Ricorso n. 85 del 29 ottobre 2008 (Regione Puglia)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 ottobre 2008 , n. 85
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 ottobre 2008 (della Regione Puglia)
(GU n. 1 del 7-1-2009)
Ricorso del Presidente della Giunta regionale della Regione
Puglia, dott. Nicola Vendola, rappresentato e difeso, con delibera di
Giunta regionale n. 1761 del 23 settembre 2008, dal prof. avv.
Valerio Speziale, ed elettivamente domiciliato in Roma, alla via
Flaminia n. 109, presso lo studio dell'avv. Giuseppe Fontana, con
procura a margine del presente atto;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri dello Stato, on.
Silvio Berlusconi, per la declaratoria della illegittimita'
costituzionale dell'articolo 23, comma 2, della legge dello Stato 6
agosto 2008, n. 133, di conversione del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 195 del 21 agosto
2008, supplemento ordinario n. 196.
F a t t o
1. - In data 21 agosto 2008 e' stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale la legge 6 agosto 2008, n. 133, che ha convertito il
decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, recante «Disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria».
2. - L'articolo 23 del decreto-legge, nella sua formulazione
finale conseguente alla legge di conversione 133/2008, ha il seguente
contenuto:
«1. All'articolo 49, comma 3, del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276 /e parole da ''inferiore a due anni e
superiore a sei sono sostituite con superiore a sei anni''.
2. All'articolo 49 del decreto legislativo 10 settembre 2003,
n. 276 e' aggiunto il seguente comma: ''5-ter In caso di formazione
esclusivamente aziendale non opera quanto previsto dal comma 5. In
questa ipotesi i profili formativi dell'apprendistato
professionalizzante sono rimessi integralmente ai contratti
collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale, territoriale o
aziendale . da associazioni dei datori e prestatori di lavoro
comparativamente piu' rappresentative sul piano nazionale ovvero agli
enti bilaterali. I contratti collettivi e gli enti bilaterali
definiscono la nozione di formazione aziendale e determinano, per
ciascun profilo formativo, la durata e le modalita' di erogazione
della formazione, le modalita' di riconoscimento della qualifica
professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel libretto
formativo''.
3. A comma 1 dell'articolo 50 del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276 dopo le parole ''alta formazione'' sono
inserite le seguenti: '', compresi i dottorati di ricerca''.
4. Al comma 3 dell'articolo 50 del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276 dopo le parole ''e le altre istituzioni
formative'' sono aggiunti i seguenti periodi: ''In assenza di
regolamentazioni regionali l'attivazione dell'apprendistato di alta
formazione e' rimessa ad apposite convenzioni stipulate dai datori di
lavoro con le Universita' e le altre istituzioni formative. Trovano
applicazione, per quanto compatibili; i principi stabiliti
all'articolo 49, comma 4, nonche' le disposizioni di cui all'articolo
53''.
5. Dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono
abrogati:.
a) l'articolo 1 del decreto ministeriale 7 ottobre 1999;
b) l'articolo 21 e l'articolo 24, commi terzo e quarto, del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30
dicembre 1956, n. 1668;
c) l'articolo 4 della legge 19 gennaio 1955, n. 25».
3. - Con deliberazione della giunta regionale n. 1761 del 23
settembre 2008, la Regione Puglia ha deliberato di impugnare
l'articolo 23 del decreto-legge n. 112/2008, convertito con la legge
n. 133/2008 (doc. 1).
La disposizione sopra indicata della legge statale viola la
Costituzione in quanto invade la competenza legislativa delle regioni
e deve pertanto essere dichiarata costituzionalmente illegittima per
le seguenti considerazioni in
D i r i t t o
1) Violazione, da parte dell'art. 23, comma 2, della legge 6 agosto
2008, n. 133, dell'art. 117, secondo comma, cost. Attribuzione alla
regione, ai sensi della disposizione costituzionale, della competenza
esclusiva in materia di formazione professionale per quanto attiene
alla determinazione dei contenuti formativi.
A) Come e' noto, la sentenza della Corte n. 50/2005,
successivamente confermata da altre decisioni analoghe, ha affermato
che la competenza esclusiva delle regioni riguarda soltanto la
istruzione e la formazione professionale pubbliche. «La formazione
aziendale rientra invece nel sinallagma contrattuale e quindi nelle
competenze dello Stato in materia di ordinamento civile». La Corte,
inoltre, ha sostenuto che la distinzione tra i due profili
(formazione pubblica e privata) non e' netta e che «nella
regolamentazione dell'apprendistato ne' l'una ne' l'altra appaiono
allo stato puro, ossia separate nettamente tra di loro e da altri
aspetti dell'Istituto. Occorre percio' tener conto di tali
interferenze».
A prescindere da quest'ultimo aspetto, che verra' in seguito
esaminato, la regione Puglia ritiene che l'interpretazione fornita
dalla Corte con la sentenza sopra indicata debba essere meglio
precisata in concreto.
B) La decisione n. 50/2005 parte correttamente dalla idea che la
formazione attiene sia al profilo causale del rapporto di lavoro (e
quindi debba essere inclusa nella sfera di competenza
dell'ordinamento civile), sia a quello della formazione
professionale, che appartiene invece alla potesta' legislativa della
regione.
Tuttavia, anche se il presupposto dell'interpretazione e'
corretto, la concreta applicazione dei criteri di ripartizione tra le
due forme di competenza legislativa dovrebbe essere meglio precisata
in relazione alle fattispecie concrete.
Va in primo luogo ricordato che la nuova formulazione
dell'articolo 117 della Costituzione attribuisce la formazione
professionale alla potesta' legislativa esclusiva delle regioni. Tale
enfasi del testo costituzionale su una competenza sottratta
all'intervento dello Stato deve essere, in questa circostanza,
adeguatamente apprezzata dalla Corte. L'attribuzione agli enti
territoriali della potesta' legislativa esclusiva in questa materia
dovrebbe suggerire un criterio di ripartizione delle competenze molto
restrittivo a carico dello Stato ed indubbiamente piu' estensivo nei
confronti delle regioni. Quando l'art. 117 Cost. attribuisce agli
enti territoriali il potere legislativo in materia di «formazione
professionale» evidentemente affida alle regioni una competenza
generale su tutto cio' che attiene agli aspetti formativi, senza
necessita' di distinguere tra formazione pubblica esterna e
formazione privata aziendale. Quest'ultima, infatti, e' sempre
connessa ad un profilo di crescita e di qualificazione delle
conoscenze del lavoratore che non puo' non essere ricompreso
nell'ambito della formazione propriamente detta a cui fa riferimento
il testo costituzionale.
Si potrebbe obiettare che tale interpretazione di fatto
escluderebbe qualsiasi competenza dello Stato. E che, al contrario,
poiche' la formazione attiene alla causa del contratto (e, quindi, al
rapporto sinallagmatico), necessariamente l'ordinamento giuridico
statale deve avere propri margini di potesta' legislativa. Tale
obiezione, peraltro, non coglierebbe nel segno, in quanto il profilo
causale della formazione puo' determinare una competenza su aspetti
che non coincidono con la formazione effettuata in ambito aziendale.
Infatti, se la formazione ha rilievo in rapporto al vincolo
sinallagmatico, lo Stato conserva il suo potere legislativo sugli
aspetti formativi che incidono sul rapporto di lavoro propriamente
detto ed in particolare:
a) sulla quantita' di formazione che deve essere realizzata
(perche' un maggiore o minore limite quantitativo incide sul
carattere piu' o meno formativo del rapporto e, quindi, sulla stessa
causa del contratto);
b) sulle retribuzioni o sulle qualifiche connesse all'acquisita
formazione;
c) sulla durata del rapporto;
d) sull'eventuale regime sanzionatorio connesso alla violazione
dell'obbligo formativo (ad esempio la conversione del contratto in
rapporto a tempo indeterminato qualora non vengano rispettate le
prescrizioni sulla formazione imposte dalla legislazione regionale).
Quelli indicati sono gli aspetti della formazione professionale
che influenzano direttamente il contratto di lavoro nel suo profilo
interno. La determinazione del contenuto formativo, sia esso esterno
che interno e che rispecchia anche un interesse pubblicistico ad
incrementare le competenze del lavoratore ed a favorirne la
occupabilita' sul mercato del lavoro, non puo' che essere attribuito
alla regione.
D'altra parte, nessuno potrebbe dubitare che la formazione attenga
espressamente alla gestione del mercato del lavoro che, per unanime
interpretazione dottrinaria e della stessa Corte costituzionale, e'
oggi stata conferita agli enti territoriali.
D) Se l'interpretazione proposta venisse accolta dalla Corte,
ovviamente l'art. 23, comma 2, della legge n. 133/2008 sarebbe del
tutto incostituzionale. Esso, infatti, viene a regolare una materia
(i profili formativi realizzati all'interno dell'azienda) che, al
contrario, l'art. 117 cost. devolve alla esclusiva competenza
regionale.
2) Violazione, da parte dell'art. 23, comma 2, della legge 6 agosto
2008, n. 133, dell'art. 117, secondo comma, cost. Violazione del
principio della «concorrenza di competenze» e della «interferenza»
tra le stesse. «Esproprio» totale delle competenze regionali in
materia di formazione interna.
A) L'art. 23, comma 2, della legge 133/2008 e' comunque
incostituzionale anche per altri profili, alla luce della
interpretazione adottata dal Giudice delle leggi con la sentenza
n. 50/2005 e confermata dalle successive pronunce.
La Corte, infatti, ha ripetutamente affermato che la distinzione
tra formazione interna (appartenente allo Stato) e quella esterna
(spettante alla Regione) non puo' essere assunta «allo stato puro,
ossia nettamente separate tra di loro e da altri aspetti
dell'istituto. Occorre percio' tenere conto di tali interferenze».
Infatti, «le molteplici interferenze in materie diverse non
consentono la risoluzione delle questioni stesse sulla base di rigidi
criteri…» (Corte cost. n. 50/2005).
Si e' parlato di un «sistema di competenze concorrenti e (di)
concorso di competenze che si verifica in tema di apprendistato
(sentenza 50 del 2005)» (Corte cost. n. 21/2007; n. 50/2005).
Inoltre, si e' detto che «in materia di apprendistato
professionalizzante si e' rilevata (anche) un'interferenza di
materie, riguardo alle quali esistono competenze legislative diverse,
alla cui composizione provvedono, quando e' possibile, gli strumenti
della leale collaborazione o, qualora risulti la prevalenza di una
materia sull'altra, l'applicazione del criterio appunto di
prevalenza» (Corte cost. n. 24/2007).
La stessa decisione n. 50 del 2005 rilevava come la disciplina
dettata dagli artt. 48 e ss. del d.lgs. n. 276/2003 in tema di
apprendistato metteva in evidenza «siffatta commistione di
competenze». «Commistione» che, d'altra parte, e' chiaramente
manifestata dal contenuto dell'art. 49 del d.lgs. n. 276/2003 il
quale, in materia di apprendistato professionalizzante, nel comma 5,
affida espressamente alle regioni, d'intesa con le organizzazioni
sindacali, la regolamentazione «dei profili formativi
dell'apprendistato», individuando una serie di principi e criteri
direttivi di carattere contenutistico e riferiti indifferentemente
alla «formazione esterna ed interna all'impresa».
B) Ebbene, il comma 5-ter dell'art. 49 (aggiunto dall'art. 23,
comma 2, della legge n. 133/2008) al contrario prevede che «in caso
di formazione esclusivamente aziendale non opera quanto previsto dal
comma 5. In questa ipotesi i profili formativi dell'apprendistato
professionalizzante sono rimessi integralmente ai contratti
collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale, territoriale o
aziendale da associazioni dei datori e prestatori di lavoro
comparativamente piu' rappresentative sul piano nazionale ovvero agli
enti bilaterali. I contratti collettivi e gli enti bilaterali
definiscono la nozione di formazione aziendale e determinano, per
ciascun profilo formativo, la durata e le modalita' di erogazione
della formazione, le modalita' di riconoscimento della qualifica
professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel libretto
formativo».
In questo caso, come ben si vede, la legge esclude qualsiasi
competenza della regione in materia formativa, rimettendola
esclusivamente alla contrattazione collettiva ed agli enti
bilaterali.
Si tratta, all'evidenza, di un vero e proprio «esproprio» della
potesta' legislativa regionale, la quale e' totalmente esclusa dalla
disposizione.
Un simile regolamentazione, nel negare la competenza regionale,
contraddice il principio della concorrenza di competenze e della
necessaria interferenza tra quella interna aziendale e quella
esterna.
L'attuale assetto costituzionale rende possibile applicare, al
piu', «il criterio di prevalenza» nell'ambito della interconnessione
tra formazione interna ed esterna (Corte cost. n. 24/2007; Corte
cost. n. 50/2005), che sono materie per le quali «esistono competenze
legislative diverse» (Corte cost. n. 24/2007).
Esso, peraltro, vieta in maniera assoluta la esclusione totale
dell'apporto legislativo della regione per i profili che attengono ai
processi formativi svolti in ambito aziendale.
La Corte costituzionale ha gia' rilevato che «non puo' essere una
legge ordinaria a modificare l'assetto costituzionale delle
competenze legislative» (Corte cost. n. 50/2005).
L'art. 23, comma 2, al contrario, produce, alla luce della
interpretazione della materia data dalla Corte, esattamente l'effetto
vietato sopra descritto.
C) Per meglio comprendere il vulnus operato dalla disposizione
impugnata, e' sufficiente riportare un altro importante principio
espresso nella decisione della Corte n. 24 del 2007. La sentenza
afferma che «e' in sede di definizione dei profili formativi…
che la regione puo' far valere i propri punti di vista e le proprie
esigenze anche nella disciplina della formazione endo aziendale, per
la parte in cui questa riguardi materie attinenti alla tutela e
sicurezza del lavoro, di competenza concorrente.
La Corte ribadisce come sia «fisiologico» che il processo
formativo realizzato dal datore di lavoro in azienda possa avere ad
oggetto materie che riguardano la sicurezza del lavoro. E che,
proprio su questo tema, si verifica una delle forme piu' eclatanti di
«interferenza tra competenze».
L'art. 23, comma 2, della legge n. 133/2008 attribuisce
potenzialmente all'autonomia collettiva ed agli enti bilaterali anche
la possibilita' di introdurre disposizioni in materia di «sicurezza
del lavoro» senza che la regione possa minimamente interloquire e
fissare propri parametri di regolamentazione di una materia cosi'
delicata (si pensi agli infortuni sul lavoro o ai requisiti tecnici
degli apparati di sicurezza!). E, d'altra parte, non vi e' alcun
dubbio che la sicurezza e' materia di competenza concorrente tra
Stato e regioni, in coerenza con quanto recentemente affermato anche
da questa Corte (sentenze nn. 50/2005; 213/2006; 384/2005 ed altre).
Si tratta di una incongruenza che dimostra, in modo evidente, la
incostituzionalita' della disposizione, che, di fatto, toglie alle
regioni la potesta' legislativa sui profili formativi connessi alla
sicurezza sul lavoro.
3) Violazione, da parte dell'art. 23, comma 2, della legge 6 agosto
2008, n. 133, dell'art. 117, secondo comma, Cost. Violazione del
principio della «concorrenza di competenze» e della «interferenza»
tra le stesse. Possibilita' di ricorrere alla sola formazione interna
e senza alcun concorso delle regioni alla determinazione dei
contenuti formativi.
A) La disposizione impugnata inizia con la seguente frase: «in
caso di formazione esclusivamente aziendale non opera quanto previsto
dal comma 5» (dell'art. 49 del d.lgs. n. 276/2003) e, nella parte
successiva, esclude la regione dalla determinazione dei profili
formativi.
La disposizione e' assolutamente generica e non specifica chi sia
il soggetto che dovrebbe concretamente decidere una formazione
soltanto aziendale.
La norma puo' essere interpretata come attributiva al datore di
lavoro di tale potere di scelta. Questa e' l'interpretazione fatta
propria dal Ministero della salute, del lavoro e delle politiche
sociali.
In una lettera inviata a tutti responsabili delle regioni
italiane, il Ministero, nel commentare l'art. 23, comma 2, afferma
che esso consente «alle parti sociali (contratti collettivi
nazionali; territoriali e aziendali) e agli enti bilaterali di
disciplinare direttamente e integralmente i profili formativi,
definendo la nozione di formazione aziendale e determinando, per
ciascun profilo, la durata e le modalita' di erogazione della
formazione, le modalita' di riconoscimento della qualifica
professionale e la registrazione nel libretto formativo. Si tratta,
dunque, della possibilita' per le aziende di erogare direttamente,
entro precisi limiti fissati dei contratti collettivi di lavoro, la
formazione agli apprendisti, svincolandosi dalla definizione
regionale dei profili formativi» (doc. 2).
In questo caso si verrebbe a violare il principio della
«concorrenza di competenze» attribuendo ad un privato la possibilita'
di escludere la regione dalla definizione dei criteri e contenuti
della formazione interna. In sostanza, la necessaria «interferenza»
tra le due modalita' formative verrebbe in questo modo ad essere
totalmente esclusa, in palese violazione del criterio di riparto
legislativo previsto dalla Costituzione.
Inoltre, la disposizione, se cosi' letta, eliminerebbe la potesta'
della regione di definire congiuntamente profili formativi interni ed
esterni. In sostanza, una norma di legge statale consentirebbe di
eludere il vincolo costituzionale della possibilita', per la regione,
di richiedere anche una formazione da effettuare al di fuori
dell'impresa ed imporrebbe un unico canale formativo (quello
aziendale). E cio' si porrebbe tra l'altro anche in contrasto con il
principio, piu' volte ribadito dalla Corte costituzionale, secondo
cui le regioni hanno la possibilita' di imporre la formazione esterna
come modalita' formativa prevalente (Corte cost. n. 24/2007 ed
altre).
4) Violazione, da parte dell'art. 23, comma 2, della legge 6 agosto
2008, n. 133, dell'art. 117, secondo comma, Cost. Violazione del
principio della «concorrenza di competenze» e della «interferenza»
tra le stesse in relazione al rapporto tra formazione aziendale e
regolazione del mercato del lavoro regionale.
A) L'art. 23, comma 2, della legge n. 133/2008 attribuisce ad
autonomia collettiva ed enti bilaterali il potere di definire «la
nozione di formazione aziendale» e di determinare «per ciascun
profilo formativo, la durata e le modalita' di erogazione della
formazione, le modalita' di riconoscimento della qualifica
professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel libretto
forrnativo».
B) Tutte le materie affidate alla competenza delle parti sociali
sono strettamente interconnesse con la posizione del lavoratore nel
mercato del lavoro e con l'inevitabile nesso strumentale tra
formazione e possibilita' occupazionali.
Infatti:
a) con la formazione il lavoratore incrementa le sue competenze
e le sue capacita' di reperire diverse attivita' lavorative
accrescendo le proprie potenzialita' di occupazione;
b) la qualifica professionale e' uno degli elementi fondamentali
per una proficua ricollocazione in altre attivita' lavorative.
In sostanza, le caratteristiche della formazione aziendale, le
modalita' del suo svolgimento ed il riconoscimento della qualifica
sono aspetti che incidono necessariamente sulla posizione del
lavoratore nel mercato del lavoro esterno all'azienda. In tale ambito
non vi e' alcun dubbio che si tratti di materia di competenza
concorrente delle regioni.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 50/2005, ha affermato
che «quale che sia il completo contenuto che debba riconoscersi alla
materia ''tutela e sicurezza del lavoro'', non si dubita che in essa
rientri la disciplina dei servizi per l'impiego ed in ispecie quella
del collocamento».
Se, dunque, il mercato di lavoro e' materia di competenza
concorrente, la disciplina di aspetti connessi alla formazione
aziendale che incidono necessariamente su tale materia avrebbero
dovuto essere regolati con l'individuazione dei principi fondamentali
da parte dello Stato ed il rinvio alla regione per la normativa di
dettaglio.
Al contrario, l'articolo 23, comma 2, esclude totalmente le
regioni da qualsiasi potere regolativo, con evidente violazione
dell'articolo 117 della Costituzione.
5) Violazione, da parte dell'art. 23, comma 2, della legge 6 agosto
2008, n. 133, dell'art. 117, secondo comma, Cost. Violazione del
principio della «concorrenza di competenze» e della «interferenza»
tra le stesse in relazione al riconoscimento della qualifica
professionale ed ai crediti formativi.
A) La Corte costituzionale, con la sentenza n. 50/2005, ha
affermato che «l'acquisizione dei crediti formativi attraverso il
contratto di apprendistato - la cui disciplina, per cio' che attiene
ai rapporti intersoggettivi tra datore e lavoratore, compresa la
formazione all'interno dell'azienda, appartiene alla competenza dello
Stato - giustifica la disciplina statale del riconoscimento dei
crediti stessi, mentre il coinvolgimento delle regioni e' assicurato
mediante lo strumento piu' pregnante di attuazione del principio di
leale collaborazione e cioe' attraverso l'intesa. Da tanto consegue
l'inammissibilita' della censura proposta nei confronti della
medesima norma in riferimento all'art. 76 Cost., dal momento che
l'asserito eccesso di delega comunque non ridonda in violazione della
sfera di competenza regionale. Argomenti non eguali, ma che nascono
dallo stesso ordine d'idee, conducono a ritenere infondata la
questione avente ad oggetto l'articolo 52 del d.lgs. n. 276, dal
momento che le qualifiche professionali, la cui armonizzazione la
norma disciplina, sono strettamente collegate ai crediti formativi ed
il coinvolgimento regionale e' assicurato dalla partecipazione dei
rappresentanti della Conferenza Stato-regioni all'organismo all'uopo
istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali».
B) I principi enucleati dalla Corte costituzionale sono
chiarissimi: in tema di crediti formativi e di qualifiche
professionali deve essere assicurato il coinvolgimento delle regioni,
con strumenti opportuni che ne garantiscano l'esercizio della «leale
collaborazione».
La disposizione impugnata, al contrario, non prevede alcuna forma
di partecipazione delle regioni per quanto riguarda le modalita' di
riconoscimento dalla qualifica professionale (rimessa esclusivamente
alle parti sociali tramite enti bilaterali o atti di autonomia
collettiva). Tra l'altro, questa omissione si riflette anche sulla
disciplina del riconoscimento dei crediti formativi. Infatti «la
qualifica professionale conseguita attraverso il contratto di
apprendistato costituisce credito formativo per il perseguimento nei
percorsi di istruzione e di istruzione e formazione professionale
(art. 51, d.lgs. n. 276/2003). Se, dunque, le regioni non possono
incidere sui criteri di definizione delle qualifiche professionali,
questa esclusione si riflette indirettamente sulle modalita' di
riconoscimento dei crediti stessi, rispetto ai quali la regione ha un
diritto/dovere di «intesa» (ai sensi dell'art. 52, comma 2, del
d.lgs. n. 276/2003).
In sostanza, l'art. 23, comma 2, della legge n. 133/2008 inibisce
alle regioni la partecipazione alla definizione di aspetti essenziali
della formazione che, al contrario, la Corte costituzionale ritiene
debbano vedere l'attiva partecipazione degli enti territoriali.
6) Violazione del principio di «leale collaborazione» tra Stato e
regioni in tema di «concorrenza di competenze».
A) Il principio della «leale collaborazione» sopra indicato e'
stato piu' volte sottolineato dalla Corte costituzionale.
Quest'ultima ha affermato che «questioni di legittimita'
costituzionale possono... anzitutto insorgere per le interferenze tra
norme rientranti in materie di competenza esclusiva, spettanti alcune
allo Stato ed altre, come l'istruzione e formazione professionale,
alle regioni. In tale ipotesi puo' parlarsi di concorrenza di
competenze e non di competenza ripartita o concorrente. Per la
composizione di siffatte interferenze la Costituzione non prevede
espressamente un criterio ed e' quindi necessaria l'adozione di
principi diversi: quello di leale collaborazione, che per la sua
elasticita' consente di avere al riguardo alle peculiarita' delle
singole situazioni…..» (Corte cost. n. 50/2005). In altra
parte della motivazione, la stessa sentenza afferma che la «
previsione che le regioni debbano regolamentare i profili formativi
dell'apprendistato d'intesa con i Ministeri del lavoro e delle
politiche sociali, dell'istruzione, dell'Universita' e della
ricerca… non lede le competenze regionali e costituisce
corretta attuazione del principio di leale collaborazione». In
particolare, con riferimento alle qualifiche professionali, si e'
sottolineato che «il coinvolgimento regionale e' assicurato dalla
partecipazione dei rappresentanti della Conferenza Stato-regioni
all'organismo all'uopo istituito presso il Ministero del lavoro e
delle politiche sociali».
La sentenza della Corte n. 24/2007 ribadisce che quando sussiste
«un'interferenza di materie, riguardo alle quali esistono competenze
legislative diverse» e' necessario procedere alla loro composizione
con «gli strumenti della leale collaborazione o, qualora risulti la
prevalenza di una materia sull'altra, (con) l'applicazione del
criterio appunto di prevalenza».
La medesima decisione ha poi affermato che l'attuazione del
principio di leale collaborazione implica «un sistema che imponga
comportamenti rivolti allo scambio di informazioni e alla
manifestazione della volonta' di ciascuna delle parti e, in ultima
ipotesi contenga previsioni le quali assicurino il raggiungimento del
risultato, senza la prevalenza di una parte sull'altra (per esempio,
mediante l'indicazione di un soggetto terzo). E', invece, in
contrasto con gli evocati parametri costituzionali la drastica
previsione, in caso di mancata intesa, della decisivita' della
volonta' di una sola delle parti, la quale riduce all'espressione di
un parere il ruolo dell'altra».
La Corte, con la sentenza n. 219/2005, ha stabilito che «nelle
ipotesi in cui ricorra una concorrenza di competenze, la Costituzione
non prevede espressamente un criterio di composizione delle
interferenze. In tal caso ove non possa ravvisarsi la sicura
prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri che renda
dominante la relativa competenza legislativa, si deve ricorrere al
canone della leale collaborazione che impone alla legge statale di
predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni a
salvaguardia delle loro competenze».
Il principio indicato e' stato ribadito in numerose altre
decisioni, che hanno censurato normative statali che non prevedevano
meccanismi di coinvolgimento delle regioni su aspetti appartenenti a
competenze concorrenti.
B) In relazione all'art. 23 oggi impugnato la lesione del
principio di leale collaborazione e' avvenuta sotto un duplice
aspetto.
In primo luogo la disposizione non prevede alcuna forma di
«intesa» o preventiva consultazione vincolante con le regioni,
analogamente a quanto previsto, al contrario, dall'art. 49, comma 5,
del d.lgs. n. 276/2003, secondo il quale «la regolamentazione dei
profili formativi dell'apprendistato professionalizzante e' rimessa
alle regioni… d'intesa con le associazioni dei datori e
prestatori di lavoro comparativamente piu' rappresentative sul piano
regionale…». E poiche' la formazione interna all'azienda, pur
spettando allo Stato, interferisce con la competenza regionale in
materia, necessariamente la disposizione doveva prevedere procedure
ispirate alla leale collaborazione e che consentissero alle regioni
di influenzare gli assetti dei contenuti formativi rimessi alle
scelte dell'autonomia collettiva e degli enti bilaterali.
La mancata previsione di tali procedure o di «adeguati strumenti
di coinvolgimento delle regioni a salvaguardia delle loro competenze»
rende la disposizione costituzionalmente illegittima.
C) Inoltre, nessuna delle proposte unanimemente condivise dalle
regioni e presentate nel corso della Conferenza unificata tenuta in
data 17 luglio 2008 e' stata minimamente presa in considerazione dal
legislatore statale, che ha dunque proceduto in assenza di qualunque
forma di parere e di intesa, manifestando anche per questo profilo la
violazione del principio di leale collaborazione (doc. 3 - 5).
In particolare, la Conferenza delle regioni e delle province
autonome:
aveva sottolineato che, con l'articolo 23 oggi censurato,
venivano attribuite «alle Parti Sociali; fino agli Enti bilaterali,
competenze specifiche regionali in materia di profili formativi, di
certificazione, di trascrizione su libretto formativo»;
aveva rilevato che con questa norma «l'effetto sarebbe
implicitamente abrogativo della competenza regionale in materia,
riaffermata anche dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze nn.
50/2005; 406/2006; 425/2006; 21/2007; 24/2007), che fra l'altro ha
dichiarato costituzionale la previsione contenuta in alcune leggi
regionali (Marche, Puglia, Sardegna) che impone formazione
prevalentemente esterna…»;
aveva proposto l'abrogazione dell'articolo 23 o, in subordine,
una sua riformulazione che, come risulta evidente dal testo che viene
allegato al presente ricorso, prevedeva espressamente un ruolo delle
regioni, stabilendo che la formazione in sede aziendale, prefissata
dai contratti collettivi nazionali di lavoro, avvenisse «nei limiti e
alle condizioni in cui lo consentano le leggi regionali…..»
(doc. 5, pagina 8).
Le proposte indicate sono state totalmente ignorate dal Governo e
dal Parlamento, che hanno integralmente confermato la versione
originale dell'articolo 23 contestata dalla Conferenza.
P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale voglia dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'articolo 23, comma 2, della legge 6
agosto 2008, n. 133, di conversione del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1) copia autentica deliberazione Giunta regionale Puglia n. 1761
del 23 settembre 2008;
2) copia lettera del 17 settembre 2008 della direzione generale
per l'innovazione tecnologica e la comunicazione del Ministero della
salute, del lavoro e delle politiche sociali;
3) copia convenzione Conferenza unificata;
4) copia report della seduta della Conferenza unificata del 17
luglio 2008;
5) copia proposte di emendamenti alla manovra finanziaria varata
dal Consiglio dei ministri il 18 giugno 2008.
Pescara-Roma, addi' 15 ottobre 2008
Prof. Avv. Valerio Speziale
