Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 7 ottobre 2009 (della Regione Calabria). 

(GU n. 45 dell'11-11-2009) 

 
    Ricorso  della  Regione   Calabria,   in   persona   del   legale
rappresentante pro tempore  il  Presidente  in  carica  della  Giunta
regionale on. Agazio Loiero, giusta delibera della  Giunta  regionale
n. 609 del 21 settembre 2009 di autorizzazione alla proposizione  del
ricorso, rappresentata  e  difesa,  come  da  decreto  del  dirigente
dell'Avvocatura  regionale  di  assegnazione  del  relativo  incarico
difensivo, ed in forza di procura speciale  a  margine  del  presente
atto,   dagli   avvocati   Giuseppe   Naimo   e   Mariano   Calogero,
dell'Avvocatura regionale, ed elettivamente domiciliata in Roma,  via
Ottaviano n. 9, presso lo studio dell'avv. Graziano Pungi'; 
    Contro  il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,   per   la
dichiarazione  di  illegittimita'  costituzionale  dell'articolo  25,
comma 2, lettere g) ed h), della legge 23 luglio 2009, n. 99, recante
«Disposizioni  per  lo  sviluppo  e  l'internazionalizzazione   delle
imprese, nonche' in materia di energia»,  pubblicata  nella  Gazzetta
Ufficiale, s.g., parte I, n. 176  del  31  luglio  2009,  supplemento
ordinario n. 136. 
 
                     F a t t o  e  d i r i t t o 
 
    Con l'articolo 25, comma 1, della legge 23 luglio 2009, n. 99, il
Governo e' stato delegato ad adottare uno o piu' decreti  legislativi
di riassetto normativo recanti la disciplina della localizzazione nel
territorio nazionale di impianti di produzione di  energia  elettrica
nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei
sistemi di stoccaggio  del  combustibile  irraggiato  e  dei  rifiuti
radioattivi, nonche' dei  sistemi  per  il  deposito  definitivo  dei
materiali e rifiuti radioattivi e per  la  definizione  delle  misure
compensative  da  corrispondere  e  da  realizzare  in  favore  delle
popolazioni interessate,  secondo  i  principi  e  criteri  direttivi
indicati al comma 2 del medesimo articolo 25. 
    In particolare, le lettere g) ed h) del succitato  comma  2  sono
cosi' testualmente formulate: 
        «g) previsione che la costruzione e l'esercizio  di  impianti
per la produzione di energia elettrica nucleare e di impianti per  la
messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di
impianti nucleari a  fine  vita  e  tutte  le  opere  connesse  siano
considerati attivita' di preminente interesse statale e,  come  tali,
soggette ad autorizzazione unica rilasciata, su istanza del  soggetto
richiedente e previa  intesa  con  la  Conferenza  unificata  di  cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28  agosto  1997,  n.  281,  e
successive modificazioni, con decreto  del  Ministro  dello  sviluppo
economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e  della  tutela
del territorio e del mare e con il Ministro  delle  infrastrutture  e
dei trasporti; 
        h) previsione che l'autorizzazione  unica  sia  rilasciata  a
seguito  di  un  procedimento   unico   al   quale   partecipano   le
amministrazioni interessate, svolto  nel  rispetto  dei  principi  di
semplificazione e con le modalita' di cui alla legge 7  agosto  1990,
n.  241;  l'autorizzazione  deve  comprendere  la  dichiarazione   di
pubblica  utilita',   indifferibilita'   e   urgenza   delle   opere,
l'eventuale  dichiarazione  di  inamovibilita'  e  l'apposizione  del
vincolo  preordinato  all'esproprio  dei  beni  in   essa   compresi;
l'autorizzazione unica sostituisce ogni provvedimento amministrativo,
autorizzazione, concessione, licenza, nulla osta, atto di  assenso  e
atto  amministrativo,  comunque  denominati,   ad   eccezione   delle
procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di valutazione
ambientale   strategica   (VAS)   cui   si   deve   obbligatoriamente
ottemperare, previsti  dalle  norme  vigenti,  costituendo  titolo  a
costruire ed esercire le infrastrutture in conformita'  del  progetto
approvato». 
    Avverso la norma di legge  statale  sopra  riportata  la  Regione
Calabria, come  in  epigrafe  rappresentata,  difesa  e  domiciliata,
intende ricorrere, come in effetti con il presente  atto  ricorre,  a
codesta eccellentissima Corte costituzionale, ex  art.  127,  secondo
comma, della Costituzione, atteso  che  la  suddetta  norma  presenta
profili di lesivita'  in  pregiudizio  della  sfera  di  attribuzioni
legislative    ed    amministrative    della     Regione     Calabria
costituzionalmente garantite, ed interviene maniera significativa  su
materia di preminente interesse regionale, affidando  il  ricorso  ai
seguenti 
 
                             M o t i v i 
 
    1. - Violazione degli articoli 117, terzo comma, 118 e 120  della
Costituzione, del principio di leale  collaborazione,  nonche'  degli
articoli 3 e 97 della Costituzione, ed in  particolare  del  generale
canone di ragionevolezza delle leggi. 
    Come reso inequivoco dal testo dell'art. 25, comma 2, lettere  g)
ed h), sopra riportato, la «collaborazione» tra Stato  e  Regioni  e'
stata espressamente limitata, dal legislatore  delegante,  all'intesa
da raggiungere con la Conferenza Unificata (lett. g) per il  rilascio
dell'autorizzazione;   in   sede   di   procedimento   di    rilascio
dell'autorizzazione,  le  amministrazioni  interessate  «partecipano»
(lett.  h),  e  non  e'  prescritta  alcuna  intesa  con  la  regione
interessata. 
    Cio' premesso, deve evidenziarsi come non sia contestabile che la
norma impugnata vada ad incidere su  numerose  materie  in  relazione
alle  quali  la  regione  ricorrente  e'  titolare  del   potere   di
legislazione  concorrente  e/o  esclusiva:  da   qui,   l'ineludibile
necessita' per lo Stato di raggiungere  una  intesa  con  la  singola
regione direttamente interessata alla localizzazione dell'opera,  nel
corso del procedimento di rilascio dell'autorizzazione. 
    La norma, nella parte in cui non prevede l'intesa con la  regione
interessata all'interno del procedimento, e' palesemente illegittima,
ledendo le funzioni in materia di governo del territorio,  di  tutela
della salute, di produzione, trasporto e distribuzione  dell'energia,
di turismo, e di valorizzazione dei beni ambientali,  assegnate  alla
competenza   normativa   della   regione,   e   risultando   altresi'
incompatibile con il ruolo che l'art.  118  Cost.  riconosce  per  le
funzioni amministrative, alle  regioni,  anche  nella  parte  in  cui
prescrive (lett. h) la sostituzione  della  autorizzazione  unica  ad
ogni  autorizzazione  di  competenza  delle  singole  amministrazioni
(escluse V.I.A. e V.A.S.), senza il raggiungimento dell'intesa con la
regione interessata. 
    Esempio preclaro di quanto appena dedotto si rinviene nell'art. 1
del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, cosi' come convertito  dalla
legge 9 aprile 2002, n. 55, norma dalla quale, con tutta evidenza, e'
stata ripresa la disposizione impugnata:  in  un  settore  energetico
sicuramente meno rischioso -  per  la  salute  dei  cittadini  e  per
l'ambiente - di quello nucleare, il Legislatore ha previsto (art.  1,
comma 2) che l'autorizzazione unica venga rilasciata a seguito di  un
procedimento unico, al quale partecipano le amministrazioni statali e
locali interessate, e «d'intesa con la regione interessata». 
    Tale norma e' stata scrutinata da codesta  ecc.ma  Corte  con  la
sentenza n. 6/2004: si legge in tale fondamentale pronuncia che  «per
il secondo comma dell'art. 1, l'autorizzazione  ministeriale  per  il
singolo impianto ''e' rilasciata a seguito di un procedimento  unico,
al quale partecipano le amministrazioni statali e locali interessate,
svolto  nel  rispetto  dei  principi  di  semplificazione  e  con  le
modalita' di cui alla legge 7  agosto  1990,  n.  241,  e  successive
modificazioni, d'intesa con la regione interessata''. Appare evidente
che quest'ultima va considerata come un'intesa  ''forte''  nel  senso
che il suo mancato raggiungimento costituisce  ostacolo  insuperabile
alla conclusione del procedimento - come, del resto, ha  riconosciuto
anche l'Avvocatura dello Stato - a causa del particolarissimo impatto
che una struttura produttiva di questo tipo ha su tutta una serie  di
funzioni regionali relative al governo del  territorio,  alla  tutela
della salute, alla valorizzazione dei beni culturali  ed  ambientali,
al turismo, etc. 
    I due distinti livelli di  partecipazione  -  dell'insieme  delle
regioni nel primo caso e della regione direttamente  interessata  nel
secondo - realizzano quindi, ove correttamente  intesi  ed  applicati
dalle diverse parti interessate, sufficienti modalita'  collaborative
e di garanzia degli  interessi  delle  istituzioni  regionali  i  cui
poteri sono stati parzialmente ridotti dall'attribuzione  allo  Stato
dell'esercizio  unitario  delle  funzioni  disciplinate  negli   atti
impugnati.  Ne'  mancano,  ovviamente,  strumenti  di  tutela  contro
eventuali  prassi  applicative  che  non  risultassero  in   concreto
rispettose  della  doverosa  leale   collaborazione   fra   Stato   e
regioni...D'altra parte, non solo lo stesso d.l. impugnato  introduce
- come gia' visto - la  necessita'  del  conseguimento  di  un'intesa
''forte'' con la regione interessata, ma inoltre la legge n.  55  del
2002 ha modificato il comma 3  dell'art.  1,  prescrivendo  che  ''e'
fatto obbligo di richiedere il parere motivato  del  comune  e  della
provincia  nel  cui  territorio  ricadono  le  opere''  (seppure  nel
rispetto del limite temporale complessivo per la  fase  istruttoria).
Tali prescrizioni  -  il  cui  rispetto  naturalmente  potra'  essere
garantito  nelle  competenti  sedi   giurisdizionali   -   assicurano
indubbiamente un sufficiente coinvolgimento  degli  enti  locali,  in
relazione arti interessi di cui siano portatori ed alle funzioni loro
affidate.». 
    Peraltro, si veda - a proposito  del  livello  di  coinvolgimento
delle amministrazioni periferiche ritenuto indispensabile  a  livello
comunitario - la Risoluzione adottata dal Comitato delle  regioni  su
«La sicurezza nucleare e la  democrazia  locale  e  regionale»  (98/C
251/06): si legge in tale atto che il Comitato ritiene essenziale che
«La decisione relativa  al  sito  degli  impianti  nucleari  ed  alla
gestione dei rifiuti nucleari da parte dei responsabili dei  depositi
dovrebbe  coinvolgere  i  cittadini  del  luogo  e  tutti  gli  altri
interessati. Spetta all'ente locale o regionale  decidere  in  ultima
istanza se l'impianto debba o no essere accettato.  Questa  decisione
deve basarsi sulla migliore informazione disponibile. Gli impianti di
produzione di  energia  e  di  gestione  dei  rifiuti  devono  essere
sottoposti  a  una   valutazione   d'impatto   ambientale   che,   se
correttamente utilizzata,  offre  la  possibilita'  di  informare  il
pubblico,  far  aumentare  la   partecipazione   e   considerare   le
alternative». 
    Nel caso qui in esame, alla lettera h), manca la  previsione,  in
sede di procedimento, della necessita' di una intesa «forte»  con  la
regione direttamente interessata: da qui,  l'evidente  illegittimita'
della norma impugnata. 
    2. - Violazione degli articoli 117, terzo comma, 118 e 120  della
Costituzione, del principio di leale  collaborazione,  nonche'  degli
articoli 3 e 97 della Costituzione, ed in  particolare  del  generale
canone di ragionevolezza delle leggi. 
    Censure in parte analoghe possono  essere  mosse  alla  lett.  g)
della norma impugnata. 
    Innanzi tutto, come e' evidente, la norma non si limita a dettare
principi  fondamentali  volti  a  guidare  il  legislatore  regionale
nell'esercizio  delle  proprie  attribuzioni,  ma  detta   norme   di
dettaglio rivolte a delineare  la  delega  concessa  al  Governo,  ed
intrinsecamente non suscettibili di essere sostituite dalle  regioni,
scelta peraltro non contemperata da  una  corretta  applicazione  dei
principi di sussidiarieta',  differenziazione  ed  adeguatezza  nella
allocazione delle funzioni amministrative. 
    La norma, infatti, non espone neanche una scusa meramente formale
per «accentrare» le competenze al livello statale quanto al  rilascio
dell'autorizzazione unica, e per  giustificare  tale  intervento:  si
limita, puramente e semplicemente, a disporre in tal senso! 
    Inoltre, nella parte in cui  ritiene  sufficiente  (ai  fini  del
rilascio dell'autorizzazione) l'intesa con la Conferenza Unificata  -
anziche' con le Regioni interessate - la  norma  si  pone  in  aperto
contrasto con la necessaria previsione di idonee forme  di  intesa  e
collaborazione tra il livello statale ed i livelli regionali. 
    Per cui, se appare idonea la forma  di  «collaborazione»  dettata
dall'art. 26 della medesima legge (in punto di  individuazione  della
tipologia  di  impianti),  assolutamente  inidonea,  e  lesiva  delle
prerogative regionali, e' invece la previsione della norma impugnata. 
    E', infatti, principio costantemente affermato da codesta  ecc.ma
Corte (ex plurimis, sentenze nn. 21 del 1991, 422 del  2002,  96  del
2003, 308 del 2003), quello che impone la necessaria  partecipazione,
con effettivi poteri di codeterminazione, delle autonomie regionali e
locali;  sul  punto,  pare  pero'  opportuno  richiamare  -  per   la
particolare  attinenza  alla  presente  fattispecie  della  questione
decisa con detta sentenza - la  gia'  citata  pronuncia  n.  6/04  di
codesta  ecc.ma  Corte:  infatti,  l'accentramento   delle   funzioni
amministrative, ove ritenuto legittimo, deve trovare un  riequilibrio
nel «necessario  coinvolgimento  delle  regioni  di  volta  in  volta
interessate  mediante  quello  strumento   particolarmente   efficace
costituito  dall'intesa,  assicura  una  adeguata  partecipazione  di
queste ultime  allo  svolgimento  del  procedimento  incidente  sulle
molteplici competenze delle amministrazioni regionali e locali». 

        
      

 
                              P. Q. M. 
 
    Voglia   codesta   eccellentissima   Corte   costituzionale,   in
accoglimento  del  presente  ricorso,   dichiarare   l'illegittimita'
costituzionale dell'articolo 25, comma 2, lettere  g)  ed  h),  della
legge 23 luglio 2009, n. 99, per violazione degli articoli 3, 97, 117
,118  e  120  della   Costituzione   e   del   principio   di   leale
collaborazione. 
    Si depositeranno, insieme al presente ricorso,  la  deliberazione
della  Giunta  regionale  di  autorizzazione  alla  proposizione  del
ricorso medesimo, nonche' il decreto  del  dirigente  dell'Avvocatura
regionale di assegnazione del relativo incarico difensivo. 
        Catanzaro-Roma, addi' 25 settembre 2009 
 
             Avv. Mariano Calogero - Avv. Giuseppe Naimo