Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 3 febbraio 2009  (dal  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 

(GU n. 11 del 18-3-2009) 

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,  rappresentato
e  difeso  dall'Avvocatura  generale  dello  Stato,  nei  cui  uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
    Contro la Regione Campania, in persona del Presidente  in  carica
per l'impugnazione della legge regionale della Campania n. 16 del  28
novembre 2008, pubblicata  nel  Bollettino  ufficiale  della  Regione
Campania n. 48 del 1° dicembre 2008, recante «Misure straordinarie di
razionalizzazione e riqualificazione del sistema sanitario  regionale
per i rientri dal disavanzo», in relazione ai suoi articoli 4,  commi
2 e 7. 
    La legge regionale della Campania n. 16 del 2008 e' stata emanata
al fine dichiarato  (v.  art.  1)  di  garantire  il  rispetto  degli
obblighi di  contenimento  della  spesa  e  di  riqualificazione  del
Sistema sanitario regionale previsti dal piano di rientro di cui alla
delibera di Giunta regionale n. 460 del 20  marzo  2007,  adottata  a
seguito dell'Accordo ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge  30
dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005)L'art.  1,  comma  180,
della legge finanziaria 2005 dispone: «La regione interessata,  nelle
ipotesi indicate ai commi 174  e  176  nonche'  in  caso  di  mancato
adempimento per gli anni 2004 e  precedenti,  anche  avvalendosi  del
supporto tecnico  dell'Agenzia  per  i  servizi  sanitari  regionali,
procede ad una ricognizione  delle  cause  ed  elabora  un  programma
operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento
del  Servizio  sanitario  regionale,  di  durata  non  superiore   al
triennio. I Ministri della salute e dell'economia e delle  finanze  e
la singola regione  stipulano  apposito  accordo  che  individui  gli
interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio  economico,
nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti
di  cui  alla  intesa  prevista  dal  comma  173.  La  sottoscrizione
dell'accordo e' condizione  necessaria  per  la  riattribuzione  alla
regione interessata  del  maggiore  finanziamento  anche  in  maniera
parziale e graduale, subordinatamente alla verifica  della  effettiva
attuazione del programma», intercorso tra il Presidente della Regione
Campania e i Ministri della salute e dell'economia e  delle  finanze,
pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 17  del
26 marzo 2007. 
    L'art. 4, privo di rubrica, della legge regionale dispone: 
    «1. Le consulenze in essere alla data di entrata in vigore  della
presente legge non sono ulteriormente rinnovabili ne' rinegoziatili. 
    2. In previsione della scadenza delle consulenze di cui al  comma
1, l'Azienda sanitaria o ospedaliera chiede all'assessorato regionale
di verificare se fra le  risorse  umane  presenti  nell'organico  del
personale regionale siano comprese figure  professionali  compatibili
con  le  esigenze  dell'Azienda   richiedente.   L'assessorato   puo'
incaricare  detto  personale  dipendente  di  fornire  la  consulenza
prevedendo la corresponsione delle remunerazioni, conformemente  alle
previsioni contrattuali vigenti, a carico  dell'Azienda  richiedente,
ovvero, laddove le professionalita' richieste non siano reperibili in
organico puo' autorizzare l'Azienda alla  stipula  del  contratto  di
consulenza». 
    L'art.  7,  rubricato  «Disposizioni  per  i   lavoratori   delle
strutture sanitarie private», stabilisce: 
        «1. E' fatto obbligo alle Aziende  sanitarie  locali  e  alle
Aziende ospedaliere della Campania di bandire concorsi riservati  per
i lavoratori in servizio in modo  continuativo  da  almeno  tre  anni
presso  strutture  sanitarie  private  provvisoriamente  accreditate,
licenziati e posti in mobilita' a seguito di provvedimento di  revoca
dell'accreditamento conseguente alla perdita dei  requisiti  previsti
dalle vigenti disposizioni in materia. 
        2. Le operazioni concorsuali di cui al comma 1 sono  attivate
dopo il completamento dell'utilizzazione delle graduatorie  regionali
dei precari di cui alla legge regionale 30  gennaio  2008,  n.  1,  e
successive  modifiche,  e  previa  disponibilita'   nella   dotazione
organica nei limiti delle disposizioni vigenti in materia». 
    Tali norme sono illegittime per i seguenti 
                             M o t i v i 
1)  In  relazione  agli  articoli  117  e  118  della   Costituzione,
violazione del principio di leale collaborazione. 
    Gli articoli 4, comma 2, e 7 della legge regionale in esame,  che
prevedono  rispettivamente  l'affidamento  incondizionato  di   nuove
consulenze e l'obbligo  delle  aziende  sanitarie  locali  di  indire
concorsi riservati per l'assunzione di personale privato,  comportano
impegni di spesa che sono in contrasto con il contenuto  dell'Accordo
stipulato dal Presidente della regione e dai Ministri della salute  e
dell'economia e finanze gia' citato in narrativa. 
    Questo Accordo, all'art.  3,  comma  6,  indica  i  provvedimenti
regionali di spesa e programmazione sanitaria da sottoporre,  per  il
tramite dei rispettivi rappresentanti del «Nucleo  di  affiancamento»
(costituito dallo stesso Accordo e disciplinato dai precedenti  commi
dell'articolo 3), alla preventiva approvazione da parte del Ministero
della salute e del Ministero dell'economia e delle finanze. 
    Tra i  provvedimenti  elencati  nella  disposizione  pattizia  in
questione vi sono quelli afferenti alle «consistenze del personale  a
tempo indeterminato, determinato nonche' quelle relative a  forme  di
lavoro  flessibile,  convenzioni  e  consulenze  con  riferimento  ai
fattori che hanno incidenza diretta ed indiretta su dette consistenze
(assunzioni, cessazioni, riorganizzazione dei servizi,  accorpamenti,
esternalizzazioni, creazioni di nuovi enti, ecc)». 
    In questo novero rientrano agevolmente le  misure  oggetto  delle
disposizioni  impugnate  che,  pertanto,  sono   state   assunte   in
violazione dell'Accordo e, dunque,  in  violazione  del  fondamentale
principio di leale collaborazione (sulla  portata  generale  di  tale
rinvio, non limitata alla fattispecie di cui all'art. 120, comma 2, e
sugli effetti di esso sulla vincolativita' di accordi intervenuti tra
Stato e regioni basti far rinvio, fra le tante, alla sentenza n.  310
del 2006 di codesta ecc.ma Corte). 
2) In  relazione  all'art.  117,  terzo  comma,  della  Costituzione,
violazione di principi fondamentali nella  materia,  di  legislazione
concorrente, del «coordinamento della finanza pubblica». 
    Con le disposizioni qui impugnate e per effetto della  violazione
denunciata nel superiore mezzo, la Regione Campania  e'  venuta  meno
agli specifici vincoli, strumentali al conseguimento  dell'equilibrio
economico nel sistema sanitario, contenuti nel piano di rientro. 
    Le  norme  in  questione,  pertanto,  contrastano  con   principi
fondamentali volti al  contentimento  della  spesa  sanitaria,  nella
specie declinati nell'art. 1, comma 796,  lett.  b)  della  legge  27
dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007). 
    Questo comma, infatti, qualifica espressamente  come  vincolanti,
per  le  regioni  che  li  abbiano  sottoscritti,   «gli   interventi
individuati   dai   programmi    operativi    di    riorganizzazione,
qualificazione o  potenziamento  del  servizio  sanitario  regionale,
necessari per  il  perseguimento  dell'equilibro  economico,  oggetto
degli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge  30  dicembre
2004, n. 311». 
    Si vede, quindi, come - oltre che dalla  piana  applicazione  del
principio di leale collaborazione -  la  vincolativita'  dell'Accordo
che la regione ha violato  discenda  anche  dalla  sua  elevazione  a
principio fondamentale nella materia del coordinamento della  finanza
pubblica, con  la  conseguenza  che  le  disposizioni  qui  impugnate
finiscono  anche  per  eccedere,  manifestamente,  dalla   competenza
concorrente attribuita alla regione nella materia. 
3) In  relazione  all'art.  117,  terzo  comma,  della  Costituzione,
violazione, sotto  altro  profilo,  di  principi  fondamentali  nella
materia, di legislazione concorrente del «coordinamento della finanza
pubblica». 
    L'art. 4 delle legge regionale, dopo avere stabilito al  comma  1
che non sono rinnovabili o  rinegoziabili  le  consulenze  in  essere
conferite dalle aziende sanitarie locali, prevede, al comma  2,  che,
«in  previsione  della  scadenza   delle   medesime»,   l'Assessorato
regionale possa incaricare  della  consulenza,  se  professionalmente
competente, il proprio personale in servizio. 
    In questo  caso  la  remunerazione  delle  consulenze  fa  carico
all'azienda, secondo le previsioni contrattuali vigenti. 
    In assenza di  personale  competente,  l'Assessorato  puo',  poi,
autorizzare l'azienda alla stipula di un contratto di consulenza  con
soggetti esterni. 
    Queste previsioni, reintroducendo  surrettiziamente  la  facolta'
incondizionata delle  aziende  sanitarie  locali  di  affidare  nuove
consulenze o di rinnovare quelle in corso, eccedono dalla  competenza
attribuita alla regione in materia  di  coordinamento  della  finanza
pubblica,  in  quanto  si  pongono  in  contrasto  con  un  principio
fondamentale della  materia  medesima,  contenuto  nell'art.  46  del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con  modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133). 
    Tale articolo, con l'evidente finalita'  del  contenimento  della
spesa pubblica, circonda l'attivita' di affidamento di consulenze con
rigorosi limiti  e  condizioni,  volti  a  consentire  una  effettiva
valutazione dell'utilita'  e  della  rilevanza  degli  incarichi  per
l'azienda sanitaria. 
    Questi limiti si traducono in puntuali  presupposti  legittimanti
l'affidamento  della   consulenza:   la   specificita'   dell'oggetto
dell'incarico  e  la  sua  strumentalita'  rispetto   alle   esigenze
dell'amministrazione  conferente;   l'impossibilita'   oggettiva   di
utilizzazione di risorse interne; la temporaneita' della  prestazione
e la sua valutazione in termini di grado elevato  di  qualificazione;
la  possibilita'  di  prescindere  dal  requisito  della   comprovata
specializzazione universitaria  solo  in  presenza  dell'accertamento
rigoroso di un'esperienza qualificata, maturata nel  settore  ove  si
presta attivita' di consulenza. 
    Nella disposizione regionale in esame non vi e'  alcuna  menzione
di tali limiti e condizioni, se e' vero che  l'affidamento  di  nuove
consulenze, tanto a soggetti esterni che al  personale  in  servizio,
cosi' come il rinnovo di quelle in essere postula, in buona sostanza,
una mera richiesta dell'azienda interessata. 
4) Violazione degli articoli 3, primo comma, 51 e 97, primo  e  terzo
comma della Costituzione. 
    L'art. 7 della legge regionale introduce l'obbligo per le Aziende
sanitarie locali della  regione  e  per  le  Aziende  ospedaliere  di
bandire  concorsi  riservati  ai  lavoratori  cha  abbiano   prestato
servizio in modo continuativo per almeno tre  anni  presso  strutture
sanitarie private provvisoriamente accreditate e che siano licenziati
o posti in mobilita'  «a  seguito»  di  un  provvedimento  di  revoca
dell'accreditamento. 
    Si tratta di una disposizione che viola le  norme  costituzionali
in rubrica,  perche',  come  risulta  da  copiosa  giurisprudenza  di
codesta ecc.ma Corte, il principio del pubblico concorso  costituisce
la  regola  per   l'accesso   all'impiego   alle   dipendenze   delle
amministrazioni pubbliche, da rispettare al  fine  di  assicurare  la
loro imparzialita' ed efficienza (sentenza n. 81 del 2006). 
    Nel caso dei concorsi c.d. «interni» - nel cui ambito,  peraltro,
non sembrano potersi annoverare le procedure delineate  dall'articolo
7 in esame, riservate ad una categoria di soggetti  esterni  (il  che
contribuisce ulteriormente  a  di  svelarne  la  irragionevolezza)  -
questa regola «puo' dirsi rispettata solo  quando  le  selezioni  non
siano  caratterizzate  da  arbitrarie  ed  irragionevoli   forme   di
restrizione nell'ambito  dei  soggetti  legittimati  a  parteciparvi.
Pertanto  il  principio  del  pubblico  concorso,  pure  non  essendo
incompatibile  -  nella  logica  di  agevolare  il   buon   andamento
dell'amministrazione - con la previsione per legge di  condizioni  di
accesso intese a consentire il consolidamento di pregresse esperienze
lavorative  maturate  nella  stessa  amministrazione,  tuttavia   non
tollera - salvo  circostanze  del  tutto  eccezionali  -  la  riserva
integrale dei posti disponibili  in  favore  del  personale  interno»
(sentenza n. 205 del 2004). 
    La   violazione   dei   principi   affermati   nella   richiamata
giurisprudenza appare manifesta. 
5) Violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione. 
    Il medesimo art.  7  della  legge  regionale  in  esame,  con  la
prevista  possibilita'  di  svolgimento   dei   concorsi   riservati,
comportando, come indicato nei superiori mezzi di ricorso, un impegno
di spesa che non e'  in  linea  con  gli  obiettivi  di  rientro  dal
disavanzo derivanti dal piu' volte richiamato Accordo tra  Governo  e
regione (recepito nella delibera di Giunta regionale n.  460  del  20
marzo 2007), implica inevitabilmente maggiori costi per il personale,
privi di copertura finanziaria. 
    Di qui il denunciato contrasto con l'articolo 81,  quarto  comma,
Cost., secondo il quale ogni legge che importi nuove e maggiori spese
deve indicare i mezzi per farvi fronte. 
(1) L'art. 1, comma  180,  della  legge  finanziaria  2005  dispone:  «La
regione interessata, nelle  ipotesi  indicate  ai  commi  174  e  176
nonche'  in  caso  di  mancato  adempimento  per  gli  anni  2004   e
precedenti, anche avvalendosi del supporto tecnico dell'Agenzia per i
servizi sanitari regionali, procede ad una ricognizione  delle  cause
ed  elabora  un   programma   operativo   di   riorganizzazione,   di
riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale,
di durata non superiore  al  triennio.  I  Ministri  della  salute  e
dell'economia e delle finanze e la singola regione stipulano apposito
accordo che individui gli interventi necessari per  il  perseguimento
dell'equilibrio economico, nel rispetto  dei  livelli  essenziali  di
assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal  comma
173. La sottoscrizione dell'accordo e' condizione necessaria  per  la
riattribuzione alla regione interessata  del  maggiore  finanziamento
anche in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla  verifica
della effettiva attuazione del programma» 

        
      

                              P. Q. M. 
    Alla strega di quanto precede si confida che codesta ecc.ma Corte
vorra' dichiarare l'illegittimita' dell'art. 4, comma 2 e dell'art. 7
della legge regionale della Campania n. 16 del 28 novembre 2008. 
        Roma, addi' 28 gennaio 2009 
              L'Avvocato dello Stato: Sergio Fiorentino