Ricorso n. 92 dell'11 dicembre 2003 (Regione Marche)
N. 92 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 dicembre 2003.
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria l'11 dicembre 2003 (della Regione Marche)
(GU n. 4 del 28-1-2004)
Ricorso per la Regione Marche, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, a cio' autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 1621 del 24 novembre 2003, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi del Foro di Firenze ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
piazza Barberini n. 12, come da procura speciale per atto del notaio
Sabatini di Ancona rep. n. 39.150 del 1° dicembre 2003;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale degli artt. 3 comma 2, 4, 6, 47, 48, 49, 50, 51, 52,
53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 70, 71, 72, 73, 74 del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14
febbraio 2003, n. 30), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 235 del
9 ottobre 2003, per violazione degli articoli 3, 41, 77, 117, 118
Cost.
1. - Oggetto del ricorso.
1.1. - Il 10 settembre 2003 e' stato emanato il decreto
legislativo n. 276 del 2003, indicato in epigrafe, con cui il
Governo ha, fra l'altro, esercitato la delega legislativa prevista
agli artt. da 1 a 7 della legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al
Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro), pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 47 del 26 febbraio 2003.
La Regione Marche, con ricorso notificato in data 23 aprile 2003,
ha impugnato i seguenti articoli di tale legge:
art. 1 (Delega al Governo per la revisione della disciplina
dei servizi pubblici e privati per l`impiego, nonche' in materia di
intermediazione e interposizione privata nella somministrazione di
lavoro), comma 1; comma 2, lettera a), lettera b), lettera c),
lettera d), lettera e), lettera f), lettera h), lettera l), lettera
m);
art. 2 (Delega al Governo in materia di riordino dei
contratti a contenuto formativo e di tirocinio) comma 1, lettera b),
lettera c), lettera d), lettera e), lettera f), lettera g), lettera
h), lettera i);
art. 3 (Delega al Governo in materia di riforma della
disciplina del lavoro a tempo parziale) comma 1, lettera a), lettera
b), lettera c);
art. 8 (Delega al Governo per la razionalizzazione delle
funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro) ed
in particolare del comma 1 e comma 2, lettera a), lettera f) e
lettera g);
per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., anche in relazione
all'art. 76 Cost.
1.2. - Il decreto legislativo n. 276 del 2003, avente per oggetto
«Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30», contiene la
disciplina di vari settori del mercato del lavoro e in particolare la
disciplina dei servizi per l'impiego, e dell'intermediazione e
interposizione privata nella somministrazione di lavoro, nonche' la
disciplina dei contratti a contenuto formativo, di tirocinio, del
lavoro a tempo parziale e del lavoro occasionale di tipo accessorio.
La Regione Marche contesta, con il presente ricorso, la
legittimita' costituzionale delle seguenti norme contenute nel
decreto legislativo n. 276 del 2003:
art. 3, comma 2, per la parte in cui dispone il mantenimento
da parte delle Province delle funzioni amministrative attribuite dal
decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469;
art. 4, che disciplina le «agenzie per il lavoro», in
particolare del comma 2, per la parte in cui riserva al Ministero del
lavoro e delle politiche sociali l'autorizzazione delle «agenzie per
il lavoro» con efficacia per l'intero territorio nazionale;
art. 6, che individua taluni «regimi particolari di
autorizzazione» per lo svolgimento dell'attivita' di intermediazione
da parte di soggetti pubblici e privati, in particolare del comma 6,
per la parte in cui limita l'efficacia dell'autorizzazione conferita
alle «agenzie per il lavoro» dalle Regioni con esclusivo riferimento
al proprio territorio;
art. 47, che definisce le tipologie e i limiti quantitativi
dei «rapporti di apprendistato»;
art. 48, che disciplina il contenuto del contratto di
apprendistato;
art. 49, che disciplina il rapporto di «apprendistato
professionalizzante»;
art. 50, che disciplina il rapporto di «apprendistato per
l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione»;
art. 51, che detta norma in materia di «crediti formativi»
dell'apprendista;
art. 52, che disciplina il «repertorio delle professioni»
istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali;
art. 53, che disciplina gli incentivi economici, normativi e
previdenziali del rapporto di apprendistato;
art. 54, che definisce il campo di applicazione del
«contratto di inserimento»;
art. 55, che delinea la nozione di «progetto individuale di
inserimento»;
art. 56, che disciplina la forma del «contratto di
inserimento»;
art. 57, che disciplina la durata del contratto di
inserimento;
art. 58, che detta norme sulla disciplina del contratto di
inserimento;
art. 59, che detta norme per gli incentivi economici e
normativi per quanto riguarda il contratto di inserimento;
art. 60, che disciplina i «tirocini estivi di orientamento»;
art. 70, che definisce le «prestazioni di lavoro accessorio»;
art. 71, che delinea il campo di applicazione dell'attivita'
di «lavoro accessorio»;
art. 72, che disciplina il «lavoro accessorio»;
art. 73, che prevede il coordinamento a livello informativo
tra INPS, lNAIL e Ministero del lavoro e delle politiche sociali in
materia di «lavoro accessorio»;
art. 74, che identifica talune tipologie di prestazioni che
non integrano un rapporto di lavoro autonomo e subordinato.
1.3. - La disciplina impugnata entra nel dettaglio di tali
settori, con norme che fissano regole in grado di impedire il libero
ed autonomo esercizio delle funzioni legislative regionali in materia
di tutela e sicurezza del lavoro, materia attribuita alla competenza
concorrente delle Regioni dal terzo comma dell'art. 117 Cost.,
nonche' in materia di formazione e istruzione professionale, di
competenza legislativa regionale esclusiva, ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost.
In particolare, nel presente ricorso si denuncia la disciplina
del decreto legislativo impugnato, per la parte in cui si pone in
contrasto con il ruolo specificamente riservato allo Stato nella
legislazione concorrente; ruolo che la norma costituzionale limita
alla determinazione dei principi fondamentali della materia e,
dunque, solo agli aspetti relativi al «modo di esercizio della
potesta' legislativa regionale», senza «comportare l'inclusione o
l'esclusione di singoli settori dalla materia o dall'ambito di essa».
Si devono, infatti, ritenere e qualificare «principi fondamentali» -
anche con riferimento alla nuova formulazione dell'art. 117 Cost. -
«solo i nuclei essenziali del contenuto normativo che quelle
disposizioni esprimono per i principi enunciati o da esse desumibili»
(cfr. la sentenza di questa Corte n. 482 del 1995).
Le norme impugnate con il presente ricorso fissano inoltre
principi e regole dei settori trattati, che sono in grado di
condizionare in modo assorbente il potere regolamentare e l'esercizio
delle funzioni amministrative da parte della Regione ricorrente. Cio'
in violazione della riserva alla Regione della funzione regolamentare
e della funzione amministrativa nelle materie di sua competenza
legislativa, cosi' come stabilito dall'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, nonche' dall'art. 118 Cost.
1.4. - La Regione Marche ritiene, altresi', che il d.lgs. n. 276
del 2003, invadendo le proprie attribuzioni costituzionali, si
discosti dalle stesse prescrizioni della legge di delegazione n. 30
del 2003, violando l'art. 77 Cost.
La legge n. 30 del 2003 infatti, nel conferire la delega al
Governo, afferma, in linea di principio, che l'esercizio del potere
legislativo delegato deve avvenire «nel rispetto delle competenze
affidate alle regioni in materia di tutela e sicurezza del lavoro
dalla legge di revisione costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3»
(art. 1, comma 1).
a) - Ill'egittimita' degli artt. 3 comma 2, 4, 6, 47, 48, 49, 50,
51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 70, 71, 72, 73, 74 del
decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 20 per violazione degli
artt. art. 117, terzo, quarto e sesto comma Cost.; nonche'
dell'art. 118 Cost., anche in relazione aIl'art. 77 Cost.
2. - Il decreto legislativo di attuazione delle deleghe di cui
alla legge n. 30 del 2003, in materia di occupazione e mercato del
lavoro e', nel suo complesso, da ritenere in grado di violare le
competenze della Regione ricorrente, per la parte in cui fissa
principi e regole di dettaglio, anziche' limitarsi a dettare i
principi fondamentali cui si deve attenere la legislazione regionale,
nelle materie di competenza concorrente che vengono disciplinate
dalla legge impugnata, come meglio si specifica nei successivi motivi
del presente ricorso.
2.1. - In particolare, la competenza concorrente delle Regioni in
materia di «tutela e sicurezza del lavoro» deve essere considerata
riferita a tutti gli istituti del mercato del lavoro che configurano
la cosiddetta tutela amministrativa e pubblicistica del lavoro,
mediante politiche inerenti la regolazione e la promozione delle
attivita' in grado di favorire l'occupazione e la tutela dei
lavoratori e delle posizioni di lavoro acquisite.
Si possono considerare compresi nella competenza legislativa
concorrente delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, sia
la regolazione del collocamento in tutte le sue forme (ordinario,
obbligatorio, speciale), sia i servizi per l'impiego, tra i quali si
possono considerare i servizi di informazione, orientamento,
promozione dell'incontro tra domanda e offerta di lavoro e di
mediazione tra domanda e offerta di lavoro.
Sono da ritenere comprese nella competenza concorrente anche le
cosiddette politiche attive del lavoro, e cioe' le forme di
incentivazione delle assunzioni di soggetti appartenenti a fasce
deboli o svantaggiate; i sostegni alla nuova imprenditoria giovanile
e femminile; i lavori socialmente utili; le politiche per
l'inserimento al lavoro di soggetti disabili o svantaggiati; i
tirocini formativi e di orientamento.
Non vi sono quindi dubbi che il decreto impugnato violi le
competenze costituzionalmente garantite alla Regione Marche.
Il decreto n. 276 del 2003 si pone chiaramente in contrasto con
il ruolo specificatamente riservato allo Stato nella legislazione
concorrente, ruolo che la norma costituzionale limita - come gia'
sottolineato - alla determinazione dei principi fondamentali della
materia. Ed e' certo che i principi fondamentali stabiliti dalle
leggi quadro nazionali devono avere un «livello di maggior
astrattezza» rispetto alle regole positivamente stabilite dal
legislatore regionale (Corte cost., sent. n. 65/2001) e debbono
comunque lasciare ampi spazi decisionali agli organi rappresentativi
della comunita' regionale, nelle materie affidate costituzionalmente
alla loro competenza concorrente.
Anche ad ammettere che lo Stato abbia il potere di emanare
discipline autoapplicative di dettaglio nelle materie di potesta'
legislativa concorrente, si deve ricordare che, per costante
giurisprudenza di questa Corte, tale potere si puo' estrinsecare solo
attraverso norme a carattere cedevole rispetto agli interventi del
legislatore regionale. I principi fondamentali dovrebbero inoltre
essere indirizzati in primo luogo al legislatore regionale in modo
che ne possa dare attuazione mediante la legislazione di dettaglio.
2.2. - Questi limiti costituzionali, previsti per l'intervento
legislativo statale nelle materie di competenza concorrenti, sono
stati del tutto violati con l'approvazione del decreto qui impugnato.
Le norme del decreto recano, infatti, una disciplina dettagliata,
autoapplicativa, non cedevole e direttamente operante nei confronti
dei privati, che non lascia spazio alcuno all'intervento legislativo
regionale.
In particolare, il decreto impugnato stabilisce le regole
dell'organizzazione del mercato del lavoro (art. 3); disciplina il
regime autorizzatorio e di accreditamento delle agenzie per il lavoro
(artt. 4, 5, 6 e 7); disciplina il rapporto di apprendistato
(artt. 47, 48, 49, 50, 51, 52 e 53), il contratto di inserimento
(artt. 54, 55, 56, 57, 58 e 59), i «tirocini estivi di orientamento»
(art. 60), le prestazioni di lavoro occasionali di tipo accessorio
(artt. 70, 71, 72, 73, 74).
Le Regioni vengono cosi' private del loro spazio di intervento
costituzionalmente garantito nella materia disciplinata dal decreto,
sacrificando in maniera del tutto illegittima ed incoerente quel
contenuto minimo delle autonomie legislative regionali che, nelle
materie attribuite alla competenza legislativa concorrente delle
Regioni, il legislatore statale non puo' viceversa comprimere o
eliminare.
2.3. - La competenza regionale lesa dal decreto legislativo
impugnato e' riferita anche alla materia dell'istruzione e formazione
professionale da ricomprendere nella competenza legislativa esclusiva
di cui all'art. 117, quarto comma.
Si tratta di una competenza che gia' era stata riconosciuta alle
Regioni nella disciplina costituzionale del previgente art. 117,
secondo comma, Cost. e oggi certamente attribuita alla competenza
esclusiva regionale, in quanto l'«istruzione e la formazione
professionale» rappresentano un settore espressamente escluso dalla
competenza concorrente in materia di «istruzione».
Di qui la possibilita' di considerare oggetto di disciplina
regionale i contratti formativi, quali i contratti di apprendistato o
i contratti di inserimento ed i tirocini formativi.
2.4.- Inoltre - come gia' sottolineato - il d.lgs. n. 276 del
2003, oltre a violare le attribuzioni costituzionali della regione,
viola le stesse previsioni della legge di delegazione.
L'art. 1, comma 1 della legge n. 30 del 2003 prevedeva difatti
che la delega legislativa dovesse essere esercitata «nel rispetto
delle competenze affidate alle regioni in materia di tutela e
sicurezza del lavoro dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001
n. 3».
Ma cio' non e' avvenuto, poiche' le disposizioni impugnate
comprimono, ed in sostanza esautorano le competenze
costituzionalmente garantite alle Regioni dagli artt. 117 e 118 Cost.
b) - Illegittimita' dell'art. 3 comma 2 del decreto legislativo
n. 276 del 10 settembre 2003, per violazione dell'art. 117, terzo,
quarto e sesto comma Cost.; nonche' con riferimento all'art. 118,
primo, secondo e terzo comma Cost., anche in relazione all'art. 77
Cost.
3. - L'art. 3 del decreto legislativo n. 276 del 2003 disciplina
l'organizzazione del mercato del lavoro.
In particolare, il comma 2 dell'art. 3 dispone che le Province
mantengono le funzioni amministrative attribuite dal decreto
legislativo 23 dicembre 1997, n. 469.
Tale norma risulta lesiva delle competenze regionali, per la
parte in cui prevede che sia lo Stato ad affidare direttamente alle
Province funzioni che devono essere oggetto di disciplina legislativa
concorrente delle Regioni e che quindi potranno essere affidate alle
Province dalla legge regionale di cui all'art. 118, secondo comma
Cost.
c) - Illegittimita' degli artt. 4 e 6 del decreto legislativo
n. 276 del 10 settembre 2003, per violazione degli artt. 3, 41, 117,
terzo, quarto e sesto comma Cost.; nonche' con riferimento
all'art. 118, primo, secondo e terzo comma Cost., anche in relazione
all'art. 77 Cost.
4. - L'art. 4 disciplina le modalita' per il rilascio da parte
del Ministero del lavoro e delle politiche sociali delle
autorizzazioni all'intermediazione e interposizione nella
somministrazione di lavoro, e costituisce un apposito albo nazionale
per le agenzie per il lavoro «autorizzate» allo svolgimento ditali
attivita'. In particolare il comma 2 espressamente prevede il
rilascio da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali
di un'autorizzazione provvisoria nonche', trascorsi due anni e
subordinatamente alla verifica del corretto andamento dell'attivita'
svolta, di un'autorizzazione a tempo indeterminato.
L'art. 6 stabilisce «particolari regimi di autorizzazione». Sono
individuati (commi 1, 2, 3, 4) regimi di autorizzazione con
riferimento a particolari categorie di soggetti; e' fatto divieto
(comma 5) ai consulenti del lavoro di svolgere attivita' di
intermediazione individualmente o in forma diversa da quanto indicato
agli artt. 4, 5 e 6 comma 3; ed e' disciplinata la possibilita'
(commi 6, 7, 8) per le Regioni di concedere autorizzazione allo
svolgimento dell'attivita' di intermediazione di cui all'art. 2,
comma 1 lettere b), c), d). L'autorizzazione concessa dalla Regione
e' valevole con esclusivo riferimento al proprio territorio (comma
6).
4.1. - Si tratta con ogni evidenza di funzioni amministrative che
rientrano nell'ambito della tutela e della sicurezza del lavoro,
mentre il legislatore nazionale fissa una disciplina esauriente di
questa materia, sottraendo la possibilita' di un esercizio coerente
della competenza legislativa regionale e condizionando anche
l'esercizio delle funzioni regolamentari e amministrative spettanti
al settore regionale (con violazione anche in questo caso sia della
competenza legislativa concorrente, ex art. 117, III comma, Cost.,
sia della competenze regolamentari ed amministrative di cui agli
artt. 117, sesto comma, e 118 Cost.).
4.2. - Dal combinato degli artt. 4 comma 2 e 6 comma 6 emerge
altresi' la diversa efficacia territoriale dell'autorizzazione
all'intermediazione concessa rispettivamente dal Ministero del lavoro
e delle politiche sociali ovvero dalla Regione.
La concessione dell'autorizzazione da parte del Ministero del
lavoro e delle politiche sociali ai sensi dell'art. 4 comma 2
comporta contestualmente l'iscrizione all'apposito albo, istituito
presso lo stesso Ministero, di cui al precedente comma 1. La
concessione dell'autorizzazione da parte della Regione ai sensi
dell'art. 6 comma 6 comporta la contestuale iscrizione ad apposita
sezione regionale dell'albo ministeriale di cui all'art. 4 comma 1,
ma ha efficacia limitata al territorio della Regione stessa (art. 6
comma 6).
La concessione dell'autorizzazione all'intermediazione da parte
della Regione risulta tuttavia subordinata ai medesimi requisiti, di
cui agli artt. 4 e 5, previsti per la concessione dell'autorizzazione
ministeriale (si fa esclusione per il requisito di cui all'art. 5
comma 4 lettera b), inerente pero' la sola attivita' di
interposizione nella somministrazione di lavoro).
Poiche' l'impresa e l'attivita' di intermediazione hanno
configurazione unitaria, gli artt. 4 comma 2 e 6 comma 6, per la
parte in cui conferiscono differente efficacia territoriale
all'autorizzazione concessa rispettivamente dal Ministero del lavoro
e delle politiche sociali ovvero dalla Regione e limitano l'efficacia
dell'autorizzazione regionale al solo territorio della Regione,
violano gli artt. 3 e 41 Cost.
La differente estensione territoriale in relazione alla validita'
dell'autorizzazione concessa dalla Regione, pur in subordine alla
sussistenza dei medesimi requisiti (cfr. artt. 4 e 5), si configura
difatti quale violazione del principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 Cost. La previsione (art. 6 comma 6) di apposita sezione
separata dell'albo ministeriale di cui all'art. 4 comma 1 per le
agenzie autorizzate dalla Regione, e la conseguente necessita' di
doppia autorizzazione (ministeriale e regionale) per l'agenzia per il
lavoro in possesso di autorizzazione della Regione ma intenzionata a
operare anche al di fuori del terrirorio della Regione appare poi
soluzione ancor piu' illogica, e quindi in contrasto con l'art. 3
Cost.
Evidente inoltre la lesione del principio di liberta'
dell'impresa economica in relazione all'art. 41 Cost., difatti,
«emerge una nozione unitaria di mercato che non consente la creazione
di artificiose barriere territoriali all'espandersi dell'impresa e al
diritto di questa di calibrare le proprie strutture organizzative
sulla propria capacita' produttiva» (cfr. sent. di questa Corte,
362/1998).
4.3. - In questa prospettiva, l'esigenza di semplificazione che
sta alla base della riforma del mercato del lavoro stabilita dal
decreto impugnato non puo' giustificare, di per se', la violazione
delle competenze costituzionalmente garantite alle Regioni.
Lo snellimento burocratico delle procedure d'incontro della
domanda e dell'offerta di lavoro rappresenta senz'altro una meta
auspicabile, ma la stessa deve essere raggiunta dallo Stato
rispettando le competenze regionali attribuite dalla Costituzione.
d) Illegittimita' degli artt. 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55,
56, 57, 58, 59, 60 del decreto legislativo n. 276 del 10 settembre
2003 con particolare riferimento all'art. 117, terzo, quarto e sesto
comma Cost., nonche' con riferimento all'art. 118, primo e secondo
comma Cost., anche in relazione all'art. 77 Cost.
5. - Gli artt. 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58,
59, 60 del decreto legislativo n. 276 del 2003 disciplinano i
contratti di apprendistato (art. da 47 a 53), i contratti di
«inserimento» (artt. da 54 a 59), nonche' i «tirocini estivi di
orientamento» (art. 60).
Anche le regole fissate dal legislatore delegato con riferimento
a tali materie risultano lesivi delle competenze legislative
regionali, per la parte in cui non si limitano a definire contenuti
tipici dei contratti di lavoro a tempo parziale, di apprendistato e
di «inserimento», ma escludono la possibilita' per le Regioni di
intervenire nella disciplina di questo delicatissimo settore, che
investe non soltanto la tutela e la sicurezza del lavoro ma anche le
materie della formazione professionale e dell'istruzione (materie
quest'ultime riservate alla potesta' legislativa esclusiva della
Regione, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. e,
conseguentemente, alla potesta' regolamentare, di cui all'art. 117,
sesto comma, ed amministrativa, di cui all'art. 118 Cost.).
5.1. - Cio' e' particolarmente evidente con riferimento alla
disciplina che il decreto impugnato detta sugli speciali rapporti di
lavoro con contenuto formativo.
Per quanto riguarda il rapporto di apprendistato, l'art. 47
individua, in maniera completa ed esaustiva, la definizione, il
numero massimo di apprendisti che ogni singolo datore di lavoro puo'
assumere e le tipologie di lavoro cui si applica il contratto di
apprendistato.
L'art. 48 individua una dettagliata disciplina del contratto di
«apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e
formazione», stabilendo il limite di eta' dei giovani che possono
essere assunti, la durata del contratto, i principi che disciplinano
la stipulazione del contratto, nonche' l'individuazione di criteri e
principi direttivi che devono guidare la «regolamentazione dei
profili formativi» dell'apprendistato, da parte delle Regioni,
d'intesa con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e con
il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca.
L'art. 49 del decreto impugnato detta una disciplina esaustiva
del contratto di «apprendistato professionalizzante», stabilendo
l'eta' dei soggetti che possono essere assunti con questo contratto,
la durata dei contratti e i principi che i contratti devono
rispettare. Anche in questo caso, il legislatore delegato ha
stabilito i principi e criteri direttivi su cui si dovra' fondare la
regolamentazione dei profili formativi, da parte delle Regioni,
d'intesa con le associazioni dei datori e prestatori di lavoro piu'
rappresentative sul piano regionale.
L'art. 50 disciplina in maniera completa il contratto di
«apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di
alta formazione»; gli articoli 51, 52 e 53 disciplinano i crediti
formativi del rapporto di apprendistato, l'art. 52 il repertorio
delle professioni, l'art. 53 gli «incentivi economici e normativi e
disposizioni previdenziali» relative al contratto di apprendistato.
Tutte le norme qui richiamate si traducono in disposizioni
riferibili alla materia della formazione professionale, come tali
riconducibili alla competenza esclusiva residuale della Regione.
5.2. - Considerazioni analoghe valgono per gli interventi
previsti in materia di «contratto di inserimento» (art. 54, 55, 56,
57, 58 e 59 del decreto) e di «tirocini estivi di orientamento»
(art. 60).
Anche questi interventi, in quanto relativi alla materia
dell'istruzione e formazione professionale, violano la competenza
residuale riservata alla legislazione regionale e sono quindi da
ritenere incostituzionali per violazione dell'art. 117, commi 3 e 4
Cost.; nonche' per violazione delle competenze regolamentari ed
amministrative di cui agli artt. 117, sesto comma e 118 Cost.
5.3. - La disciplina dei contratti di apprendistato, dei
contratti di «inserimento», e dei «tirocini estivi di orientamento»
oltre che riferibile alla materia di esclusiva competenza regionale
della istruzione e formazione professionale, e' riconducibile alle
politiche attive del lavoro e quindi come tali inquadrabili nella
tutela e sicurezza del lavoro, di competenza concorrente della
Regione.
Il decreto legislativo impugnato contiene disposizioni in tema di
contratti di apprendistato, contratti di «inserimento», e «tirocini
estivi di orientamento» che non si limitano a dettare i principi
fondamentali della legislazione regionale e sono quindi da ritenere
incostituzionali per violazione della competenza concorrente della
Regione.
Cio' risulta evidente con riferimento all'art. 48, che stabilisce
una dettagliata disciplina del contratto di «apprendistato per
l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione»,
stabilendo il limite di eta' dei giovani che possono essere assunti,
la durata del contratto, i principi che disciplinano la stipulazione
del contratto, nonche' l'individuazione di criteri e principi
direttivi che devono guidare la «regolamentazione dei profili
formativi» dell'apprendistato, da parte delle Regioni, d'intesa con
il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e con il Ministero
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca. In particolare
risulta lesivo della competenza legislativa concorrente la previsione
di cui al comma 4 lettera c), che impone per la regolamentazione dei
profili formativi dell'apprendistato per l'espletamento del
diritto-dovere di istruzione e formazione, il rinvio ai contratti
collettivi stipulati da associazioni dei datori e prestatori di
lavoro comparativamente piu' rappresentative. Tale rinvio non appare
infatti giustificato, ne' puo' considerarsi rientrante nella
competenza statale in ordine alla determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Anche l'art. 49 detta una disciplina esaustiva del contratto di
«apprendistato professionalizzante», stabilendo l'eta' dei soggetti
che possono essere assunti con questo contratto, la durata dei
contratti e i principi che i contratti devono rispettare. Anche in
questo caso, il legislatore delegato ha stabilito, in maniera
assolutamente puntuale, i principi e criteri direttivi su cui si
dovra' fondare la regolamentazione dei profili formativi, da parte
delle Regioni, d'intesa con le associazioni dei datori e prestatori
di lavoro piu' rappresentative sul piano regionale (comma 5 primo
periodo e successiva lettera b).
L'art. 50 disciplina in maniera completa il contratto di
«apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di
alta formazione»; anche in questo caso, la regolamentazione e la
durata dell'apprendistato, per i profili attinenti la formazione, e'
rimessa alla Regione d'intesa con le associazioni territoriali dei
datori e dei prestatori di lavoro, le universita' e le altre
istituzioni formative.
L'art. 54 definisce il contratto d'«inserimento» ed elenca i
soggetti che possono stipularlo. In particolare il comma 3 individua
in modo dettagliato condizioni necessarie per poter effettuare
assunzioni mediante contratto d'«'inserimento». L'art. 55 richiede
per la l'assuzione con contratto di «inserimento» la definizione di
un «progetto individuale di inserimento» (comma 1), e ne stabilisce
le modalita' di fissazione (comma 2 e 3) e di applicazione (comma 4 e
5).
L'art. 60 individua la definizione di «tirocini estivi di
orientamento» (comma 1), ne fissa la durata (comma 2), stabilisce
l'importo massimo delle borse di lavoro eventualmente erogate al
tirocinante (comma 3), richiama le norme applicabili ai «tirocini
estivi di orientamento».
Tutte le norme elencate risultano lesive delle competenze
legislative regionali, per la parte in cui non si limitano a definire
contenuti tipici dei contratti di apprendistato e di «inserimento» e
dei «tirocini estivi di orientamento», ma diciplinano con
regolamentazione di dettaglio le relative materie ed escludono la
possibilita' per le Regioni di intervenire nella disciplina di questi
settori.
5 .4. - Ne' per giustificare interventi del legislatore delegato
in materia di lavoro a tempo parziale, apprendistato, contratto di
inserimento e tirocini estivi di ordinamento potrebbe essere
sufficiente richiamarsi alla competenza riconosciuta allo Stato
dall'art. 117, comma 1, in materia di ordinamento civile.
La Regione Marche non ritiene di dover contestare la competenza
dello Stato in materia di ordinamento civile, come tale in grado di
giustificare la disciplina di principio relativa ai rapporti
interprivati che si instaurano nell'ambito della contrattazione tra
lavoratori e datori di lavoro. Ma l'ordinamento del diritto privato
si puo' imporre quale limite alla legislazione regionale, solo se non
sia tale da assorbire e condizionare oltre ogni limite ragionevole le
competenze legislative che sono attribuite alle Regioni.
Il decreto legislativo n. 276 del 2003, in quanto disciplina non
soltanto i rapporti interprivati di lavoro ma disciplina in
particolare i servizi pubblici e privati attinenti al mercato del
lavoro e alle politiche attive e passive che vi sono connesse;
nonche', nella parte in cui tocca i temi della istruzione e
formazione professionale e' viceversa da considerare lesivo delle
competenze costituzionalmente spettanti alla Regione ricorrente e
costituzionalmente illegittimo.
e) Illegittimita' degli artt. 70, 71, 72, 73, 74 del decreto
legislativo n. 276 del 10 settembre 2003 con particolare riferimento
all'art. 117, terzo, quarto e sesto comma Cost., nonche' con
riferimento all'art. 118, primo e secondo comma Cost., anche in
relazione all'art. 77 Cost.
6. - Gli artt. 70, 71, 72, 73, 74 del decreto legislativo n. 276
del 2003 disciplinano le «prestazioni occasionali di tlpo accessorio
rese da particolari soggetti» (art. da 70 a 73), e le «prestazioni
che esulano dal mercato del lavoro» (art. 60).
6.1. - Anche le norme fissate dal legislatore delegato con
riferimento a tale materia risultano lesive delle competenze
legislative regionali, per la parte in cui non si limitano a definire
i principi fondamentali in tema di prestazioni occasionali di tipo
accessorio, ma escludono la possibilita' per le Regioni di
intervenire nella disciplina di questo settore; settore che riguarda
la promozione del lavoro e di conseguenza la materia delle politiche
attive afferente alla tutela e la sicurezza del lavoro.
La disciplina delle prestazioni occasionali di tipo accessorio
difatti appare attinente, piu' che alla costituzione di un rapporto
di lavoro, alla promozione del lavoro (non e' prevista la
retribuzione, ma un compenso corrisposto mediante un carnet di buoni
per prestazioni di lavoro accessorio: cfr. art. 72), e rientra dunque
nelll'ambito della tutela e sicurezza del lavoro.
6.2. - Cio' e' particolarmente evidente in relazione alla
disciplina che il decreto impugnato detta con riferimento proprio al
lavoro accessorio.
L'art. 70 individua, in maniera completa ed esaustiva, la
definizione, il contenuto, la durata e la retribuzione massime delle
prestazioni di di lavoro accessorio. L'art. 71 individua i soggetti
che possono svolgere attivita' di lavoro accessorio e le relative
modalita' di avviamento. L'art. 72 prevede una dettagliata disciplina
delle modalita' di svolgimento del lavoro accessorio. L'art. 73
predispone un coordinamento informativo, a fini di valutazione
dell'andamento delle prestazioni di carattere previdenziale e delle
relative entrate contributive, derivanti dallo sviluppo delle
atttivita' di lavoro accessorio. L'art. 74, infine, individua
determinate prestazioni a carattere occasionale «che esulano dal
mercato del lavoro».
Le norme ora individuate dettano quindi regole dettagliate in
materia di politiche attive del lavoro, come tali riconducibili alla
tutela e sicurezza del lavoro, con conseguente lesione delle
competenze concorrenti garantite alla Regione dalla Costituzione.
P. Q. M.
Si chiede che questa ecc.ma Corte dichiari l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 3 comma 2, 4, 6, 47, 48, 49, 50, 51, 52,
53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 70, 71, 72, 73, 74 del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14
febbraio 2003, n. 30), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 235 del
9 ottobre 2003, per violazione delle competenze costituzionalmente
riconosciute alla Regione ricorrente dagli articoli 117 e 118 Cost.,
anche in relazione all'art. 77 Cost.
Firenze - Roma, addi' 2 dicembre 2003
Prof. avv. Stefano Grassi
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria l'11 dicembre 2003 (della Regione Marche)
(GU n. 4 del 28-1-2004)
Ricorso per la Regione Marche, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, a cio' autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 1621 del 24 novembre 2003, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi del Foro di Firenze ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
piazza Barberini n. 12, come da procura speciale per atto del notaio
Sabatini di Ancona rep. n. 39.150 del 1° dicembre 2003;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale degli artt. 3 comma 2, 4, 6, 47, 48, 49, 50, 51, 52,
53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 70, 71, 72, 73, 74 del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14
febbraio 2003, n. 30), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 235 del
9 ottobre 2003, per violazione degli articoli 3, 41, 77, 117, 118
Cost.
1. - Oggetto del ricorso.
1.1. - Il 10 settembre 2003 e' stato emanato il decreto
legislativo n. 276 del 2003, indicato in epigrafe, con cui il
Governo ha, fra l'altro, esercitato la delega legislativa prevista
agli artt. da 1 a 7 della legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al
Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro), pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 47 del 26 febbraio 2003.
La Regione Marche, con ricorso notificato in data 23 aprile 2003,
ha impugnato i seguenti articoli di tale legge:
art. 1 (Delega al Governo per la revisione della disciplina
dei servizi pubblici e privati per l`impiego, nonche' in materia di
intermediazione e interposizione privata nella somministrazione di
lavoro), comma 1; comma 2, lettera a), lettera b), lettera c),
lettera d), lettera e), lettera f), lettera h), lettera l), lettera
m);
art. 2 (Delega al Governo in materia di riordino dei
contratti a contenuto formativo e di tirocinio) comma 1, lettera b),
lettera c), lettera d), lettera e), lettera f), lettera g), lettera
h), lettera i);
art. 3 (Delega al Governo in materia di riforma della
disciplina del lavoro a tempo parziale) comma 1, lettera a), lettera
b), lettera c);
art. 8 (Delega al Governo per la razionalizzazione delle
funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro) ed
in particolare del comma 1 e comma 2, lettera a), lettera f) e
lettera g);
per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., anche in relazione
all'art. 76 Cost.
1.2. - Il decreto legislativo n. 276 del 2003, avente per oggetto
«Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30», contiene la
disciplina di vari settori del mercato del lavoro e in particolare la
disciplina dei servizi per l'impiego, e dell'intermediazione e
interposizione privata nella somministrazione di lavoro, nonche' la
disciplina dei contratti a contenuto formativo, di tirocinio, del
lavoro a tempo parziale e del lavoro occasionale di tipo accessorio.
La Regione Marche contesta, con il presente ricorso, la
legittimita' costituzionale delle seguenti norme contenute nel
decreto legislativo n. 276 del 2003:
art. 3, comma 2, per la parte in cui dispone il mantenimento
da parte delle Province delle funzioni amministrative attribuite dal
decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469;
art. 4, che disciplina le «agenzie per il lavoro», in
particolare del comma 2, per la parte in cui riserva al Ministero del
lavoro e delle politiche sociali l'autorizzazione delle «agenzie per
il lavoro» con efficacia per l'intero territorio nazionale;
art. 6, che individua taluni «regimi particolari di
autorizzazione» per lo svolgimento dell'attivita' di intermediazione
da parte di soggetti pubblici e privati, in particolare del comma 6,
per la parte in cui limita l'efficacia dell'autorizzazione conferita
alle «agenzie per il lavoro» dalle Regioni con esclusivo riferimento
al proprio territorio;
art. 47, che definisce le tipologie e i limiti quantitativi
dei «rapporti di apprendistato»;
art. 48, che disciplina il contenuto del contratto di
apprendistato;
art. 49, che disciplina il rapporto di «apprendistato
professionalizzante»;
art. 50, che disciplina il rapporto di «apprendistato per
l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione»;
art. 51, che detta norma in materia di «crediti formativi»
dell'apprendista;
art. 52, che disciplina il «repertorio delle professioni»
istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali;
art. 53, che disciplina gli incentivi economici, normativi e
previdenziali del rapporto di apprendistato;
art. 54, che definisce il campo di applicazione del
«contratto di inserimento»;
art. 55, che delinea la nozione di «progetto individuale di
inserimento»;
art. 56, che disciplina la forma del «contratto di
inserimento»;
art. 57, che disciplina la durata del contratto di
inserimento;
art. 58, che detta norme sulla disciplina del contratto di
inserimento;
art. 59, che detta norme per gli incentivi economici e
normativi per quanto riguarda il contratto di inserimento;
art. 60, che disciplina i «tirocini estivi di orientamento»;
art. 70, che definisce le «prestazioni di lavoro accessorio»;
art. 71, che delinea il campo di applicazione dell'attivita'
di «lavoro accessorio»;
art. 72, che disciplina il «lavoro accessorio»;
art. 73, che prevede il coordinamento a livello informativo
tra INPS, lNAIL e Ministero del lavoro e delle politiche sociali in
materia di «lavoro accessorio»;
art. 74, che identifica talune tipologie di prestazioni che
non integrano un rapporto di lavoro autonomo e subordinato.
1.3. - La disciplina impugnata entra nel dettaglio di tali
settori, con norme che fissano regole in grado di impedire il libero
ed autonomo esercizio delle funzioni legislative regionali in materia
di tutela e sicurezza del lavoro, materia attribuita alla competenza
concorrente delle Regioni dal terzo comma dell'art. 117 Cost.,
nonche' in materia di formazione e istruzione professionale, di
competenza legislativa regionale esclusiva, ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost.
In particolare, nel presente ricorso si denuncia la disciplina
del decreto legislativo impugnato, per la parte in cui si pone in
contrasto con il ruolo specificamente riservato allo Stato nella
legislazione concorrente; ruolo che la norma costituzionale limita
alla determinazione dei principi fondamentali della materia e,
dunque, solo agli aspetti relativi al «modo di esercizio della
potesta' legislativa regionale», senza «comportare l'inclusione o
l'esclusione di singoli settori dalla materia o dall'ambito di essa».
Si devono, infatti, ritenere e qualificare «principi fondamentali» -
anche con riferimento alla nuova formulazione dell'art. 117 Cost. -
«solo i nuclei essenziali del contenuto normativo che quelle
disposizioni esprimono per i principi enunciati o da esse desumibili»
(cfr. la sentenza di questa Corte n. 482 del 1995).
Le norme impugnate con il presente ricorso fissano inoltre
principi e regole dei settori trattati, che sono in grado di
condizionare in modo assorbente il potere regolamentare e l'esercizio
delle funzioni amministrative da parte della Regione ricorrente. Cio'
in violazione della riserva alla Regione della funzione regolamentare
e della funzione amministrativa nelle materie di sua competenza
legislativa, cosi' come stabilito dall'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, nonche' dall'art. 118 Cost.
1.4. - La Regione Marche ritiene, altresi', che il d.lgs. n. 276
del 2003, invadendo le proprie attribuzioni costituzionali, si
discosti dalle stesse prescrizioni della legge di delegazione n. 30
del 2003, violando l'art. 77 Cost.
La legge n. 30 del 2003 infatti, nel conferire la delega al
Governo, afferma, in linea di principio, che l'esercizio del potere
legislativo delegato deve avvenire «nel rispetto delle competenze
affidate alle regioni in materia di tutela e sicurezza del lavoro
dalla legge di revisione costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3»
(art. 1, comma 1).
a) - Ill'egittimita' degli artt. 3 comma 2, 4, 6, 47, 48, 49, 50,
51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 70, 71, 72, 73, 74 del
decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 20 per violazione degli
artt. art. 117, terzo, quarto e sesto comma Cost.; nonche'
dell'art. 118 Cost., anche in relazione aIl'art. 77 Cost.
2. - Il decreto legislativo di attuazione delle deleghe di cui
alla legge n. 30 del 2003, in materia di occupazione e mercato del
lavoro e', nel suo complesso, da ritenere in grado di violare le
competenze della Regione ricorrente, per la parte in cui fissa
principi e regole di dettaglio, anziche' limitarsi a dettare i
principi fondamentali cui si deve attenere la legislazione regionale,
nelle materie di competenza concorrente che vengono disciplinate
dalla legge impugnata, come meglio si specifica nei successivi motivi
del presente ricorso.
2.1. - In particolare, la competenza concorrente delle Regioni in
materia di «tutela e sicurezza del lavoro» deve essere considerata
riferita a tutti gli istituti del mercato del lavoro che configurano
la cosiddetta tutela amministrativa e pubblicistica del lavoro,
mediante politiche inerenti la regolazione e la promozione delle
attivita' in grado di favorire l'occupazione e la tutela dei
lavoratori e delle posizioni di lavoro acquisite.
Si possono considerare compresi nella competenza legislativa
concorrente delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, sia
la regolazione del collocamento in tutte le sue forme (ordinario,
obbligatorio, speciale), sia i servizi per l'impiego, tra i quali si
possono considerare i servizi di informazione, orientamento,
promozione dell'incontro tra domanda e offerta di lavoro e di
mediazione tra domanda e offerta di lavoro.
Sono da ritenere comprese nella competenza concorrente anche le
cosiddette politiche attive del lavoro, e cioe' le forme di
incentivazione delle assunzioni di soggetti appartenenti a fasce
deboli o svantaggiate; i sostegni alla nuova imprenditoria giovanile
e femminile; i lavori socialmente utili; le politiche per
l'inserimento al lavoro di soggetti disabili o svantaggiati; i
tirocini formativi e di orientamento.
Non vi sono quindi dubbi che il decreto impugnato violi le
competenze costituzionalmente garantite alla Regione Marche.
Il decreto n. 276 del 2003 si pone chiaramente in contrasto con
il ruolo specificatamente riservato allo Stato nella legislazione
concorrente, ruolo che la norma costituzionale limita - come gia'
sottolineato - alla determinazione dei principi fondamentali della
materia. Ed e' certo che i principi fondamentali stabiliti dalle
leggi quadro nazionali devono avere un «livello di maggior
astrattezza» rispetto alle regole positivamente stabilite dal
legislatore regionale (Corte cost., sent. n. 65/2001) e debbono
comunque lasciare ampi spazi decisionali agli organi rappresentativi
della comunita' regionale, nelle materie affidate costituzionalmente
alla loro competenza concorrente.
Anche ad ammettere che lo Stato abbia il potere di emanare
discipline autoapplicative di dettaglio nelle materie di potesta'
legislativa concorrente, si deve ricordare che, per costante
giurisprudenza di questa Corte, tale potere si puo' estrinsecare solo
attraverso norme a carattere cedevole rispetto agli interventi del
legislatore regionale. I principi fondamentali dovrebbero inoltre
essere indirizzati in primo luogo al legislatore regionale in modo
che ne possa dare attuazione mediante la legislazione di dettaglio.
2.2. - Questi limiti costituzionali, previsti per l'intervento
legislativo statale nelle materie di competenza concorrenti, sono
stati del tutto violati con l'approvazione del decreto qui impugnato.
Le norme del decreto recano, infatti, una disciplina dettagliata,
autoapplicativa, non cedevole e direttamente operante nei confronti
dei privati, che non lascia spazio alcuno all'intervento legislativo
regionale.
In particolare, il decreto impugnato stabilisce le regole
dell'organizzazione del mercato del lavoro (art. 3); disciplina il
regime autorizzatorio e di accreditamento delle agenzie per il lavoro
(artt. 4, 5, 6 e 7); disciplina il rapporto di apprendistato
(artt. 47, 48, 49, 50, 51, 52 e 53), il contratto di inserimento
(artt. 54, 55, 56, 57, 58 e 59), i «tirocini estivi di orientamento»
(art. 60), le prestazioni di lavoro occasionali di tipo accessorio
(artt. 70, 71, 72, 73, 74).
Le Regioni vengono cosi' private del loro spazio di intervento
costituzionalmente garantito nella materia disciplinata dal decreto,
sacrificando in maniera del tutto illegittima ed incoerente quel
contenuto minimo delle autonomie legislative regionali che, nelle
materie attribuite alla competenza legislativa concorrente delle
Regioni, il legislatore statale non puo' viceversa comprimere o
eliminare.
2.3. - La competenza regionale lesa dal decreto legislativo
impugnato e' riferita anche alla materia dell'istruzione e formazione
professionale da ricomprendere nella competenza legislativa esclusiva
di cui all'art. 117, quarto comma.
Si tratta di una competenza che gia' era stata riconosciuta alle
Regioni nella disciplina costituzionale del previgente art. 117,
secondo comma, Cost. e oggi certamente attribuita alla competenza
esclusiva regionale, in quanto l'«istruzione e la formazione
professionale» rappresentano un settore espressamente escluso dalla
competenza concorrente in materia di «istruzione».
Di qui la possibilita' di considerare oggetto di disciplina
regionale i contratti formativi, quali i contratti di apprendistato o
i contratti di inserimento ed i tirocini formativi.
2.4.- Inoltre - come gia' sottolineato - il d.lgs. n. 276 del
2003, oltre a violare le attribuzioni costituzionali della regione,
viola le stesse previsioni della legge di delegazione.
L'art. 1, comma 1 della legge n. 30 del 2003 prevedeva difatti
che la delega legislativa dovesse essere esercitata «nel rispetto
delle competenze affidate alle regioni in materia di tutela e
sicurezza del lavoro dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001
n. 3».
Ma cio' non e' avvenuto, poiche' le disposizioni impugnate
comprimono, ed in sostanza esautorano le competenze
costituzionalmente garantite alle Regioni dagli artt. 117 e 118 Cost.
b) - Illegittimita' dell'art. 3 comma 2 del decreto legislativo
n. 276 del 10 settembre 2003, per violazione dell'art. 117, terzo,
quarto e sesto comma Cost.; nonche' con riferimento all'art. 118,
primo, secondo e terzo comma Cost., anche in relazione all'art. 77
Cost.
3. - L'art. 3 del decreto legislativo n. 276 del 2003 disciplina
l'organizzazione del mercato del lavoro.
In particolare, il comma 2 dell'art. 3 dispone che le Province
mantengono le funzioni amministrative attribuite dal decreto
legislativo 23 dicembre 1997, n. 469.
Tale norma risulta lesiva delle competenze regionali, per la
parte in cui prevede che sia lo Stato ad affidare direttamente alle
Province funzioni che devono essere oggetto di disciplina legislativa
concorrente delle Regioni e che quindi potranno essere affidate alle
Province dalla legge regionale di cui all'art. 118, secondo comma
Cost.
c) - Illegittimita' degli artt. 4 e 6 del decreto legislativo
n. 276 del 10 settembre 2003, per violazione degli artt. 3, 41, 117,
terzo, quarto e sesto comma Cost.; nonche' con riferimento
all'art. 118, primo, secondo e terzo comma Cost., anche in relazione
all'art. 77 Cost.
4. - L'art. 4 disciplina le modalita' per il rilascio da parte
del Ministero del lavoro e delle politiche sociali delle
autorizzazioni all'intermediazione e interposizione nella
somministrazione di lavoro, e costituisce un apposito albo nazionale
per le agenzie per il lavoro «autorizzate» allo svolgimento ditali
attivita'. In particolare il comma 2 espressamente prevede il
rilascio da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali
di un'autorizzazione provvisoria nonche', trascorsi due anni e
subordinatamente alla verifica del corretto andamento dell'attivita'
svolta, di un'autorizzazione a tempo indeterminato.
L'art. 6 stabilisce «particolari regimi di autorizzazione». Sono
individuati (commi 1, 2, 3, 4) regimi di autorizzazione con
riferimento a particolari categorie di soggetti; e' fatto divieto
(comma 5) ai consulenti del lavoro di svolgere attivita' di
intermediazione individualmente o in forma diversa da quanto indicato
agli artt. 4, 5 e 6 comma 3; ed e' disciplinata la possibilita'
(commi 6, 7, 8) per le Regioni di concedere autorizzazione allo
svolgimento dell'attivita' di intermediazione di cui all'art. 2,
comma 1 lettere b), c), d). L'autorizzazione concessa dalla Regione
e' valevole con esclusivo riferimento al proprio territorio (comma
6).
4.1. - Si tratta con ogni evidenza di funzioni amministrative che
rientrano nell'ambito della tutela e della sicurezza del lavoro,
mentre il legislatore nazionale fissa una disciplina esauriente di
questa materia, sottraendo la possibilita' di un esercizio coerente
della competenza legislativa regionale e condizionando anche
l'esercizio delle funzioni regolamentari e amministrative spettanti
al settore regionale (con violazione anche in questo caso sia della
competenza legislativa concorrente, ex art. 117, III comma, Cost.,
sia della competenze regolamentari ed amministrative di cui agli
artt. 117, sesto comma, e 118 Cost.).
4.2. - Dal combinato degli artt. 4 comma 2 e 6 comma 6 emerge
altresi' la diversa efficacia territoriale dell'autorizzazione
all'intermediazione concessa rispettivamente dal Ministero del lavoro
e delle politiche sociali ovvero dalla Regione.
La concessione dell'autorizzazione da parte del Ministero del
lavoro e delle politiche sociali ai sensi dell'art. 4 comma 2
comporta contestualmente l'iscrizione all'apposito albo, istituito
presso lo stesso Ministero, di cui al precedente comma 1. La
concessione dell'autorizzazione da parte della Regione ai sensi
dell'art. 6 comma 6 comporta la contestuale iscrizione ad apposita
sezione regionale dell'albo ministeriale di cui all'art. 4 comma 1,
ma ha efficacia limitata al territorio della Regione stessa (art. 6
comma 6).
La concessione dell'autorizzazione all'intermediazione da parte
della Regione risulta tuttavia subordinata ai medesimi requisiti, di
cui agli artt. 4 e 5, previsti per la concessione dell'autorizzazione
ministeriale (si fa esclusione per il requisito di cui all'art. 5
comma 4 lettera b), inerente pero' la sola attivita' di
interposizione nella somministrazione di lavoro).
Poiche' l'impresa e l'attivita' di intermediazione hanno
configurazione unitaria, gli artt. 4 comma 2 e 6 comma 6, per la
parte in cui conferiscono differente efficacia territoriale
all'autorizzazione concessa rispettivamente dal Ministero del lavoro
e delle politiche sociali ovvero dalla Regione e limitano l'efficacia
dell'autorizzazione regionale al solo territorio della Regione,
violano gli artt. 3 e 41 Cost.
La differente estensione territoriale in relazione alla validita'
dell'autorizzazione concessa dalla Regione, pur in subordine alla
sussistenza dei medesimi requisiti (cfr. artt. 4 e 5), si configura
difatti quale violazione del principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 Cost. La previsione (art. 6 comma 6) di apposita sezione
separata dell'albo ministeriale di cui all'art. 4 comma 1 per le
agenzie autorizzate dalla Regione, e la conseguente necessita' di
doppia autorizzazione (ministeriale e regionale) per l'agenzia per il
lavoro in possesso di autorizzazione della Regione ma intenzionata a
operare anche al di fuori del terrirorio della Regione appare poi
soluzione ancor piu' illogica, e quindi in contrasto con l'art. 3
Cost.
Evidente inoltre la lesione del principio di liberta'
dell'impresa economica in relazione all'art. 41 Cost., difatti,
«emerge una nozione unitaria di mercato che non consente la creazione
di artificiose barriere territoriali all'espandersi dell'impresa e al
diritto di questa di calibrare le proprie strutture organizzative
sulla propria capacita' produttiva» (cfr. sent. di questa Corte,
362/1998).
4.3. - In questa prospettiva, l'esigenza di semplificazione che
sta alla base della riforma del mercato del lavoro stabilita dal
decreto impugnato non puo' giustificare, di per se', la violazione
delle competenze costituzionalmente garantite alle Regioni.
Lo snellimento burocratico delle procedure d'incontro della
domanda e dell'offerta di lavoro rappresenta senz'altro una meta
auspicabile, ma la stessa deve essere raggiunta dallo Stato
rispettando le competenze regionali attribuite dalla Costituzione.
d) Illegittimita' degli artt. 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55,
56, 57, 58, 59, 60 del decreto legislativo n. 276 del 10 settembre
2003 con particolare riferimento all'art. 117, terzo, quarto e sesto
comma Cost., nonche' con riferimento all'art. 118, primo e secondo
comma Cost., anche in relazione all'art. 77 Cost.
5. - Gli artt. 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58,
59, 60 del decreto legislativo n. 276 del 2003 disciplinano i
contratti di apprendistato (art. da 47 a 53), i contratti di
«inserimento» (artt. da 54 a 59), nonche' i «tirocini estivi di
orientamento» (art. 60).
Anche le regole fissate dal legislatore delegato con riferimento
a tali materie risultano lesivi delle competenze legislative
regionali, per la parte in cui non si limitano a definire contenuti
tipici dei contratti di lavoro a tempo parziale, di apprendistato e
di «inserimento», ma escludono la possibilita' per le Regioni di
intervenire nella disciplina di questo delicatissimo settore, che
investe non soltanto la tutela e la sicurezza del lavoro ma anche le
materie della formazione professionale e dell'istruzione (materie
quest'ultime riservate alla potesta' legislativa esclusiva della
Regione, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. e,
conseguentemente, alla potesta' regolamentare, di cui all'art. 117,
sesto comma, ed amministrativa, di cui all'art. 118 Cost.).
5.1. - Cio' e' particolarmente evidente con riferimento alla
disciplina che il decreto impugnato detta sugli speciali rapporti di
lavoro con contenuto formativo.
Per quanto riguarda il rapporto di apprendistato, l'art. 47
individua, in maniera completa ed esaustiva, la definizione, il
numero massimo di apprendisti che ogni singolo datore di lavoro puo'
assumere e le tipologie di lavoro cui si applica il contratto di
apprendistato.
L'art. 48 individua una dettagliata disciplina del contratto di
«apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e
formazione», stabilendo il limite di eta' dei giovani che possono
essere assunti, la durata del contratto, i principi che disciplinano
la stipulazione del contratto, nonche' l'individuazione di criteri e
principi direttivi che devono guidare la «regolamentazione dei
profili formativi» dell'apprendistato, da parte delle Regioni,
d'intesa con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e con
il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca.
L'art. 49 del decreto impugnato detta una disciplina esaustiva
del contratto di «apprendistato professionalizzante», stabilendo
l'eta' dei soggetti che possono essere assunti con questo contratto,
la durata dei contratti e i principi che i contratti devono
rispettare. Anche in questo caso, il legislatore delegato ha
stabilito i principi e criteri direttivi su cui si dovra' fondare la
regolamentazione dei profili formativi, da parte delle Regioni,
d'intesa con le associazioni dei datori e prestatori di lavoro piu'
rappresentative sul piano regionale.
L'art. 50 disciplina in maniera completa il contratto di
«apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di
alta formazione»; gli articoli 51, 52 e 53 disciplinano i crediti
formativi del rapporto di apprendistato, l'art. 52 il repertorio
delle professioni, l'art. 53 gli «incentivi economici e normativi e
disposizioni previdenziali» relative al contratto di apprendistato.
Tutte le norme qui richiamate si traducono in disposizioni
riferibili alla materia della formazione professionale, come tali
riconducibili alla competenza esclusiva residuale della Regione.
5.2. - Considerazioni analoghe valgono per gli interventi
previsti in materia di «contratto di inserimento» (art. 54, 55, 56,
57, 58 e 59 del decreto) e di «tirocini estivi di orientamento»
(art. 60).
Anche questi interventi, in quanto relativi alla materia
dell'istruzione e formazione professionale, violano la competenza
residuale riservata alla legislazione regionale e sono quindi da
ritenere incostituzionali per violazione dell'art. 117, commi 3 e 4
Cost.; nonche' per violazione delle competenze regolamentari ed
amministrative di cui agli artt. 117, sesto comma e 118 Cost.
5.3. - La disciplina dei contratti di apprendistato, dei
contratti di «inserimento», e dei «tirocini estivi di orientamento»
oltre che riferibile alla materia di esclusiva competenza regionale
della istruzione e formazione professionale, e' riconducibile alle
politiche attive del lavoro e quindi come tali inquadrabili nella
tutela e sicurezza del lavoro, di competenza concorrente della
Regione.
Il decreto legislativo impugnato contiene disposizioni in tema di
contratti di apprendistato, contratti di «inserimento», e «tirocini
estivi di orientamento» che non si limitano a dettare i principi
fondamentali della legislazione regionale e sono quindi da ritenere
incostituzionali per violazione della competenza concorrente della
Regione.
Cio' risulta evidente con riferimento all'art. 48, che stabilisce
una dettagliata disciplina del contratto di «apprendistato per
l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione»,
stabilendo il limite di eta' dei giovani che possono essere assunti,
la durata del contratto, i principi che disciplinano la stipulazione
del contratto, nonche' l'individuazione di criteri e principi
direttivi che devono guidare la «regolamentazione dei profili
formativi» dell'apprendistato, da parte delle Regioni, d'intesa con
il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e con il Ministero
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca. In particolare
risulta lesivo della competenza legislativa concorrente la previsione
di cui al comma 4 lettera c), che impone per la regolamentazione dei
profili formativi dell'apprendistato per l'espletamento del
diritto-dovere di istruzione e formazione, il rinvio ai contratti
collettivi stipulati da associazioni dei datori e prestatori di
lavoro comparativamente piu' rappresentative. Tale rinvio non appare
infatti giustificato, ne' puo' considerarsi rientrante nella
competenza statale in ordine alla determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Anche l'art. 49 detta una disciplina esaustiva del contratto di
«apprendistato professionalizzante», stabilendo l'eta' dei soggetti
che possono essere assunti con questo contratto, la durata dei
contratti e i principi che i contratti devono rispettare. Anche in
questo caso, il legislatore delegato ha stabilito, in maniera
assolutamente puntuale, i principi e criteri direttivi su cui si
dovra' fondare la regolamentazione dei profili formativi, da parte
delle Regioni, d'intesa con le associazioni dei datori e prestatori
di lavoro piu' rappresentative sul piano regionale (comma 5 primo
periodo e successiva lettera b).
L'art. 50 disciplina in maniera completa il contratto di
«apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di
alta formazione»; anche in questo caso, la regolamentazione e la
durata dell'apprendistato, per i profili attinenti la formazione, e'
rimessa alla Regione d'intesa con le associazioni territoriali dei
datori e dei prestatori di lavoro, le universita' e le altre
istituzioni formative.
L'art. 54 definisce il contratto d'«inserimento» ed elenca i
soggetti che possono stipularlo. In particolare il comma 3 individua
in modo dettagliato condizioni necessarie per poter effettuare
assunzioni mediante contratto d'«'inserimento». L'art. 55 richiede
per la l'assuzione con contratto di «inserimento» la definizione di
un «progetto individuale di inserimento» (comma 1), e ne stabilisce
le modalita' di fissazione (comma 2 e 3) e di applicazione (comma 4 e
5).
L'art. 60 individua la definizione di «tirocini estivi di
orientamento» (comma 1), ne fissa la durata (comma 2), stabilisce
l'importo massimo delle borse di lavoro eventualmente erogate al
tirocinante (comma 3), richiama le norme applicabili ai «tirocini
estivi di orientamento».
Tutte le norme elencate risultano lesive delle competenze
legislative regionali, per la parte in cui non si limitano a definire
contenuti tipici dei contratti di apprendistato e di «inserimento» e
dei «tirocini estivi di orientamento», ma diciplinano con
regolamentazione di dettaglio le relative materie ed escludono la
possibilita' per le Regioni di intervenire nella disciplina di questi
settori.
5 .4. - Ne' per giustificare interventi del legislatore delegato
in materia di lavoro a tempo parziale, apprendistato, contratto di
inserimento e tirocini estivi di ordinamento potrebbe essere
sufficiente richiamarsi alla competenza riconosciuta allo Stato
dall'art. 117, comma 1, in materia di ordinamento civile.
La Regione Marche non ritiene di dover contestare la competenza
dello Stato in materia di ordinamento civile, come tale in grado di
giustificare la disciplina di principio relativa ai rapporti
interprivati che si instaurano nell'ambito della contrattazione tra
lavoratori e datori di lavoro. Ma l'ordinamento del diritto privato
si puo' imporre quale limite alla legislazione regionale, solo se non
sia tale da assorbire e condizionare oltre ogni limite ragionevole le
competenze legislative che sono attribuite alle Regioni.
Il decreto legislativo n. 276 del 2003, in quanto disciplina non
soltanto i rapporti interprivati di lavoro ma disciplina in
particolare i servizi pubblici e privati attinenti al mercato del
lavoro e alle politiche attive e passive che vi sono connesse;
nonche', nella parte in cui tocca i temi della istruzione e
formazione professionale e' viceversa da considerare lesivo delle
competenze costituzionalmente spettanti alla Regione ricorrente e
costituzionalmente illegittimo.
e) Illegittimita' degli artt. 70, 71, 72, 73, 74 del decreto
legislativo n. 276 del 10 settembre 2003 con particolare riferimento
all'art. 117, terzo, quarto e sesto comma Cost., nonche' con
riferimento all'art. 118, primo e secondo comma Cost., anche in
relazione all'art. 77 Cost.
6. - Gli artt. 70, 71, 72, 73, 74 del decreto legislativo n. 276
del 2003 disciplinano le «prestazioni occasionali di tlpo accessorio
rese da particolari soggetti» (art. da 70 a 73), e le «prestazioni
che esulano dal mercato del lavoro» (art. 60).
6.1. - Anche le norme fissate dal legislatore delegato con
riferimento a tale materia risultano lesive delle competenze
legislative regionali, per la parte in cui non si limitano a definire
i principi fondamentali in tema di prestazioni occasionali di tipo
accessorio, ma escludono la possibilita' per le Regioni di
intervenire nella disciplina di questo settore; settore che riguarda
la promozione del lavoro e di conseguenza la materia delle politiche
attive afferente alla tutela e la sicurezza del lavoro.
La disciplina delle prestazioni occasionali di tipo accessorio
difatti appare attinente, piu' che alla costituzione di un rapporto
di lavoro, alla promozione del lavoro (non e' prevista la
retribuzione, ma un compenso corrisposto mediante un carnet di buoni
per prestazioni di lavoro accessorio: cfr. art. 72), e rientra dunque
nelll'ambito della tutela e sicurezza del lavoro.
6.2. - Cio' e' particolarmente evidente in relazione alla
disciplina che il decreto impugnato detta con riferimento proprio al
lavoro accessorio.
L'art. 70 individua, in maniera completa ed esaustiva, la
definizione, il contenuto, la durata e la retribuzione massime delle
prestazioni di di lavoro accessorio. L'art. 71 individua i soggetti
che possono svolgere attivita' di lavoro accessorio e le relative
modalita' di avviamento. L'art. 72 prevede una dettagliata disciplina
delle modalita' di svolgimento del lavoro accessorio. L'art. 73
predispone un coordinamento informativo, a fini di valutazione
dell'andamento delle prestazioni di carattere previdenziale e delle
relative entrate contributive, derivanti dallo sviluppo delle
atttivita' di lavoro accessorio. L'art. 74, infine, individua
determinate prestazioni a carattere occasionale «che esulano dal
mercato del lavoro».
Le norme ora individuate dettano quindi regole dettagliate in
materia di politiche attive del lavoro, come tali riconducibili alla
tutela e sicurezza del lavoro, con conseguente lesione delle
competenze concorrenti garantite alla Regione dalla Costituzione.
P. Q. M.
Si chiede che questa ecc.ma Corte dichiari l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 3 comma 2, 4, 6, 47, 48, 49, 50, 51, 52,
53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 70, 71, 72, 73, 74 del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14
febbraio 2003, n. 30), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 235 del
9 ottobre 2003, per violazione delle competenze costituzionalmente
riconosciute alla Regione ricorrente dagli articoli 117 e 118 Cost.,
anche in relazione all'art. 77 Cost.
Firenze - Roma, addi' 2 dicembre 2003
Prof. avv. Stefano Grassi
