano beneficiarie della disposizione e possano quindi effettivamente
adire al previsto inquadramento, conduce al risultato di
ricomprendere tra i suoi destinatari anche personale titolare di
rapporto di lavoro non suscettibile di stabilizzazione alla luce
della normativa statale di principio.
Parlare con nori
Ne discende la sua incostituzionalita', nel rilievo che:
l'art. 2 consente l'inquadramento e la stabilizzazione di
personale dirigente precario in violazione del principio
costituzionale dell'accesso agli impieghi delle P.A., della normativa
statale di riferimento, dei principi di ragionevolezza, imparzialita'
e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 primo comma
Cost.), del principio del pubblico concorso, di cui agli artt. 51 e
97 terzo comma cost. Cost. in relazione al canone di ragionevolezza
(art. 3 Cost.). In particolare, con specifico riferimento al
principio del pubblico concorso, la Corte costituzionale ha avuto
modo di chiarire (sent. n. 81/2006) che «il principio del pubblico
concorso costituisce la regola per l'accesso all'impiego alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche, da rispettare allo scopo
di assicurare la loro imparzialita' ed efficienza. Tale principio e'
consolidato nel senso che eventuali deroghe possono essere
giustificate solo da peculiari e straordinarie ragioni di interesse
pubblico», (nello stesso senso, in argomento anche le sentenze n. 159
del 2005, n. 205 e n. 34 del 2004). Nella medesima pronuncia n.
81/2006, la Corte ha altresi' escluso che tali peculiari e
straordinarie ragioni di interesse pubblico possano essere ravvisate
nella personale aspettativa degli aspiranti, anche se essi siano gia'
legati da rapporto d'impiego con la Pubblica Amministrazione.
la stabilizzazione effettuata in assenza di procedure di
selezione costituisce il concreto effetto della norma in esame, e
contrasta con la necessita' che alla dirigenza sanitaria si acceda
per concorso pubblico per titoli ed esami, in violazione dell'art .
117, comma 3, Cost., in relazione ai principi fondamentali della
materia di competenza legislativa concorrente della «tutela della
salute», di cui all'art. 15 del d.lgs. 502/1992, che costituisce la
normativa di principio in argomento.
in violazione dell'art .117, comma 3, Cost.
l'art. 2 contrasta anche con le previsioni di cui all'art.
17, commi da 10 a 13, del decreto-legge n. 78/2009 convertito con
modificazioni nella legge n. 102/2009, che, con riferimento alla
generalita' delle amministrazioni pubbliche, in luogo delle procedure
di stabilizzazione previste dalla previgente legislazione statale che
comunque non consentiva la stabilizzazione del personale dirigente,
prevede per il solo personale non dirigente nuove modalita' di
valorizzazione dell'esperienza professionale acquisita, attraverso
l'espletamento di concorsi pubblici con parziale riserva dei posti.
Dette norme, richiamate dall'art. 2, comma 74, della legge n.
191/2009, fanno esclusivo riferimento al personale precario non
dirigenziale delle amministrazioni, di cui all'art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 165/2001 e successive modificazioni, tra cui sono
ricompresi anche gli enti del SSN.
Costituendo, la citata normativa statale, disposizione di
principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica, la
disposizione regionale in esame risulta pertanto proposta in
violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.
L'art. 2, al comma 2 prevede che gli enti del Servizio sanitario
regionale siano tenuti a verificare la permanenza dei fabbisogni che
avevano determinato l'impiego del personale nella disciplina diversa
da quella per la quale era stato assunto. Tuttavia tale verifica non
costituisce, alla stregua della disciplina in esame, condizione
prodromica al successivo accesso all'inquadramento, che risulta
pertanto completamente svincolato da alcun rapporto di subordinazione
a detta verifica. La conseguenza si coglie sul piano economico e di
bilancio, nel rilievo che anche nel caso di verificata insussistenza
di detti fabbisogni conseguono comunque maggiori oneri, in violazione
dell'art. 81 Cost.
Infine l'art. 2, comma 4, consente di procedere all'inquadramento
del personale in discorso anche in assenza dei prescritti requisiti,
ritenendo utile a tale fine la mera iscrizione alla scuola di
specializzazione, e non il possesso del titolo di specializzazione,
come invece previsto dalla disciplina concorsuale vigente, violando
in tal modo l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. In
definitiva l'art. 2 esaminato, prevedendo la stabilizzazione del
personale medico dirigenziale precario, prescinde del tutto
dall'esigenza di consentire l'accesso alle posizioni dirigenziali a
chiunque vi abbia interesse, cosi' violando gli artt. 51 e 97 Cost.,
anche in contrasto con i principi di ragionevolezza, di buon
andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione di cui agli
articoli 3 e 97 della Costituzione.
Cosi' disponendo, il legislatore regionale legifera in
difformita' alla normativa statale di riferimento costituita
dall'art. 15 del d.lgs. 502/1992, la cui ratio e' stata lucidamente
evidenziata dalla giurisprudenza di legittimita': «In tema di
rapporto di lavoro della dirigenza medica, l'art. 15 del d.lgs. n.
502 del 1992, come modificato dal d.lgs. n. 229 del 1999, nello
stabilire, tra l'altro, che l'esito positivo delle verifiche, cui il
dirigente sanitario e' periodicamente sottoposto, «costituisce
condizione per il conferimento o la conferma degli incarichi di
maggior rilievo, professionali o gestionali», intende porre a
salvaguardia dell'interesse pubblico della salute dei cittadini uno
strumento per assicurare il miglior funzionamento della struttura
sanitaria, giacche' dette verifiche devono essere funzionalmente
volte ad assicurare alla struttura medesima, e quindi ai fruitori
della stessa, non solo la specifica competenza professionale di chi
vi opera, ma anche il corretto espletamento del servizio e la
realizzazione dell'appropriatezza degli interventi con finalita'
preventive, diagnostiche, terapeutiche e riabilitative, nonche'
l'efficace ed efficiente gestione delle risorse», (Cass.Sez. lavoro,
n. 28714 del 3 dicembre 2008); dall'art. 17, commi da 10 a 13 del
d.l. n. 78/2009 convertito con modificazioni nella legge n. 102/2009;
dall'art. 2, comma 74, della legge n. 191/2009.
2) L'art. 13, nel prevedere la possibilita', sussistendo le
condizioni ivi prescritte, per il personale titolare di contratto
ovvero di incarico a tempo determinato presso enti o aziende del
servizio sanitario nazionale e in servizio a tempo determinato al 31
dicembre 2009 presso un'azienda o ente del servizio sanitario della
regione Puglia di transitare nei ruoli di quest'ultima, a tempo
indeterminato, consente di fatto l'utilizzo dell'istituto della
mobilita' per effettuare inquadramenti presso gli enti sanitari della
Regione Puglia, a tal fine essendo sufficiente la titolarita' di un
contratto o incarico a tempo indeterminato presso aziende o enti del
servizio sanitario nazionale (SSN), e la prestazione di attivita'
lavorativa a tempo determinato alla data del 31 luglio 2009, (senza
tuttavia specificare in quale posizione, che potrebbe anche risultare
differente da quella di provenienza) presso i predetti enti sanitari
regionali.
Tale disposizione e' incostituzionale in quanto:
si pone in contrasto con i principi di ragionevolezza,
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione,
nonche' con il principio del pubblico concorso, di cui agli artt. 3,
51 e 97 Cost. In particolare con specifico riferimento alla materia
del pubblico concorso quanto gia' esposto con riferimento all'art. 2,
comma 1.
determina una violazione delle disposizioni contrattuali che
regolano l'istituto della mobilita' e che consentono la mobilita'
stessa solo nel rispetto della categoria, profilo professionale,
disciplina e posizione economica di appartenenza del dipendente, e si
pone in tal modo in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., il quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato la
materia dell'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto
privato regolabili dal Codice civile, quali sono i contratti
collettivi.
non e' in linea con l'art. 30 del d.lgs. n. 165/2001 e
successive modificazioni, disciplina statale di riferimento, che, nel
disciplinare i passaggi di personale tra amministrazioni diverse,
limita l'immissione nei ruoli delle amministrazioni in cui si presta
servizio al solo personale in posizione di comando o di fuori molo,
violando in tal modo l'art. 97 Cost.
si pone in contrasto anche con gli articoli 24 e 31 del
d.lgs. n. 150/2009, secondo i quali, in attuazione dell'art. 97
Cost., le pubbliche amministrazioni, e le regioni, anche per quanto
concerne i propri enti e le amministrazioni del servizio sanitario
nazionale, a decorrere dal 1 gennaio 2010, devono coprire i posti
disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici,
con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del
personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia
di assunzioni.
viola il principio di leale collaborazione, di cui agli artt.
117 e 118 Cost., a cui si ispirano i rapporti tra SSN ed universita',
e viola l'autonomia universitaria, garantita dall'art. 33 Cost., in
quanto, riferendosi al personale di tutti gli enti del servizio
sanitario regionale, comprese le aziende ospedaliero-universitarie,
non rinvia all'atto aziendale o ai protocolli d'intesa tra regione ed
universita', di cui all'art.3, comma 2, del d.lgs. n. 517 del 1999 o
ad una forma d'intesa con il Rettore.
La disposizione, quindi, contrasta con i principi di
ragionevolezza, di buon andamento ed imparzialita' della pubblica
amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
3) L'art. 15 e' volto a stabilizzare gli ex lavoratori
socialmente utili (in servizio da almeno cinque anni negli enti del
SSR) nei limiti dei posti vacanti della dotazione organica ovvero
nell'ambito di una revisione della consistenza della dotazione
stessa. Tale disposizione, formulata in maniera generica e poco
chiara eccede dalle competenze regionali. Infatti, riferendosi
genericamente agli «ex lavoratori socialmente utili» senza precisare
in che posizione tale personale presta attualmente servizio,
ricomprende tra i suoi destinatari anche il personale con rapporto di
lavoro a tempo determinato, ed e' pertanto incostituzionale per gli
stessi motivi esposti nei confronti dell'art. 2, comma 1.
La disposizione in esame, inoltre, consentendo la stabilizzazione
anche in assenza di posti vacanti, non offre idonee garanzie circa il
rispetto dell'art. 2, comma 71, della richiamata legge n. 191/2009
(contenimento spese di personale) che si configura quale norma di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, comma 3,
della Costituzione e determina oneri non coperti in violazione
dell'art. 81 della stessa Costituzione.
4) Gli artt. 16, commi 1 e 2, l'art. 19, comma 1 e l'art 22,
comma 1 possono valutarsi unitariamente, atteso che essi violano il
principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 117 e 118 Cost.,
a cui devono ispirarsi i rapporti tra SSN ed universita', nonche'
l'autonomia universitaria, garantita dall'art. 33 Cost., in quanto,
riferendosi al personale di tutti gli enti del servizio sanitario
regionale, comprese le aziende ospedaliero-universitarie, privano
l'universita' della facolta' di procedere alla individuazione della
quota di personale di eventuale propria competenza, obliterando
l'atto aziendale e/o i protocolli d'intesa tra regione ed
universita', di cui all'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 517 del 1999,
o una forma d'intesa con il Rettore.
5) L'art. 16, comma 3, e l'art. 18, sono volti ad ampliare i
destinatari delle procedure di stabilizzazione di cui all'art. 3,
comma 38, della legge n. 40/2007, prorogandone sostanzialmente gli
effetti. Cio' rende palese come tali disposizioni siano affette dagli
stessi vizi gia' denunciati in ordine all'art. 2, comma 1.
6) L'art. 17, prevede che i medici titolari di incarico a tempo
determinato, operanti nel servizio di emergenza-urgenza e in possesso
di determinati requisiti, possano presentare domanda di conferimento
di incarico a tempo indeterminato. Anche questa norma consente in
sostanza la stabilizzazione di personale medico assunto a tempo
determinato, in violazione dei principi gia' esaminati del pubblico
concorso e della imparzialita' dell'azione amministrativa, per cui e'
incostituzionale per gli stessi motivi esposti nei confronti
dell'art. 2, comma 1.
7) L'art. 19, comma 6 introduce alcuni commi (1-bis,
1-ter, 1-quater, 1-quinquies) all'art. 1 della legge regionale n.
27/2009, recante disposizioni in materia di dotazioni organiche e
assunzioni, gia' oggetto di impugnativa innanzi alla Corte
costituzionale da parte del Governo con ricorso ritualmente
notificato e depositato il 3 marzo 2010. Con i predetti commi, nel
richiamare i principi di cui al comma 1 del citato art. 1 in merito
alla rideterminazione delle dotazioni organiche degli enti del SSR,
si introducono alcune deroghe ai predetti principi, consentendo di
computare, tra l'altro, il fabbisogno di personale finalizzato
all'attivazione di nuovi servizi ed attivita' non contemplati dalle
vigenti dotazioni organiche, ed affermando la necessita' che
nell'applicazione del predetto art. 1 nel suo complesso debba essere
assicurato il principio dell'invarianza della spesa.
Al riguardo, fermo che in sede di impugnativa dell'art. 1 in
esame si e' espressamente evidenziato che tale norma, nel prevedere
che i minori costi derivanti dalle cessazioni dal servizio negli anni
2009 e 2010 vengano integralmente impiegati .......... per nuove
assunzioni, comporta oneri tali da pregiudicare il contenimento delle
spese per il personale, obiettivo avuto di mira dal legislatore
statale con le leggi finanziarie 2009 e 2010, si Osserva che le
modifiche introdotte concorrono a rendere la norma impugnata del
tutto inidonea a garantire la riduzione delle spese di personale
prevista da ultimo dall'art. 2, comma 71, della legge n. 191/2009.
Alla stregua della giurisprudenza di codesta Corte le norme
statali che fissano limiti di spesa alle Regioni ed agli enti locali,
a condizione che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della
finanza pubblica, che non prevedano in modo esaustivo strumenti o
modalita' per il perseguimento dei suddetti obiettivi e che incidano
temporaneamente su una complessiva e non trascurabile voce di spesa,
possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica (cfr. sentenza n. 94 del 2009), e la violazione di
siffatte norme statali si traduce nella violazione dell'art. 117,
comma 3 Cost. che attribuisce allo Stato una potesta' legislativa
concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica.
8) L'art. 19, comma 8 e l'art. 20 ampliano il novero dei
destinatari della vigente normativa regionale in materia di
stabilizzazioni di personale dirigente. I profili di
incostituzionalita' della norma sono pertanto analoghi a quanto
evidenziato in ordine all'art. 2, comma 1.
9) L'art. 21, comma 1, prevede una riserva di posti nei concorsi
pubblici per l'accesso ai ruoli aziendali per il personale sanitario
non medico operante in regime di convenzione nelle carceri. La norma
e' incostituzionale sotto due profili: perche' non stabilendo la
misura percentuale di detta riserva contrasta con l'art. 97 della
Costituzione, e perche' non essendo delimitata in maniera rigorosa
l'area della riserva stessa pone ostacoli per l'accesso all'impiego
da parte di chi vi abbia interesse, in violazione del principio
costituzionale del pubblico concorso.
10) L'art. 21, comma 4 stabilisce che la spesa inerente
l'inquadramento del personale di cui ai commi precedenti (personale
non medico operante nell'ambito della medicina penitenziaria le cui
convenzioni sono state prorogate al 30 giugno 2010) non rientra nei
limiti prescritti dall'art. 1, comma 565, della legge 296/2006,
trattandosi di trasferimento di funzioni i cui oneri sono assicurati
con le risorse di cui all'art. 6 del dPCM 1° aprile 2008.
Al riguardo, premesso che in materia di contenimento della spesa
di personale per gli enti del SSN occorre far riferimento all'art. 2,
comma 71, della legge 191/2009, la norma determina oneri non coperti
in violazione dell'art. 81 della Costituzione, tenuto conto che la
spesa sostenuta per il personale in regime di convenzione e'
inferiore a quella conseguente all'inquadramento in considerazione
del differente trattamento economico spettante alle due categorie di
personale.
Ne discende che la relativa spesa non sarebbe integralmente
coperta dalle risorse di cui al citato dPCM.
11) L'art. 21, commi 5 e 6 nel prevedere rispettivamente
l'equiparazione, anche ai fini previdenziali, dei medici titolari di
incarico provvisorio di cui all'art. 50 della legge 740/1970 ai
medici titolari di incarico definitivo, e l'assoggettamento del
predetto personale alla disciplina degli accordi integrativi per la
medicina generale e la specialistica ambulatoriale, si pongono in
contrasto con l'art. 4, comma 3, del dPCM 1° aprile 2008 ai sensi del
quale il personale in questione resta assoggettato, anche a seguito
del trasferimento alle aziende sanitarie, alla disciplina prevista
dalla legge n. 740/1970 fino alla scadenza del relativo rapporto che,
se a tempo determinato (come nel caso in esame) e con scadenza
anteriore al 31 marzo 2009, e' prorogato solo per la durata di dodici
mesi. Inoltre l'equiparazione prevista comporta oneri non coperti
dalle risorse di cui al citato dPCM. Pertanto le disposizioni in
esame si pongono in contrasto con gli articoli 81 e 117, comma 2,
lettera l), della Costituzione.
12) L'art. 24, commi 1 e 3 nella parte in cui prevede sia
l'istituzione di un elenco regionale dei candidati idonei alla nomina
di direttore generale delle aziende del servizio sanitario della
regione, sia la competenza della Giunta regionale ad emanare, con
proprio provvedimento, le modalita' di aggiornamento annuale
dell'elenco e i criteri per la verifica dei requisiti (previsti
dall'art. 3-bis, comma 4, del d.lgs. 502/1992) dei candidati idonei
alla predetta nomina, viola le disposizioni dell'art.4, comma 2, del
d.lgs. n. 517 del 1999. L'art 24, infatti, non considera la
disposizione dell'art.4 del suddetto d.lgs., secondo cui il direttore
generale delle AOU e' nominato dalla regione d'intesa con il rettore.
Ne deriva che tale disposizione viola l'autonomia universitaria,
poiche' gli idonei presenti nell'elenco sono solo quelli scelti dalla
regione, cosi' restringendosi la scelta del rettore, poiche'
nell'individuazione della rosa di candidati non e' prevista alcuna
forma di collaborazione con l'universita'. Detta disposizione viola
pertanto il principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 117
e 118 Cost., a cui si ispirano i rapporti tra SSN ed universita',
nonche' l'autonomia universitaria garantita dall'art. 33 Cost.
13) L'art. 26 interviene in materia di trattamento economico dei
direttori generali, amministrativi e sanitari, modificando la
disciplina regionale a suo tempo emanata in attuazione di quanto
previsto dal DPCM 319/2001 (modificativo del DPCM 502/1999). Si
rileva che nella disposizione regionale in esame manca qualsiasi
riferimento ai predetti dd.P.C.M, ed al limite massimo del
trattamento economico ivi fissato, con la conseguenza che la concreta
applicazione della norma puo' dare luogo al riconoscimento di
emolumenti superiori a quelli massimi previsti dalla predetta
normativa statale, con conseguente disparita' di trattamento rispetto
alle altre regioni e maggiori oneri per la regione Puglia, in
violazione dell'art. 81 Cost.
14) L'art. 30, che modifica l'art. 25 della legge 25/2007,
consente un illegittimo inquadramento all'interno di societa',
aziende o organismi, variamente denominati della Regione, di soggetti
provenienti da imprese o societa' cooperative. Nel ricordare che la
normativa statale - art. 18 del d.l. 112/2008 e art. 19 del d.l.
78/2009 - impone il rispetto di forme di selezione pubblica del
personale anche alle societa' pubbliche affidatarie di servizi
nonche' l'adeguamento, da parte di queste, alle misure di
contenimento della spesa di personale fissate per le amministrazioni
controllanti, la norma regionale in esame contrasta con le predette
disposizioni e, conseguentemente, viola i principi costituzionali di
cui all'art. 97 della Costituzione.
Alla luce di quanto sopra esposto, emerge palesemente il diretto
contrasto delle disposizioni regionali impugnate con tutte le norme
Costituzionali sopra indicate, introducendosi una normativa diversa e
piu' favorevole sia in punto di stabilizzazione che sotto il profilo
economico valida solo in ambito regionale, con conseguente disparita'
di trattamento nei confronti di omologhe categorie lavorative
radicate in altre regioni, nonche' massimamente dell'art. 97 Cost.
sotto il profilo della violazione del principio di imparzialita'
dell'azione amministrativa e uniformita' della stessa nel territorio
nazionale.
P. Q. M.
Alla luce di quanto sopra esposto si conclude affinche' sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale della legge della regione
Puglia del 25 febbraio 2010 n. 4, pubblicata sul B.U.R. del 2 marzo
2010 n. 40, recante «Norme urgenti in materia di sanita' e servizi
sociali», negli articoli espressamente impugnati.
Roma, addi' 30 aprile 2010
Avvocato dello Stato: Ranucci
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