Ricorso n. 82 del 7 ottobre 2009 (Regione Marche)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 ottobre 2009 , n. 82
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 2009 (della Regione Marche).
(GU n. 45 dell'11-11-2009)
Ricorso della Regione Marche, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, a cio' autorizzato con deliberazioni
della Giunta regionale, rappresentato e difeso dall'avv. prof.
Stefano Grassi del Foro di Firenze ed elettivamente domiciliato
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, piazza Barberini n. 12,
come da procura speciale per atto del notaio Stefano Sabatini di
Ancona, n. rep. 49535 del 23 settembre 2009;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale in parte qua della legge 23 luglio 2009, n. 99
(Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle
imprese, nonche' in materia di energia), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 31 luglio 2009, n. 176, supplemento ordinario, art. 25, in
particolare, comma 2, lettere a), f), g), h); nonche' art. 26, comma
1, per violazione degli articoli 3, 117, terzo e stesto comma, 118 e
120, secondo comma, della Costituzione, nonche' del principio di
«leale collaborazione».
1. - L'art. 25 della legge n. 99 del 2009 dispone una delega
legislativa al Governo finalizzata ad una riforma complessiva della
normativa attualmente vigente in materia di produzione di energia da
fonte nucleare. Il comma 1 prevede, infatti, entro il termine di sei
mesi dalla data di entrata in vigore della delega, l'emanazione di
«uno o piu' decreti legislativi di riassetto normativo recanti la
disciplina della localizzazione nel territorio nazionale di impianti
di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di
fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio
del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' dei
sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti
radioattivi e per la definizione delle misure compensative da
corrispondere e da realizzare in favore delle popolazioni
interessate».
L'oggetto della delega e' direttamente riconducibile (e comunque
destinato ad incidere fortemente) in ambiti di competenza legislativa
concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., quali
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e
«governo del territorio». Tale incidenza e' ancor piu' evidente, se
si considera l'ulteriore estensione degli oggetti affidati al
legislatore delegato, ad opera dell'ultimo periodo dello stesso comma
1, secondo il quale «con i medesimi decreti sono altresi' stabiliti
le procedure autorizzative e i requisiti soggettivi per lo
svolgimento delle attivita' di costruzione, di esercizio e di
disattivazione degli impianti di cui al primo periodo».
La delega assume senza dubbio la finalita' di riformare e non
semplicemente di riordinare l'ordinamento esistente: ad essa,
pertanto, non puo' che essere riconosciuta natura «innovativa». A
dimostrazione della inconfutabilita' di una simile interpretazione
della portata della delega debbono essere considerati almeno due
elementi: da un lato, l'attribuzione esplicita al Governo del compito
di procedere al «riassetto normativo», espressione pacificamente
intesa, a tutti i livelli, come riferita ad interventi di «modifica
sostanziale» delle discipline vigenti in un determinato settore;
dall'altro lato, l'indicazione, quali vincoli di contenuto imposti al
legislatore delegato, di principi e criteri direttivi - quelli di cui
all'art. 20 della legge n. 59 del 1997 e quelli, ancor piu'
specifici, individuati nel successivo comma 2 - particolarmente atti
ad orientare una vera e propria opera di riforma delle normative
esistenti e non una semplice loro ricognizione e semplificazione
formale.
Quanto al procedimento di attuazione della delega, l'art. 25,
sempre al comma 1, prevede il potere di proposta del Ministro dello
sviluppo economico, il concerto con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare e con il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, il semplice parere della Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997, nonche' il
consueto parere delle Commissioni parlamentari competenti.
Il comma 2 dell'art. 25 e' espressamente dedicato alla
individuazione dei principi e criteri direttivi specifici della
delega. Tra questi, vengono in considerazione, ai fini della lesione
delle attribuzioni legislative e amministrative spettanti alle
regioni, soprattutto quelli contemplati nelle lettere a), f), g) e
h); in particolare:
nella lettera a) viene imposto al Governo di prevedere una
nuova funzione amministrativa statale consistente nella «possibilita'
di dichiarare i siti [in questione] aree di interesse strategico
nazionale, soggette a speciali forme di vigilanza e protezione»;
nella lettera f) si obbliga il legislatore delegato a
disciplinare le «modalita' di esercizio del potere sostitutivo del
Governo in caso di mancato raggiungimento delle necessarie intese con
i diversi enti locali coinvolti, secondo quanto previsto dall'art.
120 della Costituzione»;
nella lettera g) viene imposta - quale contenuto obbligatorio
dei decreti legislativi attuativi della delega - la previsione di una
«autorizzazione unica», con la «previa intesa della Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281, e successive modificazioni», per «la costruzione e
l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica
nucleare e di impianti per la messa in sicurezza dei rifiuti
radioattivi o per lo smantellamento di impianti nucleari a fine vita
e tutte le opere connesse», in quanto «considerati attivita' di
preminente interesse statale»;
nella lettera h), infine, si precisa che l'autorizzazione
unica dovra' essere rilasciata all'esito di un procedimento unico, in
relazione al quale e' espressamente contemplata la garanzia della
mera «partecipazione» delle amministrazioni interessate.
L'art. 26, comma 1, della legge indicata in epigrafe, con norma
di immediata applicazione, si pone a completamento del disegno
riformatore di cui all'articolo precedente, stabilendo che «con
delibera del CIPE, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata
in vigore della presente legge e previo parere della Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281, e successive modificazioni, su proposta del Ministro dello
sviluppo economico, sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, sentite le Commissioni parlamentari
competenti, sono definite le tipologie degli impianti per la
produzione di energia elettrica nucleare che possono essere
realizzati nel territorio nazionale. La Conferenza unificata si
esprime entro sessanta giorni dalla richiesta, trascorsi i quali il
parere si intende acquisito». La norma, che attribuisce al livello
statale una potesta' normativa secondaria o, al piu', una potesta' di
amministrazione generale, e' direttamente riconducibile alla materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
incidendo indirettamente anche sul «governo del territorio», materie
entrambe contemplate tra quelle di potesta' legislativa concorrente
di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
2. - La Regione Marche ha espresso la volonta' di impugnare
davanti a questa Corte le citate disposizioni della legge n. 99 del
2009, perche' costituzionalmente illegittime e lesive dell'autonomia
che la Costituzione riconosce e garantisce alla stessa Regione
ricorrente, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Illegittimita' costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera a),
della legge indicata, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e
118 Cost., nonche' del principio di leale collaborazione cosi' come
elaborato nella giurisprudenza della Corte costituzionale.
3. - Come si e' gia' fatto cenno, tra i principi e criteri
direttivi della delega legislativa, il comma 2 dell'art. 25, alla
lettera a), individua la «previsione della possibilita' di dichiarare
i siti aree di interesse strategico nazionale, soggette a speciali
forme di vigilanza e di protezione». Tali siti, come e' del tutto
naturale, non possono che essere quelli concernenti la localizzazione
degli impianti individuati nel comma 1 del medesimo articolo, ossia
degli «impianti di produzione di energia elettrica nucleare» e degli
«impianti di fabbricazione del combustibile nucleare».
E' dunque evidente che la disposizione impugnata, considerato il
necessario riferimento ai tipi di impianti appena menzionati, prevede
l'attribuzione in capo ad organi dello Stato di una funzione
amministrativa nella materia di potesta' legislativa concorrente
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost. e che la suddetta funzione
amministrativa, consistendo nella dichiarazione dei siti quali «aree
di interesse strategico nazionale, soggette a speciali forme di
vigilanza e di protezione», finisce con il determinare in concreto la
vera e propria localizzazione degli impianti in questione, con grave
impatto anche sulle competenze regionali in materia di «governo del
territorio».
Si tratta del ben noto fenomeno che questa Corte ha da tempo
indicato come «chiamata in sussidiarieta'» da parte dello Stato di
funzioni amministrative in materie nelle quali al legislatore statale
sarebbe ordinariamente precluso, in forza del solo art. 117 Cost.,
dettare una disciplina dettagliata ed esaustiva. Ma, in questi casi,
la necessita' di allocare una funzione amministrativa al livello
degli organi statali, in forza dell'art. 118 Cost., puo' costituire
il legittimo fondamento di una simile disciplina legislativa, purche'
siano rigorosamente rispettate alcune condizioni che la
giurisprudenza di questa Corte ha individuato con estrema chiarezza.
Proprio nella materia dell'energia, tali chiarimenti risultano da
ultimo precisati, in via generale, nella sent. n. 383 del 2005, con
la quale sono stati definiti - facendo applicazione proprio dello
statuto costituzionale della «chiamata in sussidiarieta'» - i giudizi
di legittimita' costituzionale concernenti i piu' rilevanti
interventi sulla legislazione nel settore energetico degli ultimi
anni. In questa sentenza (par. 15 del Considerato in diritto), questa
Corte muove dalla considerazione secondo la quale «non sembrano
esservi problemi al fine di giustificare in linea generale
disposizioni legislative come quelle in esame dal punto di vista
della ragionevolezza della chiamata in sussidiarieta', in capo ad
organi dello Stato, di funzioni amministrative relative ai problemi
energetici di livello nazionale, al fine di assicurare il loro
indispensabile esercizio unitario, resta invece da verificare
analiticamente se sussistano le altre condizioni che la
giurisprudenza di questa Corte ha individuato come necessarie perche'
possa essere costituzionalmente ammissibile un meccanismo
istituzionale del genere, che oggettivamente incide in modo
significativo sull'ambito dei poteri regionali». La sentenza prosegue
ricordando quanto gia' chiarito nella sentenza n. 6 del 2004, ossia
la necessita' «che la legislazione "detti una disciplina logicamente
pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e
che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tal
fine"; inoltre, "essa deve risultare adottata a seguito di procedure
che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti
attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve
prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio
concreto delle funzioni amministrative allocate agli organi
centrali". Infatti, nella perdurante assenza di ogni innovazione nei
procedimenti legislativi statali diretta ad assicurare il necessario
coinvolgimento delle regioni, la legislazione statale che preveda e
disciplini il conferimento delle funzioni amministrative a livello
centrale nelle materie affidate alla potesta' legislativa regionale
"puo' aspirare a superare il vaglio di legittimita' costituzionale
solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui
assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'" (sentenza n. 303 del
2003)».
In concreta applicazione di tali principi, la stessa sent. n. 383
del 2005 (par. 25 del Considerato in diritto) ha significativamente
dichiarato l'illegittimita' costituzionale, tra le altre, della norma
contenuta nella legge n. 239 del 2004 che - in termini del tutto
analoghi a quelli della norma che qui si censura - prevedeva la
competenza dello Stato in tema di «individuazione delle
infrastrutture e degli insediamenti strategici, ai sensi della legge
21 dicembre 2001, n. 443, e del decreto legislativo 20 agosto 2002,
n. 190, al fine di garantire la sicurezza strategica, ivi inclusa
quella degli approvvigionamenti energetici e del relativo utilizzo,
il contenimento dei costi dell'approvvigionamento energetico del
Paese, lo sviluppo delle tecnologie innovative per la generazione di
energia elettrica e l'adeguamento della strategia nazionale o quella
comunitaria per le infrastrutture energetiche». Secondo quanto ha
rilevato allora questa Corte, infatti, il generico richiamo alla
disciplina contenuta nella legge n. 443 del 2001 e nel d.lgs. n. 190
del 2002 «non consente di ritenere che la previsione in questione
salvaguardi l'indispensabile ruolo spettante alle autonomie regionali
nell'individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti
strategici necessari per garantire il soddisfacimento delle esigenze
del settore energetico e, in particolare, che assicuri che anche tale
individuazione sia effettuata d'intesa con le regioni e le province
autonome interessate, cosi' come espressamente dispone il citato
comma 1 dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001 gia' scrutinato da
questa Corte nella sentenza n. 303 del 2003. La predisposizione di un
programma di grandi infrastrutture per le finalita' indicate dalla
disposizione impugnata implica necessariamente una forte compressione
delle competenze regionali non soltanto nel settore energetico ma
anche nella materia del governo del territorio, di talche', come gia'
sottolineato nel par. 15, e' condizione imprescindibile per la
legittimita' costituzionale dell'attrazione in sussidiarieta' a
livello statale di tale funzione amministrativa, la previsione di
un'intesa in senso forte con le regioni nel cui territorio l'opera
dovra' essere realizzata».
Pertanto, alla luce della giurisprudenza costituzionale appena
richiamata, la norma contenuta nell'art. 25, comma 2, lettera a),
della legge n. 99 del 2009, nella parte in cui impone al legislatore
delegato di prevedere, in materie di legislazione concorrente, una
nuova funzione amministrativa allocata in capo ad organi dello Stato,
consistente nella possibilita' di dichiarare «aree di interesse
strategico nazionale, soggette a speciali forme di vigilanza e
protezione» i siti concernenti la localizzazione sul territorio di
impianti di produzione di energia elettrica nucleare e di impianti di
fabbricazione del combustibile nucleare, si pone in contrasto con gli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., nonche' con il principio di
leale collaborazione, dal momento che non prevede, al contempo, che
la suddetta funzione amministrativa sia esercitata attraverso un
meccanismo di codecisione paritaria, ossia mediante l'intesa forte,
con le Regioni territorialmente interessate.
La norma impugnata, peraltro, risulta costituzionalmente
illegittima anche per la parte in cui i siti da dichiarare aree di
interesse strategico nazionale siano, in ipotesi, quelli
riconducibili ad altri ambiti oggettivi della delega legislativa in
questione e, in particolare, ai «sistemi di stoccaggio del
combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi», nonche' ai
«sistemi per il deposito definitivo dei materiali e rifiuti
radioattivi» cui fa riferimento il comma 1 dell'art. 25.
In relazione a tali tipologie di siti, infatti, si potrebbe
ritenere che l'ambito di potesta' legislativa che fornisce il titolo
di intervento al legislatore statale sia costituito dalla materia di
legislazione esclusiva «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Tuttavia, anche in tali ipotesi, la giurisprudenza di questa
Corte ha ritenuto necessaria la previsione di idonee forme di
partecipazione al procedimento delle regioni interessate.
Proprio in un caso del tutto analogo a quello che qui si
prospetta, la sent. n. 62 del 2005 (par. 15 del Considerato in
diritto) ha rilevato che «la localizzazione e la realizzazione di un
unico impianto destinato a consentire lo smaltimento dei rifiuti
radioattivi potenzialmente piu' pericolosi, esistenti o prodotti sul
territorio nazionale, costituiscono certamente compiti il cui
esercizio unitario puo' richiedere l'attribuzione della competenza ad
organi statali», dal momento che «l'attribuzione delle funzioni
amministrative il cui esercizio sia necessario per realizzare
interventi di rilievo nazionale puo' essere disposta, in questo
ambito, dalla legge statale, nell'esercizio della competenza
legislativa esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, e in base ai criteri generali dettati dall'art.
118, primo comma, della Costituzione, vale a dire ai principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza». Nel passaggio
immediatamente successivo della stessa sentenza, pero', questa Corte
ha precisato che «tuttavia, quando gli interventi individuati come
necessari e realizzati dallo Stato, in vista di interessi unitari di
tutela ambientale, concernono l'uso del territorio, e in particolare
la realizzazione di opere e di insediamenti atti a condizionare in
modo rilevante lo stato e lo sviluppo di singole aree, l'intreccio,
da un lato, con la competenza regionale concorrente in materia di
governo del territorio, oltre che con altre competenze regionali,
dall'altro lato con gli interessi delle popolazioni insediate nei
rispettivi territori, impone che siano adottate modalita' di
attuazione degli interventi medesimi che coinvolgano, attraverso
opportune forme di collaborazione, le regioni sul cui territorio gli
interventi sono destinati a realizzarsi (cfr. sentenza n. 303 del
2003)».
Anche per questa parte, dunque, la norma impugnata viola le
attribuzioni costituzionali che gli arti. 117, terzo comma, e 118
Cost., riconoscono alle regioni, nonche' il principio di leale
collaborazione, laddove non prevede che la funzione amministrativa
allocata in capo ad organi dello Stato debba essere esercitata
mediante adeguate forme di partecipazione al procedimento delle
autonomie regionali.
Illegittimita' costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera f),
della legge indicata, per violazione degli artt. 3, 117, terzo comma,
118 e 120, secondo comma, Cost., nonche' del principio di leale
collaborazione cosi' come elaborato nella giurisprudenza della Corte
costituzionale.
4. - La disposizione censurata, ancora tra i principi e criteri
direttivi della delega, contempla la «determinazione delle modalita'
di esercizio del potere sostitutivo del Governo in caso di mancato
raggiungimento delle necessarie intese con i diversi enti locali
coinvolti, secondo quanto previsto dall'art. 120 della Costituzione».
Tale previsione, nella parte in cui determina il sostanziale
svuotamento di significato delle intese in senso forte con la regione
interessata necessarie a garantire la legittimita' costituzionale
delle fattispecie di «chiamata in sussidiarieta'» di funzioni
amministrative presso organi statali nelle materie di competenza
legislativa concorrente che vengono in rilievo nel caso di specie
(cfr. le gia' richiamate «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» e «governo del territorio»), si pone,
innanzitutto, in palese contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e
118 Cost.,. nonche' con il principio di leale collaborazione.
Questa Corte, invero, nella sent. n. 383 del 2005 (par. 30 del
Considerato in diritto), ha gia' avuto modo di dichiarare
l'illegittimita' costituzionale, proprio per tali ragioni, di una
norma legislativa statale sostanzialmente identica a quella qui
censurata. In quel caso, infatti, e' stato definitivamente chiarito
che «il secondo comma dell'art. 120 Cost. non puo' essere applicato
ad ipotesi, come quella prevista dalla disciplina impugnata, nelle
quali l'ordinamento costituzionale impone il conseguimento di una
necessaria intesa fra organi statali e organi regionali per
l'esercizio concreto di una funzione amministrativa attratta in
sussidiarieta' al livello statale in materie di competenza
legislativa regionale e nella perdurante assenza di adeguati
strumenti di coinvolgimento delle regioni nell'ambito dei
procedimenti legislativi dello Stato. Nell'attuale situazione,
infatti, come questa Corte ha piu' volte ribadito a partire dalla
sentenza n. 303 del 2003 (cfr., da ultimo, le sentenze n. 242 e n.
285 del 2005), tali intese costituiscono condizione minima e
imprescindibile per la legittimita' costituzionale della disciplina
legislativa statale che effettui la "chiamata in sussidiarieta'" di
una funzione amministrativa in materie affidate alla legislazione
regionale, con la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie
intese "in senso forte", ossia di atti a struttura necessariamente
bilaterale, come tali non superabili con decisione unilaterale di una
delle parti. In questi casi, pertanto, deve escludersi che, ai fini
del perfezionamento dell'intesa, la volonta' della regione .
interessata possa essere sostituita da una determinazione dello
Stato, il quale diverrebbe in tal modo l'unico attore di una
fattispecie che, viceversa, non puo' strutturalmente ridursi
all'esercizio di un potere unilaterale. L'esigenza che il
conseguimento di queste intese sia non solo ricercato in termini
effettivamente ispirati alla reciproca leale collaborazione, ma anche
agevolato per evitare situazioni di stallo, potra' certamente
ispirare l'opportuna individuazione, sul piano legislativo, di
procedure parzialmente innovative volte a favorire l'adozione
dell'atto finale nei casi in cui siano insorte difficolta' a
conseguire l'intesa, ma tali procedure non potranno in ogni caso
prescindere dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle
parti coinvolte. E nei casi limite di mancato raggiungimento
dell'intesa, potrebbe essere utilizzato, in ipotesi, lo strumento del
ricorso a questa Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato
e Regioni».
La norma impugnata, in ogni caso, contraddice direttamente anche
il disposto dell'art. 120, secondo comma, Cost., dal momento che
contempla una ipotesi di potere sostitutivo straordinario del Governo
del tutto al di fuori dei presupposti costituzionali ivi
espressamente individuati, per i quali e' sempre necessario il previo
verificarsi di un inadempimento dell'ente sostituito rispetto ad una
attivita' imposta ad esso come obbligatoria; e tale non puo' certo
ritenersi, per definizione, l'intesa che una regione sia chiamata a
raggiungere per l'esercizio di una funzione amministrativa posta in
capo ad organi dello Stato.
Anche in forza di tale ultimo rilievo, e' infine manifesta,
altresi', la irragionevolezza intrinseca della norma in questione, e
dunque la violazione dell'art. 3 cost. sotto tale profilo, dal
momento che il legislatore statale pretende di configurare la
possibilita' per il Governo di «sostituirsi» ad un atto di intesa con
se' medesimo, atto che invece, per sua natura, non puo' che essere il
frutto del libero incontro tra l'indirizzo politico statale e
l'autonomia politica della regione.
Illegittimita' costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera g),
della legge indicata, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e
118 Cost., nonche' del principio di leale collaborazione cosi' come
elaborato nella giurisprudenza della Corte costituzionale.
5. - Come ulteriore principio e criterio direttivo della delega,
la norma censurata stabilisce che «la costruzione e l'esercizio di
impianti per la produzione di energia elettrica nucleare e di
impianti per la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo
smantellamento di impianti nucleari a fine vita e tutte le opere
connesse siano considerati attivita' di preminente interesse statale
e, come tali, soggette ad autorizzazione unica rilasciata» dal
«Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti», «previa intesa con la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni».
Tale norma, nella parte in cui si limita ad imporre l'intesa con
la Conferenza unificata e non, invece, l'intesa con ciascuna delle
regioni interessate, la quale e' sempre stata ritenuta necessaria
dalla Corte costituzionale per le ipotesi di «chiamata in
sussidiarieta'» di funzioni amministrative presso organi statali che
incidano sugli interessi territorialmente riferibili a specifiche
regioni in materie di competenza legislativa concorrente (quali, nel
caso di specie, la «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» e il «governo del territorio»), si pone in contrasto
con i parametri costituzionali indicati, dal momento che e' del tutto
evidente che l'autorizzazione unica attiene alla costruzione e alla
messa in esercizio di singoli impianti territorialmente localizzati,
cosi' da incidere non gia' sugli interessi pertinenti all'intero
sistema degli enti territoriali, bensi' su quelli specificamente
tutelati da singole regioni.
Cio' impone, sempre secondo quanto costantemente affermato dalla
giurisprudenza costituzionale, la previsione dell'intesa con le
Regioni direttamente interessate, in posizione di codecisione
paritaria, non risultando sufficiente il coinvolgimento dell'organo
espressivo della posizione dell'intero sistema delle autonomie
territoriali.
In questo senso, si puo' richiamare quanto espressamente chiarito
da questa Corte nella gia' menzionata sent. n. 62 del 2005 (par. 17
del Considerato in diritto), laddove si afferma a chiare lettere che
allorquando, «una volta individuato il sito, si debba provvedere alla
sua "validazione", alla specifica localizzazione e alla realizzazione
dell'impianto, l'interesse territoriale da prendere in considerazione
e a cui deve essere offerta, sul piano costituzionale, adeguata
tutela, e' quello della Regione nel cui territorio l'opera e'
destinata ad essere ubicata. Non basterebbe piu', a questo livello,
il semplice coinvolgimento della Conferenza unificata, il cui
intervento non puo' sostituire quello, costituzionalmente necessario,
della singola regione interessata (cfr. sentenze n. 338 del 1994, n.
242 del 1997, n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004)».
Nello stesso senso e in applicazione concreta di tali principi si
e' espressa, inoltre, la sent. n. 383 del 2005, la quale, nel
dichiarare l'illegittimita' costituzionale di alcune disposizioni
legislative statali contenute nel d.l. n. 239 del 2003 e nella legge
n. 239 del 2004, ha puntualmente distinto le ipotesi in cui il
coinvolgimento paritario delle autonomie regionali nell'esercizio
delle funzioni amministrative statali attratte in sussidiarieta'
debba avvenire al livello complessivo del sistema delle autonomie,
attraverso l'intesa in Conferenza unificata, rispetto alle diverse
ipotesi in cui esso debba avvenire con ciascuno degli enti
specificamente coinvolti, attraverso l'intesa da raggiungere con le
singole regioni direttamente interessate (cfr. le diverse ipotesi
argomentate nei part. 25 e 27 del Considerato in diritto, rispetto a
quelle argomentate nei part. 18 e 24).
Illegittimita' costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera h),
della legge indicata, per violazione degli arti. 117, terzo comma, e
118 Cost., nonche' del principio di leale collaborazione cosi' come
elaborato nella giurisprudenza della Corte costituzionale.
6. - In termini del tutto analoghi e strettamente connessi alla
questione precedente si pone la illegittimita' costituzionale del
principio e criterio direttivo della delega contenuto nella lettera
h), del comma 2, dell'art. 25, con il quale e' imposto al Governo di
prevedere «che l'autorizzazione unica sia rilasciata a seguito di un
procedimento unico al quale partecipano le amministrazioni
interessate».
Considerato che gli ambiti oggettivi di riferimento della
disciplina in esame sono sempre le materie di potesta' legislativa
concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» e del «governo del territorio», il riferimento della
norma impugnata ad una «mera partecipazione» non altrimenti
qualificata delle amministrazioni interessate, tra le quali e'
senz'altro da ricomprendere anche la regione, determina un evidente
contrasto con i parametri costituzionali indicati, cosi' come
interpretati dalla piu' volte menzionata giurisprudenza
costituzionale sulla «chiamata in sussidiarieta'» di funzioni
amministrative presso organi statali in materie di competenza
legislativa concorrente.
La norma, pertanto, e' costituzionalmente illegittima nella parte
in cui prevede, anziche' l'intesa forte con ciascuna delle regioni
direttamente interessate, la semplice «partecipazione» della regione
al procedimento unico di rilascio dell'autorizzazione.
Illegittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 1, della legge
indicata, per violazione dell'art. 117, terzo e sesto comma, ovvero,
in via subordinata, degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.,
nonche' del principio di leale collaborazione cosi' come elaborato
nella giurisprudenza della Corte costituzionale.
7. - La disposizione in questione stabilisce che siano «definite
le tipologie degli impianti per la produzione di energia elettrica
nucleare che possono essere realizzati nel territorio nazionale»
mediante una «delibera del CIPE, da adottare entro sei mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge e previo parere della
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, su proposta del
Ministro dello sviluppo economico, sentito il Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare, sentite le Commissioni
parlamentari competenti». Il testo precisa, infine che «la Conferenza
unificata si esprime entro sessanta giorni dalla richiesta, trascorsi
i quali il parere si intende acquisito».
Poiche' la norma risulta senza dubbio riconducibile alla materia
di competenza legislativa concorrente «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., si possono dare solo due ipotesi alternative.
Se si ritiene, come sembrerebbe piu' plausibile in forza del dato
testuale, che la funzione affidata al CIPE abbia natura propriamente
normativa, in forza del suo carattere di regolazione generale e
astratta, ci troveremmo palesemente in una ipotesi di illegittima
previsione di potere regolamentare in materia di legislazione
concorrente, con evidente contrasto con quanto stabilisce l'art. 117,
sesto comma, Cost., ai sensi del quale il potere normativo
regolamentare spetta allo Stato nelle sole materie di potesta'
legislativa esclusiva.
Ne' in una simile ipotesi potrebbe essere legittimamente
invocabile il titolo della «chiamata in sussidiarieta'» della
funzione regolamentare. Come e' noto, infatti, questa Corte, fin
dalla pronuncia «capostipite» in materia (sent. n. 303 del 2003), ha
radicalmente escluso che in forza dell'art. 118 Cost. possano essere
consentite deroghe al riparto costituzionale del potere regolamentare
fissato dall'art. 117, sesto comma, Cost. Nella citata sentenza (par.
7 del Considerato in diritto) si legge infatti che «in un riparto
cosi' rigidamente strutturato, alla fonte secondaria statale e'
inibita in radice la possibilita' di vincolare l'esercizio della
potesta' legislativa regionale o di incidere su disposizioni
regionali preesistenti (sentenza 22 del 2003); e neppure i principi
di sussidiarieta' e adeguatezza possono conferire ai regolamenti
statali una capacita' che e' estranea al loro valore, quella cioe' di
modificare gli ordinamenti regionali a livello primario. Quei
principi, lo si e' gia' rilevato, non privano di contenuto precettivo
l'art. 117 Cost., pur se, alle condizioni e nei casi sopra
evidenziati, introducono in esso elementi di dinamicita' intesi ad
attenuare la rigidita' nel riparto di funzioni legislative ivi
delineato. Non puo' quindi essere loro riconosciuta l'attitudine a
vanificare la collocazione sistematica delle fonti conferendo
primarieta' ad atti che possiedono lo statuto giuridico di fonti
secondarie e a degradare le fonti regionali a fonti subordinate ai
regolamenti statali o comunque a questi condizionate. Se quindi, come
gia' chiarito, alla legge statale e' consentita l'organizzazione e la
disciplina delle funzioni amministrative assunte in sussidiarieta',
va precisato che la legge stessa non puo' spogliarsi della funzione
regolativa affidandola a fonti subordinate, neppure predeterminando i
principi che orientino l'esercizio della potesta' regolamentare,
circoscrivendone la discrezionalita'».
Se, al contrario, si dovesse ritenere che la medesima funzione
non abbia natura normativa bensi' soltanto natura amministrativa,
risulterebbe riproponibile il fenomeno della «chiamata in
sussidiarieta'» di funzioni amministrative in materia di legislazione
concorrente, con la necessita' pero', imposta dalla gia' richiamata
giurisprudenza della Corte costituzionale, di prevedere un meccanismo
di codecisione paritaria, nella forma dell'intesa forte con il
sistema complessivo delle autonomie territoriali (ossia in sede di
Conferenza unificata). Da questo punto di vista, risulta del tutto
inadeguata la previsione della norma censurata che contempla lo
strumento del semplice parere della Conferenza, ulteriormente
indebolito dalla esplicita previsione della possibilita' di
prescinderne decorso l'esiguo termine di sessanta giorni dalla
richiesta.
Proprio in questo senso, dichiarando l'illegittimita'
costituzionale di norme analoghe, si e' gia' espressa questa Corte
nella sent. n. 383 del 2005 (par. 26 del Considerato in diritto),
laddove ha affermato che «non vi e' dubbio che le disposizioni
impugnate ineriscano alla materia "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia" e che la chiamata in
sussidiarieta' da parte dello Stato dei poteri amministrativi di
determinazione delle linee generali di sviluppo della rete di
trasmissione nazionale dell'energia elettrica debba essere
accompagnata dalla previsione di idonei moduli collaborativi nella
forma dell'intesa in senso forte fra gli organi statali e la
Conferenza unificata, rappresentativa dell'intera pluralita' degli
enti regionali e locali. Analogamente si deve ritenere per i poteri
statali concernenti la determinazione dei criteri generali per le
nuove concessioni di distribuzione dell'energia elettrica e per il
rilascio delle autorizzazioni relative alle grandi centrali di
produzione, per i quali non puo' essere ritenuto sufficiente il
semplice parere della Conferenza unificata previsto dalla norma
impugnata».
Pertanto, nell'ipotesi in cui la funzione allocata presso il CIPE
dalla norma impugnata debba essere considerata come avente natura
meramente amministrativa e non normativa, la illegittimita'
costituzionale, risiederebbe nella previsione del semplice «parere»
della Conferenza unificata, anziche' della necessaria intesa forte.
P. Q. M.
Si chiede che questa ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, dichiari l'illegittimita' costituzionale della
legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese, nonche' in materia di
energia), art. 25, in particolare, comma 2, lettere a), f), g), h),
nonche' art. 26, comma 1, nei termini sopra esposti.
Con ossequio.
Firenze-Roma, addi' 29 settembre 2009
Avv. prof. Stefano Grassi
