Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 novembre 2018 (della Regione autonoma della Sardegna).

(GU n. 2 del 2019-01-09)

Ricorso della Regione autonoma della Sardegna (cod. fisc. …) con sede legale in 09123 Cagliari (CA), Viale Trento, n. 69, in persona del presidente pro tempore Francesco Pigliaru, in forza di procura speciale a margine del presente atto rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandra Camba (cod. fisc. …; posta elettronica certificata … - fax …) e avv. Sonia Sau (cod. fisc. S… - posta elettronica certificata … - fax …), elettivamente domiciliata presso l'ufficio di rappresentanza della Regione Sardegna in Roma, Via Lucullo n. 24; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato;

per la dichiarazione dell'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 4, lettera a), del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), come convertito dalla legge 21 settembre 2018, n. 108, quest'ultima pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 21 settembre 2018, n. 220.

Fatto

1. - Nella Gazzetta Ufficiale 21 settembre 2018, n. 220, e' stata pubblicata la legge 21 settembre 2018, n. 108 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative).

2. La predetta legge ha convertito il decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, che, all'art. 8, comma 4, ha disposto:

«All'art. 16 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 2, primo periodo, le parole "nel periodo 2015-2017", sono sostituite dalle seguenti: "nel periodo 2018-2020";

b) al comma 2-bis, le parole "Nel periodo 2015-2017" sono sostituite dalle seguenti: "Nel periodo 2018-2020".».

3. Il testo dell'art. 16 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, attualmente in vigore, risulta pertanto il seguente:

«1. Al fine di favorire la partecipazione di investimenti stranieri per la realizzazione di strutture sanitarie, per la Regione Sardegna, con riferimento al carattere sperimentale dell'investimento straniero da realizzarsi nell'ospedale di Olbia, ai fini del rispetto dei parametri del numero di posti letto per mille abitanti, previsti dall'art. 15, comma 13, lettera c), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per il periodo 2015-2017 non si tiene conto dei posti letto accreditati in tale struttura. La Regione Sardegna, in ogni caso, assicura, mediante la trasmissione della necessaria documentazione al competente Ministero della salute, l'approvazione di un programma di riorganizzazione della rete ospedaliera che garantisca che, a decorrere dal 1° gennaio 2018, i predetti parametri siano rispettati includendo nel computo dei posti letto anche quelli accreditati nella citata struttura.

2. Sempre in relazione al carattere sperimentale dell'investimento nell'ospedale di Olbia e nelle more dell'adozione del provvedimento di riorganizzazione della rete ospedaliera di cui al comma 1, la Regione Sardegna nel periodo 2018-2020 e' autorizzata ad incrementare fino al 6% il tetto di incidenza della spesa per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati di cui all'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. La copertura di tali maggiori oneri avviene annualmente all'interno del bilancio regionale, ai sensi dell'art. 1, comma 836, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

2-bis. Nel periodo 2018-2020, la Regione Sardegna e il Ministero della salute sono tenuti a monitorare l'effettiva rispondenza della qualita' delle prestazioni sanitarie e la loro piena integrazione con la restante offerta sanitaria pubblica in Sardegna nonche' la mobilita' sanitaria verso altre regioni».

4. L'art. 8, comma 4, lettera a), del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, come convertito dalla legge 21 settembre 2018, n. 108, nel modificare l'art. 16, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, come convertito dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, ha esteso temporalmente l'efficacia di una disposizione costituzionalmente illegittima sotto plurimi profili, connotandola di ulteriori vizi di illegittimita' costituzionale.

5. Va peraltro rappresentato che l'intervento legislativo impugnato si inserisce in una vicenda che ha visto coinvolti lo Stato, la Regione Sardegna ed un investitore privato, la Qatar Foundation Endowment, in partnership con l'Ospedale Bambin Gesu' (IRCCS), con il comune intento di realizzare l'attivazione di un presidio ospedaliero ad alta qualificazione sanitaria nell'area di Olbia, il Mater Olbia, fortemente voluto proprio dallo Stato che, a tal fine, ha garantito alla Sardegna che avrebbe fatto quanto necessario per consentire la riuscita dell'operazione (doc. 1).

6. La Regione, pertanto, ha predisposto e approvato il provvedimento di ridefinizione della rete ospedaliera, tenendo conto dell'operativita' del nuovo ospedale, con la conseguenza che la soddisfazione del fabbisogno sanitario regionale e' stata programmata facendo affidamento anche sulla nuova struttura, alla quale sono stati attribuiti ben 242 posti letto.

7. Lo Stato, tuttavia, pur consapevole della misura delle risorse necessarie per finanziare l'acquisto delle prestazioni del nuovo presidio, superiori ai 50 milioni di euro, una volta che l'opera e' stata terminata con ingentissimi investimenti privati, con le norme impugnate sta consapevolmente ostacolando la possibilita' che la Regione onori gli impegni contrattualmente assunti, lo si ribadisce, dietro «forte incoraggiamento» dello Stato, facendo peraltro ricadere sulla ricorrente le inevitabili disastrose conseguenze, tra gli altri, in merito al suo dovere di garantire il diritto alla salute, nonche' a livello sociale, economico e di immagine.

Le disposizioni indicate in epigrafe sono illegittime e gravemente lesive delle attribuzioni costituzionali della Regione Sardegna, che ne chiede la declaratoria d'incostituzionalita' per i seguenti motivi di

Diritto

I. Vizio di irragionevolezza che ridonda nella lesione dell'autonomia finanziaria regionale, garantita dagli articoli 7 e 8 dello Statuto e 117, comma 3, Cost., nonche' sulla competenza legislativa concorrente della Regione in materia di igiene e sanita' pubblica, riconosciuta dall'art. 4, lettera i), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) o, se piu' favorevole, dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001.

A) L'art. 8, comma 4, lettera a), del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, come convertito dalla legge 21 settembre 2018, n. 108, nel sostituire il riferimento temporale 2015-2017 con quello 2018-2020 di cui all'art. 16, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, ha confermato che l'autorizzazione all'incremento del tetto di incidenza del 6% della spesa per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati di cui all'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, e' valida nelle more dell'adozione. del provvedimento regionale di riorganizzazione della rete ospedaliera.

La rete ospedaliera, tuttavia, e' stata approvata dal Consiglio regionale in data 25 ottobre 2017 e il provvedimento e' stato pubblicato sul BURAS n. 58 dell'11 dicembre 2017 (doc. 2). Pertanto, alla data di approvazione del decreto-legge n. 91/2018, la rete ospedaliera era gia' stata adottata, con la conseguenza che la norma, nell'attuale formulazione letterale, non e' suscettibile di applicazione, ma impedisce comunque alla Regione di disciplinare con propria legge la materia e cosi' esercitare anche la sua autonomia finanziaria.

L'inapplicabilita' della disposizione, nella formulazione poi approvata, era emersa nel corso dei lavori parlamentari durante i quali si era sottolineato come «In conclusione, sotto il profilo della formulazione letterale, la relatrice (on. Castellone) rileva che nel testo oggetto della modifica temporale di cui alla lettera a) del presente comma 4 continua ad essere presente la locuzione "nelle more dell'adozione del provvedimento di riorganizzazione della rete ospedaliera", provvedimento per il quale, come detto, si prevede invece la decorrenza gia' dall'anno in corso» (Seduta n. 3 (ant.) del 31 luglio 2018 pag. 685). Inoltre, sempre nel corso dei lavori parlamentari, era stata manifestata la volonta' di sopprimere la locuzione: «Al comma 4, lettera a), e' aggiunta la seguente lettera: "a-bis. Dopo le parole: 'al comma 2, primo periodo' sono soppresse le parole: 'e nelle more dell'adozione del provvedimento di riorganizzazione della rete ospedaliera di cui al comma 1'. Conseguentemente, al medesimo comma e periodo, le parole 'fino al 6%' sono sostituite dalle parole: 'fino al 20 per cento'."». (cfr. emendamento Marino, Cucca. Seduta n. 32 del 6 agosto 2018, pag. 1148, poi ritirato) (doc. 3).

B) Al di la' del rilievo di cui al punto A), la disposizione in esame, per come formulata, risulta in ogni caso irragionevole, illogica, contraddittoria e inapplicabile.

Gli uffici regionali, al fine di verificare l'attuabilita' della norma, hanno calcolato il valore dell'incremento del 6% in essa autorizzato a valere sulla spesa per l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale, pari per l'anno 2016 a € 162.405.327,87; l'incremento del 6% sarebbe pari a € 9.744.319,67 (doc. 4).

Considerata la sostanziale invariabilita' di tale somma, la stessa dovrebbe costituire il tetto di spesa annuale da assegnare mediamente all'Azienda per la tutela della salute per l'acquisto dal «Mater Olbia» delle prestazioni da erogare per conto del Servizio sanitario regionale.

Appare quindi evidente che una tale assegnazione e' del tutto incoerente rispetto allo scopo, dichiarato nella norma, di favorire la realizzazione dell'Ospedale di Olbia, ed inadeguata al raggiungimento dello stesso, considerato altresi' che il provvedimento di riorganizzazione della rete ospedaliera sopra citato ha attribuito al «Mater Olbia» 242 posti letto, per discipline, prevalentemente, di alta complessita'.

A titolo meramente comparativo si evidenzia come il tetto di spesa per l'anno 2016 a favore della struttura sanitaria privata «Kinetika», con una inferiore dotazione di 223 posti letto, per discipline, prevalentemente, di bassa e media complessita', e' stato pari a € 40.798.137,45 (doc. 5).

Anche in questo caso, la disposizione impugnata, fintanto che non venga dichiarata costituzionalmente illegittima, impedisce comunque alla Regione di provvedere autonomamente in materia e cosi' esercitare anche la sua autonomia finanziaria.

Un eventuale provvedimento regionale che, per il triennio 2018-2020 assegnasse risorse superiori al limite del 6% imposto dell'art. 16 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, attualmente in vigore, sarebbe illegittimo per violazione di legge. II. Violazione della competenza legislativa concorrente della Regione Sardegna in materia di igiene e sanita' pubblica, riconosciuta dall'art. 4, lettera i), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) o, se piu' favorevole, dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, oltre che per violazione dell'autonomia finanziaria della Regione, tutelata dell'art. 7 dello Statuto per la Sardegna e dall'art. 119 della Costituzione, anche in considerazione del fatto che i predetti articoli 117 e 119 vanno letti e applicati in relazione a quanto disposto dall'art. 1, comma 836, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2017), che, dall'anno 2007, pone il finanziamento complessivo del Servizio sanitario sul proprio territorio in capo alla Regione Sardegna, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato.

C) La modifica introdotta l'art. 8, comma 4, lettera a), del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 (come convertito dalla legge 21 settembre 2018, n. 108), all'art. 16, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, nell'incidere sul periodo di applicazione della relativa disciplina, ha ridato attualita', per il periodo 2018-2020, ai profili di illegittimita' da cui era gia' affetta.

Nell'originaria formulazione, il predetto art. 16, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, nelle more dell'adozione del provvedimento di riorganizzazione della rete ospedaliera, autorizzava la Regione Sardegna, nel periodo 2015-2017, a incrementare fino al 6% il tetto di incidenza della spesa per l'acquisto di prestazioni sanitarie dai soggetti privati di cui all'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.

Al dichiarato fine di consentire la realizzazione di un polo ospedaliero di eccellenza in Sardegna, fortemente voluto anche dallo Stato, il legislatore, con l'art. 16, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, ha apparentemente individuato le risorse per far fronte all'ingente spesa per l'acquisto di prestazioni sanitarie dal nuovo soggetto, mediante una insufficiente deroga alle misure di razionalizzazione della spesa sanitaria di cui all'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, come convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, che ha imposto alle regioni di ridurre l'importo e i corrispondenti volumi di acquisto, previsti nei contratti e negli accordi vigenti nell'esercizio 2012 per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera.

La predetta disposizione, era sin dalla sua entrata in vigore palesemente illegittima dal momento che plurime sentenze della Corte costituzionale hanno riconosciuto che lo Stato non ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalita' di contenimento di una spesa sanitaria interamente sostenuta da altri enti (cfr. sentenza n. 125/2015), ne' per imporre vincoli alla spesa sanitaria delle autonomie territoriali che si fanno interamente carico della spesa sanitaria, considerato che non concorre in alcun modo al finanziamento del servizio sanitario di tali enti (cfr. sentenza n. 231/2017).

Nel periodo originariamente individuato dall'art. 16, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (2015-2017), la disposizione non ha avuto attuazione, in ragione dell'intervenuta adozione del provvedimento di riorganizzazione della rete ospedaliera e dei tempi per la realizzazione dell'ospedale e, decorso il triennio, era destinata a perdere efficacia.

A seguito della estensione del riferimento temporale della norma, la Regione intende rivendicare la propria competenza legislativa a fronte di una disposizione di dettaglio che mira a contenere la spesa sanitaria di una Regione che se ne fa interamente carico. Peraltro contestualmente autorizzandola a creare un polo d'eccellenza che ha necessariamente dei costi enormemente superiori al margine di spazio finanziario concesso.

L'autorizzazione a incrementare, nel periodo 2018-2020, il tetto di incidenza fino al 6% della spesa per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati di cui all'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, limita la facolta' della Regione di finanziare, con proprie risorse, una maggiore e qualificata offerta sanitaria in violazione delle disposizioni costituzionali richiamate nel presente motivo di ricorso.

L'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, infatti, nella parte in cui stabilisce che «Ai contratti e agli accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei corrispondenti volumi d'acquisto in misura determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014.», non si applica alle regioni che si fanno interamente carico della spesa sanitaria.

La conferma si trova nella clausola di salvaguardia di cui all'art. 24-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, che prevede l'applicazione alle regioni a statuto speciale delle sole disposizioni del predetto art. 15 che impongono loro un contributo all'azione di risanamento della finanza pubblica, quale certamente non e' la riduzione degli importi dei contratti da stipulare con le strutture private, da parte di enti che non percepiscono risorse dallo Stato.

Di conseguenza, l'imposizione, per il periodo 2018-2020, di una spesa parametrata a quanto previsto in una norma che non trova applicazione in Sardegna, lede l'autonomia finanziaria nonche' le competenze legislative della Regione. III. Violazione del principio di leale collaborazione: in particolare violazione degli articoli 5, 117 e 119 Cost. (che fissano il principio della leale collaborazione e tutelano l'autonomia economico-finanziaria della Regione) e degli articoli 7 e 8 dello Statuto (disposizioni, anche queste, che garantiscono l'autonomia economico-finanziaria della Regione ricorrente e che impongono che il regime dei rapporti economico-finanziari sia improntato al paradigma della leale cooperazione).

Per le medesime ragioni, poi, si coglie la violazione dell'art. 3 Cost., ancora in combinato disposto con gli articoli 7 e 8 dello Statuto e 117 e 119 Cost., per l'evidente irragionevolezza di un provvedimento che smentisce l'impostazione consensualistica dei rapporti Stato-Regione e che calpesta le clausole di un accordo tra la Regione e lo Stato.

D) Ulteriore profilo di illegittimita' dell'art. 8, comma 4, lettera a), del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, come convertito dalla legge 21 settembre 2018, n. 108, consiste nell'aver prorogato, per il periodo 2018-2020, l'efficacia di una disposizione illegittima per violazione del principio di leale collaborazione, atteso che, di fatto, ha imposto alla Regione Sardegna la misura (insufficiente) delle risorse da destinare all'acquisto di prestazioni dall'ospedale Mater Olbia, senza attuare i necessari e doverosi meccanismi di interlocuzione e di attuazione del principio consensualistico, piu' volte ribadito dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. Corte cost., sentenze numeri 19 e 82 del 2015).

Non e' stata infatti posta in essere alcuna interlocuzione diretta con la Regione Sardegna in merito all'entita' dell'apporto finanziario necessario a dare attuazione alle finalita' dell'art. 16, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, sebbene con esso lo Stato abbia stabilito che l'Ospedale dovesse essere realizzato e reso operativo.

E cio' sebbene la norma statale sia stata preceduta da serrate interlocuzioni nel corso delle quali lo Stato non si e' limitato ad acconsentire ad una richiesta formulata dalla Regione di ampliamento dell'offerta sanitaria in Sardegna, ma ne e' stato il maggior sostenitore, come comprovato dal Protocollo di intesa del 21 maggio 2014, con il quale il Governo assicura il pieno sostegno per consentire la realizzazione dell'ospedale e si impegna a favorire tutte le azioni e le misure necessarie oltre che a utilizzare forme di immediata collaborazione e di stretto coordinamento (doc. 1).

Impegni totalmente disattesi mediante l'imposizione, fino al 2020, di una disponibilita' finanziaria insufficiente per l'attuazione di quanto lo Stato si era impegnato a sostenere.

Istanza di sospensione.

Poiche' oggi l'Ospedale «Mater Olbia» e' stato ultimato ed ha chiesto l'accreditamento istituzionale garantito negli accordi sottoscritti con la Regione (con il pieno sostegno dello Stato) per parte delle prestazioni e si accinge a richiederlo anche per le restanti, ma la Regione, in virtu' della vigenza della disposizione statale impugnata, non puo' esercitare le proprie competenze in materia ed e' limitata nell'esercizio dell'autonomia finanziaria, al fine di poter consentire l'operativita' della nuova struttura sanitaria, e' necessario che la norma venga sospesa, ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87, come sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131.

Un eventuale provvedimento regionale che, per il triennio 2018-2020 assegnasse risorse superiori al limite del 6% imposto dall'art. 16 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, attualmente in vigore, come gia' rilevato sarebbe illegittimo per violazione di legge.

La nuova rete ospedaliera, ormai adottata da oltre un anno, e' stata tuttavia predisposta tenendo conto dell'operativita' del nuovo ospedale, con la conseguenza che la soddisfazione del fabbisogno sanitario regionale e' stata programmata facendo affidamento anche sulla nuova struttura alla quale, come detto, sono stati attribuiti ben 242 posti letto.

E' pertanto evidente che l'attesa della definizione del giudizio perche' la Regione possa stanziare le somme per l'acquisto delle prestazioni dal Mater Olbia, impatterebbe pesantemente sul diritto alla salute dei cittadini sardi e metterebbe a rischio l'investimento straniero, con conseguenti gravi darmi per la Regione, anche di natura patrimoniale.

P.Q.M.

La Regione autonoma della Sardegna, come in epigrafe rappresentata e difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia:

accogliere il presente ricorso;

per l'effetto, previa sospensione dell'efficacia ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87, come sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131, dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 4, lettera a), del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), come convertito dalla legge 21 settembre 2018, n. 108.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno, oltre alla copia conforme all'originale della delibera della giunta regionale della Regione autonoma della Sardegna n. 56/1 del 19 novembre 2018 di proposizione del ricorso per la dichiarazione dell'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 4, lettera a), del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, come convertito dalla legge 21 settembre 2018, n. 108 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), con istanza di sospensione ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87, come sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131, i seguenti documenti:

1) Protocollo del 21 maggio 2014 stipulato dalla Regione Sardegna, dalla Presidenza del Consiglio dei ministri e dalla Qatar Foundation Endowment;

2) Sommario BURAS n. 58 dell'11 dicembre 2017;

3) Documenti lavori parlamentari iter approvazione norma impugnata;

4) Prospetto calcolo valore dell'incremento del 6% autorizzato dall'art. 16, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133;

5) Tetto di spesa per l'anno 2016 a favore della struttura sanitaria privata «Kinetika».

Roma-Cagliari, 19 novembre 2018

Avv. Camba - Avv. Sau