Ricorso della regione Puglia,  in  persona  del  Presidente  pro tempore  della  Giunta  regionale  dott.  Nicola  Vendola,   a   cio' autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n.  1066  del  4 giugno 2012, rappresentato  e  difeso  dagli  avv.ti  prof.  Marcello Cecchetti e Vittorio Triggiani ed elettivamente domiciliato presso lo studio   del   primo   in   Roma,   Via   Antonio   Mordini   n.   14 (pec....), come da procura speciale a margine del presente atto;

    Contro lo Stato, in persona  del  Presidente  del  Consiglio  dei Ministri  pro  tempore,per   la   dichiarazione   di   illegittimita' costituzionale in parte  qua  dell'art.  61,  comma  3,  del  d.l.  9 febbraio  2012,  n.   5   (Disposizioni   urgenti   in   materia   di

semplificazione  e   di   sviluppo),   convertito   in   legge,   con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012,  n.  35,  pubblicata  nella Gazzetta Ufficiale 6 aprile 2012, n. 82 S.O.,  per  violazione  degli articoli 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e secondo,  119, commi primo e secondo,  della  Costituzione,  nonche'  del  principio costituzionale di leale collaborazione.

    1. - Con l'approvazione dell'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5  del 2012, e' stata introdotta nell'ordinamento la  seguente  disposizione legislativa: «Fatta salva la competenza legislativa  esclusiva  delle Regioni, in caso di mancato raggiungimento dell'intesa richiesta  con una o piu' Regioni per l'adozione di un atto amministrativo da  parte

dello Stato, il Consiglio dei Ministri; ove ricorrano gravi  esigenze di tutela della sicurezza, della  salute  dell'ambiente  o  dei  beni culturali ovvero per evitare  un  grave  danno  all'erario  puo'  nel rispetto   del   principio   di   leale   collaborazione   deliberare motivatamente l'atto medesimo anche  senza  l'assenso  delle  Regioni interessate, nei sessanta giorni successivi alla scadenza del termine per la sua adozione da  parte  dell'organo  competente.  Qualora  nel medesimo termine e' comunque raggiunta  l'intesa,  il  Consiglio  dei Ministri  delibera  l'atto  motivando  con  esclusivo  riguardo  alla

permanenza dell'interesse pubblico».

    2. -  La  Regione  Puglia,  con  la  deliberazione  della  Giunta indicata in epigrafe, ha espresso la volonta' di impugnare davanti  a questa Corte le disposizioni contenute nell'art.  61,  comma  3,  del d.l. n. 5 del 2012, come convertito in legge dalla legge  n.  35  del 2012, perche' costituzionalmente illegittime e lesive  dell'autonomia che  la  Costituzione  riconosce  e  garantisce  alle   Regioni,   in riferimento agli artt. 117,  terzo  e  quarto  comma,  118,  primo  e secondo comma,  119,  primo  e  secondo  comma,  della  Costituzione, nonche' del principio di leale collaborazione.

    L'illegittimita' costituzionale che si denuncia con  il  presente ricorso si fonda sulle seguenti ragioni di

                               Diritto

    3. - Illegittimita' costituzionale dell'art.  61,  comma  3,  del d.l. n. 5 del 2012, come convertito in legge,  per  violazione  degli art. 117, terzo e quarto comma, 118,  primo  e  secondo  comma,  119, primo e secondo comma, nonche' del principio di leale collaborazione, nella parte  in  cui  consente  al  Governo  di  attivare  meccanismi sostitutivi  dell'intesa  di  una  o  piu'  regioni  interessate  per l'adozione di un atto amministrativo statale anche quando tale intesa sia costituzionalmente necessaria, ponendosi cosi' in  contrasto  con le norme costituzionali dalle quali dipende la  stessa  necessarieta' costituzionale dell'intesa.

    3.1. - Come gia' evidenziato, la disposizione che in questa  sede si  impugna  prevede  quanto  segue:  «Fatta  salva   la   competenza legislativa esclivi delle Regioni, in caso di mancato  raggiungimento dell'intesa richiesta con una o piu' Regioni  per  l'adozione  di  un atto amministrativo da parte dello Stato il Consiglio  dei  Ministri, ove ricorrano gravi esigenze di tutela della sicurezza, della salute, dell'ambiente o dei beni culturali ovvero per evitare un grave  danno all'erario puo' nel rispetto del principio di  leale  collaborazione, deliberare motivatamente l'atto medesimo, anche senza l'assenso delle Regioni interessate nei sessanta giorni successivi alla scadenza  del termine per la sua adozione da parte dell'organo competente.  Qualora nel medesimo termine e' comunque raggiunta l'intesa, il Consiglio dei Ministri  delibera  l'atto  motivando  con  esclusivo  riguardo  alla

permanenza dell'interesse pubblico».

    La disposizione in esame mira evidentemente a rendere  possibile, in  determinate   circostanze,   l'adozione   unilaterale   di   atti amministrativi da parte dello Stato - ed in particolare da parte  del Consiglio dei ministri - anche quando la legislazione vigente preveda la necessaria acquisizione dell'intesa di una o piu' Regioni.  Questa disposizione legislativa e' incostituzionale  nei  limiti  e  per  le ragioni di seguito precisate.

    3.2. - E' evidente che una norma di rango legislativo dello Stato puo'  intervenire  in  deroga  ad  altre   disposizioni   legislative previgenti, predisponendo per l'adozione di  atti  amministrativi  un procedimento parzialmente differente da  quello  previsto  da  queste ultime. E' altrettanto evidente,  pero',  che  gli  atti  legislativi statali incontrano un limite laddove il procedimento di  adozione  di un atto amministrativo sia (almeno) parzialmente vincolato  da  norme di rango costituzionale. E cio' e' precisamente quel che  accade  nel

caso di numerose nonne  legislative  dell'ordinamento  costituzionale italiano che prevedono la necessarieta' dell'intesa regionale per  la adozione di un determinato atto.

    In altre parole, le fattispecie in cui la legge  statale  prevede che  per  l'adozione  di  un   atto   amministrativo   debba   essere necessariamente acquisita  l'intesa  di  una  o  piu'  Regioni,  sono riconducibili a due differenti ordini  di  ipotesi,  che  possono  in concreto anche cumularsi: la legge puo' prevedere l'intesa in base ad una valutazione di opportunita'  politica,  ovvero  perche'  essa  e' costituzionalmente necessaria.

    Questa   seconda    evenienza,    secondo    la    giurisprudenza costituzionale, puo' dipendere da una pluralita'  di  circostanze.  A titolo  meramente  esemplificativo,  si  considerino  quelle  che  di seguito si illustrano.

    3.3.  -  Innanzi  tutto,  deve   essere   evidenziato   come   la necessarieta' costituzionale di una intesa con la Regione  o  con  le Regioni   interessate   dall'adozione   di   un   determinato    atto amministrativo, da acquisite nell'ambito di un procedimento istituito e disciplinato da una legge statale, puo' dipendere dall'eventualita' secondo la quale quest'ultima abbia avocato, con il meccanismo  della c.d.  "sussidiarieta'  legislativa",   funzioni   amministrative   (e legislative) in ambiti di competenza regionale residuale o in  ambiti di competenza concorrente (sentt. nn. 303 del 2003; 6 del  2004;  383 del 2005; 278 del 2010; 33, 79 e 165 del 2011).

    Infatti, come e' stato ripetutamente chiarito, anche di  recente, da una giurisprudenza costituzionale ormai consolidata, l'intesa  con la Regione o le Regioni interessate e' «necessaria quando si  debbano "operare le ragioni dell'esercizio unitario di date competenze  e  la

garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle regioni"»:

cosi'  si  e'  espressa,  da  ultimo,  la  sent.  n.  139  del  2012, richiamando testualmente la sentenza n. 165 del 2011. Di quest'ultima pronuncia, in particolare,  rileva  il  par.  8  del  Considerato  in dritto,  laddove  si  legge  che  «questa  Corte  ha  affermato   con giurisprudenza   costante,   che,   nei   casi   di   attrazione   in sussidiarieta'  di  funzioni  relative  a  materie  rientranti  nella competenza  concorrente  di  Stato  e  Regioni,  e'  necessario,  per garantire   il   coinvolgimento   delle   Regioni   interessate,   il raggiungimento di un'intesa,  il  modo  da  contemperare  le  ragioni dell'esercizio unitario  di  date  competenze  e  la  garanzia  delle funzioni costituzionalmente attribuite  alle  Regioni  (ex  plurimis, sentenze n 383 del 2005 e  n  6  del  2004)».  Ancora,  e'  possibile richiamare la sent. n. 278 del 2010, secondo cui e' «oramai principio acquisito  nel  rapporto  tra  legislazione  statale  e  legislazione regionale che  quest'ultima  possa  venire  spogliata  della  propria capacita' di disciplinare  la  funzione  amministrativa  attratta  in sussidiarieta', a condizione che cio' si accompagni  alla  previsione di un'intesa in sede  di  esercizio  della  funzione  con  cui  poter recuperare un adeguata autonomia, che l'ordinamento riserva non  gia' al sistema regionale complessivamente inteso, quanto  piuttosto  alla specifica  Regione  che  sia  stata  privata  di  un  proprio  potere (sentenze n. 383 e n. 62 del 2005, n. 6 del 2004 e n 303  del  2003)»

(cosi' il par. 13 del Considerato in dritto).

    3.4. - In secondo luogo, la necessarieta' di una  intesa  con  la Regione o con le Regioni interessate puo' dipendere dalla circostanza secondo la quale la legge statale interviene in un settore  materiale caratterizzato da un "intreccio" di competenze legislative, statali e regionali  (sent.  n.  50  del  2005).  A  tale  intreccio,  consegue l'applicazione del canone della leale collaborazione che impone  alla legge statale di predisporre  adeguati  strumenti  di  coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia delle loro competenze» (sentt.  nn.  33 del 2011, 278 del 2010, 88 del 2009 e 219 del 2005).  In  determinate circostanze, come ha efficacemente messo in luce la giurisprudenza di questa Corte, lo strumento "adeguato" di coinvolgimento delle Regioni non puo' che essere l'intesa. Si veda, al riguardo, la sent.  n.  168 del 2008, la quale ha avuto modo di precisare quanto segue: «Nel caso

in cui un fondo istituito con legge  statale  incida  su  ambiti  non riconducibili ad un'unica materia, devono distinguersi  due  ipotesi.

Se una materia e' nettamente prevalente sulle altre essa determina la competenza legislativa e, qualora questa sia statale; determina anche la legittimita' del fondo con vincolo di destinazione. Se invece  non vi  e'  una  materia  sicuramente   prevalente   riconducibile   alla competenza  dello  Stato,  si   applica   il   principio   di   leale collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni; a salvaguardia delle  loro competenze (sentenze n. 63 e n. 50 del 2008; n. 201 del 2007; n 211 e n 133 del 2006); strumenti che possono assumere;  rispettivamente  la

forma di intese o pareri, a seconda del  maggiore  o  minore  impatto dell'intervento  finanziario  statale  sulle  competenze   regionali» (cosi' il par. 3.2.1. del Considerato in diritto).

    3.5. - In terzo luogo, la necessarieta' della previa  intesa  con la Regione o  con  le  Regioni  interessate  puo'  risultare  imposta direttamente dal principio costituzionale di leale collaborazione, il quale dunque risulta chiaramente  violato  dalla  mancata  previsione legislativa dell'intesa o, come nel caso  di  specie,  da  meccanismi procedimentali che rendano  la  suddetta  intesa  -  pur  formalmente prevista - non piu' necessaria e sostituibile  con  la  deliberazione unilaterale dell'atto da adottare. Al riguardo, si puo' richiamare la sentenza  di  questa  Corte  n.  27  del  2010,  nella   quale   «pur

riconoscendosi  come  adeguato  il  livello  di  governo  scelto  dal legislatore [statale]», si ritiene necessario il pieno coinvolgimento delle Regioni nella individuazione dei criteri  da  adottare  per  la realizzazione della riduzione del fondo da destinare  alle  comunita' montane,  esistendo,  corre  sostiene  la  Regione  una   connessione

indissolubile»  tra  la  funzione  statale  e  quelle  di  competenza regionale. La sent. n. 27, appena citata, ritiene  costituzionalmente necessaria la previsione legislativa di una intesa con la  Conferenza unificata: ma nulla toglie che, in altre circostanze, il principio di

leale collaborazione imponga, per ragioni analoghe, la necessita' che l'amministrazione procedente addivenga ad una intesa con  la  singola Regione o con le Regioni specificamente interessate.

    3.6. - Alla luce delle  considerazioni  appena  esposte,  risulta agevole la seguente conclusione.

    In tutti i casi in  cui  la  acquisizione  dell'intesa  di  parte regionale ai fini della adozione di un  atto  amministrativo  statale sia costituzionalmente imposta, non  puo'  in  alcun  modo  ritenersi consentita la previsione, ad opera della legislazione  dello  Stato., di forme di superamento in via unilaterale di tale intesa.

    Espressamente in tal senso, del resto, depongono ormai numerose e significative pronunce di questa Corte. Si veda, ad es., la sent.  n. 165 del 2011, secondo la quale «la  previsione  dell'intesa,  imposta dal principio di leale collaborazione, implica che non sia  legittima una norma contenente  una  "drastica  previsione"  della  decisivita'

della volonta' di una sola parte, in caso di dissenso  ma  che  siano necessarie «idonee  procedure  per  consentire  reiterate  trattative volte a superare le divergenze" (ex  plurimis,  sentenze  n  121  del 2010, n 24 del 2007, n 339 del 2005). Solo nell'ipotesi di  ulteriore esito negativo di  tali  procedure  mirate  all'accordo  puo'  essere rimessa al Governo una decisione unilaterale (in  termini  del  tutto analoghi, si veda anche la sent. n. 33 del 2011, part. il par. 7.1.2. del Considerato in diritto).

    Applicando tali principi al caso di specie,  risulta  chiaramente che l'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5 del 2012, e' costituzionalmente illegittimo nella parte in cui pretende di applicarsi in via generale e, dunque, anche a quei procedimenti amministrativi  nel  cui  ambito l'intesa   regionale   sia   costituzionalmente   necessaria.    Tale disposizione,  infatti,  contiene  una  "drastica  previsione"  della "decisivita' di una  sola  parte",  senza  invece  predispone  alcuno strumento procedurale al fine di spingere le parti all'accordo.

    I parametri costituzionali violati dall'art. 61,  comma  3,  sono quelli che rendono di volta in volta obbligatoria la previsione della acquisizione dell'intesa nell'ambito del procedimento  amministrativo considerato. Quindi, gli artt. 117, terzo e quarto comma, 118,  primo e secondo comma, 119, primo e  secondo  comma,  nonche'  il  generale principio di leale collaborazione, ossia le disposizioni e i principi costituzionali che, secondo la giurisprudenza di questa Corte  citata supra ai par. 3.3, 3.4 e 3.5, impongono la necessarieta'  dell'intesa con  le  singole  Regioni  di  volta  in  volta  interessate  da   un procedimento amministrativo statale.

    3.7. - In questa sede risulta opportuna  un'ultima  precisazione.

La disposizione qui contestata  stabilisce  espressamente  che  viene «fatta salva la competenza legislativa eslusiva delle Regioni».

    Una simile affermazione non puo' certo  valere  ad  "evitare"  la invocata declaratoria di incostituzionalita' per due  diversi  ordini di ragioni. Innanzi tutto, perche'  non  esclude  che  il  meccanismo predisposto dall'art. 61 in questione possa  applicarsi  in  tutti  i casi - quali quelli evocati nei precedenti  paragrafi  -  in  cui  lo Stato disponga di un titolo di competenza legislativa per istituire e disciplinare il procedimento amministrativo  considerato,  nonostante si incida (anche) in un ambito  affidato  alla  competenza  residuale regionale ex art. 117, quarto comma, Cost. Cosi e', ad  esempio,  per le ipotesi di avocazione in sussidiarieta' di funzioni legislative (e

amministrative) Ex art. 118, primo comma, Cost., o ancora per i  casi di intreccio di materie evocati piu' sopra.

    Tuttavia, anche a voler ammettere che l'inciso  sopra  richiamato della disposizione legislativa impugnata possa e debba leggersi -  in forza del canone di interpretazione  costituzionalmente  orientata  - nel senso di dover ritenere esclusa la praticabilita' del  meccanismo "semplificatorio" ivi prefigurato in tutti i casi in cui, altrimenti, risulterebbero violate prerogative regionali fondate  sull'art.  117, quarto comma, Cost., deve considerarsi quanto segue.

    Come si conta di aver reso evidente nelle pagine  che  precedono, le norme costituzionali idonee a fondare la  necessarieta'  giuridica della  previsione  di  una  intesa  con  la  Regione  o  le   Regioni interessate non si riducono al solo art.  117,  quarto  comma,  Cost.

Basti pensare, al riguardo, che il meccanismo  della  "avocazione  in sussidiarieta'", come e' noto, puo'  essere  utilizzato  dallo  Stato anche in ambiti affidati dalla Costituzione - ed in specie  dall'art. 117, terzo comma - alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni. In questa sede, per brevita', e' sufficiente  ricordare  che

proprio i due leading  cases  in  argomento  riguardavano  discipline ricondotte ad ambiti di potesta' concorrente: la  sent.  n.  303  del 2003 concerneva il "governo del territorio", mentre la sent. n. 6 del 2004 la "produzione e distribuzione nazionale della energia".  Ed  e' appena il caso di precisare che anche il fenomeno  dell'intreccio  di

materie", come  e'  ovvio,  puo'  prendere  corpo  in  modo  tale  da coinvolgere, a fianco di materie di competenza esclusiva dello      Stato, materie di  competenza  concorrente  ex  art.  117,  terzo comma, Cost.