Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 dicembre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

(GU n. 2 del 2019-01-09)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. n. …), presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 per il ricevimento degli atti, fax … e pec …

Nei confronti della Regione Puglia, in persona del Presidente della giunta regionale pro tempore, con sede in Bari al Lungomare Nazario Sauro n. 33, per la dichiarazione della illegittimita' costituzionale della legge della Regione Puglia del 3 ottobre 2018, n. 48, pubblicata nel B.U.R. Puglia n. 129 del 5 ottobre 2018, recante: «Norme a sostegno dell'accessibilita' delle aree demaniali destinate alla libera balneazione per le persone diversamente abili», limitatamente all'art. 2, comma 2, lettera a).

La legge della Regione Puglia n. 48/2018, con riferimento alle disposizioni di cui all'art. 2, comma 2, lettera a), presenta profili di illegittimita' costituzionale e viene quindi impugnata per i seguenti

Motivi

1) Art. 2, comma 2, lettera a) della legge della Regione Puglia n. 48/2018, per violazione degli articoli 117, primo comma, 2 e 3 della Costituzione.

1.1. Con la legge n. 48 del 2018, la Regione Puglia ha introdotto «Norme a sostegno dell'accessibilita' delle aree demaniali destinate alla libera balneazione per le persone diversamente abili».

L'intervento normativo e' teso a garantire «L'accessibilita' totale alle spiagge in concessione, a quelle libere con servizi e a quelle pubbliche [...] con la predisposizione e la manutenzione di percorsi idonei all'utilizzo da parte di soggetti con disabilita'» (cosi' la relazione di accompagnamento alla proposta di legge. Atto del Consiglio n. 673).

La legge regionale in esame e' dunque riconducibile alla materia dei diritti delle persone con disabilita' e riguarda, in particolare, il diritto delle persone diversamente abili alla liberta' di accesso e fruizione delle aree demaniali destinate alla balneazione, rientrante nell'ambito della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita', ratificata dall'Italia con la legge del 3 marzo 2009, n. 18.

Le finalita' della legge regionale n. 48 del 2018 sono enunciate dall'art. 1 a tenore del quale «La Regione Puglia, ai sensi dell'art. 3 della Costituzione della Repubblica italiana, dell'art. 8 della legge 5 dicembre 1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sodale e i diritti delle persone handicappate), dell'art. 10 dello statuto della Regione Puglia, e dell'art. 1, comma 4, lettera c), della legge regionale 10 aprile 2015, n. 17 (Disciplina della tutela e dell'uso della costa), riconosce e sostiene il diritto delle persone diversamente abili a una piena integrazione nella collettivita', garantendo loro una liberta' di accesso e fruizione delle aree demaniali destinate alla balneazione».

L'art. 2 della legge regionale in esame, dopo aver premesso, al comma 1, che la Regione Puglia eroga incentivi alle amministrazioni comunali per la realizzazione di interventi volti ad assicurare la totale accessibilita' e fruibilita' delle spiagge destinate alla libera balneazione delle persone diversamente abili, al comma 2, lettera a), tuttavia, limita fortemente tale accessibilita', precisando che dette amministrazioni devono «individuare almeno una spiaggia da adibire alla fruizione delle persone diversamente abili».

La norma regionale contenuta nel comma 2, lettera a) dell'art. 2 subordina la concessione degli incentivi all'assolvimento dell'obbligo di individuare (e quindi di destinare) «almeno una spiaggia» adibita alla fruizione delle persone diversamente abili. La disposizione sospettata, quindi, consente ai comuni costieri pugliesi di ottenere gli incentivi previsti attrezzando, per la fruizione delle persone diversamente abili, soltanto una singola spiaggia, individuata nell'intero territorio comunale.

In tal modo, la norma censurata finisce per provocare, di fatto, un effetto discriminante ai danni delle persone con disabilita', limitando la possibilita' per tali soggetti di poter usufruire, al pari degli altri, dell'accesso alle spiagge e ai luoghi turistici. In altri termini, l'art. 2, comma 2, lettera a) della legge regionale in commento viola le norme costituzionali in epigrafe poiche' prevede contributi pubblici per i comuni costieri pugliesi che individuino «almeno una spiaggia da adibire alla fruizione delle persone diversamente abili», incentivando cosi' quei comuni ad un'attuazione del diritto delle persone diversamente abili alla liberta' di accesso e fruizione delle aree demaniali destinate alla balneazione talmente limitata da apparire concretamente discriminatoria. I soggetti che il legislatore regionale proclama di voler proteggere, invero, anziche' poter accedere liberamente e senza particolari disagi alle spiagge dell'intero territorio comunale, di fatto, potrebbero essere costrette ad accedere ad un'unica spiaggia pubblica per loro attrezzata ove finirebbero relegati, per non dire «ghettizzati», non potendo cosi' disporre di alcuna concreta alternativa.

2.2. La disposizione regionale censurata, pertanto, contrasta con le norme della menzionata Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita', ratificata dall'Italia con la legge n. 18 del 2009 (di seguito anche Convenzione), nonche' con le specifiche disposizioni di legge a tutela dell'accessibilita' dei soggetti disabili ai sedimi demaniali marittimi con finalita' turistico-ricettive, recate dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104 («Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate») e dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 14 giugno 1989, n. 236 («Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilita', l'adattabilita' e la visitabilita' degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata, ai fini del superamento e dell'eliminazione delle barriere architettoniche.»).

2.2.1. Infatti, la citata Convenzione, nell'enunciare all'art. 5 il principio di «eguaglianza e non discriminazione», impone agli Stati di «vietare ogni forma di discriminazione fondata sulla disabilita' e garantire alle persone con disabilita' uguale ed effettiva protezione giuridica contro ogni discriminazione qualunque ne sia il fondamento».

L'art. 9 della Convenzione si occupa specificatamente dell'accessibilita' stabilendo che «al fine di consentire alle persone con disabilita' di vivere in maniera indipendente e di partecipare pienamente a tutti gli ambiti della vita, gli Stati parti devono prendere misure appropriate per assicurare alle persone con disabilita', su base di eguaglianza con gli altri, l'accesso all'ambiente fisico, ai trasporti, all'informazione e alla comunicazione, e ad altre attrezzature e servizi aperti o offerti al pubblico, sia nelle aree urbane che nelle aree rurali».

Inoltre, l'art. 19 della Convenzione, alle lettere b) e c), stabilisce che le persone con disabilita' hanno diritto all'accesso ad una serie di servizi di sostegno domiciliare, residenziale o di comunita' impedendo che siano isolate o vittime di segregazione, e specificatamente che i servizi e le strutture comunitarie destinate a tutta la popolazione siano messe a disposizione, su base di eguaglianza con gli altri, anche delle persone con disabilita' e che siano adatti ai loro bisogni.

Infine, l'art. 30, par. 1, comma 5, lettera c) della Convenzione, afferma il principio in base al quale deve essere assicurato alle persone con disabilita l'accesso a luoghi sportivi, ricreativi e turistici.

2.2.2. La norma regionale censurata, come sopra evidenziato, contrasta altresi' con le specifiche disposizioni di legge a tutela dell'accessibilita' dei soggetti disabili al demanio marittimo, recate dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104 e dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 14 giugno 1989, n. 236.

Infatti, l'art. 23, comma 3, della predetta legge n. 104/1992 stabilisce che «Le concessioni demaniali per gli impianti di balneazione ed i loro rinnovi sono subordinati alla visitabilita' degli impianti ai sensi del decreto del Ministro dei lavori pubblici 14 giugno 1989, n. 236, di attuazione della legge 9 gennaio 1989, n. 13, e all'effettiva possibilita' di accesso al mare delle persone handicappate.».

La norma statale, nel prevedere che le strutture balneari in concessione devono assicurare la loro piena visitabilita' e l'accesso al mare anche alle persone diversamente abili, conferma la prioritaria necessita' di garantire anche a costoro la libera fruizione dei beni del demanio marittimo e del mare territoriale, che non pare possa essere disattesa dalle regioni. La legge regionale pugliese 10 aprile 2015, n. 17, infatti, conforma l'azione regionale ai predetti principi.

Il decreto del Ministro dei lavori pubblici 14 giugno 1989, n. 236, dal canto suo, detta le prescrizioni tecniche necessarie per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati e contempla, nello specifico, all'art. 5 i criteri di progettazione atti a garantire (anche) la visitabilita' degli impianti di balneazione, per effetto del rinvio contenuto nel citato comma 3 dell'art. 23 legge n. 104/1992.

La norma censurata, tuttavia, nel riconoscere incentivi a beneficio dei comuni che adibiscano «almeno una spiaggia» alla fruizione delle persone diversamente abili, favorisce un'azione amministrativa che non assicura a questi ultimi la completa accessibilita' e la fruizione delle aree demaniali destinate alla balneazione. Si tratta, pertanto, di una scelta legislativa che e' suscettibile di creare ostacolo alla piena esplicazione del diritto garantito alle persone diversamente abili, anche dalla legge nazionale, risolvendosi cosi' in una irragionevole diseguaglianza.

Non va dimenticato, del resto, che codesta Ecc.ma Corte, ritiene che le disposizioni in materia di accessibilita' e di superamento delle barriere architettoniche attengono alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» (LEP), di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (sentenza n. 272 del 2016).

Pertanto, la disposizione censurata, stabilendo che le amministrazioni comunali debbano attrezzare «almeno una spiaggia» da adibire alla fruizione delle persone diversamente abili si pone in contrasto sia con le norme della Convenzione sopra menzionate sia con la normativa statale citata: in primo luogo, con riferimento alla necessita' di impedire isolamento e discriminazione, e poi riguardo all'obiettivo di rendere fruibili tali strutture comunitarie su una base di eguaglianza con gli altri. Essa infatti, lungi dall'apprestare una tutela aggiuntiva in favore delle persone con disabilita', limita e vanifica la ratio perseguita dai legislatore regionale e nazionale in merito al superamento delle barriere architettoniche. Il tutto con evidente limitazione delle liberta' di movimento e fruizione dei luoghi turistico ricreativi, in aperta violazione con il principio di accessibilita', cosi' come sancito in piu' parti dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita' e dalla normativa statale vigente sopra richiamata.

3. I rilievi che precedono trovano conferma nella giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte.

In particolare, con le sentenze nn. 348 e 349 del 2007, e' stata ribadita la superiorita' gerarchica delle norme di rango internazionale che, al pari del diritto comunitario, rappresentano un parametro interposto di costituzionalita' anche per le leggi regionali. Secondo tali sentenze infatti l'art. 117, primo comma, della Costituzione, condiziona l'esercizio della potesta' legislativa dello Stato e delle regioni al rispetto degli obblighi internazionali, tra i quali indubbiamente rientrano quelli derivanti dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita'.

Di recente, codesta Ecc.ma Corte ha escluso l'idoneita' della Convenzione OIL n. 158 del 1982 sul licenziamento, a integrare il parametro dell'art. 117, primo comma, della Costituzione in quanto la norma costituzionale fa riferimento al rispetto dei «vincoli» derivanti dagli «obblighi internazionali» e la predetta convenzione non e' stata ratificata dall'Italia (sentenza n. 194 del 2018). Al contrario, la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita' e' stata ratificata con legge n. 18/2009.

Infatti, codesta Ecc.ma Corte ha ritenuto che da tale Convenzione nascono obblighi internazionali per lo Stato e ha peraltro «rilevato come il principio del necessario rispetto, da parte dei legislatori interni, dei vincoli derivanti "dall'adesione ad una Convenzione internazionale ... si configura alla stregua, per cosi' dire, di "obblighi di risultato": gli strumenti pattizi si limitano, infatti, ordinariamente, a tracciare determinati obiettivi riservando agli Stati aderenti il compito di individuare in concreto - in relazione alle specificita' dei singoli ordinamenti e al correlativo e indiscusso margine di discrezionalita' normativa - i mezzi ed i modi necessari a darvi attuazione».

Piu' in particolare, con la sentenza n. 2 del 2016 e' stato chiarito che Convenzione di cui si tratta «si limita, secondo la propria natura, a consacrare una serie di importanti principi, tutti coerentemente tesi a realizzare le finalita' tracciate dalle Parti contraenti e paradigmaticamente sintetizzate, all'art. 1, nell'enunciazione dello scopo di «promuovere, proteggere e garantire il pieno ed uguale godimento di tutti i diritti umani e di tutte le liberta' fondamentali da parte delle persone con disabilita', e promuovere il rispetto per la loro intrinseca dignita'». Il nucleo della Convenzione ruota, cosi', essenzialmente, intorno all'avvertita esigenza di conformare i vari ordinamenti interni in chiave non gia' meramente protettiva delle persone con disabilita', ma piuttosto in una prospettiva dinamica e promozionale, volta a garantire a ciascuna di esse la piu' efficace non discriminazione, non solo sul piano formale ma su quello delle effettive condizioni di esistenza: attraverso, cioe', anzitutto, il pieno e integrale riconoscimento di diritti e di tutele che, in quanto fondamentali, non possono non essere adeguate alla dignita' di qualsiasi persona in quanto tale, ma anche attraverso la predisposizione di misure idonee a compensare, per quanto possibile, e nelle forme piu' compatibili, la condizione di chi si trovi cosi' particolarmente svantaggiato.».

Pertanto, l'art. 2, comma 2, lettera a) della legge regionale n. 48 del 2018, ponendosi in contrasto con le menzionate norme della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita', ratificata dall'Italia con la legge n. 18 del 3 marzo 2009, nonche' con la specifica disposizione contenuta nell'art. 23, comma 3, della predetta legge n. 104/1992, viola l'art. 117, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui dispone che la potesta' legislativa e' esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto degli obblighi internazionali. La norma censurata, per le ragioni sopra indicate, viola altresi' i principi di uguaglianza e di ragionevolezza di cui agli articoli 2 e 3 della Costituzione.

L'art. 2, comma 2, lettera a), nel riconoscere ai comuni costieri pugliesi i benefici economici previsti, attrezzando per la fruizione delle persone diversamente abili soltanto una singola spiaggia, individuata nell'intero territorio comunale, incentiva quei comuni ad assolvere, in misura parziale e insoddisfacente, all'obbligo di garantire alle persone diversamente abili la liberta' di accesso e fruizione delle aree demaniali destinate alla balneazione e crea, inevitabilmente, una irragionevole discriminazione a detrimento di quelle persone che incontrano un ostacolo ingiustificato per la piena realizzazione del loro diritto.

P.Q.M.

L'art. 2, comma 2, lettera a), della legge regionale in esame merita di essere dichiarato costituzionalmente illegittimo ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, come sopra rappresentato e difeso chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art. 2, comma 2, lettera a) della legge della Regione Puglia del 3 ottobre 2018, n. 48, pubblicata nel B.U.R. Puglia n. 129 del 5 ottobre 2018.

Con l'originale notificato del presente atto si depositano l'estratto della determinazione del Consiglio dei ministri del 28 novembre 2018 e le motivazioni di sintesi per l'impugnativa.

Roma, 4 dicembre 2018

L'Avvocato dello Stato: Marrone