Ricorso  per  questione  di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 10 dicembre 2008 (della Regione Campania)

(GU n. 3 del 21-1-2009) 

   Ricorso  della  Regione  Campania, in persona del Presidente della
Giunta  regionale, giusta deliberazione della Giunta regionale del 24
ottobre 2008, n. 1710, rappresentata e difesa, in virtu' di procura a
margine  del  presente  atto,  dagli  avv.  Vincenzo  Baroni, Rosanna
Panariello e prof. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato
presso  lo  studio  di  quest'ultimo,  in  Roma,  alla  via  Giovanni
Paisiello, 55;
   Contro  la  Presidenza  del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente  del  Consiglio  in  carica,  domiciliato per legge presso
l'Avvocatura  generale dello Stato, in Roma, alla Via dei Portoghesi,
12.
                              F a t t o
   1.  - Con l'art. 64, d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. in legge 6
agosto  2008,  n. 133,  sono state dettate disposizioni in materia di
organizzazione   scolastica.   E'  stato  previsto  che  il  Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, di concerto con il
Ministro   dell'economia  e  delle  finanze,  sentita  la  Conferenza
Unificata, predisponga «un piano programmatico di interventi volti ad
una  maggiore  razionalizzazione  dell'utilizzo delle risorse umane e
strumentali  disponibili,  che conferiscano una maggiore efficacia ed
efficienza al sistema scolastico» (comma 3).
   Il  piano,  che,  per  disposizione  di rango legislativo, avrebbe
dovuto  essere  approvato  entro  quarantacinque giorni dalla data di
entrata  in  vigore  del decreto-legge, non risulta ancora approvato,
anzi nemmeno predisposto dal Ministro competente.
   Per  l'attuazione  del piano sara' necessario adottare «uno o piu'
regolamenti»    su    proposta    del    Ministro    dell'istruzione,
dell'universita'  e  della  ricerca,  di  concerto  con  il  Ministro
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Unificata.
   Il  termine  previsto  per  l'approvazione  dei  regolamenti e' di
dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge: andra'
a scadere, quindi, alla fine del giugno 2009.
   I  regolamenti  comporteranno  la  revisione  dell'attuale assetto
ordinamentale,  organizzativo  e  didattico  del  sistema scolastico,
ispirandosi  ai  criteri  fissati  nel  comma 4 del citato art. 64. A
titolo di esempio si pone in luce che i regolamenti dovranno rivedere
i criteri per la formazione delle classi, rimodulare l'organizzazione
didattica   della   scuola   primaria,   rivedere   i   parametri  di
determinazione  degli organici del personale docente, amministrativo,
tecnico  ed  ausiliario.  In  particolare  dovranno definire criteri,
tempi e modalita' per il ridimensionamento della rete scolastica.
   2.  - Con l'art. 3, comma 1, d.l. 7 ottobre 2008, n. 154, e' stato
inserito  nell'art. 64 citato un nuovo comma (6-bis), con il quale si
pongono  a  carico  delle  regioni,  e  quindi  anche  della  Regione
Campania,  compiti di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche
rientranti  nelle  competenze  regionali,  da  ultimare entro termini
illogici,  in  quanto  non  coordinati  con le scadenze, o, meglio, i
tempi    effettivi    di   adozione   degli   atti,   necessariamente
pregiudiziali, di competenza statale.
   In  piu' il comma 6-bis prevede un sistema di esercizio del potere
sostitutivo  dello  Stato alle regioni che stride con le disposizioni
costituzionali  e  viola  il  ruolo  che la Costituzione assegna alle
regioni medesime.
   Il  comma  che  si impugna risente chiaramente di una formulazione
frettolosa.  Vi  si  fa  riferimento,  ad esempio, agli «obiettivi di
razionalizzazione della rete scolastica previsti dal presente comma»,
mentre   nel  comma  considerato  non  esiste  alcuna  previsione  di
obiettivi  di razionalizzazione. Ancora, con valore non solo formale,
si stabilisce da un lato che tali obiettivi devono conseguirsi gia' a
decorrere  dall'anno scolastico 2009/2010, e si impone dall'altro che
i  piani  di  ridimensionamento  vengano  ultimati  «non  oltre il 30
novembre  di  ogni  anno».  Pertanto  tali  piani  dovrebbero  essere
approntati  entro  il  30  novembre  2008  se  gli  obiettivi  devono
conseguirsi  per  l'anno  scolastico  2009/2010.  Se  cosi' fosse, le
regioni   dovrebbero  elaborare  i  loro  piani  ben  prima  che  sia
conosciuto  il  piano  programmatico  statale  e  prima  che  vengano
approvati i regolamenti di attuazione.
   Anche   a   prescindere  da  tali  incongruenze,  la  disposizione
impugnata si dimostra costituzionalmente illegittima per i seguenti
                             M o t i v i
   1. - L'art. 117 della Costituzione assegna allo Stato legislazione
esclusiva    per    la    determinazione    delle   «norme   generali
sull'istruzione»  (comma  2,  lett.  n);  inserisce tra le materie di
legislazione   concorrente   l'istruzione,  salva  l'autonomia  delle
istituzioni  scolastiche  e  con  esclusione della istruzione e della
formazione  professionali.  Queste  ultime  sub-materie  appartengono
pertanto alla legislazione esclusiva delle regioni, tranne che per le
norme generali, che spettano allo Stato.
   Non  e' certo agevole costruire un sistema coerente e chiaro delle
competenze  legislative  rispettivamente  spettanti allo Stato e alle
regioni sulla base di espressioni letterali di difficile o, comunque,
non univoca interpretazione.
   La  materia  e', ovviamente, l'istruzione in tutti i suoi aspetti.
Allo  Stato  spetta  dettare  le  norme generali e determinare per il
resto soltanto i principi fondamentali.
   L'art.  3 d.l. 7 ottobre 2008, n. 133, introducendo il comma 6-bis
nel  corpo  dell'art.  64  d.l.  n. 112 del 2008, affida alle regioni
soltanto   la  elaborazione  dei  piani  di  ridimensionamento  delle
istituzioni scolastiche. Tale limitazione contrasta in modo netto con
l'art. 117 della Costituzione: qualsiasi «lettura» voglia darsi della
ripartizione  delle  competenze legislative in materia di istruzione,
non  puo'  giustificarsi che alle regioni sia affidata solo una parte
dell'attuazione  del  piano  di  interventi elaborato dallo Stato, ed
esse  siano  per giunta tenute al rispetto dei regolamenti, anch'essi
elaborati dallo Stato. Ne' e' sufficiente a garantire il ruolo che la
Costituzione  assegna  alle  regioni  il fatto che venga «sentita» la
Conferenza Unificata di cui al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
   L'art.    117    impone    che    l'obiettivo    della   «maggiore
razionalizzazione  dell'utilizzo  delle  risorse  umane e strumentali
disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al
sistema  scolastico»  (art.  64, comma 3) venga perseguito riservando
allo  Stato soltanto la dettatura delle norme generali e dei principi
fondamentali,  lasciando  l'attivita' pianificatoria ed attuativa per
intero alle singole regioni. Ciascuna delle quali ha problemi propri,
che vanno risolti con soluzioni appropriate.
   E'  evidente  che  la  legge statale non si limita a dettare norme
generali  o principi generali ma stabilisce norme, anche procedurali,
di dettaglio, e rinvia ad organi dello Stato attivita' pianificatorie
e regolamentari.
   Per  rendere  evidente  la  violazione  dell'art. 117 e la lesione
dell'autonomia   legislativa   ed  amministrativa  delle  regioni  va
sottolineato  che  cio'  che  il  comma  6-bis lascia alla competenza
regionale  (la  elaborazione  dei  piani  di  ridimensionamento delle
istituzioni scolastiche rientranti nelle loro competenze) e' solo una
frazione   delle   operazioni   di   razionalizzazione   del  sistema
scolastico:  l'operazione  di  cui  alla  lett.  f-bis)  del  comma 4
dell'art.  64.  Ogni  altra  attivita'  diretta  al perseguimento del
suddetto obiettivo viene riservata allo Stato.
   Questo  comporta  anche  la  violazione  dell'art.  118,  dato che
attivita'   amministrative,  sia  pianificatorie  sia  organizzative,
vengono  sottratte alle competenze comunali, provinciali e regionali;
con   immotivata  disapplicazione  del  principio  di  sussidiarieta'
verticale.
   2.  -  Nella  elaborazione  dei  piani  di ridimensionamento delle
istituzioni  scolastiche  le  regioni  devono  attenersi  ai  criteri
stabiliti  con  i  regolamenti  previsti dal comma 4 dell'art. 64. Va
rammentato   che  l'art.  117  attribuisce  allo  Stato  la  potesta'
regolamentare solo nelle materie di legislazione esclusiva.
   Poiche'  nella  materia  dell'istruzione  la  potesta' legislativa
esclusiva dello Stato e' limitata alle «norme generali», e' del tutto
inconcepibile  che,  in  siffatta  materia,  lo  Stato possa adottare
regolamenti.  Questi  non  sono  infatti  idonei  a «sostenere» norme
generali, intese queste come norme fondamentali.
   In  ogni  caso i regolamenti previsti dal comma 4 dell'art. 64 non
riguardano   soltanto   norme   generali,   ma  attengono  a  profili
pianificatori,   organizzativi   ed   operativi,   per   i  quali  la
Costituzione  affida  la  potesta'  regolamentare alle regioni e agli
enti locali.
   3.  -  Dai  criteri  indicati  nel  comma 4 dell'art. 64 si ricava
chiaramente  che  i  piani  di  ridimensionamento  regionali dovranno
comportare  la  chiusura  o  l'accorpamento degli istituti scolastici
aventi sede nei piccoli comuni.
   La  Regione  Campania  ha  una  estesa  area montana, dove vi sono
moltissimi  Comuni  non  solo piccoli ma anche disagiati. Anche se lo
stesso  comma  4,  alla  lett.  f-ter)  considera  la possibilita' di
adottare  misure finalizzate alla riduzione del disagio degli utenti,
tale disagio, anche se ridotto, e' destinato a rimanere.
   Gli studenti potranno essere costretti a recarsi in comuni diversi
da  quelli  di  residenza,  anche per frequentare classi della scuola
primaria.  Ne'  e'  dato  per  certo che tali misure saranno adottate
dallo Stato e dovranno ricadere sulle regioni e sugli enti locali.
   Tutto  cio'  non  puo'  non  influire  sul  diritto  allo  studio,
sicuramente  riconosciuto  come  diritto fondamentale dell'individuo.
Viene  pertanto  violato  l'art.  2  della  Costituzione,  nonche' il
diritto  dei genitori di istruire (e far istruire) i figli, di cui al
successivo art. 30, primo comma.
   4.  -  Come  si  e'  esposto  in  fatto, la disposizione impugnata
stabilisce   che  i  piani  di  ridimensionamento  delle  istituzioni
scolastiche  devono essere ultimati «in tempo utile per assicurare il
conseguimento   degli   obiettivi  di  razionalizzazione  della  rete
scolastica  previsti  dal  presente comma, gia' a decorrere dall'anno
scolastico  2009/2010  e  comunque  non  oltre il 30 novembre di ogni
anno».
   Si  puo' pensare che i piani di ridimensionamento per il 2009/2010
debbano  essere  ultimati,  non certo entro il 30 novembre 2008 (come
pure  potrebbe  pensarsi  stando alla lettera della disposizione), ma
comunque  «in  tempo  utile»,  ossia con un congruo anticipo rispetto
all'inizio dell'anno scolastico 2009/2010.
   Tuttavia  questo termine e' condizionato dall'approvazione sia del
piano  programmatico  di  interventi,  di cui al comma 3 dell'art. 64
citato,  sia  dall'entrata  in  vigore dei regolamenti di attuazione,
previsti dal successivo comma 4.
   Posto che tali regolamenti devono essere adottati entro la fine di
giugno   del   2009,  non  sembra  logico  che  la  regione  abbia  a
disposizione  soltanto  due mesi (luglio e agosto 2009) per elaborare
il  suo  piano.  Anzi  il congruo anticipo puo' ridurre drasticamente
tale lasso di tempo.
   Sotto  questo  profilo  la disposizione e' illogica e viola ancora
una  volta  l'art. 117 della Costituzione oltre al principio di leale
collaborazione.
   5.  -  In  secondo  luogo  la  disposizione  impugnata  disciplina
l'esercizio del potere sostitutivo del Governo ove la regione risulti
inadempiente,  ossia  non  elabori  il  suo  piano «in tempo utile» o
comunque entro il 30 novembre di ogni anno.
   6.  -  La previsione nella specie del potere sostitutivo contrasta
con  l'art.  120,  secondo  comma,  della  Costituzione, dato che non
sussistono  i presupposti indicati dalla norma costituzionale perche'
il  Governo  possa sostituirsi alla regione. Nel caso in esame non si
ha  infatti ne' mancato rispetto di norme e trattati internazionali o
della  normativa  comunitaria, ne' e' ipotizzabile pericolo grave per
l'incolumita'  e  la sicurezza pubblica. Non si puo' nemmeno ritenere
che  vi  siano  pressanti  esigenze  di  tutela dell'unita' giuridica
(soddisfatte comunque dalle «norme generali» emanate dallo Stato) ne'
di   unita'  economica,  ne'  ancora  dei  livelli  essenziali  delle
prestazioni  concernenti  diritti  civili  e  sociali. Trattandosi di
piani  di  ridimensionamento,  la  loro  mancata  adozione e' in tesi
rispettosa dei livelli minimi (o essenziali) ditali prestazioni.
   7.  -  Inoltre,  nonostante il richiamo all'art. 8, comma 1, della
legge  15  giugno  2003, n. 131, la disposizione impugnata disciplina
interamente   il   modo   di  esercizio  del  potere  governativo  di
sostituzione della regione, ove questa sia inadempiente.
   La  disciplina  specifica  e' difforme dalla disciplina generale e
viola il ruolo e l'autonomia della regione.
   In  primo  luogo,  al  posto  della  semplice  «assegnazione» alla
regione  di  un  «congruo  termine», prevede una diffida formale, con
indicazione  di  un  termine  (15  giorni), che non puo' considerarsi
congruo,  considerando  il  modus operandi di enti dalla complessita'
della regione ricorrente.
   In  secondo  luogo,  mentre l'art. 8 citato prescrive al Consiglio
dei  ministri  di  sentire  l'organo  regionale interessato, prima di
adottare  i  provvedimenti  necessari,  ossia  prima di esercitare il
potere  sostitutivo, la disposizione impugnata salta del tutto questo
adempimento,  che  e'  l'unico  che  risponde  al  principio di leale
collaborazione,   espressamente   richiamato   dall'art.   120  della
Costituzione.
   La  regione,  quindi, non ha modo di far conoscere le sue ragioni,
anche   in  relazione  all'eventuale  ritardo  nell'adempimento,  nel
procedimento statale di sostituzione.
   Anche   sotto  questo  aspetto  la  disposizione  impugnata  viola
l'autonomia   regionale  e,  in  modo  specifico,  l'art.  120  della
Costituzione. Si rammenta, a questo proposito, che la regione ha pari
dignita'  costituzionale  dello  Stato, ai sensi dell'art. 114, primo
comma,  della  Costituzione:  entrambi  sono  enti  costitutivi della
Repubblica.
   8.  -  Da  ultimo  si  rileva  la violazione dell'art. 77, secondo
comma,  della  Costituzione,  dato  che  la disposizione impugnata e'
stata  adottata  con decreto-legge, senza che sussistano, e che siano
state enunciate e dimostrate, le straordinarie esigenze di necessita'
e urgenza.

        
      

                              P. Q. M.
   Con  riserva  di  produrre ulteriori memorie, voglia codesta Corte
dichiarare  l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, del
decreto-legge  7  ottobre  2008,  n. 154  e  adottare i provvedimenti
consequenziali.
     Napoli-Roma, addi' novembre 2008
Avv.  Rosanna  Panariello  - Avv. Vincenzo Baroni - Prof. Avv. Franco
                            Gaetano Scoca