Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 febbraio 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 9 del 2017-03-01)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato per legge;

Contro la Regione autonoma della Sardegna, in persona del presidente in carica, con sede a Cagliari, viale Trento n. 69;

Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 2 febbraio 2017, degli articoli 1, commi 24 e 40, e 3, commi 1 e 2, della legge della Regione Sardegna 5 dicembre 2016, n. 32, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 55 del 6 dicembre 2016;

Premessa

In data 6 dicembre 2016, sul n. 55 del Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, e' stata pubblicata la legge regionale 5 dicembre 2016, n. 32, intitolata «Variazioni del bilancio per l'esercizio finanziario 2016 e del bilancio pluriennale 2016-2018 ai sensi dell'art. 51 del decreto legislativo n. 118 del 2011, e successive modifiche ed integrazioni, e disposizioni varie».

Come risulta dal titolo, la legge non soltanto apporta variazioni al bilancio previsionale della Regione Sardegna approvato con legge regionale 11 aprile 2016, n. 6 - recante appunto il «Bilancio di previsione per l'anno 2016 e bilancio pluriennale per gli anni 2016-2018» -, ma contiene altresi' ulteriori disposizioni.

Tale legge e, in particolare, le disposizioni indicate in epigrafe, a seconda dei casi, eccedono le competenze regionali invadendo quelle statali - l'art. 1, comma 24 - ovvero contrastano con l'obbligo di copertura finanziaria delle spese - l'art. 1, comma 40, e l'art. 3, commi 1 e 2 -: esse sono pertanto violative di previsioni costituzionali e vengono percio' impugnate con il presente ricorso ex art. 127 della Costituzione affinche' ne sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti;

Motivi di diritto

A) L'art. 1, comma 24, della legge regionale Sardegna n. 32/2016.

L'art. 1, comma 24, della legge regionale n. 32/2016 stabilisce che per le finalita' di cui all'art. 71 della legge regionale 4 febbraio 2016, n. 2 - vale a dire al fine, da un lato, di assicurare la continuita' dei compiti e delle funzioni a essi attribuiti a seguito del riordino del sistema delle autonomie locali della Sardegna e, dall'altro, di favorire una maggiore e piu' ampia valorizzazione della professionalita' acquisita dal personale con contratto a termine -, gli amministratori straordinari delle province sono autorizzati, ai sensi dell'art. 1, comma 426, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilita' 2015), a prorogare, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, i contratti di lavoro dei lavoratori a tempo determinato in possesso dei requisiti di cui all'art. 71, comma 1, lettera c) della legge regionale n. 2/2016, fino alla conclusione delle procedure di stabilizzazione e comunque non oltre il 31 dicembre 2018, alle condizioni previste dall'art. 4, comma 9-bis, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 - convertito, con modificazione, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125 - e dall'art. 1, comma 215, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilita' 2016).

I contratti di lavoro prorogabili, in forza della citata disposizione, sino al 31 dicembre 2018 sono, in generale, i contratti di lavoro subordinato a tempo determinato della durata di trentasei mesi che sono stati oggetto negli ultimi cinque anni di una serie continua e costante di rinnovi e proroghe anche con soluzione di continuita' nei limiti e con le modalita' previste dall'art. 1, comma 529, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilita' 2014) (cosi' l'art. 71, comma 1, lettera c) della legge regionale n. 2/2016 richiamata dall'art. 1, comma 24, della legge regionale in esame).

Tuttavia, nell'ambito di tale categoria di contratti occorre distinguere quelli stipulati ai sensi dell'art. 4, comma 9, del decreto-legge n. 101/2013 da quelli conclusi ai sensi del successivo comma 9-bis della stessa disposizione, comma esplicitamente richiamato dallo stesso art. 1, comma 24, della legge regionale n. 32/2016.

I contratti stipulati ai sensi dell'art. 4, comma 9, del decreto-legge n. 101/2013 sono quelli conclusi dalle amministrazioni pubbliche e, tra queste, e per quel che qui specificamente interessa, dalle regioni a statuto ordinario e dalle province.

I contratti conclusi ai sensi del successivo comma 9-bis della stessa disposizione sono invece quelli stipulati dalle regioni a statuto speciale nonche' dagli enti territoriali - e, quindi, anche dalle province - compresi nel territorio delle stesse.

Senonche', la proroga sino al 31 dicembre 2018 e' possibile unicamente per i contratti stipulati ai sensi dell'art. 4, comma 9, del decreto-legge n. 101/2013 e non anche per quelli conclusi ai sensi dell'art. 4, comma 9-bis, dello stesso decreto legge, come risulta evidente da quanto al riguardo disposto, relativamente ai primi, dal richiamato art. 1, comma 426, della legge n. 190/2014 e, relativamente ai secondi, dall'art. 1, comma 13, del decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244, i quali sono invece prorogabili solo fino al 31 dicembre 2017.

L'art. 1, comma 24, della legge n. 32/2016, consentendo la proroga sino al 31 dicembre 2018 (anche) dei contratti stipulati ai sensi dell'art. 4, comma 9-bis, del decreto-legge n. 101/2013, e' dunque costituzionalmente illegittimo sia perche' la Regione autonoma della Sardegna non dispone di competenza legislativa, esclusiva o concorrente, in materia - vedi gli articoli 3, 4 e 5 dello statuto speciale approvato con legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 -, sia perche', intervenendo sulla durata di rapporti di diritto privato, viola l'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione il quale riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile, sia, infine, perche', dettando di tali rapporti una disciplina quoad tempus autonoma e difforme da quella stabilita dalle leggi dello Stato, viola altresi', e nel contempo, l'art. 117, comma 3, della Carta, che parimenti riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, principi che neppure le regioni ad autonomia speciale possono derogare.

B) L'art. 1, comma 40, della legge regionale Sardegna n. 32/2016.

L'art. 1, comma 40, della legge regionale n. 32/2016 prevede poi, con decorrenza 1° gennaio 2016, il ripristino, per tutto il personale in servizio e operante presso l'Agenzia ARGEA Sardegna - vale a dire l'Agenzia regionale sarda per la gestione e Ferogazione degli aiuti in agricoltura -, della diaria di missione relativamente allo svolgimento delle attivita' ispettive (fondi regionali, nazionali e comunitari, controlli e verifiche).

Benche' non sia dato individuare, in assenza di una relazione di accompagnamento al provvedimento in esame, ne' la fonte normativa che aveva disposto la soppressione della diaria in questione ne' la ragione che adesso ne giustifica, tanto piu' con efficacia retroattivamente fissata al 1° gennaio 2016, il ripristino, e' comunque certo che manca una disposizione che assicuri la copertura finanziaria della relativa spesa.

Sotto questo profilo, la norma si pone in contrasto con il precetto e l'obbligo di cui all'art. 81, comma 3, della Costituzione e per tale motivo risulta costituzionalmente illegittima.

C) L'art. 3, commi 1 e 2, della legge regionale Sardegna n. 32/2016.

Come s'e' detto in premessa, la legge apporta (anche) variazioni al bilancio previsionale della Regione Sardegna approvato con legge regionale 11 aprile 2016, n. 6, recante appunto il «Bilancio di previsione per l'anno 2016 e bilancio pluriennale per gli anni 2016-2018».

Com'e' noto, la legge di bilancio sarda, la quale aveva formato oggetto di impugnazione da parte del Governo, e' stata dichiarata costituzionalmente illegittima, per violazione dell'art. 81 della Costituzione, con sentenza 11 gennaio 2017, n. 6.

Piu' precisamente, e' stata dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge regionale n. 6/2016 - il quale approvava la spesa totale della regione, in termini di competenza e di cassa, per l'anno 2016 stabilendo che la differenza tra il totale dell'entrata e il totale della spesa costituiva «disavanzo tecnico da coprirsi, nei bilanci degli esercizi successivi con i residui attivi reimputati a tali esercizi eccedenti rispetto alla somma dei residui passivi reimputati e del fondo pluriennale vincolato di entrata» - nonche', ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'intera legge «nelle parti in cui applica al bilancio 2016 l'istituto del disavanzo tecnico; consente di impegnare somme eccedenti per euro 31.553.438,75 rispetto alle risorse effettivamente disponibili; non prevede l'individuazione specifica ed analitica dei crediti e delle relative scadenze che dovrebbero compensare tali operazioni» (cosi' la sentenza citata).

Ora, a prescindere dai riflessi che la declaratoria di illegittimita' costituzionale della legge di bilancio e' suscettibile di riverberare sulla connessa legge di assestamento del bilancio - potendosi non senza fondamento dubitare della perdurante, attuale validita' (ma, ancor prima, utilita') di una disposizione che, come l'art. 3 della legge regionale n. 32/2016, non solo e' intervenuta su una norma (l'art. 3 della legge regionale n. 6/2016) ormai inefficace perche' successivamente ritenuta e dichiarata costituzionalmente illegittima, ma ha ripianato (fittiziamente, come si dira') un disavanzo tecnico (quello di cui all'art. 3 della legge regionale n. 6/2016) la cui applicazione al bilancio 2016 e' stata anch'essa giudicata incostituzionale -, ebbene, a prescindere da tutto questo, la presente impugnazione, in continuita' con quella precedentemente proposta, denuncia comunque, ancora una volta, la violazione, da parte della legge regionale n. 32/2016, del principio di equilibrio del bilancio stabilito dall'art. 51 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e, quindi, dell'obbligo di copertura della spesa sancito dall'art. 81, comma 3, della Costituzione.

Si premette che la legge regionale n. 32/2016 disciplina le variazioni di bilancio in modo distonico da quanto prescritto dall'art. 51 del decreto legislativo n. 118/2011 sia con riferimento alla data di approvazione delle stesse - successiva al 30 novembre - sia in relazione alla titolarita' delle variazioni.

Il richiamo al decreto legislativo n. 118/2011 non e' eccentrico perche', come chiarito da codesta ecc.ma Corte nella sentenza teste' citata, «esistono alcuni complessi normativi i quali "non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono" (sentenza n. 303 del 2003). Per quel che riguarda il particolare allibito dell'armonizzazione dei bilanci pubblici, i principi contabili di cui al decreto legislativo n. 118 del 2011 sono al centro di un "intreccio polidirezionale delle competenze statali e regionali in una sequenza dinamica e mutevole della legislazione" (sentenza n. 184 del 2016) afferente ai parametri costituzionali posti a presidio degli interessi finanziari, cosicche' il decreto legislativo n. 118 del 2011 non contiene disposizioni ispirate soltanto all'armonizzazione dei bilanci. Dette disposizioni riguardano anche altri parametri quali, nel caso di specie, il principio dell'equilibrio di bilancio di cui all'art. 81 della Costituzione».

Di talche', si conclude, «l'armonizzazione si colloca contemporaneamente in posizione autonoma e strumentale rispetto al principio dell'equilibrio del bilancio ex art. 81 della Costituzione. Cio' comporta che le censure mosse dal Presidente del Consiglio dei ministri debbano essere prese in considerazione sia con riferimento diretto all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, sia in relazione alle norme contenute nel decreto legislativo n. 118 del 2011».

Tanto premesso, si osserva che l'art. 3 della legge regionale n. 32/2016, dopo aver stabilito, al comma 1, che «Con la presente legge sono assunte le variazioni di bilancio di competenza a salvaguardia degli equilibri del bilancio previsionale 2016-2018 come modificati per effetto della gestione, a idonea copertura degli esercizi che presentano un saldo negativo, anche attraverso la rimodulazione della spesa tra le varie annualita'», afferma, al comma 2, che «il disavanzo tecnico di cui all'art. 3, comma 1, della legge regionale 11 aprile 2016, n. 6 (Bilancio di previsione 2016 e bilancio pluriennale per gli anni 2016-2018) - disavanzo tecnico generato dal riaccertamento straordinario dei residui e alla base della declaratoria di illegittimita' costituzionale della legge di bilancio che lo accertava: n.d.r. - e' interamente ripianato nell'esercizio 2016» per effetto delle variazioni di bilancio poi rappresentate nelle tabelle allegate alla legge stessa.

In realta', contrariamente a quanto attestato dalla trascritta disposizione, dai dati riportati nei prospetti di cui alle ridette tabelle non e' possibile riscontrare l'effettivo, integrale ripiano del disavanzo ovvero il relativo assorbimento per effetto delle variazioni al cronoprogramma che avrebbe originato - come evidenziato dalla giunta regionale nella relazione al relativo disegno di legge -, in luogo del disavanzo, un saldo positivo di gestione 2016.

Anzi, le variazioni compensative di cui al punto 5 della tabella allegato C -Variazioni all'entrata e alla spesa della competenza e cassa, evidenziano complessivamente un incremento della spesa in termini di cassa eccedente rispetto alle corrispondenti variazioni all'entrata.

Dunque, benche' la legge regionale dichiari che il disavanzo tecnico - la cui applicazione al bilancio 2016 e' stata dichiarata costituzionalmente illegittima da codesta Corte - e' stato «interamente ripianato nell'esercizio 2016» perche', si suppone, le entrate sono (rectius: sarebbero) superiori alle spese, in realta' i documenti contabili allegati alla stessa legge non solo non forniscono evidenza di cio', ma, a ben vedere, dimostrano l'esatto contrario.

In definitiva, per effetto del perdurante squilibrio tra entrate e spese, la legge di assestamento del bilancio regionale sconta, almeno in parte, gli stessi vizi di carattere contabile della legge di bilancio sulla base della quale e' stata formulata, vizi che ne comportano, al pari della legge presupposta, l'illegittimita' costituzionale: ragion per cui, nel sanzionarne l'incostituzionalita', anche per essa dovra' ripetersi quanto affermato da codesta Corte con riferimento alla caducata legge di bilancio e, cioe', che la Regione Sardegna, per ricondurre ad equilibrio il bilancio regionale, «dovra' assumere appropriati provvedimenti di carattere finanziario, in ordine alla cui concreta configurazione la perdurante discrezionalita' del legislatore regionale sara' limitata dalla priorita' dell'impiego delle risorse disponibili per il riequilibrio del bilancio 2016 e del successivo biennio».

Le disposizioni che qui si impugnano non possono infatti considerarsi esaustive dell'indicazione della Corte perche' non solo non garantiscono, ancora una volta, il rispetto del principio dell'equilibrio del bilancio stabilito dal decreto legislativo n. 118/2011, ma non risultano neppure conformi alla regola di cui all'art. 81, comma 3, della Costituzione, permanendo tuttora, per effetto e nonostante esse, un evidente sbilanciamento tra entrate e spese.

P. Q. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente annullare, per i motivi sopra indicati ed illustrati, gli articoli 1, commi 24 e 40, e 3, commi 1 e 2, della legge della Regione autonoma della Sardegna 5 dicembre 2016, n. 32, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 55 del 6 dicembre 2016, come da delibera del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 2 febbraio 2017.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i seguenti atti e documenti:

1) attestazione relativa alla approvazione, da parte del Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 2 febbraio 2017, della determinazione di impugnare la legge della Regione autonoma della Sardegna 5 dicembre 2016, n. 32, secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le autonomie;

2) copia della legge regionale impugnata - e dei relativi allegati - pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 55 del 6 dicembre 2016. Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie.

Roma, 3 febbraio 2017

Il Vice avvocato generale dello Stato: Mariani