Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 16 gennaio 2015 (della Provincia autonoma di  Bolzano)
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(GU n. 7 del 2015-02-18)

    Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano -  Alto  Adige  (cod.
fisc.  …),  in  persona   del   Presidente   della   Giunta
provinciale   pro-tempore,   previa   deliberazione   della    Giunta
provinciale 23 dicembre 2014,  n.  1608  (doc.  1),  rappresentata  e
difesa, come da procura speciale n. rep. 24089  dell'8  gennaio  2015
(doc. 2), rogata dal dott.  Eros  Magnago,  Ufficiale  rogante  della
Provincia di Bolzano, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. f.
…) di Padova, con domicilio eletto presso l'avv. Luigi
Manzi, via Confalonieri 5, Roma.
    Contro  il  Presidente  del  Consiglio  dei   ministri   per   la
dichiarazione  di  illegittimita'  costituzionale  dell'art.  31  del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, recante "Misure urgenti  per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere  pubbliche,  la
digitalizzazione   del   Paese,   la   semplificazione   burocratica,
l'emergenza  del  dissesto  idrogeologico  e  per  la  ripresa  delle
attivita' produttive", convertito, con modificazioni, nella legge  11
novembre 2014, n. 164, pubblicata nel  supplemento  ordinario  n.  85
alla G.U. n. 262 dell'11 novembre 2014, per violazione:
        dell'articolo 8, n. 5) e n. 20); dell'articolo 9,  n.  7),  e
dell'articolo  16  del  d.P.R.  31  agosto  1972,  n.  670   (Statuto
speciale), nonche' delle correlative norme di attuazione;
        del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n.
381;
        del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n.
278;
        del decreto del Presidente della Repubblica 1 novembre  1973,
n. 686;
        dell'art. 11, comma  2,  del  decreto  del  Presidente  della
Repubblica 19 novembre 1987, n. 526;
        del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
dell'art. 2;
        del principio di leale collaborazione,
    nei modi e per i profili di seguito illustrati.
 
                                Fatto
 
    Con la l. 164/2014 e' stato convertito  il  d.l.  133/2014,  c.d.
"sblocca-Italia". Il decreto e' diviso  in  dieci  capi,  ognuno  dei
quali reca "misure" in  diverse  materie.  Di  tale  ampio  complesso
normativo viene qui in considerazione l'art. 31, che riguarda materie
che rientrano nella competenza legislativa  ed  amministrativa  della
ricorrente Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige.
    Per vero, l'art. 43-bis dello stesso decreto-legge stabilisce che
"Le disposizioni del presente decreto sono applicabili nelle  regioni
a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e  di  Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative
norme di attuazione". Con cio' esso pone  una  generale  clausola  di
salvaguardia che  in  linea  di  principio  dovrebbe  risolvere  ogni
questione, facendo (come piu' volte riconosciuto dalla giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte costituzionale) della compatibilita'  con  lo
statuto di autonomia il punto di discrimine tra  applicazione  e  non
applicazione delle nuove disposizioni alle autonomie speciali, ed  in
particolare alla ricorrente Provincia  autonoma  di  Bolzano  -  Alto
Adige.
    Tuttavia, il comma 3 dell'art. 31 si riferisce espressamente alla
Provincia  autonoma  di  Bolzano,  superando  cosi'  la  clausola  di
salvaguardia con la propria formulazione testuale.
    Converra'  in  primo   luogo   esaminare   il   contenuto   della
disposizione qui impugnata.
    Il capo VII del decreto reca Misure urgenti per  le  imprese.  In
particolare, l'art. 31 contiene Misure per la riqualificazione  degli
esercizi alberghieri, stabilendo quanto segue:
        "1. Al fine di diversificare l'offerta turistica  e  favorire
gli  investimenti  volti   alla   riqualificazione   degli   esercizi
alberghieri esistenti, con decreto del Presidente del  Consiglio  dei
ministri, su  proposta  del  Ministro  dei  beni  e  delle  attivita'
culturali e del turismo di concerto con il  Ministro  dello  sviluppo
economico, da adottare previa intesa tra Governo, Regioni e  Province
autonome di Trento e Bolzano, in  sede  di  Conferenza  unificata  ai
sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.  281
sono definite le condizioni di esercizio dei condhotel,  intendendosi
tali  gli  esercizi  alberghieri  aperti  al  pubblico,  a   gestione
unitaria, composti da una o piu'  unita'  immobiliari  ubicate  nello
stesso comune o da parti di esse, che  forniscono  alloggio,  servizi
accessori  ed  eventualmente  vitto,   in   camere   destinate   alla
ricettivita'  e,  in  forma  integrata  e  complementare,  in  unita'
abitative a destinazione residenziale, dotate di servizio autonomo di
cucina, la cui superficie non puo' superare  il  quaranta  per  cento
della superficie complessiva dei compendi immobiliari interessati.
        2. Con il decreto di cui al comma 1 sono altresi' stabiliti i
criteri e le modalita' per la rimozione del vincolo  di  destinazione
alberghiera in caso di interventi edilizi sugli esercizi  alberghieri
esistenti e limitatamente alla realizzazione della quota delle unita'
abitative a destinazione residenziale di cui al  medesimo  comma.  In
ogni caso,  il  vincolo  di  destinazione  puo'  essere  rimosso,  su
richiesta del proprietario, solo previa restituzione di contributi  e
agevolazioni  pubbliche  eventualmente  percepiti  ove  lo   svincolo
avvenga prima della scadenza del finanziamento agevolato.
        3. Le Regioni e le Province autonome di Trento e  di  Bolzano
adeguano i propri ordinamenti a quanto disposto dal decreto di cui al
comma  1  entro  un  anno  dalla  sua  pubblicazione  nella  Gazzetta
Ufficiale. Restano ferme, in quanto compatibili con  quanto  disposto
dal  presente  articolo,  le  disposizioni  di  cui  al  decreto  del
Presidente del Consiglio dei ministri 13 settembre  2002,  pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 225 del 25  settembre  2002,  recante  il
recepimento dell'accordo fra lo  Stato,  le  Regioni  e  le  Province
autonome sui principi per l'armonizzazione, la  valorizzazione  e  lo
sviluppo del sistema turistico".
    Come si vede, tale  disposizione  fa  espresso  riferimento  alle
Province autonome  (v.  il  comma  3),  vanificando  la  clausola  di
salvaguardia   contenuta   nell'art.   43-bis,   d.l.   133/2014    e
pregiudicando  le  competenze  costituzionali  della   Provincia   di
Bolzano. L'art. 31, ove effettivamente  applicabile  alla  ricorrente
Provincia, risulta dunque  lesivo  delle  prerogative  costituzionali
della stessa e costituzionalmente illegittimo per le seguenti ragioni
di
 
                               Diritto
 
Illegittimita' costituzionale dell'articolo 31.
    Come gia' visto, l'art. 31 d.l. 133/2014, intitolato  Misure  per
la riqualificazione degli esercizi alberghieri, stabilisce  che,  "al
fine di diversificare l'offerta turistica e favorire gli investimenti
volti alla riqualificazione degli esercizi alberghieri esistenti, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,  su  proposta  del
Ministro dei beni e  delle  attivita'  culturali  e  del  turismo  di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico, da adottare previa
intesa tra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e  Bolzano,
in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 9 del  decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite  le  condizioni  di
esercizio dei condhotel", che vengono di seguito definiti.
    Il comma 2 indica ulteriori contenuti del decreto di cui al comma
1 ("i criteri  e  le  modalita'  per  la  rimozione  del  vincolo  di
destinazione alberghiera in caso di interventi edilizi sugli esercizi
alberghieri esistenti e limitatamente alla realizzazione della  quota
delle unita' abitative a destinazione residenziale di cui al medesimo
comma") ed il comma 3 dispone che "le Regioni e le Province  autonome
di Trento e  di  Bolzano  adeguano  i  propri  ordinamenti  a  quanto
disposto dal decreto di cui al  comma  1  entro  un  anno  dalla  sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale".
    Si noti che il comma 3  assume  un  significato  diverso  per  le
Regioni  a  statuto  ordinario  e  per  le  autonomie  speciali,   in
particolare per le  Province  autonome.  Per  le  regioni  ordinarie,
infatti, tale disposizione vale a concedere  un  anno  di  tempo  per
l'attuazione del decreto. Per  le  Province  autonome,  invece,  essa
viene a stabilire in modo diretto l'applicabilita' ad  esse  di  tale
decreto (sia pure nel termine  di  un  anno),  a  prescindere  da  un
giudizio di compatibilita' con lo Statuto, che sarebbe  invece  stato
dovuto  secondo  la  generale  clausola  di  salvaguardia   contenuta
nell'art. 43-bis, d.l. 133/2014.
    Ad avviso della ricorrente Provincia, il comma 3  viene  cosi'  a
sancire l'applicabilita' ad essa del decreto,  in  contrasto  con  lo
Statuto, pregiudicando dunque le sue competenze costituzionali.
    In  effetti,  la   disposizione   interviene   in   materie   che
appartengono alla competenza legislativa primaria e  alla  competenza
amministrativa delle Province autonome di Trento e di Bolzano,  quali
l'"urbanistica  e  piani  regolatori"  ed  il  "turismo  e  industria
alberghiera", ai sensi dell'art. 8, nn. 5 e 20, e dell'art. 16  dello
Statuto; le Province  autonome,  inoltre,  sono  dotate  di  potesta'
legislativa primaria nella materia del commercio, ai sensi  dell'art.
117, co. 4 Cost. e dell'art. 10, l. cost. 3/2001 (v. la  sent.  Corte
cost. 183/2012), e sono altresi'  dotate  di  competenza  concorrente
statutaria nello specifico ambito degli "esercizi  pubblici"  secondo
l'art. 9, n. 7.
    A livello di norme di attuazione, poi,  l'art.  11,  co.  2,  dPR
526/1987 stabilisce che "le funzioni delegate alle regioni a  statuto
ordinario in forza del decreto del  Presidente  della  Repubblica  24
luglio 1977,  n.  616,  qualora  riguardino  materie  comprese  negli
articoli  4  e   8   dello   statuto   speciale,   sono   trasferite,
rispettivamente, alla regione o alle province autonome per  la  parte
che gia' non spetti loro per competenza propria".
    La ricorrente Provincia di Bolzano ha esercitato tali  competenze
approvando la legge 14 dicembre 1988, n.  58,  Norme  in  materia  di
esercizi pubblici, i cui  artt.  5  e  6  disciplinano  gli  esercizi
ricettivi  a   carattere   alberghiero   ed   extra-alberghiero.   Le
agevolazioni a favore del turismo sono regolate  nella  l.p.  4/1997,
Interventi della Provincia autonoma di Bolzano - Alto  Adige  per  il
sostegno dell'economia, e nella l.p. 9/1991, Costituzione di fondi di
rotazione per l'incentivazione delle attivita' economiche. I  criteri
per l'applicazione di tali leggi sono stati dettati con  la  delibera
della Giunta provinciale 15  aprile  2013,  n.  599,  modificata  con
delibera della Giunta  provinciale  10  giugno  2014,  n.  696:  tale
delibera prevede un vincolo di destinazione del  bene  agevolato  (v.
gli artt. 7 e 8). Infine, la Provincia di Bolzano ha adottato la l.p.
11 agosto 1997, n. 13, Legge urbanistica provinciale, che all'art. 29
disciplina la Salvaguardia della ricettivita' turistica.
    L'art. 31 d.l. 133/2014 interviene  indubbiamente  nelle  materie
sopra indicate, cioe' "urbanistica e piani  regolatori",  "turismo  e
industria  alberghiera"  e  "commercio":  in  particolare  la'   dove
riconosce al  privato  il  diritto  alla  rimozione  del  vincolo  di
destinazione alberghiera e rimette al dPCm il compito di definire  "i
criteri e le modalita' per la rimozione del vincolo".
    Esso non si limita  a  definire  i  "condhotel",  ma  prevede  un
successivo  dPCm,   sostanzialmente   regolamentare,   al   fine   di
determinarne le "condizioni di esercizio" e di stabilire "i criteri e
le  modalita'  per  la  rimozione   del   vincolo   di   destinazione
alberghiera"; e al comma 3,  come  sopra  precisato,  si  prevede  il
dovere di adeguamento delle Province al dPCm.
    Sennonche', la previsione del dovere di adeguamento  ad  un  atto
statale sublegislativo, sostanzialmente regolamentare,  viola  l'art.
117, co. 4 Cost l'art. 8, nn. 5 e 20, St.  e  le  relative  norme  di
attuazione (v.  il  dPR  381/1974  in  materia  urbanistica,  il  dPR
686/1973 in materia di esercizi  pubblici  ed  il  dPR  278/1974,  in
materia di turismo  e  industria  alberghiera)  e  l'art.  2,  d.lgs.
266/1992.
    L'art. 2, d.lgs. 266/1992, in particolare, stabilisce chiaramente
che le  Province  hanno  un  onere  di  adeguamento  solo  agli  atti
legislativi statati costituenti un limite  statutario.  Si  noti  che
tale vincolo di adeguamento e' in realta' illegittimo  anche  per  le
Regioni a statuto ordinario (dato che l'art. 117, co. 6 Cost. esclude
ogni competenza regolamentare statale nelle  materie  regionali):  ma
per le  Province  autonome  le  norme  di  attuazione  dello  statuto
delimitano in modo specifico e preciso gli oneri di adeguamento.
    Dunque, nei confronti  delle  Province  autonome  il  legislatore
statale doveva limitarsi a  prevedere  l'adeguamento  delle  Province
alle norme legislative statali concretanti limiti  statutari,  mentre
ha disposto l'adeguamento dell'ordinamento delle Province  "a  quanto
disposto dal decreto di cui  a  comma  1  entro  un  anno  dalla  sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale".
    Di   qui   l'evidente   illegittimita'    costituzionale    della
disposizione.
    Ne' a tale censura  si  potrebbe  obiettare  che  il  dPCm  sara'
adottato previa intesa in sede  di  Conferenza  unificata,  ai  sensi
dell'art. 9, d.lgs. 281/1997.
    Non solo, infatti, la volonta' della Provincia  di  Bolzano  puo'
essere scavalcata nella Conferenza unificata, e quindi  la  Provincia
puo' vedersi imporre un atto che non condivide, ma e' evidente che la
stessa Provincia non potrebbe volontariamente limitare per il  futuro
l'autonomia  che  lo   statuto   assicura   alla   propria   funzione
legislativa.
    In via subordinata, e' poi da sottolineare che, l'art. 31,  comma
1, si riferisce ad una intesa in base all'art. 9 del d.lgs. 281/1997,
e che secondo il comma 2, lett. b), di tale disposizione "nel caso di
mancata intesa o di urgenza  si  applicano  le  disposizioni  di  cui
all'articolo 3, commi 3 e 4", del medesimo decreto, che prevedono  la
possibilita' di prescindere dall'intesa.
    Ora, qualora l'intesa di cui all'art. 31, co. 1,  dovesse  essere
considerata - in forza di tale richiamo - "debole", la norma  de  qua
sarebbe ulteriormente illegittima  per  violazione  delle  competenze
provinciali sopra illustrate e del principio di leale collaborazione.
Infatti, poiche' - come  gia'  detto  -  la  disciplina  relativa  ai
"condhotel" rientra in  materie  di  competenza  regionale,  le  gia'
illustrate ragioni di illegittimita' del vincolo che la legge pone di
fronte al decreto adottato  "previa  intesa"  varrebbero  a  maggiore
ragione di fronte ad un vincolo posto senza neppure la garanzia  (che
pur non vale a renderlo legittimo, per le ragioni sopra  esposte)  di
tale previa intesa.
    Dunque, ove, in denegata ipotesi,  il  carattere  vincolante  del
dPCm fosse ritenuto di per se' non illegittimo da codesta Corte, esso
lo sarebbe in ogni  caso,  per  violazione  del  principio  di  leale
collaborazione, nel caso in cui dovesse ritenersi che il  difetto  di
tale previa intesa possa superato.

 
                               P.Q.M.
 
    Per le esposte ragioni, la Provincia autonoma  di  Bolzano,  come
sopra rappresentata e difesa;
    Chiede   voglia   codesta   Corte    costituzionale    dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art.  31  del  decreto-legge  12
settembre 2014, n. 133, recante "Misure urgenti  per  l'apertura  dei
cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione
del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza  del  dissesto
idrogeologico  e  per  la  ripresa   delle   attivita'   produttive",
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164;
    Nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
        Padova, 8 gennaio 2015
 
                   Prof. avv.: Giandomenico Falcon