Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 23 dicembre 2014 (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri).
 

(GU n. 4 del 2015-01-28)

    Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, (cod.  fiscale
della  Presidenza  del  Consiglio  dei  Ministri   n.   …),
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello  Stato,
cod. fiscale n. …, presso i cui uffici  in  Roma,  via  dei
Portoghesi n. 12 e' domiciliato (numero fax …, indirizzo
pec: …);
    Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente  in  carica
per l'impugnazione della legge regionale  della  Regione  Calabria  7
ottobre 2014, n. 27, pubblicata sul B.U.R.C. n.  51  del  16  ottobre
2014, recante  «Norme  in  tema  di  donazione  degli  organi  e  dei
tessuti», in relazione al suo art. 3.
    La legge regionale della Regione Calabria 7 ottobre 2014, n.  27,
pubblicata sul B.U.R.C. n. 51 del 16 ottobre 2014, recante «Norme  in
tema di donazione degli organi e dei tessuti», dispone:
      Art. 1:
      «1. Fatto  salvo  quanto  previsto  dalla  normativa  nazionale
vigente sulla dichiarazione di volonta' in materia  di  donazione  di
organi e tessuti, ogni  cittadino  maggiorenne  potra'  esprimere  il
proprio consenso o diniego  presso  l'Ufficio  Anagrafe  del  proprio
Comune di appartenenza in sede di rilascio o  rinnovo  del  documento
d'identita';
      2. L'ufficiale dell'anagrafe  ha  l'obbligo  di  informare,  al
momento del rilascio e del  rinnovo  della  carta  di  identita',  il
cittadino  maggiorenne   della   possibilita'   di   effettuare   una
dichiarazione di volonta' volta ad esprimere il  proprio  consenso  o
diniego alla donazione degli organi e tessuti post  mortem,  mediante
la compilazione di un apposito modulo che gli  verra'  fornito  nella
stessa sede;
      3. Qualora il cittadino sia favorevole a rilasciare la  propria
dichiarazione, l'ufficiale dell'anagrafe gli fornisce  il  modulo  di
cui al comma precedente, avendo cura che lo stesso  sia  compilato  e
sottoscritto dal cittadino;
      4.  L'ufficiale  dell'anagrafe   provvede   immediatamente   ad
inserire le informazioni fornite dal cittadino all'interno del quadro
dei dati utilizzati nella procedura  informatizzata  per  l'emissione
della carta d'identita', provvedendo ad  inviare  telematicamente  la
dichiarazione  di  volonta'  direttamente  al   Sistema   Informativo
Trapianti   (SIT)   mediante   specifici    programmi    informatici.
Successivamente alla risposta del SIT l'operatore comunale provvede a
vidimare il modulo ricevuto dall'utente, conservando  copia  vidimata
presso i  propri  uffici  e  rilasciandone  copia  al  cittadino  con
testualmente al rilascio del documento di  identita'.  La  copia  del
modulo  della  dichiarazione  di   volonta'   debitamente   vidimato,
rilasciata al cittadino, vale a tutti gli effetti come  ricevuta.  In
qualunque momento ogni cittadino puo' chiedere il rilascio  di  copie
della propria dichiarazione di volonta';
      5. La dichiarazione di volonta' puo' essere modificata in  ogni
momento mediante una dichiarazione successiva che  puo'  essere  resa
presso la propria ASL  o  semplicemente  mediante  una  dichiarazione
scritta in carta semplice da portare sempre con se'».
    L'art. 2 disciplina l'entrata in vigore della legge.
    Tale legge e' illegittima per i seguenti
 
                               Motivi
 
    1) In relazione all'art. 117, comma  2,  lettera  i),  violazione
della  potesta'  legislativa  esclusiva  dello  Stato  nella  materia
dell'anagrafe.
    L'art. 1 della legge regionale in esame viola, in primo luogo, il
parametro costituzionale in rubrica.
    La  stessa,  infatti,  contiene  disposizioni  con  cui   vengono
disciplinati  i  compiti   degli   Uffici   -   anagrafe,   ai   fini
dell'acquisizione delle dichiarazioni di  volonta'  finalizzate  alla
donazione di organi dopo la morte, e della relativa  trasmissione  al
Sistema informativo trapianti.
    In tal modo  la  stessa  interviene  in  una  materia  -  quella,
appunto,  dell'anagrafe  -  riservata   alla   potesta'   legislativa
esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
i) della Costituzione e che, relativamente alla materia del  consenso
alla donazione degli organi,  e'  stata  esercitata  dal  legislatore
statale con l'emanazione delle seguenti disposizioni:
      art. 3, comma 8-bis, del decreto legge 30 dicembre 2009, n. 194
(convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25),
che, modificando l'art. 3, comma 3, del regio decreto 18 giugno 1931,
n. 773 (Testo unico delle leggi di  pubblica  sicurezza),  stabilisce
che "la carta d'identita' puo' altresi' contenere  l'indicazione  del
consenso ovvero del diniego della persona cui si riferisce  a  donare
gli organi in caso di morte";
      art.  43,  comma  1,  decreto  legge  21  giugno  2013,  n.  69
(convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto  2013,  n.  98),
che intervenendo a modificare nuovamente il citato art. 3,  comma  3,
del  regio  decreto  n.  773/1931,  ha   aggiunto   alla   richiamata
disposizione la seguente: "i comuni trasmettono i  dati  relativi  al
consenso  o  al  diniego  alla  donazione  degli  organi  al  Sistema
Informativo Trapianti, di cui all'art. 7, comma  2,  della  legge  1°
aprile 1999, n. 91".
    Dunque, la possibilita' di manifestare la propria  volonta'  alla
donazione o al diniego alla donazione degli  organi  al  momento  del
rilascio della carta di identita' e' disciplinata a  livello  statale
attraverso le riportate disposizioni, che costituiscono, come  detto,
esercizio della potesta'  legislativa  esclusiva  dello  Stato  nella
materia dell'anagrafe ai sensi della norma costituzionale indicata in
rubrica, che la legge regionale impugnata evidentemente invade.
    2) In relazione all'art 117,  comma  2,  lettera  g),  violazione
della  potesta'  legislativa  esclusiva  dello  Stato  nella  materia
dell'ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato.
    Sotto altro profilo, le disposizioni  della  legge  regionale  in
esame, attribuendo specifici compiti all'ufficiale di anagrafe,  che,
ai sensi dell'art. 54 del decreto legislativo n. 267/2000, riveste il
ruolo di ufficiale di Governo ed ha natura di organo  statale,  viola
la competenza esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento  e
organizzazione amministrativa  dello  Stato,  di  cui  all'art.  117,
secondo comma, lettera g) della Costituzione.
    Al   riguardo,   codesta   Corte   ha   piu'   volte    affermato
l'illegittimita'  costituzionale  di  norme  regionali  con  i  quali
venivano  attribuiti  compiti  e  funzioni  ad  organi  dello  Stato,
precisando  "che  -  pur  non  essendo  ovviamente  escluso  che   si
sviluppino auspicabili forme di collaborazione tra apparati  statali,
regionali e degli enti locali volte a  migliorare  le  condizioni  di
sicurezza dei cittadini e del  territorio  -  tuttavia  le  forme  di
collaborazione  e  di  coordinamento  che   coinvolgono   compiti   e
attribuzioni di organi dello Stato non  possono  essere  disciplinate
unilateralmente   e   autoritativamente   dalle   regioni,    nemmeno
nell'esercizio della loro potesta' legislativa: esse debbono  trovare
il loro fondamento o il loro presupposto  in  leggi  statali  che  le
prevedano o le consentano, o in accordi  tra  gli  enti  interessati"
(cfr. sentenze Corte costituzionale n. 134 del 2004, n. 429 del  2004
e n. 322 del 2006).
    L'art. 1 della legge regionale impugnata, al comma 2, attribuisce
all'ufficiale dell'anagrafe una serie di obblighi e compiti ulteriori
rispetto a quelli previsti dalla normativa statale di riferimento.
    In particolare la norma attribuisce  all'ufficiale  dell'anagrafe
l'obbligo di  informare  i  cittadini  maggiorenni,  al  momento  del
rilascio e del rinnovo della carta d'identita', della possibilita' di
effettuare una  dichiarazione  di  volonta'  volta  ad  esprimere  il
proprio consenso o diniego alla donazione degli organi e tessuti post
mortem,  obbligo  che  non  trova  alcun  riscontro  nella  normativa
nazionale di riferimento.
    La  stessa,  inoltre,  disciplina  i  compiti   che   l'ufficiale
dell'anagrafe  deve  assolvere   qualora   il   cittadino   manifesti
l'intenzione di rendere la suddetta dichiarazione di volonta'  (ossia
- il compito di fornirgli il modulo da compilare a  tal  fine;  -  il
compito di inserire le informazioni fornite dal cittadino all'interno
del quadro dei dati da utilizzare nella procedura informatizzata  per
l' emissione della carta d'identita'; -  il  compito  di  trasmettere
telematicamente la dichiarazione di volonta' al  Sistema  Informativo
Trapianti; - il compito di vidimare, una volta ricevuta  la  risposta
dal SIT, il  modulo  compilato  dal  cittadino,  conservandone  copia
presso i propri uffici e rilasciandone copia al cittadino al  momento
della consegna del documento di identita') in termini che, ancora una
volta, non trovano corrispondenza nella normativa nazionale.
    La norma, quindi, nell'attribuire  obblighi  e  compiti  nuovi  e
ulteriori  all'ufficiale  dell'anagrafe   invade   evidentemente   la
potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di  ordinamento
e organizzazione  amministrativa  dello  Stato,  violando,  pertanto,
anche il parametro indicato in rubrica.
    3) In relazione all'art. 117, comma  2,  lettera  l),  violazione
della  potesta'  legislativa  esclusiva  dello  Stato  nella  materia
dell'ordinamento civile.
    Le  disposizioni  della  legge  regionale   impugnata,   inoltre,
riguardano la materia della donazione  degli  organi,  donazione  che
costituisce certamente un atto di  disposizione  del  proprio  corpo,
tanto che le diverse fonti che ne recano la disciplina si pongono  in
rapporto di specialita' rispetto al generale divieto di cui  all'art.
5 del Codice Civile.
    Le   stesse,   quindi,   attengono   altresi',    alla    materia
dell'ordinamento civile, anch'essa rimessa alla potesta'  legislativa
esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, comma  2,  lettera  l)
della Costituzione.
    E' peraltro da ritenere che siano connessi alla predetta  materia
anche i profili concernenti le modalita' di espressione del  consenso
alla donazione di organi, quale  atto  di  disposizione  del  proprio
corpo, modalita' che devono  essere  disciplinate  in  modo  che  non
possano sorgere dubbi sull'effettivita' ed autenticita' del  consenso
(o del dissenso)espresso e che, quindi, necessariamente devono essere
uniformi su tutto il territorio nazionale.
    La disciplina dei prelievi e dei trapianti di organi e tessuti e'
contenuta nella legge n. 91 del  1999  e,  per  il  profilo  che  qui
interessa, dall'art. 5, che,  ai  fini  dell'attuazione  delle  norme
sulla  dichiarazione  di  volonta',  rinviava  all'emanazione  di  un
decreto ministeriale, emanato dal Ministero della Salute  in  data  8
aprile 2000.
    In tale decreto  e'  stato  istituito,  in  via  prioritaria,  il
sistema del c.d. silenzio assenso, alla cui  formazione  si  perviene
attraverso la previa notifica, da parte  delle  ASL  territorialmente
competenti, della richiesta a tutti i cittadini di  dichiarazione  la
propria volonta' ai fini della donazione dei propri tessuti ed organi
dopo la propria morte, informandoli che la mancata  dichiarazione  di
volonta' vale come assenso.
    Nelle more dell'attuazione di tali procedure di  notificazione  -
ancora non realizzata - l'art. 1, comma  3,  del  decreto  stabilisce
che: "... il Ministero della sanita'  promuove  l'acquisizione  delle
dichiarazioni di volonta' ... secondo modalita' uniformi su tutto  il
territorio nazionale, predisponendo in tal  senso  schemi  di  moduli
atti  a  recepire  da  parte  dei  cittadini  le   dichiarazioni   di
volonta'...".
    L'art. 2 disciplina, poi, le  modalita'  attraverso  le  quali  i
cittadini possono rendere le dichiarazioni di  volonta'  prima  della
notificazione  della   richiesta   di   espressione   del   consenso,
individuando nelle aziende unita' sanitarie locali  e  nelle  aziende
ospedaliere i soggetti deputati e riceverle e a fornire gli  appositi
moduli, a registrare i relativi dati e trasmettere  le  dichiarazioni
di volonta' al centro nazionale trapianti (art. 3).
    L'art. 2, comma 2, prevede la possibilita'  che  la  ricezione  e
trasmissione dei dati possano essere effettuate anche dai comuni,  ma
cio' previa convenzione con le unita' sanitarie competenti,  al  fine
dell'individuazione delle modalita' organizzative.
    Dunque,  il  rispetto  delle  disposizioni  appena  descritte  e'
funzionale a che la manifestazione, registrazione e trasmissione  del
consenso avvenga in modo uniforme su tutto il  territorio  nazionale,
dipendendo da cio' il prodursi di conseguenze giuridiche di  notevole
rilievo (in particolare quanto alla preclusione,  prevista  dall'art.
23, comma 3, della legge n. 91/1999 cit., per i soggetti indicati nel
comma 2 della stessa norma l. 91/1999 cit. a  presentare  opposizione
al prelievo degli organi e tessuti).
    La legge regionale impugnata, quindi, nel disciplinare  modalita'
autonome per manifestazione  del  consenso  in  discorso  rispetto  a
quanto previsto dalla normativa  statale  di  riferimento  (oltre  ad
inficiare  la  certezza  e  l'efficacia  giuridica   della   relativa
dichiarazione), invade la  potesta'  legislativa  dello  Stato  nella
materia dell'ordinamento civile, violando, quindi, anche il parametro
indicato in rubrica.
    4) In  relazione  all'art.  117,  comma  3,  della  Costituzione,
violazione dei principi fondamentali della  legislazione  statale  in
materia di "tutela della salute".
    Si evidenzia, infine, che le disposizioni regionali  impugnate  -
intervenendo sulla materia  del  consenso  informato  alla  donazione
degli organi, in particolare sulla disciplina delle modalita' tramite
le quali puo' essere espresso tale consenso -  regolamentano  profili
che, in base alla giurisprudenza costituzionale, sono da configurarsi
come attinenti ai principi fondamentali della legislazione statale in
materia di tutela della salute.
    Si richiama,  al  riguardo,  la  sentenza  di  codesta  Corte  n.
438/2008, che ha  precisato  che  "il  consenso  informato  [...]  si
configura  quale  vero  e  proprio  diritto  della  persona  e  trova
fondamento nei principi espressi nell'art. 2 della Costituzione,  che
ne tutela e promuove i diritti fondamentali, e negli articoli 13 e 32
della Costituzione, i quali stabiliscono,  rispettivamente,  che  «la
liberta' personale  e'  inviolabile»,  e  che  «nessuno  puo'  essere
obbligato  a  un  determinato  trattamento  sanitario  se   non   per
disposizione di legge»".
    La Corte ha altresi' rilevato che "il consenso informato trova il
suo fondamento  negli  articoli  2,  13  e  32  della  Costituzione",
sottolineandone la funzione di "sintesi di due  diritti  fondamentali
della persona: quello all'autodeterminazione e quello alla salute, in
quanto, se e' vero che ogni individuo ha il diritto di essere curato,
egli ha, altresi', il diritto di ricevere le  opportune  informazioni
in  ordine  alla  natura  e  ai  possibili  sviluppi   del   percorso
terapeutico cui  puo'  essere  sottoposto,  nonche'  delle  eventuali
terapie  alternative;  informazioni  che  devono   essere   le   piu'
esaurienti possibili, proprio  al  fine  di  garantire  la  libera  e
consapevole scelta da parte del paziente e,  quindi,  la  sua  stessa
liberta' personale, conformemente all'art. 32, secondo  comma,  della
Costituzione".
    Sulla base di tali considerazioni,  il  Giudice  delle  leggi  ha
tratto  la  conclusione  che  "il  consenso  informato  deve   essere
considerato un principio fondamentale  in  materia  di  tutela  della
salute, la cui conformazione e' rimessa alla legislazione statale".
    In particolare, la Corte ha osservato come  l'individuazione  dei
soggetti legittimati al rilascio del consenso informato,  nonche'  le
modalita' con  le  quali  esso  deve  essere  prestato  e  acquisito,
costituiscono aspetti di primario rilievo dell'istituto del  consenso
informato e sono, quindi, rimessi,  quali  principi  fondamentali  in
materia di tutela  della  salute,  alla  potesta'  legislativa  dello
Stato.
    Ebbene, benche' il prelievo di tessuti ed organo  dopo  la  morte
non costituiscono propriamente "cure", il consenso al prelievo  degli
stessi impatta, comunque, sulla tutela della salute e, dunque,  anche
a tali fini,  la  disciplina  dello  stesso,  sia  sotto  il  profilo
soggettivo (soggetti che  possono  prestarlo)  che  quello  oggettivo
(modalita' per  la  manifestazione  ed  acquisizione  dei  consenso),
costituisce espressione della potesta'  legislativa  dello  Stato  in
materia di principi fondamentali nella  materia  della  tutela  della
salute, potesta' che, anche sotto tale profilo, e'  stata  esercitata
con le citate disposizioni di cui agli articoli 3,  comma  8-bis  del
decreto legge 30 dicembre 2009, n. 194 e 43,  comma  1,  del  decreto
legge 21 giugno 2013, n. 69, nonche' con  l'art.  5  della  legge  n.
91/1999 e con il decreto ministeriale 8 aprile 2000.
    E' da ritenere, quindi, che la legge regionale impugnata violi il
parametro costituzionale indicato in rubrica.
    Alla stregua di quanto precede  si  confida  che  codesta  Ecc.ma
Corte vorra' dichiarare l'illegittimita' della  legge  della  Regione
Calabria n. 27 del 16 ottobre 2014.
      Roma, 13 dicembre 2014
 
                   L'avvocato dello Stato: Colelli