Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in

cancelleria 14 settembre 2011 (della Regione Toscana) . 

(GU n. 44 del 19.10.2011) 

    Ricorso della regione Toscana,  in  persona  del  Presidente  pro

tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n.  765

del 5 settembre 2011, rappresentato e difeso, per mandato in calce al

presente atto, dall' Avv. Lucia Bora, domiciliato  presso  lo  studio

dell'Avv. Marcello Cecchetti, in Roma, Via A. Mordini n. 14; 

    Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro  tempore  per

la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 5,  comma

2, lett. b) n. 1, del decreto-legge n. 70  del  2011  convertito  con

modificazioni nella legge 12 luglio 2010 n. 106, per violazione degli

artt. 117, 118 e 120 Cost. anche sotto il profilo di  violazione  del

principio della leale cooperazione. 

    Nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 160 del 12  luglio

2011  e'  stata  pubblicata  la  legge  12  luglio  2010  n.  106  di

conversione, con modificazioni, del decreto-legge 13 maggio  2011  n.

70  recante  Semestre  Europeo -  Prime  disposizioni   urgenti   per

l'economia. 

    In particolare, l'art. 5, comma 2, lett. b) n. 1, per quanto  qui

rileva, conferma il meccanismo semplificato per superare il  dissenso

tra Amministrazioni diverse in Conferenza di servizi gia'  introdotto

dal decreto-legge 78/2010 (ed impugnato dalla Regione  Toscana,  reg.

ric. N. 97/2010; l'udienza pubblica  e'  fissata  per  il  giorno  23

novembre p.v.). Prima del decreto-legge 78/2010, le norme prevedevano

procedimenti complessi che tutelavano i livelli di  competenza  della

Regione e degli enti locali, mentre con l'art. 49, terzo  comma,  del

citato decreto-legge 78/2010 il procedimento e'  stato  semplificato:

in base alla disciplina introdotta dal predetto art. 49, comma 3,  ed

oggi confermata  con  il  decreto-legge  70/2011  all'odierno  esame,

quando il dissenso e' espresso da  un'amministrazione  preposta  alla

tutela ambientale, paesaggistico territoriale, del patrimonio storico

artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumita', la

questione e' sempre  risolta  con  deliberazione  del  Consiglio  dei

ministri che si pronuncia in 60 giorni, previa intesa con la  regione

(se il dissenso e' tra amministrazione statale e regionale) o  previa

intesa con la regione e gli enti locali interessati, se  il  dissenso

e' tra mi' amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra

piu' enti locali. 

    In ogni caso, se l'intesa non e' raggiunta entro  30  giorni,  il

Consiglio dei Ministri puo' decidere comunque, essendo il  Presidente

della Regione, in  tale  ipotesi,  chiamato  solo  a  partecipare  al

Consiglio dei Ministri. Specificatamente, il decreto-legge 70/2010 o'

intervenuto in merito  a  tale  ultimo  periodo  che  nella  versione

originaria prevedeva testualmente "Se l'intesa non e'  raggiunta  nei

successivi trenta giorni, la deliberazione del Consiglio dei Ministri

puo' essere comunque adottata"; il  decreto-legge  70  in  parola  ha

sostituito le parole "nei successivi trenta  giorni"  con  le  parole

"entro trenta giorni", lasciando tuttavia evidentemente inalterata la

disciplina da un punto di vista sostanziale. 

    Appare  quindi  necessario  ribadire   di   fronte   alla   Corte

costituzionale le questioni gia'  espresse  con  il  ricorso  avverso

l'art. 49, comma 3, del decreto-legge n. 78/2010. 

    L'impugnata  disposizione  e'  infatti  lesiva  delle  competenze

regionali per i seguenti motivi di 

                               Diritto 

    Illegittimita' costituzionale dell'articolo 5, comma 2, lett.  b)

n. 1 nella parte in cui conferma la disposizione di cui all'art.  49,

comma 3, D.L. 78/2010  (sostitutivo  dei  commi  3,  3-bis,  3-ter  e

3-quater dell'art. 14-quater della legge n. 241/1990), per violazione

dell'articolo 117, 3° e 4° comma, e art. 118  Cost.  anche  sotto  il

profilo della violazione del principio della leale cooperazione e per

violazione dell'art. 120 Cost. 

    I)  La  disposizione  impugnata  interviene  a  modificare   solo

formalmente il comma 3 dell'art. 14-quater, introdotto con l'art.  49

del DL 78/2010. La norma, nella nuova versione a seguito dell'art.  5

in esame, riconferma la disciplina per il  superamento  del  dissenso

espresso  da  Amministrazioni  preposte   alla   tutela   ambientale,

paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico  o  alla

tutela  della  salute  e  della  pubblica  incolumita'  in  sede   di

Conferenza di servizi, gia' prevista dal DL 78/2010, stabilendo che a

fronte di tale dissenso, "la questione, in attuazione e nel  rispetto

del  principio  di  leale  collaborazione  e  dell'art.   120   della

Costituzione,  e'  rimessa   dall'amministrazione   procedente   alla

deliberazione del Consiglio dei  Ministri,  che  si  pronuncia  entro

sessanta giorni, previa intesa con la regione... in caso di  dissenso

tra  un  amministrazione  statale  ed  una  regionale  o   tra   piu'

amministrazioni regionali ovvero previa intesa con la Regione  e  gli

enti    locali    interessati,    in    caso    di    dissenso    tra

un'amministrazione...regionale e un  ente  locale  o  tra  piu'  enti

locali. Se l'intesa non e' raggiunta entro (mentre  la  versione  del

decreto-legge n. 78/2010 diceva nei  successivi)  trenta  giorni,  la

deliberazione  del  Consiglio  dei  Ministri  puo'  essere   comunque

adottata. Se il motivato dissenso e' espresso da  una  regione  ...in

una delle materia di propria competenza, il  Consiglio  dei  Ministri

delibera  in  esercizio  del  proprio  potere  sostitutivo   con   la

partecipazione dei Presidenti delle regioni". 

    E' evidente quindi che  con  l'intrevento  normativo  all'odierno

esame e' stato modificato solo formalmente il dato testuale rimanendo

la disposizione, nella sostanza, lesiva delle  prerogative  regionali

costituzionalmente garantite in quanto atta ad incidere su molteplici

competenze  regionali,  quali   il   governo   del   territorio,   la

valorizzazione dei beni culturali ed ambientali  e  la  tutela  della

salute, il turismo, il commercio. 

    Proprio  in  considerazione  di  una  siffatta   (e   fortemente)

possibile interferenza fra competenze e funzioni statali e regionali,

allorquando si debbano individuare meccanismi  volti  a  superare  il

suddetto  dissenso,  la  scelta  non  puo'  mai  essere   quella   di

"espropriare"  della  propria  potesta'   decisionale   un   soggetto

istituzionale, rimettendo la decisione ad un unico Ente. 

    Si deve, in  altri  termini,  raggiungere  un'intesa,  che,  alla

stregua della giurisprudenza formatasi con riguardo alle  fattispecie

di "chiamata in sussidiarieta'", deve avere natura "forte", nel senso

che il suo mancato raggiungimento impedisce la decisione finale. 

    Ed infatti, la disciplina previgente rispetto a quella introdotta

dal DL 78/2010 e confermata dal DL 70/2011, impugnato con il presente

ricorso, dettava procedimenti complessi di superamento  del  dissenso

fra Amministrazioni diverse in  sede  di  Conferenza,  a  tutela  dei

livelli di competenza delle Regioni e degli Enti Locali coinvolti. 

    Per contro, il nuovo terzo comma dell'art. 14-quater della  legge

n. 241/1990, anche a seguito  della  modifica  operata  dall'art.  5,

comma 2, lett. b)  n.  l  in  esame,  consente  infine  la  decisione

unilaterale governativa, decorso un certo periodo, in caso di mancato

raggiungimento   dell'intesa,   sviliendo   il   carattere    "forte"

dell'intesa stessa fra Governo, Regione ed Enti Locali,  che  risulta

meramente eventuale e,  comunque,  sminuendo  il  potere  decisionale

della Regione, in violazione del dettato costituzionale. 

    Nella  sentenza  n.  6/2004,   la   Corte   costituzionale   (con

riferimento alla materia dell'energia) ha chiarito che  l'intesa  con

le Regioni deve essere considerata di natura "forte", "nel senso  che

il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile  alla

conclusione  del  procedimento",  stante   l'impatto   indubbio   che

determinate opere (nella fatti-specie esaminata nella citata sentenza

si trattava di impianti energetici) provocano su  molteplici  materie

rimesse alla competenza, concorrente o residuale, delle Regioni,  fra

le quali la tutela  della  salute,  il  governo  del  territorio,  il

turismo e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali. 

    Ancora,  nella  successiva  sentenza  n.   383/2005,   la   Corte

Costituzionale ha rilevato che «Nell'attuale  situazione  [...]  come

questa Corte ha piu' volte ribadito a partire dalla sentenza  n.  303

del 2003 (cfr., da ultimo, le sentenze n. 242 e  n.  285  del  2005),

tali intese costituiscono condizione minima e imprescindibile per  la

legittimita' costituzionale della disciplina legislativa statale  che

effettui  la   "chiamata   in   sussidiarieta'"   di   una   funzione

amministrativa in materie affidate alla legislazione  regionale,  con

la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie intese "in  senso

forte", ossia di atti a struttura  necessariamente  bilaterale,  come

tali non superabili con decisione unilaterale di una delle parti.  In

questi  casi,  pertanto,   deve   escludersi   che,   ai   fini   del

perfezionamento dell'intesa, la volonta'  della  Regione  interessata

possa essere sostituita da una determinazione dello Stato,  il  quale

diverrebbe in  tal  modo  l'unico  attore  di  una  fattispecie  che,

viceversa, non  puo'  strutturalmente  ridursi  all'esercizio  di  un

potere unilaterale. 

    L'esigenza che il conseguimento di queste  intese  sia  non  solo

ricercato in termini effettivamente  ispirati  alla  reciproca  leale

collaborazione, ma anche agevolato per evitare situazioni di  stallo,

potra' certamente  ispirare  l'opportuna  individuazione,  sul  piano

legislativo, di procedure parzialmente innovative  volte  a  favorire

l'adozione dell'atto finale nei casi in cui siano insorte difficolta'

a conseguire l'intesa, ma tali procedure non potranno  in  ogni  caso

prescindere dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle

parti  coinvolte.  E  nei  casi  limite  di  mancato   raggiungimento

dell'intesa, potrebbe essere utilizzato, in ipotesi, lo strumento del

ricorso a questa Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato

e Regioni». 

    Sul punto, anche la sentenza n. 303/2003 aveva  riconosciuto  una

ben precisa valenza procedimentale ai principi di  sussidiarieta'  ed

adeguatezza,  con  conseguente  necessita'  che  l'ampliamento  delle

funzioni dello Stato costituisca "oggetto di accordo con  la  Regione

interessata". La disposizione censurata,  invece,  consentendo,  come

visto, la determinazione unilaterale governativa in caso  di  mancato

raggiungimento di un'intesa nel termine  di  trenta  giorni  (termine

confermato  dall'art.  5,  comma  2,  lett.  b)  n.  1   in   esame),

sostanzialmente pone la Regione medesima in una posizione subordinata

rispetto a quella statale. 

    In altri termini, le Regioni, in tutti i casi in cui  vi  sia  un

motivato dissenso fra Amministrazioni diverse  preposte  alla  tutela

ambientale,      paesaggistico-territoriale,      del      patrimonio

storico-artistico  o  alla  tutela  della  salute  e  della  pubblica

incolumita', perdono  sostanzialmente  ogni  capacita'  deliberativa,

essendo la questione rimessa al Consiglio dei Ministri (alle riunioni

del quale e' semplicemente  convocato  il  Presidente  della  Regione

interessata). 

    Com'e' intuitivo, pero', l'autonomia  regionale  e  la  posizione

paritaria fra il livello  centrale  e  quello  regionale  di  governo

possono essere garantite soltanto se l'intesa viene interpretata come

vero e proprio strumento destinato  a  recepire  la  codeterminazione

(appunto, paritaria)  dell'an  e  del  quomodo  degli  interventi  da

realizzare. 

    Emerge,   pertanto,   l'illegittimita'    costituzionale    della

disposizione censurata, per violazione degli artt. 117  e  118  della

Costituzione, anche sotto il profilo della violazione  del  principio

di leale collaborazione. 

    H) Lo stesso comma 3 dell'art. 14-quater della legge n. 241/1990,

anche a seguito della novella di cui all'art. 5 in esame,  si  rivela

in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost,  anche  sotto  il  profilo

della violazione  del  principio  di  leale  collaborazione,  per  un

aspetto ulteriore. 

    Come si evince dal dato letterale della  disposizione  censurata,

infatti, questa equipara il caso di contrasto fra  un'Amministrazione

statale e gli Enti Locali a quello di constrato fra questi ultimi  ed

un'Amministrazione regionale. 

    In tale seconda ipotesi, pero', davvero non  si  comprende  quali

esigenze di esercizio unitario  possano  giustificare  la  remissione

della decisione al Consiglio dei Ministri, atteso che, cosi' facendo,

in sostanza la Regione interessata viene ad essere  "espropriata"  di

proprie  competenze,  in   palese   violazione   dei   parametri   di

legittimita' costituzionale affinche' cio' possa avvenire. 

    Manca, infatti, ogni elemento utile a predeterminare l'ambito  di

operativita' di una siffatta avocazione di compiti, al di fuori della

mera  circostanza  dell'intervenuto   dissenso,   nonche'   qualsiasi

indicazione  utile  a  giustificare  la  stessa  necessita'  di  tale

avocazione decisionale. 

    Da  cio'  deriva   un   ulteriore   profilo   di   illegittimita'

costituzionale della disposizione  censurata,  per  violazione  degli

artt. 117 e 118 della Costituzione,  anche  sotto  il  profilo  della

violazione del principio di leale collaborazione. 

    Tutti gli eccepiti profili di illegittimita' sono confermati  dal

fatto  che  la  norma  impugnata  vanifica  l'articolata  e   diversa

procedura di  supera-mento  del  dissenso  che  la  Regione  Toscana,

nell'ambito dell'esercizio della propria potesta' legislativa volta a

disciplinare i procedimenti  amministrativi  di  sua  competenza,  ha

introdotto nell'art. 29 della legge regionale 23 luglio  2009  n.  40

(Legge di semplificazione e riordino normativo 2009). 

    III) Come appena  illustrato,  il  nuovo  terzo  comma  dell'art.

14-quater L. 241/1990, anche a  seguito  delle  modifiche  introdotte

dall'art. 5 in esame, rimette al Governo la  decisione  finale  -  in

caso di motivato dissenso da  parte  di  un'Amministrazione  preposta

alla tutela ambientale,  paesaggistico-territoriale,  del  patrimonio

storico-artistico  o  alla  tutela  della  salute  e  della  pubblica

incolumita' - in tutti i casi in cui, decorsi trenta giorni, l'intesa

con la Regione interessata non sia raggiunta. 

    Cosi' facendo, pero', la medesima disposizione prevede un'ipotesi

di potere sostitutivo straordinario del Governo al fuori  dei  limiti

costituzionali  indicati  dall'art.  120  Cost.,  per  il  quale   e'

necessario  il  previo  verificarsi  di  un  inadempimento  dell'Ente

sostituito  rispetto   ad   un'attivita'   ad   esso   imposta   come

obbligatoria. 

    Tale,  pero',  non  puo'  essere  considerato  il  raggiungimento

dell'intesa prevista per l'esercizio di una  funzione  amministrativa

da parte dello Stato, a seguito di "chiamata in sussidiarieta'". 

    Cio' e' stato riconosciuto dalla Corte costituzionale anche nella

recente  sentenza  n.  278/2010,  nella   quale   la   questione   di

legittimita' costituzionale dell'art. 25, 2° comma, lett. della legge

n.  99/2009,  e'  stata  ritenuta  non  fondata  "poiche'   si   basa

sull'erroneo presupposto interpretativo, per il quale la disposizione

impugnata si applicherebbe alle intese con le Regioni:  infatti,  nel

vigente assetto istituzionale della Repubblica, la  Regione  gode  di

una particolare posizione di autonomia, costituzionalmente  protetta,

che la distingue dagli enti locali (art. 114 Cost.), sicche' si  deve

escludere che il  legislatore  delegato  abbia  potuto  includere  le

Regioni nella espressione censurata (sentenza n. 20 del 2010)" (punto

14 del considerato in diritto). 

    Il nuovo comma 3 dell'art.  14-quater  della  legge  n.  241/1990

(confermato dall'art. 5, comma 2 lett. b)  n.  1,  del  decreto-legge

70/2011, convertito con  L.  106/2011,  in  questa  sede  impugnato),

invece, introduce proprio una siffatta  applicazione,  in  violazione

palese del dettato costituzionale e della giurisprudenza della  Corte

costituzionale. 

                                P.Q.M. 

    Si conclude affinche'  piaccia  all'Ecc.ma  Corte  costituzionale

dichiarare l'illegittimita'  costituzionale  dell'art.  5,  comma  2,

lett. b) n. 1, del decreto  legge  n.  70  del  2011  convertito  con

modificazioni nella legge 12 luglio 2010 n. 106, per violazione degli

artt. 117 terzo e quarto comma,  118  e  120  Cost.  anche  sotto  il

profilo di violazione del principio della leale cooperazione. 

        Firenze - Roma, addi' 7 settembre 2011 

                              Avv. Bora