Ricorso  per  questione  di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 28 ottobre 2008 (della Regione Puglia)

(GU n. 1 del 7-1-2009) 

   Ricorso  della  Regione  Puglia,  in  persona  del  Presidente pro
tempore,  Presidente  della  giunta,  on.  le  dott.  Nicola Vendola,
rappresentata  e  difesa  giusta deliberazione di G.R. n. 1919 del 17
ottobre  2008,  nonche' procura speciale a margine del presente atto,
dall'avv.  Sabina  Ornella  di  Lecce ed elettivamente domiciliata in
Roma - Delegazione Regione Puglia, via Barberini n. 36.
   Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per la
dichiarazione  di illegittimita' costituzionale dell'art. 64, comma 4
del decreto-legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito in legge 6 agosto
2008  n. 133,  per violazione dell'articolo 117 cost. e del principio
di leale cooperazione.
   Nella  Gazzetta  Ufficiale  n. 195  del  21  agosto  2008 e' stata
pubblicata la legge n. 133/2008, recante «Disposizioni urgenti per lo
sviluppo   economico,   la  semplificazione,  la  competitivita',  la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria».
   L'impugnata  disposizione e' lesiva delle competenze regionali per
il seguente motivo di'
                            D i r i t t o
Illegittimita'  costituzionale  art.  64,  comma  4, decreto-legge 25
giugno  2008,  n. 112,  convertito  in  legge  6 agosto 2008, n. 133.
Violazione articolo 117 Cost.
   Con  la  legge  n. 133/2008  sono  state  approvate  una  serie di
disposizioni  urgenti  per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la  competitivita',  la  stabilizzazione  della finanza pubblica e la
perequazione tributaria.
   In  particolare,  l'art.  64,  nell'ambito  delle  misure volte al
contenimento  della  spesa  per  il pubblico impiego, introduce nuove
disposizioni  in  materia di organizzazione scolastica, individuando,
all'uopo,  una  serie  di «interventi e misure volti ad incrementare,
gradualmente,  di  un punto il rapporto alunni/docente, da realizzare
comunque  entro  l'anno  scolastico 2011/2012, per un accostamento di
tale  rapporto ai relativi standard europei tenendo anche conto delle
necessita' relative agli alunni diversamente abili».
   Il  comma  3 dello stesso articolo, in modo testuale, dispone che:
«3.  Per  la  realizzazione  delle  finalita'  previste  dal presente
articolo,  il  Ministro  dell'istruzione,  dell'universita'  e  della
ricerca  di  concerto  con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita  la  Conferenza  unificata  di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e previo parere delle Commissioni
parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere
finanziario,  predispone,  entro  quarantacinque giorni dalla data di
entrata  in  vigore  del  presente decreto, un piano programmatico di
interventi  volti  ad  una  maggiore  razionalizzazione dell'utilizzo
delle  risorse  umane e strumentali disponibili, che conferiscano una
maggiore efficacia ed efficienza al sistema scolastico».
   L'attuazione del piano programmatico citato viene disciplinata dal
comma  4, il quale prevede che: «Per l'attuazione del piano di cui al
comma  3,  con  uno  o piu' regolamenti da adottare entro dodici mesi
dalla  data  di  entrata in vigore del presente decreto ed in modo da
assicurare  comunque la puntuale attuazione del piano di cui al comma
3,  in  relazione  agli  interventi  annuali  ivi  previsti, ai sensi
dell'articolo  17,  comma  2,  della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta  del  Ministro  dell'istruzione,  dell'universita'  e  della
ricerca  di  concerto  con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita  la Conferenza unificata di cui al citato decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, anche modificando le disposizioni legislative
vigenti,   si   provvede   ad   una  revisione  dell'attuale  assetto
ordinamentale,  organizzativo  e  didattico  del  sistema scolastico,
attenendosi ai seguenti criteri:
     a)  razionalizzazione  ed accorpamento delle classi di concorso,
per una maggiore flessibilita' nell'impiego dei docenti;
     b)  ridefinizione  dei  curricoli  vigenti nei diversi ordini di
scuola  anche  attraverso  la razionalizzazione dei piani di studio e
dei  relativi quadri orari, con particolare riferimento agli istituti
tecnici e professionali;
     c)  revisione dei criteri vigenti in materia di formazione delle
classi;
     d)  rimodulazione  dell'attuale  organizzazione  didattica della
scuola  primaria  ivi  compresa  la  formazione  professionale per il
personale    docente   interessato   ai   processi   di   innovazione
ordinamentale senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica;
     e)  revisione  dei  criteri  e  dei  parametri  vigenti  per  la
determinazione  della  consistenza  complessiva  degli  organici  del
personale  docente ed ATA, finalizzata ad una razionalizzazione degli
stessi;
     f) ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico dei centri
di  istruzione  per gli adulti, ivi compresi i corsi serali, previsto
dalla vigente normativa;
     f-bis)   definizione  di  criteri,  tempi  e  modalita'  per  la
determinazione  e  l'articolazione  dell'azione  di ridimensionamento
della   rete   scolastica   prevedendo,   nell'ambito  delle  risorse
disponibili   a   legislazione   vigente,  l'attivazione  di  servizi
qualificati per la migliore fruizione dell'offerta formativa;
     f-ter)  nel  caso  di  chiusura  o  accorpamento  degli istituti
scolastici aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato, le regioni e gli
enti  locali  possono  prevedere  specifiche  misure finalizzate alla
riduzione del disagio degli utenti».
   L'art.  64,  comma 4 demanda, dunque, ad uno o piu' di regolamenti
ministeriali,  adottati sentita la conferenza unificata, idonei anche
a  modificare  norme  di  legge,  nel  rispetto dei precitati criteri
l'attuazione  del  piano  programmatico  di  interventi  volti ad una
maggiore  razionalizzazione  dell'utilizzo  delle  risorse umane, per
l'efficienza del sistema scolastico.
   In  particolare,  da  quel  che  e'  dato  comprendere  dal  testo
normativo  l'emanando  regolamento(i) dettera' anche criteri, tempi e
modalita'  per  la  determinazione  e  l'articolazione dell'azione di
ridimensionamento   della   rete   scolastica,  potendo  a  tal  fine
modificare  anche  le leggi, comprese quelle regionali legittimamente
emanate per la disciplina di tali ultimi profili.
   Tanto, in assoluta difformita' rispetto all'assetto costituzionale
delle  competenze  in  un  ambito  nel  quale  sussiste la competenza
concorrente  regionale  e dove, pertanto, spetta alle regioni dettare
la  relativa  normativa,  nel rispetto dei principi posti dalla legge
dello Stato.
   Come  noto,  l'assetto  istituzionale vigente delinea, infatti, un
sistema educativo di istruzione e di formazione unitario nel quale lo
Stato  detta  le  norme  di carattere generale, tutela e garantisce i
livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale
e ne definisce i principi fondamentali.
   Lo   Stato  ha  la  competenza  esclusiva  «sulle  norme  generali
sull'istruzione» e sulla «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni  concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, secondo comma,
lettere  n)  e  m);  spetta allo Stato, inoltre, la determinazione di
principi  fondamentali nelle materie di legislazione concorrente, tra
le quali rientra l'istruzione (art. 117, terzo comma).
   Alle  regioni  e'  riconosciuta  la potesta' legislativa esclusiva
sull'istruzione  e  sulla  formazione  professionale (art. 117, terzo
comma),   fatta  salva  l'autonomia  delle  istituzioni  scolastiche,
nonche' su ogni materia non espressamente riservata alla legislazione
dello Stato.
   Le  regioni  sono  chiamate  a  svolgere  un  ruolo  di indirizzo,
programmazione  e  coordinamento,  accompagnato  da  un'attivita'  di
monitoraggio dei processi e di valutazione degli esiti, nel quadro di
un   sistema   legislativo   regionale   ispirato   ai   principi  di
sussidiarieta' e di autonomia.
   Le  regioni, inoltre, sono titolari di una competenza non delegata
dallo Stato, nei seguenti settori:
     a)  la  programmazione  dell'offerta  integrata  d'istruzione  e
formazione  e  la  definizione  di obiettivi specifici del sistema in
relazione alla vocazione economico-sociale del territorio;
     b)  l'organizzazione  territoriale dell'offerta formativa, con i
conseguenti  poteri d'istituzione, di fusione e di soppressione delle
istituzioni scolastiche;
     c) le scelte di diritto allo studio;
     d) la gestione del personale della scuola.
   Codesta   ecc.ma   Corte,   oggi   investita  della  questione  di
costituzionalita'  dell'art.  64, comma 4 del decreto-legge 25 giugno
2008  n. 112,  convertito  in  legge  6 agosto 2008, n. 133, ha gia',
invero,  avuto modo di occuparsi della individuazione degli ambiti di
competenza  nella  materia  dell'«istruzione»; il riferimento e' alla
pronunzia n. 13 del 2004.
   Esaminiamone  il contenuto per comodita' espositiva: «''3. Secondo
il  riparto  concepito  sotto il vigore dell'art. 117 Cost. nella sua
originaria   formulazione,   le   competenze  regionali  proprie  non
oltrepassavano  l'istruzione artigiana e professionale e l'assistenza
scolastica, ogni altra competenza essendo esercitata dalla regione su
delega  statale.  Lo Stato, conformemente ai caratteri propri di tale
strumento  organizzativo,  poteva dunque trattenere per se' qualsiasi
profilo  di  disciplina  della materia, con l'effetto che le funzioni
delegate alle regioni potevano risultare frammentarie e disorganiche.
   Tutto  cio'  non  e'  piu'  possibile  nel  quadro  costituzionale
definito  dalla  riforma del Titolo V, giacche' la materia istruzione
('salva  l'autonomia  delle  istituzioni scolastiche e con esclusione
della  istruzione e della formazione professionale') forma oggetto di
potesta'  concorrente  (art.  117,  terzo  comma, Cost.), mentre allo
Stato  e'  riservata  soltanto  la  potesta' legislativa esclusiva in
materia di 'norme generali sull'istruzione' [art. 117, secondo comma,
lettera n)].
   Ai  fini  della  presente  decisione  non  e'  necessario definire
interamente le rispettive sfere di applicazione e il tipo di rapporto
tra  le 'norme generali sull'istruzione' e i 'principi fondamentali',
le prime di competenza esclusiva dello Stato ed i secondi destinati a
orientare le regioni chiamate a svolgerli. Nel complesso intrecciarsi
in  una  stessa  materia  di  norme generali, principii fondamentali,
leggi   regionali   e   determinazioni   autonome  delle  istituzioni
scolastiche,  si  puo' assumere per certo che il prescritto ambito di
legislazione  regionale  sta  proprio nella programmazione delle rete
scolastica. E' infatti implausibile che il legislatore costituzionale
abbia  voluto  spogliare  le  regioni di una funzione che era gia' ad
esse  conferita  nella  forma della competenza delegata dall'art. 138
del decreto legislativo n. 112 del 1998. Questo, per la parte che qui
rileva,  disponeva  che  alle  regioni  fossero  delegate le funzioni
amministrative  relative  alla  programmazione dell'offerta formativa
integrata   tra   istruzione   e   formazione   professionale,   alla
suddivisione,  sulla  base  anche  delle  proposte  degli enti locali
interessati,   del  territorio  regionale  in  ambiti  funzionali  al
miglioramento    dell'offerta    formativa   e,   soprattutto,   alla
programmazione,  sul piano regionale, nei limiti delle disponibilita'
di risorse umane e finanziarie, della rete scolastica, sulla base dei
piani provinciali, assicurando il coordinamento con la programmazione
dell'offerta  formativa  integrata.  In una parola era conferito alle
regioni,  nell'ambito  della  programmazione  e  della  gestione  del
servizio  scolastico,  tutto  quanto  non  coinvolgesse  gli  aspetti
finanziari  e  la  distribuzione  del  personale  tra  le istituzioni
scolastiche.
   Una  volta attribuita l'istruzione alla competenza concorrente, il
riparto  imposto dall'art. 117 postula che, in tema di programmazione
scolastica  e  di  gestione  amministrativa  del  relativo  servizio,
compito  dello  Stato  sia  solo  quello  di  fissare  principi. E la
distribuzione  del  personale  tra  le  istituzioni  scolastiche, che
certamente  non  e'  materia  di  norme  generali  sulla  istruzione,
riservate   alla   competenza   esclusiva   dello  Stato,  in  quanto
strettamente  connessa  alla  programmazione  della  rete scolastica,
tuttora di competenza regionale, non puo' essere scorporata da questa
e  innaturalmente  riservata per intero allo Stato; sicche', anche in
relazione  ad  essa, la competenza statale non puo' esercitarsi altro
che  con la determinazione dei principi organizzativi che spetta alle
regioni svolgere con una propria disciplina.''.
   La   sentenza  innanzi  trascritta,  oggetto  di  ampio  dibattito
dottrinario,  conferma,  dunque,  lo  spirito  e la ratio della legge
costituzionale    n. 3    del    2001,   ove   proprio   la   materia
dell'''istruzione''  ha trovato la regolamentazione piu' complessa in
ordine all'attribuzione dei rispettivi ruoli tra stato, regioni, enti
locali  ed  istituzioni  scolastiche.  Si  e',  dunque, passati da un
sistema  statale ad un sistema in cui alle regioni viene riconosciuta
la  potesta'  legislativa  nella  materia  dell'istruzione, mentre lo
Stato   mantiene   il   potere   di  fissare  con  legge  i  principi
fondamentali,  nonche'  il  potere  (esclusivo)  di  dettare le norme
generali»  (sul  punto  nota  a  sentenza  di  Pietro  Milazzo in «Le
Regioni» - 2004).
   Alla  luce  di  quanto  innanzi,  risulta evidente che l'azione di
ridimensionamento   della   rete  scolastica,  la  distribuzione  del
personale,   nonche'   l'incremento,  nell'ambito  dell'organico  del
personale  docente  statale,  dei  posti attivati per le attivita' di
tempo  pieno  e  di  tempo  prolungato,  previsti  dalla  norma  qui'
censurata,  attengono  ad  aspetti  di organizzazione scolastica che,
evidentemente, intersecano le suddette competenze regionali, cosi' in
violando frontalmente l'art. 117 Cost.
   L'impugnata    disposizione    viola,    altresi',    il   dettato
costituzionale sotto differente aspetto.
   L'art.  117  Cost.,  al  sesto  comma,  dispone, come noto, che la
potesta'   regolamentare   spetta   allo   Stato   nelle  materie  di
legislazione  esclusiva,  salva  delega  alle  regioni.  La  potesta'
regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia.
   La innanzi citata disposizione normativa, demandando a regolamento
il  compito di disciplinare anche ambiti di competenza delle regioni,
ed,   addirittura,   affidando  a  quest'ultimo  la  possibilita'  di
modificare   disposizioni   legislative  vigenti  (anche  regionali?)
sembra,   invero,   ignorare  il  dettato  costituzionale  di  tenore
inequivoco.
   Il  regolamento  statale,  infatti,  e' ammesso solo in materie di
competenza  esclusiva  statale  e,  pertanto,  non  puo' essere fonte
idonea a stabilire i principi vincolanti per il legislatore regionale
in una materia soggetta a potesta' legislativa concorrente.
   Lo  Stato  non  puo' emanare disposizioni regolamentari in materie
diverse  da quelle di sua competenza legislativa esclusiva. Eventuali
regolamenti  statali,  adottati  in  materie regionali, sono, quindi,
viziati da illegittimita' costituzionale.
   L'ambito della potesta' regolamentare dello Stato, delle Regioni e
delle   Autonomie   locali   dopo  la  riforma  del  Titolo  V  della
Costituzione   ha   rappresentato  e  rappresenta  oggetto  di  ampio
dibattito,   atteso   l'ampliamento   della   competenza  legislativa
regionale  (concorrente  ed  esclusiva)  che  comporta il conseguente
allargamento,  per  effetto  del parallelismo previsto dall'art. 117,
sesto comma, della potesta' regolamentare regionale.
   Si  cita,  in  proposito, una relazione a firma del Presidente del
Tribunale  amministrativo  regionaleLazio, dott. Pasquale de Lise (in
Studi   e   Contributi-Giustizia  Amministrativa.it),  ove  risultano
esaminati  in modo attento i rapporti che intercorrono tra competenza
statale   e   competenza   regionale,   tenuto  conto  del  carattere
«esclusivo»  della  potesta' regolamentare regionale nelle materie di
competenza  legislativa  concorrente  e  regionale  esclusiva (con il
limite  della  competenza  regolamentare delle autonomie locali). Nel
citato  scritto  viene  decisamente esclusa la possibilita' che nuove
leggi  possano prevedere la potesta' regolamentare statale in materie
non  di  competenza  esclusiva  statale; detta ipotesi viene ritenuta
«senz'altro inammissibile».
   La stessa Adunanza generale del Consiglio di Stato, con parere del
17  ottobre  2002, nel ribadire l'efficacia immediatamente precettiva
dell'art. 117, sesto comma Cost., ha evidenziato, come si legge nella
richiamata  relazione,  che «e' precluso al legislatore statale, dopo
la  modifica  del Titolo V, dar vita a nuove competenze regolamentari
statali  al  di la' delle aree attribuite alla competenza legislativa
esclusiva  dello  Stato.  Spetta,  invece, in tali ambiti, alla legge
regionale  (in  sede di competenza concorrente o esclusiva) procedere
alla  gestione  normativa  della  materia,  decidendo,  con  norme di
carattere  generale  o  di  volta  in volta, se alla disciplina della
materia debba provvedere direttamente la legge regionale stessa o, in
tutto o in parte, anche la normativa regolamentare».
   Risulta,  pertanto,  evidente  che  la  disposizione  normativa in
epigrafe  indicata  lede le prerogative regionali nella materia anche
sotto tale ulteriore profilo.

        
      

                              P. Q. M.
   La  Regione Puglia, come in atti rappresentata e difesa chiede che
la    Corte   costituzionale   voglia   dichiarare   l'illegittimita'
costituzionale  dell'art.  64,  comma  4  del decreto-legge 25 giugno
2008,  n. 112,  convertito  in  legge  6 agosto 2008, n. 133, recante
«Disposizioni  urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la  competitivita',  la  stabilizzazione  della finanza pubblica e la
perequazione tributaria» e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 195
del 21 agosto 2008, per i motivi indicati nel presente ricorso.
     Bari, Roma, addi' 17 ottobre 2008
                    Avv. Sabina Ornella di Lecce