Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 23 luglio  2013  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
Ministri).
 

(GU n. 38 del 18.9.2013)

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri,  rappresentato
e  difeso  dall'Avvocatura  Generale  dello  Stato,  nei  cui  uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12, contro la Regione  Veneto,
in persona del Presidente in carica per  l'impugnazione  della  legge
regionale del  Veneto  n.  8  del  14  maggio  2013,  pubblicata  nel
Bollettino ufficiale della Regione Veneto n. 42 del 17  maggio  2013,
recante «Disposizioni in materia  di  commercio  su  aree  pubbliche.
Modifica della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 "Nuove  norme  in
materia di commercio su aree pubbliche" e successive modificazioni  e
della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33 "Testo unico delle leggi
regionali  in  materia  di  turismo"  e  successive   modificazioni»,
nell'art. 5.
    La legge regionale del Veneto n. 8/2013 contiene disposizioni  in
materia di commercio su aree pubbliche.
    L'art. 5, modificando l'art. 48-bis, legge regionale  4  novembre
2002, n. 33, prevede quanto segue:
    «All'articolo 48-bis della legge regionale 4  novembre  2002,  n.
33, sono apportate le seguenti modifiche:
        a) al comma 2 sono aggiunte alle fine le seguenti parole:
          ", comunque non inferiore a sette anni e  non  superiore  a
dodici. Nei procedimenti di selezione e  in  caso  di  pluralita'  di
domande in eccesso rispetto al numero  delle  assegnazioni  previste,
dopo la fase transitoria di cui al comma  5,  si  applicano  ai  fini
della selezione di soggetti i criteri di cui al punto 2)  dell'Intesa
della  Conferenza  Unificata  del  5  luglio  2012  pubblicata  nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie generale,  n.  75
del 4 aprile 2013 per l'assegnazione dei posteggi su area pubblica  e
la priorita' della maggiore professionalita' e' connessa  al  maggior
numero di presenze pregresse.";
        b) il comma 4-bis e' soppresso».
    La disposizione si pone in contrasto con i principi  e  le  norme
del diritto dell'Unione Europea in tema di liberta' di  tutela  della
concorrenza  e  del  mercato  e  segnatamente  della   direttiva   n.
123/2006/CE, e determina un ostacolo all'accesso e  all'esercizio  di
attivita' economiche, in violazione dell'art.  117,  comma  1,  della
Costituzione e dell'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione,
per i seguenti
 
                               Motivi
 
    L'art.  5  della  legge  regionale  Veneto  n.  8/2013  introduce
modifiche sostanziali alla previgente  disciplina  del  commercio  in
forma itinerante sulle  aree  demaniali  marittime,  incidendo,  come
detto, sull'art. 48-bis, legge regionale n. 33/2002.
    L'art. 48-bis, al primo comma, stabilisce, in linea di principio,
che  «l'esercizio  del  commercio  in  forma  itinerante  sulle  aree
demaniali marittime e' soggetto a nulla  osta  da  parte  del  comune
competente che stabilisce le condizioni e le modalita' per  l'accesso
alle aree predette, nel rispetto  delle  disposizioni  relative  alla
libera prestazione di servizi previste  dalla  direttiva  2006/123/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa
ai  servizi  nel  mercato   interno,   e   successive   modifiche   e
integrazioni».
    Il secondo comma - modificato dalla lettera a) dell'art. 5, legge
regionale n. 8/2013 -, dispone nel dettaglio:
        a) che «entro il  31  gennaio  di  ciascun  anno  il  comune,
sentite le rappresentanze locali delle associazioni  degli  operatori
del  commercio  su  aree  pubbliche  e   delle   organizzazioni   dei
consumatori  maggiormente  rappresentative   a   livello   regionale,
determina e rende noto,  tramite  idonee  forme  di  pubblicita',  il
numero dei titolari  di  autorizzazioni  per  il  commercio  su  area
pubblica da ammettere all'esercizio del commercio itinerante su  area
demaniale, suddivisi per tipologie merceologiche»;
        b) che «il comune stabilisce la durata  temporale  dei  nulla
osta  con  riferimento  delle  diverse  tipologie  merceologiche   in
funzione dell'ammortamento degli investimenti e  della  remunerazione
dei capitali investiti».
    Le modifiche normative introdotte dalla legge regionale n. 8/2013
si traducono nelle seguenti, ulteriori prescrizioni:
        1) la  durata  dei  nulla  osta  deve  essere  «comunque  non
inferiore a sette anni e non superiore a dodici»;
        2) «nei procedimenti di selezione e in caso di pluralita'  di
domande in eccesso rispetto al numero  delle  assegnazioni  previste,
dopo la fase transitoria di cui al comma  5,  si  applicano  ai  fini
della selezione di soggetti i criteri di cui al punto 2)  dell'Intesa
della  Conferenza  Unificata  del  5  luglio  2012  pubblicata  nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie generale,  n.  75
del 4 aprile (1) per l'assegnazione dei posteggi su area  pubblica  e
la priorita' della maggiore professionalita' e' connessa  al  maggior
numero di presenze pregresse».
    Tali modificazioni paiono determinate con eccessiva onerosita' se
non un impedimento assoluto all'esercizio delle attivita'  itineranti
di commercio su aree pubbliche, in violazione dei principi di  tutela
della concorrenza e del mercato.
    In primo luogo, vi e' un richiamo del legislatore regionale,  che
pare non congruo, all'Intesa della Conferenza Unificata del 5  luglio
2012, relativa all'assegnazione dei posteggi su area pubblica.
    Si finisce, infatti, per incidere sui criteri  di  selezione  per
l'assegnazione dei nulla osta per il commercio itinerante utilizzando
parametri propri dell'assegnazione dei posteggi, ossia  di  attivita'
diverse, dal momento che per definizione il commercio itinerante  non
presuppone l'assegnazione di posteggi, e anzi deve essere  svolto  in
modo tale da differenziarsi  dal  commercio  su  aree  pubbliche  con
posteggi.
    L'applicazione dei criteri determinati in base all'ottenimento di
posteggi e lo  stesso  termine  minimo  e  massimo  di  durata  delle
concessioni (ripreso ugualmente  dalla  citata  Intesa  al  punto  1:
ovvero sette e dodici anni determinati  in  ragione  della  specifica
necessita' di tutelare  la  concorrenza  e  garantire  l'ammortamento
degli investimenti) rischiano di rendere particolarmente  oneroso  se
non impossibile l'esercizio dell'attivita' itinerante in questione.
    Il punto 2)  dell'Intesa  richiamato  dalla  legge  regionale  n.
8/2013  indica  tra  i  criteri  di  selezione  la   professionalita'
acquisita connessa alle presenze pregresse.
    Ma il criterio della maggiore professionalita' acquisita  non  e'
accompagnato dall'indicazione delle modalita' con cui la stessa viene
determinata,   cosi'   integrando   un   requisito    tendenzialmente
discriminatorio perche' non sorretto da parametri prestabiliti  (come
ad esempio la data di iscrizione nel registro delle imprese).
    Quanto  al  criterio  delle  presenze  pregresse,   esso   appare
inconferente con l'attivita' esercitata in  forma  itinerante,  senza
l'utilizzo di posteggio, in quanto non quantificabile in mancanza  di
un riferimento al posto occupato.
    Il criterio  appare  peraltro  non  conforme  ai  principi  della
Direttiva n. 2006/123/CE del 12 dicembre 2006  e  in  particolare  al
considerando n. 62 (2) e all'art. 12  della  medesima,  in  forza  di
quali, nel caso di «autorizzazioni» il cui numero sia  limitato,  non
sono applicabili criteri  selettivi  che  stabiliscono  vantaggi  nei
confronti dei prestatori uscenti (v.,  al  riguardo  Corte  Cost.,  4
luglio 2013, n. 171).
    L'art. 12 della Direttiva  n.  2006/123/CE  precisa  infatti  che
«qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una  determinata
attivita' sia limitato per via della scarsita' delle risorse naturali
o delle capacita' tecniche utilizzabili, gli Stati  membri  applicano
una procedura di selezione tra i candidati potenziali,  che  presenti
garanzie di imparzialita' e di trasparenza e preveda, in particolare,
un'adeguata  pubblicita'  dell'avvio  della  procedura  e   del   suo
svolgimento e completamento», e che «l'autorizzazione  e'  rilasciata
per una durata limitata adeguata e non puo' prevedere la procedura di
rinnovo automatico ne' accordare altri vantaggi al prestatore uscente
o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami».
    L'Intesa della Conferenza Unificata del 5  luglio  2012,  tenendo
conto delle implicazioni  di  ordine  sociale  e  degli  investimenti
materiali  e   immateriali   connessi   all'attivita'   disciplinata,
riconosce  un  vantaggio  fondato  sulle   presenze   pregresse   nel
posteggio: ma  dette  esigenze  e  finalita'  non  sono  trasferibili
nell'ambito  dell'attivita'  itinerante  oggetto  della  legislazione
regionale qui impugnata.
    La norma censurata viola pertanto  i  principi  di  tutela  della
concorrenza e del mercato, dal momento  che  finisce  per  ostacolare
l'accesso e l'esercizio di attivita' economiche, ponendo vincoli  non
strettamente necessari o proporzionati agli interessi pubblici.
    Si configura dunque una violazione dell'art. 117, commi  1  e  2,
lettera e) della Costituzione,  secondo  l'orientamento  costante  di
codesta Ecc.ma Corte (v. Corte Cost., n. 171/2013;  Corte  Cost.,  n.
291/2012).

(1) 2013L'intesa della Conferenza Unificata  del  5  luglio  2012  e'
    stata in realta' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 79 (e non
    n. 75) del 4.4.2013

(2) Il considerando n. 62 della direttiva 2006/123/CE  cosi'  recita:
    «Nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per  una
    determinata attivita' sia limitato per via della scarsita'  delle
    risorse  naturali  o  delle  capacita'  tecniche,  e'   opportuno
    prevedere  una  procedura  di  selezione  tra  diversi  candidati
    potenziali, al fine di sviluppare, tramite la libera concorrenza,
    la qualita' e le condizioni di offerta di servizi a  disposizione
    degli  utenti.  Tale  procedura  dovrebbe  offrire  garanzie   di
    trasparenza  e  di   imparzialita'   e   l'autorizzazione   cosi'
    rilasciata non dovrebbe avere una durata eccessiva, non  dovrebbe
    poter essere rinnovata automaticamente o  conferire  vantaggi  al
    prestatore uscente. In particolare, la durata dell'autorizzazione
    concessa dovrebbe essere fissata in modo  da  non  restringere  o
    limitare la libera concorrenza al di la' di quanto e'  necessario
    per   garantire   l'ammortamento   degli   investimenti   e    la
    remunerazione  equa   dei   capitali   investiti.   La   presente
    disposizione non dovrebbe ostare a che gli Stati membri  limitino
    il numero di autorizzazioni per ragioni diverse  dalla  scarsita'
    delle  risorse  naturali   o   delle   capacita'   tecniche.   Le
    autorizzazioni in questione dovrebbero comunque ottemperare  alle
    altre disposizioni della presente direttiva relative ai regimi di
    autorizzazione».
 
                               P.Q.M.
 
    Si  confida  che   codesta   Ecc.ma   Corte   vorra'   dichiarare
l'illegittimita' dell'art. 5 della legge regionale del  Veneto  n.  8
del 14 maggio 2013.
        Roma, 15 luglio 2013
 
                   L'avvocato dello Stato: D'Ascia